Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS Demandado SECRETARÍA DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ Temas Cobro coactivo.

Falta del título ejecutivo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia del 24 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que decidió lo siguiente1. “PRIMERO: Negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No se condena en costas.

TERCERO: De conformidad con lo previsto en el Acuerdo No. CSJBTA20-60- del 16 de junio de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura,

NOTIFÍQUESE electrónicamente la presente providencia a las siguientes partes procesales: (…)

CUARTO: En firme el presente proveído, y hechas las anotaciones correspondientes, por Secretaría de la sección, devuélvase el expediente al juzgado de origen para lo de su competencia (sic), previo a las anotaciones respectivas del caso.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Secretaría Distrital de Movilidad inició procedimiento de cobro coactivo en contra de La Previsora mediante el mandamiento de pago contenido en la Resolución Nro. 0002 del 12 de noviembre de 2014 (fls.45 a 46), para lo cual invocó i) la Resolución Nro. 045 del 4 de julio de 20122, que declaró el incumplimiento del contrato de compraventa Nro. 1628 de 2010 suscrito entre la Administración y la Unión Temporal Módulos Leds Bogotá y la ocurrencia del siniestro asegurado; y ii) la Resolución Nro. 05 del 28 de febrero de 20133 que liquidó unilateralmente dicho contrato y ordenó al contratista y a la aseguradora el pago de $4.669.243.254.

La Previsora, en calidad de aseguradora, propuso contra el mandamiento de pago las siguientes excepciones: i) inexistencia del título ejecutivo; ii) inexistencia de la obligación; iii) falta de firmeza del acto administrativo; iv) el contrato de transacción y v) cosa juzgada (fls.47 a 51). Todo porque entre la unión temporal y el distrito se celebró un contrato de transacción el 27 de diciembre de 2013, que revocó los actos de incumplimiento y liquidación del contrato.

Mediante la Resolución Nro. 007 del 16 de julio de 2015, se confirmó el 1 Índice 2 de Samai “EXPEDIENTE DIGITAL”, “ED_CUADERNO2_28FALLO(.pdf) Nro Actua 2” 2 Modificada por la Resolución Nro. 049 del 17 de julio de 2012 3 Confirmada por la Resolución Nro. 034 del 7 de junio de 2013 Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo (fls.67 a 73).

En este acto se destacó que, mediante acta del 16 de julio de 2014, se dejó sin efecto el contrato de transacción. La demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, que fue resuelto desfavorablemente mediante la Resolución Nro. 0012 del 21 de septiembre de 2015 (fls.82 a 87).

ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones4 “1. Que se declare la nulidad de la Resolución No. 0007 de 16 de julio de 2015, por la cual resuelve las excepciones y ordena seguir adelante con la ejecución contra el responsable del pago de la deuda contenida en el mandamiento de pago Nº 0002 de 12 de noviembre de 2014. 2.

Que se declare la nulidad de la Resolución 0012 de septiembre 21 de 2015 por la cual Resuelve recursos (sic) de reposición presentado contra la Resolución 007 que resolvió las excepciones presentadas contra el contra (sic) mandamiento de pago 002 de 12 de noviembre de 2014 dentro del coactivo 045 de julio 4 de 2012. 3. Que como consecuencia de las anteriores nulidades y como restablecimiento del Derecho se ordene al Distrito capital de Bogotá – Secretaría de Movilidad el reintegro de las sumas de dinero que haya pagado LA PREVISORA S.A. COMPAÑÍA DE SEGUROS, con cargo al coactivo No. 045 de julio 4 de 2012 con ocasión del mandamiento de pago 002 de 12 de noviembre de 2014. 4.

Que se ordene dar cumplimiento a la sentencia que ponga fin al presente proceso, en la forma y términos señalados en los artículos 189, 192, 195, de la Ley 1437 de 2011 y demás normas concordantes.” A los anteriores efectos, el demandante invocó como violados los artículos 6 y 29 de la Constitución Política; 97, 99 y 101 de la Ley 1437 de 2011; 13, 41 y 60 de la Ley 80 de 1993 (este último modificado por el artículo 11 de la Ley 1150 de 2007); 1079 del Código de Comercio; 488 del Código de Procedimiento Civil; 1602 y 2469 Código Civil; 849-1 y 834 del Estatuto Tributario. 1.

Inexistencia de la obligación ejecutiva por falta de elementos que constituyen el título ejecutivo Señaló que la Secretaría de Movilidad libró mandamiento de pago en contra de la sociedad, sin contar con un título ejecutivo, pues los actos que tomó como base del proceso coactivo (Resoluciones 45 del 4 de julio de 2012 y 49 del 17 de julio de 2012, que declararon el incumplimiento del contrato 1628 de 2010, y las Resoluciones 05 del 8 de febrero de 2013 y 34 del 7 de junio de 2013, por los cuales se liquidó el mencionado contrato) fueron revocadas con ocasión del contrato de transacción celebrado el 27 de diciembre de 2013 entre la Secretaría de Movilidad y la unión temporal. 4 Índice 2 Samai “ED_CUADERNO1_02DEMANDA-CONTIEN ECD1FOLIO27A(.pdf) NroActua 2” Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De manera que, los actos demandados contrariaban los artículos 422 del Código General del Proceso y 99 de la Ley 1437 de 2011, por no existir un verdadero título ejecutivo que permitiera hacer efectiva la póliza de seguro expedida por la demandante.

Explicó que, el título ejecutivo debía contener una obligación clara, expresa y exigible, que constara en un documento proveniente del deudor y que constituyera plena prueba contra él o que emanara de una sentencia judicial contra éste. No obstante, como se dijo, los actos usados como título complejo quedaron sin efectos por el contrato de transacción, por lo que desaparecieron también los efectos contra La Previsora como garante del contrato, por lo que el título ejecutivo resultaba inexistente frente a ésta. 2.

Cobro en exceso del límite del valor asegurado Expresó que la aseguradora solo estaba obligada a responder hasta el límite de la suma asegurada por la cobertura afectada, no obstante, la Administración libró mandamiento de pago en su contra por la suma de $4.669.243.254, sin advertir que la suma amparada ascendía a $4.199.940.405, por lo que pretender el pago de una suma superior contrariaba el artículo 1079 del Código de Comercio y las condiciones particulares del contrato de seguros, lo cual era ley para las partes en los términos del artículo 1602 del Código Civil.

Destacó que el título complejo también se compone por la póliza, por la que la responsabilidad de la aseguradora se limita al monto asegurado. 3. De la inexistencia del título coactivo ejecutivo e inoponibilidad de acta de 14 de julio de 2014 Sostuvo que como consecuencia del contrato de transacción celebrado entre la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la Unión Temporal Módulos Leds, que tuvo como objeto revocar la declaración del incumplimiento y la liquidación del contrato 1628 de 2010, se generó un nuevo acuerdo de voluntades que conllevó a la inexistencia del título ejecutivo en contra de la aseguradora.

Por esta razón, debía prosperar la excepción relacionada con la inexistencia del título complejo, al no contar la administración con los actos que declaran la ocurrencia del siniestro y la liquidación del contrato. Así mismo, no se cuenta con la primera copia que presta mérito ejecutivo y los actos no se encuentran debidamente ejecutoriados.

Agregó que, para ser revocado el contrato de transacción del 27 de diciembre de 2013, era necesario el consentimiento expreso de La Previsora, en los términos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, lo cual no había ocurrido en el presente caso. En ese contexto, se consolidó una situación jurídica a favor de la demandante que consiste en que no puede hacerse efectiva la póliza de cumplimiento. 4.

Inexistencia del título ejecutivo Explicó que, en materia de contratación estatal, el título ejecutivo era complejo, en la medida que estaba integrado por el contrato, los actos administrativos que declararon el incumplimiento del contrato (que hace efectiva la póliza) y por la liquidación del mismo. Sumado a ello, para librar mandamiento de pago era necesario que el título estuviera en firme, a fin que la administración pudiera ejecutar los actos que integran el título.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Sin embargo, en este caso, los actos integrantes del título ejecutivo no estaban en firme, como consecuencia del acuerdo transaccional del 27 de diciembre de 2013 suscrito entre la Secretaría de Movilidad de Bogotá y la Unión Temporal Modules Leds.

En consecuencia, la demandante quedó liberada de toda obligación por el beneficio que dicha transacción le trajo. 5. Inexistencia de la obligación Reiteró que no era posible predicar la existencia de un título ejecutivo complejo, toda vez que los actos administrativos que lo componen quedaron sin efecto alguno con ocasión del acuerdo transaccional.

Por tanto, no surgía ninguna obligación de pago a cargo de la compañía aseguradora. 6. Falta de firmeza del acto administrativo Como los actos administrativos relacionados con el incumplimiento y liquidación del contrato estatal perdieron su fuerza de ejecutoria como consecuencia del contrato de transacción, la administración no podía ejecutarlos, so pena de vulnerar los artículos 66.2 del Decreto 001 de 1984 y 91 de la Ley 1437 de 2011, pues sus fundamentos de hecho o de derecho desaparecieron. 7.

El contrato de transacción es ley para las partes Luego de referirse a los artículos 1602 y 2469 del Código Civil, señaló que el contrato de transacción celebrado entre las partes tuvo como consecuencia dejar sin efectos los actos administrativos que declararon la ocurrencia del incumplimiento del contrato y su liquidación, por ende, dicha transacción debía ser cumplida por los extremos de la relación, sin que pudiera revivirse los actos revocados que también habían beneficiado a la aseguradora con una situación jurídica consolidada.

Para revocar tal decisión, era necesario el cumplimiento de los requisitos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2014, entre los cuales se encontraba el consentimiento expreso y escrito de la actora, lo cual no ocurrió en el presente caso. Por este motivo, el acta del 14 de julio de 2014, que deshizo la transacción, le era inoponible a la compañía de seguros, al no cumplir el trámite previsto en la ley. 8.

Cosa juzgada El contrato de transacción tenía efectos de cosa juzgada y, por ende, erga omnes, en virtud de las normas que regulan la materia, por tanto, los actos que declararon el incumplimiento y liquidación del contrato estatal, no le eran exigibles a la aseguradora, por cuanto se dejó sin efecto alguno la declaratoria del siniestro.

Insistió en que para expedir el acta del 14 de julio de 2014, que revocó el contrato de transacción del 27 de diciembre de 2013, no se surtió el trámite previsto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, por lo que no le era oponible. En su defecto, la administración debió promover una acción de lesividad. 9. Violación al debido proceso administrativo de revocatoria directa Manifestó que vulneró su derecho al debido proceso por la omisión en que incurrió la administración al no citar a la aseguradora a fin que expresara su consentimiento expreso para revocar el acuerdo de transacción del 27 de diciembre de 2013, en los términos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.

En ese contexto, reiteró que el acta Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 del 14 de julio de 2014, no tenía efecto alguno ni era oponible a la aseguradora por la falta de los requisitos legales.

Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda (fls.146 a 199). En primer lugar, propuso las siguientes excepciones previas5: • Agotamiento de jurisdicción El fundamento de esta excepción fue la existencia de otra demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, con hechos y pretensiones idénticas al caso aquí discutido, radicado Nro. 25000-23-37-000-2015-01395-00 y admitida mediante auto del 6 de agosto de 2015.

De manera que, en esos casos debía operar el rechazo de la demanda. • No agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad Si bien el artículo 613 de la Ley 1564 de 2012 estableció que no era necesario agotar este requisito de procedibilidad en el evento que la demandante fuera una entidad pública, lo cierto era que esa circunstancia no se aplicaba cuando la demandada fuera una entidad estatal, como ocurría en el presente caso, por lo que sí hay norma especial que exige la conciliación como requisito para la presentación de la demanda.

En ese contexto, la actora debió agotar el requisito de conciliación ante el Ministerio Público. • Caducidad En este caso el último acto administrativo demandado era del “21 de noviembre de 2014” (sic), lo que significaba que el término de los 4 meses para ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho corría hasta el 21 de diciembre de 2015.

De manera que, teniendo en cuenta la vacancia judicial, el 12 de enero de 2016 fue el primer día hábil para interponer la demanda, no obstante, ello ocurrió sólo hasta el 2 de marzo de 2016, es decir, cuando había operado la caducidad. Precisado lo anterior, la Administración se pronunció de fondo así: 1. Inexistencia de los vicios de nulidad de la obligación ejecutiva por falta de elementos que constituyen el título ejecutivo.

Existencia de la obligación y del título ejecutivo. Explicó que la Secretaría de Movilidad del Distrito dio apertura al proceso de Licitación Pública Nro. SDM-LP-101-2010, cuyo objeto era la adquisición de módulos luminosos tipo led para el sistema de semaforización en la ciudad. Cumplidos los requisitos y condiciones establecidas en la convocatoria, suscribió el contrato de compraventa Nro. 1628 de 2010 con la Unión Temporal Módulos Leds 5 Sobre estas excepciones, pone de presente la Sala que mediante Audiencia Inicial celebrada el 13 de febrero de 2018 (fls.287 a 303), el Tribunal las declaró no probadas, para lo cual tuvo en cuenta que i) no existía identidad de causa pretendi con el otro proceso y que la parte demandante había desistido de ese otro proceso; ii) no era requisito la conciliación extrajudicial cuando se cuestionaran actos proferidos en un proceso coactivo; y iii) no caducó el medio de control, debido a que la actora acudió dentro del término legal contado desde la notificación del último acto.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Bogotá, por la suma de $5.999.914.864. Al tiempo se aprobó la garantía Nro. 3000358 de la Aseguradora La Previsora de Seguros S.A. Que como consecuencia de las fallas en los productos y por recomendación de la interventoría del contrato, la Administración declaró el incumplimiento total del mismo con la Resolución Nro. 157 del 30 de noviembre de 2011, decisión que fue recurrida y revocada.

Expresó que, amparada en circunstancias de orden técnico y después de adelantar todas las etapas procesales correspondientes con el fin de garantizar el debido proceso de los intervinientes, expidió la Resolución Nro. 045 de 2012 declaró el incumplimiento del contrato, acto que fue confirmado mediante Resolución Nro. 349 de 2012. Posteriormente, profirió la Resolución Nro. 005 del 28 de febrero de 2013, en la que decidió liquidar unilateralmente el contrato, ante la ante la imposibilidad de llegar a un mutuo acuerdo con dicho contratista.

Manifestó que la administración y la unión temporal acordaron transar las diferencias surgidas en el mencionado contrato estatal, sin embargo este no producía efecto jurídico alguno, debido a que, el 16 de julio de 2014, las mismas partes, de manera voluntaria, decidieron dejar sin efectos el contrato de transacción. De manera que, con la suscripción del acta, por medio del cual se dejó sin efectos el contrato de transacción, se disolvió el acuerdo plasmado por las partes, en ese orden, la ejecución adelantada por la administración reunía todos los elementos del título ejecutivo, por cuando los actos que declararon el incumplimiento del contrato continuaron produciendo efectos plenos. 2.

Inexistencia del cobro en exceso del límite del valor asegurado Adujo que, contrario a lo expuesto por la demandante, los daños y perjuicios causados al distrito no estaban limitados a la cobertura que estuviere asegurada, toda vez que lo que se buscaba era una reparación total, oportuna y adecuada al daño generado, que para este caso correspondía a la suma de $4.669.243.254.

Como el contratista causó un daño a la administración, como consecuencia del incumplimiento de las obligaciones pactadas en el contrato 1628 de 2010, debía reparar dicho daño, compensando la afectación respectiva, que no era otra cosa que la aplicación del principio de reparación integral, que está orientado a darle el derecho a la víctima de solicitar la reparación total de los daños sufridos.

En ese orden, no podía predicarse que para el cobro de los daños causados a la entidad, solamente pudiera solicitarse el monto asegurado, pues de conformidad con la doctrina sobre la materia, la administración únicamente estaba solicitando el restablecimiento de lo perdido a causa de una conducta ajena a la entidad. 3. Inexistencia de la violación al debido proceso Adujo que a La Previsora se le respetó su derecho de defensa, para lo cual hizo un recuento de todas las actuaciones surtidas en el trámite de cobro coactivo, frente a las cuales la aseguradora tuvo la oportunidad de pronunciarse, presentar recursos y formular excepciones, siendo resueltos a su vez por la administración. Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Agregó que, fue voluntad de las partes dejar sin efectos el contrato de transacción, ello en atención al principio que rige en materia civil según el cual las cosas se deshacen como se hacen, destacando que en el contrato no hizo parte la aseguradora y que no planteó reparo alguno por esa circunstancia. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente (fls.377 a 389): Precisó, con fundamento en el artículo 422 del Código General del Proceso, que el título base del proceso ejecutivo era singular cuando estuviera constituido por un solo documento; o complejo cuando fuera integrado por un conjunto de documentos; título que, en todo caso, debía contener una obligación clara, expresa y exigible.

Sostuvo que en este caso el título ejecutivo era complejo, al estar conformado por i) el contrato de compraventa, ii) las resoluciones que declararon el incumplimiento de dicho contrato, iii) las que lo liquidaron unilateralmente y iv) la póliza de cumplimiento expedida por la aseguradora. En ese contexto, la obligación era expresa, porque las partes no alegaron falta de notificación de alguna de las piezas que conforman el título, clara, por estar determinada en un solo sentido como lo era el incumplimiento de una obligación contractual, y exigible, por no estar sujeta a plazo o condición alguna.

Así las cosas, la demandada profirió en debida forma el mandamiento de pago Nro. 002 del 13 de noviembre de 2014, tomando como base un título ejecutivo complejo, de manera que no estaba llamado a prosperar el argumento de la actora relacionado con la falta de firmeza de los actos que integran el título. Consideró que el mandamiento de pago no excedió los límites del valor asegurado, por cuanto el valor de $4.669.243.254, cuyo pago se pretende, estaba dentro del total asegurado de $5.999.914.864, el cual comprendía el amparo de cumplimiento del contrato, buen manejo del anticipo, calidad y correcto funcionamiento de los bienes y equipos suministrados.

Por esta razón no se desconocieron los artículos 1079 del Código de Comercio y 1602 del Código Civil. Respecto al presunto desconocimiento del contrato de transacción celebrado el 27 de diciembre de 2013, que tuvo por objeto revocar los actos que declararon el incumplimiento y liquidación del contrato y sirvieron para conformar el título ejecutivo, advirtió que el 16 de julio de 2014 las mismas partes acordaron de manera voluntaria dejar sin efecto dicho acuerdo de transacción. Por tanto, el título ejecutivo estaba debidamente conformado y ejecutoriado, en razón a que las partes contratantes, el 16 de julio de 2014, dejaron incólume las resoluciones que declararon el incumplimiento del contrato y las que lo liquidaron unilateralmente.

Con base en estos argumentos no prosperaron los argumentos relacionados con la cosa juzgada y el contrato es ley para las partes. Advirtió que, si bien en la Resolución 005 del 2 de marzo de 2015 no se resolvieron las excepciones propuestas por la actora contra el mandamiento de pago, lo cierto era que la administración corrigió su error al proferir la Resolución Nro. 006 del 6 de julio de 2015 en la que ordenó dejar sin efectos el acto anterior; y posteriormente, Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 expidió la Resolución 007 del 16 del mismo mes y año, en la que resolvió las excepciones propuestas, por tanto, no se vulneró el debido proceso administrativo de la demandante.

No condenó en costas por no encontrarlas causadas en el proceso. Recurso de apelación La parte actora apeló la decisión de primera instancia, para lo cual reiteró algunos de los cargos de nulidad de la demanda, así (fls.393 a 397). 1. Inexistencia del título ejecutivo Insistió en que en este caso se trataba de un título ejecutivo complejo (contrato, los actos que declararon el incumplimiento y hacían efectiva la póliza, y la liquidación del mismo) y que para librar mandamiento de pago, se requería la firmeza del título.

Sin embargo, en este caso, los actos que integran el título no estaban en firme, por cuanto, el 27 de diciembre de 2013, la administración y el contratista acordaron revocar y dejar sin efectos las decisiones que declararon el incumplimiento y liquidaron el contrato de compraventa Nro. 1628 de 2010. En consecuencia, la aseguradora quedó liberada de toda obligación, puesto que los efectos de dicha transacción la beneficiaron. 2.

El contrato de transacción es ley para las partes y surtió los efectos respecto a la aseguradora, creando una situación de carácter particular y concreto Reiteró en que el contrato de transacción del 27 de diciembre de 2013 celebrado entre la administración y la unión temporal, tenía como consecuencia dejar sin efectos los actos administrativos que declararon el incumplimiento del contrato y la liquidación del mismo, por ende, dicha transacción debía cumplirse y no se podían revivir los actos revocados, so pena de desconocerle a la aseguradora un derecho adquirido como consecuencia de ese acuerdo.

Sumado a lo anterior, para revocar el acuerdo transaccional era necesario cumplir con los requisitos del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, es decir, contar con el consentimiento expreso y escrito de la demandante, lo cual no se dio en el presente asunto. En ese orden, el acta del 14 de julio de 2014, que revocó la transacción del 27 de diciembre de 2013, era inoponible a la aseguradora. 3.

Inexistencia del título coactivo ejecutivo e inoponibilidad del acta del 14 de julio de 2014 Repitió que el acuerdo de transacción era un nuevo acuerdo de voluntades que dejó sin efectos la declaración del incumplimiento del contrato 1628 de 2010 y su liquidación, lo cual constituye ley para las partes, consolidando a su vez una situación jurídica a favor de la aseguradora como lo era la inexistencia de un título ejecutivo que pudiera ser ejecutado en su contra.

Además, para la revocatoria de la transacción era necesario el consentimiento previo de La Previsora. Aludió que debían tratarse de actos en primera copia que prestaran mérito ejecutivo y que estuvieran debidamente ejecutoriados. Sin embargo, en este caso, los actos que fueron tomados por la administración como base del mandamiento de pago, se revocaron por acuerdo entre las partes, razón por la cual debía prosperar la Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 excepción consistente en la inexistencia de título ejecutivo complejo. 4.

Cosa juzgada Afirmó que frente a la aseguradora existía cosa juzgada, como consecuencia del acuerdo transaccional del 27 de diciembre de 2013 que dejó sin efectos los actos que declararon el incumplimiento del contrato 1628 de 2010 y lo liquidaron, por ende, la ocurrencia del siniestro amparado por La Previsora había quedado sin efectos.

El acta del 14 de julio de 2014, por medio de la cual se revocó el contrato de transacción suscrito entre la administración y la contratista unión temporal, no surtía efectos respecto de la aseguradora, al no llevarse a cabo el trámite de revocatoria previsto en el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, por lo que en su defecto la administración debió promover una acción de lesividad.

Oposición a la apelación La entidad demandada no se pronunció sobre la apelación dentro del plazo previsto en el numeral 4° del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir la apelación interpuesta por la actora contra la sentencia de primera instancia que negó sus pretensiones. Los cargos del recurso se concretaron en: i) la inexistencia del título ejecutivo; ii) el contrato de transacción es ley para las partes; iii) inexistencia del título coactivo ejecutivo e inoponibilidad del acta del 14 de julio de 2014 y iv) cosa juzgada.

Se observa que los argumentos expuestos en los cargos planteados por la actora se dirigen a atacar la existencia del título ejecutivo, aspectos que se integran en la excepción de falta del título, por ende, la Sala estudiará todos los cargos de manera conjunta. Hecha esta precisión, el reproche de la demandante consiste en que los actos que integraron el título ejecutivo que sirvió de base para el mandamiento de pago por el incumplimiento de un contrato estatal, en el que fungió como garante, quedaron sin efectos debido a un contrato de transacción suscrito entre la Administración y el contratista, en el que acordaron revocar la declaratoria del incumplimiento y la liquidación del contrato.

Que, si bien las partes contratantes posteriormente suscribieron un acta en la que acordaron dejar sin efectos la mencionada transacción sobre las diferencias contractuales, ésta no le era oponible, en la medida que no contaban con el consentimiento expreso de la aseguradora para retrotraer una decisión que le originó una situación jurídica a su favor, tal como lo disponía el artículo 93 de la Ley 1437 de 2011 que regula los requisitos de la revocatoria directa.

En consecuencia, Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 el acuerdo transaccional era ley para las partes, por lo que debía cumplirse lo dispuesto en él y desvincularse a La Previsora de cualquier obligación. Para definir este litigio, parte la Sala de precisar que el trámite del cobro coactivo implica necesariamente, la preexistencia de un título que contenga una obligación clara, expresa y exigible (artículo 422 del Código General del Proceso).

A estos efectos, la Sala6 ha entendido que “la obligación es expresa porque se encuentra especificada en el título ejecutivo, en cuanto debe imponer una conducta de dar, hacer o no hacer. Es clara cuando sus elementos están determinados o pueden inferirse de una simple revisión del título ejecutivo y es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar pendiente de un plazo o condición”.

Sumado a ello, se ha manifestado que “el título ejecutivo en el cual consta la obligación puede ser singular, esto es, estar contenido o constituido en un solo documento y complejo, es decir, cuando está integrado por un conjunto de documentos.” Los artículos 829-1, 831 y 835 del Estatuto, limitan en términos generales, las controversias que pueden surtirse en torno a los actos administrativos que se expidan dentro del proceso de cobro coactivo y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Es así como el artículo 831 prescribe las excepciones que pueden interponerse contra el mandamiento de pago, entre estas, la de falta de título ejecutivo7. Precisado lo anterior, es necesario tener en cuenta los siguientes hechos relevantes del caso: • El 24 de diciembre de 2010, la Secretaría Distrital de Movilidad y la Unión Temporal Módulos Leds de Bogotá suscribieron el contrato de compraventa Nro. 1628, en el que se pactó como objeto “EL CONTRATISTA se obliga para con LA SECRETARÍA DE MOVILIDAD a entregar VEINTISÉIS MIL SEISCIENTOS VEINTICINCO (26.625) MÓDULOS LEDS de conformidad con los lineamientos plasmados en el Pliego de Condiciones de la Licitación Pública SDM-LP-101-2010 (…)”.8 • Para la ejecución de dicho contrato, la unión temporal tomó la póliza de cumplimiento Nro. 3000538, cuyo beneficiario fue la Secretaría de Movilidad del Distrito, que amparó, entre otras cosas, el cumplimiento del contrato 1628 de 2010, por un total asegurado de $5.999.914.8649. • Mediante la Resolución Nro. 045 de 2012 del 4 de julio de 2012, la Administración dispuso: “DECLÁRESE el incumplimiento total del Contrato No. 1628 de 2010 celebrado entre la Secretaría Distrital de Movilidad y la Unión Temporal Módulos LEDS Bogotá (…)” así como “la ocurrencia del siniestro de incumplimiento total del contrato amparado por la póliza No. 2000538”.

Contra esta decisión se presentó recurso de reposición que fue resuelto mediante la Resolución Nro. 049 del 17 de julio de 201210. • Por medio de la Resolución Nro. 005 del 28 de febrero de 2013, la Secretaría de Movilidad ordenó “LIQUIDAR unilateralmente el contrato de compraventa No. 1628 del 24 de diciembre de 2010, suscrito entre SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD y la UNIÓN TEMPORAL MÓDULOS LEDS BOGOTÁ (…)” estableciendo como valor a 6 Consejo de Estado.

Sección Cuarta. Sentencia del 15 de octubre de 2020. Exp.24765. C.P. Milton Chaves García. Sobre el asunto en cuestión dicha providencia reiteró la sentencia del 11 de mayo de 2017. Exp. 20337. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Al respecto puede consultarse la sentencia del 7 de julio de 2022, exp.25772, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 8 Fl. 215 cd “PRUEBAS 2” “c. Contrato” 9 Fls. 28 a 34 10 Fl. 216 cd “PRUEBAS 3”, “I. Copia de proceso sancionatorio (acto administrativo).” Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 pagar la suma de $4.669.243.254.

Este acto fue confirmado en la Resolución Nro. 034 del 7 de junio de 2013, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la aseguradora y la contratista11. • El 27 de diciembre de 2013, el Secretario de Movilidad y el representante legal de la Unión Temporal Módulos Leds Bogotá, celebraron el contrato de transacción en el que acordaron lo siguiente: “PRIMERO: Las partes acuerdan que con el presente CONTRATO DE TRANSACCIÓN quedan resueltas de forma definitiva todas las controversias surgidas entre ellas con ocasión del contrato de compraventa No. 1628 de 2010” (…)

CUARTO: Con el presente contrato de transacción quedan revocados y sin efectos todos los actos administrativos proferidos por la Secretaría Distrital de Movilidad mediante los cuales se declaró el incumplimiento del contrato de compraventa No. 1628 de 2010 y se liquidó unilateralmente dicho contrato.”12 • Ambas partes coinciden en que esta transacción del 27 de diciembre de 2013, quedó sin efectos mediante el Acta del 16 de julio de 2014 suscrita entre la Administración y la unión temporal.

En los actos demandados se citó dicha acta en los siguientes términos: “Primero. Dejar sin efecto y sin condicionamiento el denominado “contrato de transacción” del 27 de diciembre de 2013, suscrito entre la Secretaría Distrital de Movilidad y la Unión Temporal Módulos LEDS Bogotá” • Por comunicación del 21 de mayo de 201413, la administración inició cobro persuasivo a la demandante y la unión temporal.

Esta comunicación fue atendida por la aseguradora mediante escrito con radicado SDM 12996114 • Mediante Resolución Nro. 002 del 12 de noviembre de 201415, el distrito libró mandamiento de pago en contra de la Unión Temporal Módulos Leds Bogotá y La Previsora, por la suma de $4.669.243.254. • Contra dicho mandamiento de pago, La Previsora propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia del título ejecutivo; ii) inexistencia de la obligación; iii) falta de firmeza del acto administrativo; iv) el contrato de transacción es ley para las partes y v) cosa juzgada16. • En Resolución Nro. 007 del 16 de julio de 2016, la Administración no dio prosperidad a las excepciones propuestas por la aseguradora.

En su lugar, confirmó el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo17. • Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de reposición, resuelto desfavorablemente en Resolución Nro. 0012 del 21 de septiembre de 201518. De conformidad con el anterior recuento, la Sala parte de precisar que el título ejecutivo discutido por la demandante se trata de aquellos denominados complejos, que se encuentran previstos en el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011, así: “Artículo

99. DOCUMENTOS QUE PRESTAN MÉRITO EJECUTIVO A FAVOR DEL ESTADO. Prestarán mérito ejecutivo para su cobro coactivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, los siguientes documentos: 3. Los contratos o los documentos en que constan sus garantías, junto con el acto administrativo que declara el incumplimiento o la caducidad.

Igualmente lo serán el acta 11 Fl. 216 cd “PRUEBAS 3”, “m. acta de liquidación oficial”. 12 Fls. 37 a 41 13 Fl.42. 14 Fls.43 a 44. 15 Fls.45 a 46. 16 Fls.47 a 51. 17 Fls 67 a 73 18 Fls. 82 a 87 Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de liquidación del contrato o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad contractual.” Ahora, respecto de los requisitos del título ejecutivo complejo, cuando la base de la ejecución es un contrato estatal, como en este caso, la Sección, en sentencia del 15 de octubre de 2020, exp.24765, C.P. Milton Chaves García, hizo mención al precedente de la Sección Tercera del Consejo de Estado19, que al respecto ha manifestado lo siguiente: “En este sentido, cabe advertir que cuando se presenta como título de recaudo el contrato estatal, el título ejecutivo es complejo en la medida en que está conformado no solo por el contrato, en el cual consta el compromiso de pago, sino por otros documentos -normalmente actas y facturas- elaborados por la Administración y el contratista, en los cuales conste el cumplimiento de la obligación a cargo de este último y de los que se pueda deducir de manera clara y expresa el contenido de la obligación y la exigibilidad de la misma a favor de una parte y en contra de la otra.

Sólo cuando los documentos allegados como recaudo ejecutivo no dejan duda, en el juez de la ejecución, sobre la existencia de la obligación dada su claridad y su condición de expresa, además de su exigibilidad por ser una obligación pura y simple o porque siendo modal ya se cumplió el plazo o la condición, será procedente librar el mandamiento de pago.” Así mismo, se tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Tercera del 26 de mayo de 201620 en la que se indicó: “( ) específicamente respecto del cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas de la Administración para garantizar el cumplimiento de las obligaciones surgidas del contrato estatal, es decir, en aquellos eventos en los que la Administración reclama judicialmente el pago de la indemnización contenida en esa póliza de seguro, se observa que ésta, constituye apenas, uno de los componentes del título ejecutivo complejo que en estos eventos de cobro ejecutivo de obligaciones contractuales a favor de la Administración, se debe conformar, y que comprende, no sólo la respectiva póliza -en la que consta el traslado del riesgo que el contratista de la Administración le hizo a la aseguradora, respecto de su deber de indemnizar a la entidad estatal por los perjuicios surgidos de su incumplimiento contractual, sino también, el contrato estatal y el acto administrativo mediante el cual se declaró la existencia del siniestro” De esta manera, esta Sala, en la sentencia que se reitera en lo pertinente, concluyó que “para el cobro ejecutivo de las pólizas de seguro tomadas por los contratistas para garantizar el cumplimiento de las obligaciones contraídas con ocasión del contrato estatal, es necesario integrarlas como título complejo con el contrato estatal y el acto administrativo que declara la ocurrencia del siniestro amparado en el respectivo contrato de seguro21”.

Hecha la anterior precisión, en este caso el título ejecutivo complejo estuvo conformado por: • El contrato de compraventa Nro. 1628 del 24 de diciembre de 2010. • La póliza de cumplimiento Nro. 3000538. • La Resolución Nro. 045 del 4 de julio de 2012, mediante la cual se declaró el incumplimiento del mencionado contrato y la Resolución Nro. 049 de 2012 que resolvió el recurso de reposición. 19 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Sentencia del 24 de enero de 2007. Exp.28755. C.P. Ruth Stella Corre Palacio. 20 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 26 de mayo de 2016. Exp. 29103. C.P. Hernán Andrade Rincón 21 Dicha conclusión tuvo como fundamento la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 2 de marzo de 2020, exp.55560, C.P. Ramiro Pazos Guerrero.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 • La Resolución Nro. 005 del 28 de febrero de 2013, en la que la administración decidió liquidar unilateralmente el contrato Nro.1628, y ordenó el pago a su favor de la suma de $4.669.243.254.

Así como la Resolución Nro. 034 del 7 de junio de 2013 que la confirmó. En esas condiciones, tal como lo advirtió el Tribunal, el título ejecutivo estuvo debidamente integrado, en la medida que la entidad tuvo en cuenta el contrato, la póliza y los actos administrativos que declararon la ocurrencia del siniestro amparado, que para este caso era el incumplimiento del contrato estatal.

Así las cosas, se advierte que dicho título también cumplió con las características que exige el artículo 422 del Código General del Proceso, por cuanto la obligación fue clara y expresa, en la medida que la Resolución Nro. 005 del 28 de febrero de 2013 determinó que el valor adeudado por concepto de incumplimiento del contrato estatal era la suma de $4.669.243.254 y fue establecida la obligación en un mismo sentido, es decir, hacer efectivo el riesgo asegurado por el incumplimiento.

También era exigible debido a que no se encontraba sujeta a ningún plazo o condición. Si bien La Previsora discute que el contrato de transacción del 27 de diciembre de 2013 celebrado entre el Secretario de Movilidad del Distrito y la Unión Temporal Módulos Leds, configuró una situación jurídica a su favor, al dejar sin efectos los actos que declararon la ocurrencia del siniestro y liquidaron el contrato estatal, al respecto aclara la Sala que, tanto la demandante como la demandada reconocen la existencia del Acta del 16 de julio de 2014, suscrita entre la Administración y el contratista, en la que se acordó dejar sin efectos dicha transacción. Ahora, para la demandante, dicha acta no le es oponible, en la medida que no tuvo en cuenta su consentimiento expreso para retrotraer una situación jurídica que la benefició, como lo dispone el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011.

Al respecto se tiene que, la norma invocada contempla el procedimiento de revocatoria directa frente a los actos administrativos de carácter particular y concreto, que dispone que aun cuando se trate de un acto expreso o ficto, este “ no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular”. En ese contexto, destaca la Sala que la aplicación de dicha norma solo puede predicarse frente a actos administrativos en los que la administración reconoce algún derecho o una situación particular.

Sin embargo, el acta bilateral del 16 de julio de 2014 que dejó sin efectos la transacción tiene el carácter de un negocio jurídico celebrado en el ejercicio de la autonomía de la voluntad de las partes. A esto, se suma el hecho que el contrato de transacción no fue suscrito por La Previsora, por lo que les correspondía sólo a las mismas partes contratantes expedir dicha acta, como en efecto ocurrió. Por esta razón, la ausencia del consentimiento expreso de la aseguradora no tiene la entidad suficiente de configurar violación alguna al debido proceso, así como tampoco genera una situación jurídica consolidada a su favor.

Ahora bien, si la demandante reconoce que la transacción es ley para las partes, lo mismo aplica del acta que la deja sin efectos, pues corre la misma suerte. Así mismo, por tratarse de un acuerdo entre las partes, no era necesario que se adelantara la acción de lesividad como lo propone la actora, pues no existe un acto administrativo que deba ser objeto de control judicial.

Radicado: 25000-23-37-000-2016-00767-01 (26500) Demandante: La Previsora S.A. Compañía de Seguros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Cabe destacar que la Sección Tercera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia dictada en audiencia inicial del 22 de febrero de 2018, dentro de un proceso de controversias contractuales22, declaró la legalidad del acta bilateral del 16 de julio de 2014, suscrita entre la Secretaría de Movilidad y la Unión Temporal Módulos Leds, para lo cual expuso algunos argumentos que se acompasan con lo dicho por esta Sala, con fundamento en lo cual concluyó: Ahora bien, como se ha indicado por parte de la Sala, en el presente asunto, no se vulneró el debido proceso, ni el principio de publicidad de la PREVISORA, habida cuenta, que la ASEGURADORA no hizo parte del contrato de transacción de diciembre de 27 de 2013, por ende, mal podría sostenerse, que debía ser convocada a la celebración del acta bilateral de julio 16 de 2014.

De conformidad con los argumentos expuestos, y dada la no prosperidad de los argumentos planteados por la apelante, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Finalmente, no habrá condena en costas o expensas del proceso en esta instancia, en razón a que en el proceso no se comprobó su causación como lo exige el artículo 365 del Código General del Proceso, norma aplicable por remisión expresa del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, del 24 de junio de 2021. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. 22 Radicado Nro. 25000-23-36-000-2016-01405-00 (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO