CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., primero (1.°) de julio de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: BENITO CUELLO SILGADO Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial en caso de grave violación de los derechos humanos // requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia // causal especifica de desconocimiento del precedente judicial respecto de obligación del juez constitucional de examinar si se presentaron barreras de acceso a la administración de justicia fijada en la SU-167 de 2023 y reiterada en la SU-241 de 2024.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. La Sala resuelve el recurso de impugnación promovido por la parte actora, contra la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación. El medio constitucional se promovió contra una providencia judicial proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, motivo por el cual, con el fin de facilitar la explicación de los antecedentes, en primer lugar, se expondrá el desarrollo del proceso contencioso administrativo que llevó a la sentencia ordinaria atacada, y posteriormente, se mencionarán los del proceso de tutela.
Antecedentes del proceso contencioso administrativo identificado 70001-33- 33-005-2019-00222-00. 2. La demanda cuestiona un proceso de reparación directa, en el que un número amplio de personas solicitaron la declaratoria de la responsabilidad1 1 BENITO CUELLO SILGADO C.C. 9038563, integrado por su esposa LICETH TORRES BELTRAN, C.C. No. 64.517.135 de San Onofre Sucre y sus hijos, OSCAR BENITO CUELLO TORRES C.C. 1101441172, ORANGEL DE JESÚS CUELLO TORRES C.C: 1101443535, OSNAIDER ANDRÉS CUELLO TORRES C.C. 1101453150; núcleo familiares de AIZAR JOSÉ QUESSEP EDNA C.C: 6812605, su esposa TERESA DE JESÚS JARABA TORRES C.C: 42205247, sus hijos JULIO ANDRÉS QUESSEP JARABA C.C 92.450.849, AIZAR DAVID QUESSEP JARABA C.C:1101441206 y KAREN EMILIA QUESSEP JARABA C.C: 1101444318; núcleo familiar de Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela extracontractual del Estado, pues, en el año 2003, durante la aparición y expansión de los grupos paramilitares en la región de Montes de María, los actores del proceso de tutela se desempeñaban como servidores de la personería municipal de San Onofre, Sucre, y fueron obligados a renunciar a sus cargos y a desplazarse forzadamente como resultado de amenazas de muerte de los cabecillas del Bloque Montes de María de las AUC.
Los demandantes señalaron que cuando fueron amenazados, obligados a renunciar a sus cargos y desplazados forzadamente, los actores armados les advirtieron que no debían denunciar los hechos pues serían objeto de atentados contra su vida. 3. Indicaron que sólo demandaron hasta el año 2019, a pesar de que los hechos se remontan al año 2003, puesto que, tuvieron miedo y zozobra, respecto de su situación de seguridad personal. 4.
La oficina de reparto asignó la demanda de reparación directa al Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo. En sentencia de 22 de enero de 2024, dicha autoridad judicial declaró la caducidad de la acción. Argumentó que, desde el año 2008, los demandantes contaban con los elementos de juicio suficientes para demandar al Estado, en tanto en la demanda de reparación directa se reconoció que, la persona responsable de las amenazas y el desplazamiento forzado había sido condenada penalmente en aquel año. 5.
Apelada la decisión, en providencia de 11 de julio de 2024, la Sala Quinta de decisión del Tribunal Administrativo de Sucre confirmó la determinación de primera instancia. Sostuvo que, desde el momento del desplazamiento forzado, los actores tuvieron conocimiento de la conducta omisiva del Estado, porque la demanda debió promoverse hasta el año 2006, en tanto varios de los demandantes dejaron sus empleos como resultado de las amenazas, el 31 de diciembre de 2003.
El Tribunal indicó que no existía prueba de que los demandantes hubieran atravesado una barrera de acceso que justificara la flexibilización del término de caducidad. Antecedentes del proceso de tutela ZOYDITH DEL CARMEN JULIO BLANCO, C.C: No. 45.484.485, LUIS JOSE LOPEZ JULIO, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.101.456.762 de San Onofre (hijo), MARIA JOSE LOPEZ JULIO, identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.101.463.104 de San Onofre (hija); núcleo familiar de MOISES DAVID SERPA CONTRERAS C.C No 9039573, integrado por su esposa, MARLENY EMILIO SALAZAR BELLO C.C No 64516610; sus hijos, JAVIER EMILIO SERPA SALAZAR C.C No 92447295;
MOISES DAVID SERPA SALAZAR C.C No 92448018; EDITH STELLA SERPA SALAZAR C.C No 64523759; LEIDY ESTER SERPA SALAZAR C.C No 64524371; CARLOS ELIECER SERPA SALAZAR; VALERIA ANDREA SERPA BERRIO 1101883135, MOISES SERPA BERRIO C.C No 1101877661; núcleo familiar de SONIA ISABEL RUIZ GUARDO C.C. 64.518.085, integrado por su esposo MANUEL ENRIQUE GONZÁLEZ LUNA C.C: 9.041.867 y sus hijos KEVIN MAURICIO GONZÁLEZ RUIZ C.C: 1.017.239.180 y ELKIN MANUEL GONZÁLEZ RUIZ C.C: 1.214.728.384.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela 6. Los tutelantes acudieron al juez constitucional, a través de agente oficioso. En el escrito de amparo, se argumentó que las decisiones judiciales conculcaron los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, y a la reparación integral de las víctimas, pues incurrieron en el defecto fáctico, desconocimiento del precedente y defecto sustantivo por la aplicación del artículo 142 del C.P.A.C.A. 7.
Respecto al defecto fáctico arguyó que las decisiones judiciales cuestionadas no decretaron la práctica de pruebas solicitadas por la parte, conforme a las cuales, era posible evidenciar que las víctimas enfrentaron barreras de acceso a la administración de justicia, y que además no tuvieron conocimiento sobre la totalidad de los elementos que estructuran la responsabilidad patrimonial del Estado, sino mucho tiempo después del que concluyeron los jueces administrativos.
Además, reprochó que no se decretó la práctica de pruebas de oficio dirigidas a verificar las razones por las cuales los demandantes acudieron en el año 2019 a la administración de justicia. 8. En relación con el defecto del desconocimiento del precedente, los demandantes alegaron que las autoridades judiciales accionadas aplicaron retroactivamente el precedente de 29 de enero de 2020, proferido por el pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado, igualmente se abstuvo de aplicar estándares internacionales en materia de derechos humanos vinculantes para el Estado Colombiano. 9.
Por lo anterior, los tutelantes solicitaron el amparo de los derechos fundamentales invocados, y en consecuencia se dejara sin efecto la sentencia de 22 de enero de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo, confirmada en segunda instancia el 11 de julio de 2024, por el Tribunal Administrativo de Sucre. Trámite de la tutela 10.
El despacho sustanciador admitió la acción de tutela y vinculó al trámite a las autoridades judiciales accionadas. Puntualmente, al Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo y al Tribunal Administrativo de Sucre, y adicionalmente, se notificó a la Nación-Ministerio del Interior, al Departamento Administrativo de la Presidencia, al Ministerio de Defensa-Armada Nacional-Ejército Nacional-Policía Nacional, Departamento de Sucre y al Municipio de San Onofre. 11.
El Tribunal solicitó declarar improcedente la petición de amparo ya que no satisface los requisitos generales de relevancia constitucional e inmediatez. En el primero, la autoridad judicial impugnada arguyó que la discusión propuesta en la acción de tutela se resolvió en las dos instancias del proceso ordinario, en esa medida, en su criterio, se usó el amparo para reabrir un debate procesal ya resuelto.
Además, la tutela se formuló por fuera del plazo de seis meses previsto en la Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela jurisprudencia constitucional, como plazo razonable. En cuanto al segundo presupuesto, indicó que la sentencia de segunda del proceso ordinario instancia se notificó el 24 de julio de 2024, mientras que la acción de tutela se promovió el 12 de febrero de 2025, es decir, 14 días después de vencido el plazo razonable.
Las entidades de la administración pública (Departamento de la prosperidad social, la dirección jurídica del Ministerio del Interior, el Ministerio de Defensa, la Policía Nacional, la Presidencia de la República) solicitaron la desvinculación del proceso de tutela, puesto que carecían de legitimación en la causa por pasiva, al no tener competencias para proferir las decisiones judiciales cuestionadas. 12.
Los señores Aizar Quessep Edna, Teresa de Jesús Jaraba Torres, Julio Andrés Quessep Jaraba, Aizar David Quessep Jaraba, Karen Emilia Quessep Jaraba, Moisés David Serpa Contreras, Marleny Emilio Salazar Bello, Javier Emilio Serpa Salazar, Moisés David Serpa Salazar, Edith Stella Serpa Salazar, Leidy Ester Serpa Salazar, Carlos Eliécer Serpa Salazar, Valeria Andrea Serpa Berrío, Moisés Serpa Berrío, Benito Cuello Silgado, Liceth Torres Beltrán, Óscar Benito Cuello Torres, Orangel de Jesús Cuello Torres, Osnaider Andrés Cuello Torres, Zoydith del Carmen Julio Blanco, Luis José López Julio y María José López Julio presentaron memoriales en los cuales solicitaron ser admitidos como terceros con interés en el proceso de tutela y expusieron que ratificaban los hechos y pretensiones de la demanda constitucional. dichas personas fungieron como parte demandante dentro del proceso contencioso administrativo que llevó a las decisiones judiciales que se cuestionan en el trámite de tutela.
A su vez, señalaron que fueron informados por el señor Adil José Meléndez Márquez, quien fue su abogado en el proceso ordinario, de la presentación de la acción de tutela como agente oficioso. Sentencia de primera instancia 13. En providencia de 26 de marzo de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación declaró improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito general de inmediatez, pues los demandantes presentaron el mecanismo de amparo constitucional en un plazo superior al que la jurisprudencia ha considerado como razonable. 14.
En sede de primera instancia, la autoridad judicial concluyó que el señor Adil José Meléndez Márquez presentó la acción de tutela en condición de agente oficioso de los demandantes. A su vez, estos allegaron memoriales en los que ratificaron los hechos y pretensiones de la demanda de tutela, razón por la cual se consideró procedentela agencia oficiosa alegada en la demanda Respecto a la inmediatez en el ejercicio de la acción de tutela, indicó que la sentencia controvertida fue notificada el 29 de julio de 20242,, por lo que los seis (6) meses 2 En tanto según el aplicativo SAMAI, el mensaje de datos se envió el 24 de julio de 2024, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, numeral 2 de la Ley 2080 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela considerados como razonables por la jurisprudencia para acudir a la justicia constitucional fenecieron el 29 de enero de 2025, de manera que si la acción de tutela se presentó el 12 de febrero de 2025 se ejerció catorce (14) días por fuera del término prudencial.
Recurso de impugnación 15. Dentro del término previsto, la parte actora impugnó la sentencia. Argumentó que la sentencia de 11 de julio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta, se comunicó al correo electrónico el 12 de agosto de 2024, y, en su criterio, quedó ejecutoriada el 14 de agosto de 2024. A su juicio, la tesis de la providencia de primera instancia resulta equivocada, pues la parte actora tuvo conocimiento de la decisión de 11 de julio de 2024 proferida por el Tribunal, únicamente, cuando el expediente y la decisión, regresaron al Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo, y allí esa autoridad judicial notificó a los demandantes.
Consideraciones Competencia 16. Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en instancia de impugnación, conforme a los artículos 86 de la Constitución y el 32 del decreto 2591 de 1991. Problema jurídico 17. En primer lugar, la Subsección deberá establecer si la acción de tutela satisface los requisitos de procedencia formal, puntualmente si se cumple con el de inmediatez, esto en atención a que, conforme la intervención de una de las entidades accionadas, la acción de tutela se promovió 14 días después del fenecido los seis meses indicados por la jurisprudencia constitucional.
Adicionalmente, se examinará si satisfacen los restantes requisitos de procedencia formal. En caso de contestar afirmativamente el interrogante, se debe examinar si la decisión cuestionada incurrió en alguno de los defectos alegados en el escrito de tutela. En particular, esta Corporación deberá determinar si la autoridad judicial demandada desconoció el precedente respecto de la contabilización del término de caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos, como es el caso del desplazamiento forzado.
Solo en caso de que se concluya que no se incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente, se verificará si, además, las decisiones censuradas incurrieron en el defecto fáctico por no decretar pruebas dirigidas a mostrar las barreras de acceso a la justicia que enfrentaron los actores. 18. Por lo anterior, para resolver los problemas jurídicos planteados, la Subsección reiterará el precedente judicial sobre procedencia de tutela contra providencia judicial; el precedente de esta corporación y constitucional respecto a la aplicación del precedente fijado por el pleno de la Sección Tercera del Consejo Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela de Estado en la sentencia de 29 de enero de 2020, y finalmente se resolverá el caso concreto.
Procedencia de la acción de tutela para cuestionar decisiones judiciales. Causales genéricas y específicas de procedencia. 19. Conforme el precedente fijado en la C-590 de 20053, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 20.
De manera reiterada la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar4; (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991); (ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela5, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, como tampoco la que resuelva el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad por parte del Consejo de Estado;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifique de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable6 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto. 21.
La jurisprudencia constitucional ha insistido en que, el examen que realiza el juez constitucional a una providencia judicial no examina la corrección jurídica o el criterio de una autoridad o funcionario judicial, sino que se centra en determinar si la decisión adolece de una característica que afecte su validez. En consecuencia, 3 Corte Constitucional C-590 de 2005. 4 Se sigue la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 5 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 6 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela se trata de verificar si el fallo contiene yerros incompatibles con las garantías constitucionales7. 22.
En cuanto a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sentencia C-590 de 2005 precisó que la tutela se concederá si se presenta al menos uno de los siguientes defectos. A continuación, se enuncian los defectos específicos explicados por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, profundizando en el defecto invocado por la parte actora. i.Defecto orgánico, que se genera cuando la sentencia acusada es expedida por un funcionario judicial que carecía de competencia; ii.Defecto procedimental absoluto, que se produce cuando la autoridad judicial actuó por fuera del procedimiento establecido para determinado asunto; iii.Defecto fáctico, que se presenta cuando la providencia acusada tiene problemas de índole probatorio, como la omisión del decreto o práctica de pruebas, la valoración de pruebas nulas de pleno derecho o la realización indebida y contraevidente de pruebas existentes en el proceso; iv.Defecto sustantivo, que ocurre cuando la decisión judicial se toma con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, o que no estaban llamadas a gobernar el caso o a partir de interpretaciones jurídicas contrarias a la garantía de los derechos fundamentales. v.Error inducido, que se genera cuando la autoridad judicial vulnera los derechos fundamentales del afectado producto de un error al que ha sido inducido por factores externos al proceso, y que tienen la capacidad de influir en la toma de una decisión contraria a derecho o a la realidad fáctica probada en el caso; vi.Decisión sin motivación, que supone que el juez no cumplió con su deber de expresar los fundamentos fácticos y jurídicos de su decisión; vii.Desconocimiento del precedente, que se genera cuando frente a un caso con los mismos hechos una autoridad se aparta de los procedimientos establecidos por los tribunales de cierre (precedente vertical) o por los dictados por ellos mismos (precedente horizontal), sin cumplir con la carga de justificar de forma suficiente y razonada por qué se cambia de precedente. viii.Violación directa de la Constitución, que se genera cuando una providencia judicial desconoce por completo un postulado de la Constitución, le atribuye un alcance insuficiente o lo contradice. 7 Cfr. SU-215 de 2022 “La Corte ha sido enfática en señalar, que la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela 23. Conforme las consideraciones anteriores, en el acápite del caso concreto, se examinará si la acción de tutela de la referencia satisface las causales genéricas de procedencia y al menos una específica.
Inmediatamente a continuación se examinará el precedente constitucional sobre el cumplimiento del requisito de caducidad en casos de graves violaciones a los derechos humanos constitutivas de delitos de lesa humanidad o de guerra. Jurisprudencia sobre la caducidad del medio de control de reparación directa en casos de graves violaciones a los derechos humanos 24.
En decisión del 29 de enero de 2020, el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó el precedente jurisprudencial relativo al término de caducidad de la acción cuando se ejerce el medio de control de reparación directa. En dicha providencia se concluyó que, incluso en casos de delitos que constituyen conductas de lesa humanidad o crímenes de guerra, resulta aplicable el término de caducidad de dos años previsto en el artículo 164, numeral 2, literal i)8 de la Ley 1437 de 2011.
Posteriormente, en la Sentencia SU-312 de 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional acogió el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado e indicó que el medio de reparación caduca en dos años, aun si se trata de los punibles antes anotados. 25. Ambas providencias de unificación establecieron que el término de caducidad comienza a contarse a partir de: (i) la ocurrencia del daño;
(ii) el momento en que las personas afectadas lo conocieron o razonablemente debieron conocerlo; (iii) sin embargo, no correrá el término cuando se acredite que las personas estuvieron objetivamente impedidas para acceder a la administración de justicia; y (iv) en los casos de desaparición forzada, la caducidad se cuenta desde el momento en que la persona reaparece o se identifican plenamente sus restos, sin que ello impida presentar la demanda si aún se desconoce el paradero de la víctima. 26.
Tras estas dos decisiones, la Corte Constitucional ha proferido múltiples sentencias de Sala de Revisión9 y de Sala Plena10 en las que ha precisado la manera en que debe contabilizarse el término de caducidad en casos relacionados con crímenes de guerra o de lesa humanidad. Aunque el Tribunal Constitucional ha reiterado que el derecho de acción caduca también ha señalado que este requisito debe ser evaluado desde una perspectiva de flexibilidad y ponderación de principios, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. En efecto, la Corte ha enfatizado que la verificación del cumplimiento del término de caducidad constituye una carga relevante del juez administrativo que no puede ser evaluada de forma mecánica o superficial, especialmente cuando se estudian 8 Radicado 61.033 9 Cfr. T-024 de 2024 y T-450 de 2024.
Recientemente T-001 de 2025. 10 Cfr. SU-167 de 2023 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela hechos que configuran graves violaciones a los derechos humanos, como los crímenes de guerra o de lesa humanidad11. 27.
En la Sentencia SU-167 de 2023, la Corte Constitucional estableció las reglas interpretativas que deben observarse para computar el término de caducidad en estos casos: “En suma, (…) se advierte que específicamente, en relación con la reparación de los daños antijurídicos ocasionados por delitos de lesa humanidad, (i) el plazo razonable de dos años para acudir a la jurisdicción no se cuenta necesariamente desde el momento en que se produce el daño que origina el perjuicio, sino desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial;
(ii) la caducidad de la demanda de reparación directa o la existencia de barreras en el acceso a la justicia debe ser analizada por el juez contencioso administrativo competente, atendiendo a las particularidades de cada asunto en concreto; (…) (negrilla y subrayado fuera del texto) 28. En línea con esta postura, la Sentencia T-287 de 2024 indicó: “La Corte Constitucional, por su parte, ha reiterado en términos generales la posición de la Sección Tercera del Consejo de Estado; no obstante, ha precisado que el cómputo de la caducidad de la acción de reparación directa debe hacerse desde una perspectiva constitucional, de manera que no se utilice para obstaculizar el acceso a la administración de justicia.12 En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha aceptado la flexibilización del cómputo del término de caducidad en aras de asegurar la primacía de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.” (negrillas y subrayado fuera del texto) 29.
Más recientemente, la Sentencia SU-429 de 10 de octubre de 2024 precisó estas reglas jurisprudenciales sobre casos de desplazamiento forzado. Al respecto, indicó que el juez administrativo debe verificar que los demandantes que sufrieron el desplazamiento forzado hayan superado la vulneración masiva y generalizada de todos los derechos fundamentales que afecta la situación de dicho hecho victimizante.
En el fundamento jurídico No. 253 de dicha providencia se explicó: 11 En la T-269 de 2024, la Corte indicó: “Para la Corte Constitucional, el análisis sobre el cómputo del término de caducidad de la acción de reparación directa debe ser un equilibrio entre la seguridad jurídica que brinda la existencia de un término de caducidad para presentar las demandas de reparación directa, de un lado, y el acceso a la administración de justicia por parte de las víctimas que alegan haber sufrido daños antijurídicos imputables al Estado, de otro lado”. 12 Sentencia SU-167 de 2023.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela “(i) El plazo de caducidad definido por el legislador en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011 aplica para las demandas dirigidas a obtener el reconocimiento y pago de una indemnización por delitos de lesa humanidad, crímenes de guerra y genocidio.
Sin embargo, ese plazo de dos años no se cuenta desde el momento en el que se produce el daño, sino desde cuando las víctimas conocieron o debieron saber de la participación del Estado y advirtieron que podían atribuirle responsabilidad patrimonial. (ii) El juez competente debe analizar la caducidad de una demanda de reparación, a partir de las barreras de acceso al derecho a la administración de justicia que pudo enfrentar el demandante, en cada caso particular.
Esta sentencia agrega un componente a este segundo criterio, aplicable para los casos en los que quien demanda es una persona víctima del desplazamiento forzado. Así, el juez de la causa debe considerar, en su análisis de las barreras de acceso a la administración de justicia que pudo enfrentar la parte demandante, todos los factores de vulnerabilidad que se asocian al flagelo del desplazamiento forzado y que padecen quienes son víctimas de ese fenómeno. (negrilla y subrayado fuera del texto) (iii) Para la aplicación del fallo de unificación de la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado del 29 de enero de 2020, el juez competente debe readecuar el proceso a su cargo de manera tal que se cerciore que las partes tengan o tuvieron la oportunidad de ajustar sus planteamientos para argumentar por qué no se acudió de manera oportuna a la justicia”. 30.
La Corte Constitucional reafirmó esta regla en la Sentencia T-450 de 202413 mediante la cual se resolvió una acción de tutela contra una providencia del Tribunal Administrativo del Magdalena que declaró la caducidad respecto de una demanda de reparación directa presentada antes del fallo de unificación de enero de 2020, por la ejecución extrajudicial de una persona ocurrida en 2007.
Las demandantes alegaron la configuración de varios defectos, entre ellos, el desconocimiento del precedente y la errónea aplicación del concepto de caducidad tratándose de un delito de lesa humanidad. 31. En la providencia, la Corte señaló con fundamento en el principio iura novit curia que el juez constitucional podía examinar otras causales de procedencia de la tutela, en tanto los demandantes eran sujetos de especial protección constitucional.
Concluyó que el Tribunal incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente, al aplicar la sentencia de unificación de esta Corporación sin examinar las circunstancias concretas del caso y en un defecto procedimental 13 M.P. Juan Carlos Cortés González. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela absoluto al omitir la etapa de alegatos en segunda instancia, lo que impidió a las accionantes pronunciarse sobre las nuevas reglas de caducidad. 32.
En consecuencia, la Corte dejó sin efectos la sentencia cuestionada y ordenó al Tribunal readecuar el trámite, permitiendo la presentación de alegatos de conclusión y el análisis particular de la caducidad conforme con el precedente vigente. También dispuso que se evaluara si la aplicación del nuevo criterio jurisprudencial ponía en riesgo los derechos fundamentales de las demandantes. 33.
De igual manera, en la Sentencia T-001 de 2025, la Sala Séptima de Revisión reiteró que el análisis del término de caducidad debe realizarse desde una óptica constitucional y flexible, especialmente cuando las víctimas pertenecen a poblaciones vulnerables o han enfrentado barreras de acceso a la justicia. Advirtió que se incurre en defecto fáctico si el juez omite investigar, de manera oficiosa, las razones por las cuales las víctimas presentaron la demanda de forma tardía: “120.
En consecuencia, el Tribunal Administrativo del Magdalena debió decretar las pruebas de oficio necesarias para dilucidar las circunstancias de inseguridad y temor de los demandantes, así estas hubieren sido brevemente mencionadas. Además de tratarse de un caso relacionado con graves violaciones a los derechos humanos, la Sala considera necesario tener en cuenta que en el caso en particular, los accionantes son sujetos de especial protección puesto que (i) se trata de víctimas del conflicto armado interno que han sufrido durante décadas las consecuencias directas del enfrentamiento militar".
(negrillas fuera del texto) 34. Por último, resulta relevante mencionar la T-004 de 202514, providencia en la que se reiteran las reglas jurisprudenciales antes indicadas. En la decisión, se resolvió una acción de tutela contra una providencia judicial ordinaria proferida por un tribunal administrativo y en la que se declaró la caducidad del derecho de acción en un caso de desplazamiento forzado.
Reiteró que en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto a las posibles interpretaciones sobre el término oportuno para el ejercicio del derecho de acción. La Sala Octava de Revisión indicó que una alternativa exige que el juez administrativo debe tener en cuenta la sentencia SU-254 de 2013, en la que se ordenó que el término de caducidad debe empezar a contabilizarse desde la publicación de dicha providencia, es decir desde mayo de 2013. 35.
En la providencia también se explicó que, en todo caso, el juez administrativo debe verificar que las personas demandantes hayan superado la situación de vulnerabilidad propia del desplazamiento forzado y hayan logrado la 14 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela estabilidad socioeconómica que les permita acceder a la administración de justicia. Argumentó: “En ese contexto, reiteró que los procesos de retorno o de reubicación tienen como finalidad la superación de la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las personas desplazadas.
De tal manera que «la anotada vulnerabilidad sólo se ve superada cuando se consolida la estabilización socioeconómica de la población afectada al retornar a su lugar de origen o se reubican en un lugar en donde pueden habitar en unas condiciones de dignas que garantizan su subsistencia»15. 36. A partir de este precedente, la Corte ha establecido que los jueces administrativos pueden incurrir en errores que afectan la validez de sus decisiones cuando: (i) no permiten a los demandantes justificar su tardanza en acudir a la jurisdicción, en desconocimiento de la SU-167 de 2023; y (ii) omiten el decreto y práctica de oficio de pruebas orientadas a establecer la existencia de barreras de acceso a la justicia. Especialmente, cuando en casos de denuncias de desplazamiento forzado no atienden todas las barreras que enfrentaron las víctimas de dicha conducta, y su especial vulnerabilidad socioeconómica, y el miedo y la zozobra que atravesaron por huir de sus domicilios. 37.
La jurisprudencia ha sido enfática en señalar que el término de caducidad, aplicado irreflexivamente en casos de graves violaciones a los derechos humanos, puede constituir una barrera injustificada al acceso a la justicia. En ese sentido, la jurisprudencia constitucional ha exigido a los jueces realizar un ejercicio de ponderación entre principios constitucionales y evitar una aplicación meramente cronológica del término que desconozca las condiciones materiales de los demandantes.
Así, el juez debe (i) interrogar directamente a la parte demandante sobre las dificultades enfrentadas y (ii) emplear sus facultades oficiosas para verificar la existencia de obstáculos reales16. En los casos del desplazamiento forzado, cobra mayor importancia dicha obligación en cabeza de los jueces, pues, 15 Corte Constitucional, Sentencia SU-429 de 2024.
Sobre el particular, la Corte destacó que esta afirmación es coherente con la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el artículo 18 de la Ley 387 de 1997, a efectos de determinar en qué momento se pierde la condición de desplazado, es decir, en qué momento cesa el daño del desplazamiento forzado. 16 Cfr. SU- 439 de 2024: “…la Corte reafirmó, en general, la necesidad de aplicar un enfoque flexible y pro víctima en la interpretación de las reglas procesales, especialmente en casos que involucren presuntas ejecuciones extrajudiciales y otras formas de violaciones graves a los derechos humanos. En ese sentido, indicó que estos contextos exigen que las autoridades judiciales valoren las pruebas de manera más comprensiva y contextual, reconociendo las barreras estructurales que enfrentan las víctimas para acceder a la verdad y a la justicia, tales como las dificultades para obtener información veraz y desvirtuar, al menos prima facie, las versiones oficiales de los hechos.” En el mismo sentido: “(…) para la Corte Constitucional el defecto fáctico que concurre en el caso objeto de análisis se configura, también, ante la ausencia de una valoración contextual de los hechos, al momento de determinar si la demanda de reparación directa fue promovida oportunamente.
La omisión en valorar adecuadamente estas circunstancias constituye, de nuevo, una violación del derecho al acceso a la administración de justicia y perpetúa la situación de indefensión en la que se encontrarían las presuntas víctimas de hechos vinculados a una posible grave violación de derechos humanos." Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela conforme el precedente en vigor debe verificar que la parte demandante logró la estabilidad socioeconómica y el goce efectivo de derechos para que empiece a contarse el término de caducidad del derecho de acción. 38.
En este contexto, resultan especialmente relevantes las reglas fijadas en la SU-167 de 2023, que reiteran lo dispuesto en la T-044 de 2022: la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 tiene efectos retrospectivos, por lo que se aplica también a demandas promovidas con anterioridad a la fecha de su expedición, siempre que el juez administrativo permita a los actores readecuar el trámite de la acción de reparación directa para que las partes tengan la oportunidad de ajustarse a las nuevas cargas procesales que introdujo dicho fallo y justificar su actuación tardía. 39.
La Corte Constitucional ha reiterado que el juez contencioso tiene la obligación de indagar las razones por las cuales la demanda fue presentada fuera del término, en especial si se interpuso antes de la sentencia de unificación. En tal virtud, las diferentes salas de dicha Corporación han dejado sin efecto decisiones que no ofrecieron a las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos, la oportunidad de ajustar sus pretensiones a las nuevas reglas jurisprudenciales y las cargas procesales que esta exige.
Caso concreto. 40. Con el fin de resolver el primer problema jurídico, se examina, si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedencia formal. Legitimación en la causa por activa y pasiva 41. El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que se refiere a la legitimación e interés, dispone que la acción de tutela “podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales”.
A su vez, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de amparo debe dirigirse “contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental”17. 42. Examinado el escrito de demanda, se verifica que, la tutela la presentó un agente oficioso de los demandantes, sin embargo, los actores del proceso 17 Decreto 2591 de 1991.
Artículo 13. “Personas contra quien se dirige la acción e intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. || Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud”. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela contencioso administrativo acudieron al proceso de tutela y validaron la actuación del agente.
Recientemente, la jurisprudencia constitucional18 ha indicado que la agencia oficiosa exige para su acreditación:(i) la manifestación del agente oficioso de estar actuando en tal calidad y (ii) la imposibilidad del agenciado de defender directamente sus derechos. 43. Conforme el expediente, el agente oficioso lo manifestó que actuaba en dicha calidad e indicó que lo hacía en nombre de las personas que demandaron dentro del proceso de reparación directa, pues estas se encontraban en imposibilidad para formular la acción de tutela.
Sin embargo, admitida la tutela, todas las personas demandantes allegaron memoriales en las que ratificaron el escrito de tutela del agente. En este sentido, el requisito de legitimación se encuentra satisfecho, pues los agenciados acudieron dentro del proceso de tutela, con el fin de indicar que no estaban en condiciones de presentar la acción de tutela y que acompañaban el escrito de amparo.
En conclusión, como lo indicó el juez de primera instancia, se satisface el requisito de legitimación en causa por activa, toda vez que actúa como agente oficioso de los demandantes, quienes en el transcurso de la acción de tutela ratificaron la actuación del agente, y en esa medida, se satisface el requisito. 44. Además, se verifica que la acción se dirige contra las autoridades judiciales que profirieron las decisiones cuestionadas, y en esa medida, se cumple el requisito de legitimación en la causa por pasiva.
En el caso de las entidades públicas vinculadas también se supera dicha exigencia, toda vez que las eventuales decisiones que se adopten en el proceso de tutela pueden afectar sus derechos fundamentales. En esa medida se vincularon al proceso en calidad de terceros con interés, con independencia de no hayan proferido las decisiones judiciales cuestionadas.
Requisito de inmediatez. 45. Frente a la exigencia de inmediatez, esta Subsección verifica que, tal como lo indicó el juez de primera instancia, el plazo razonable no debe ser interpretado como un término de caducidad19, sino como el ejercicio del derecho de acción dentro de un plazo razonable, el cual se evalúa en el caso concreto20.
La jurisprudencia de esta Corporación21, en armonía con la constitucional, ha señalado que la acción de tutela en tanto busca cuestionar la fortaleza de la cosa juzgada derivada de una sentencia ejecutoriada, exige que el tutelante ejerza el medio 18 Cfr. T-382 de 2021. 19 Corte Constitucional, Sentencia SU-108 de 2018. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-376 de 2024. 21Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela constitucional de manera diligente dentro de un plazo que atienda a las complejidades del caso.
Si bien de manera general se ha considerado que seis meses es un término razonable, se ha admitido que, en ciertos contextos complejos, ese plazo puede extenderse de manera justificada 22. 46. En el mismo sentido, en esta subsección ha aceptado, por ejemplo, que un plazo de 6 meses y 24 días es razonable para el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales23, en atención a circunstancias excepcionales como la condición de víctima del conflicto armado y de sujeto de especial protección constitucional, por tratarse de una menor de edad.
Este antecedente es relevante, en tanto permite establecer analogías de los elementos fácticos con el caso objeto de examen. 47. En el caso concreto, la parte actora alega que tuvo conocimiento de la sentencia desde el 12 de agosto de 2024, fecha en la que la sentencia de segunda instancia fue remitida al juez de primera, y quien la dio a conocer a las partes.
Ello fue alegado expresamente en el recurso de impugnación, en el que alegó que la decisión de tutela de primera instancia erró al considerar que el plazo razonable para examinar la inmediatez se contabilizaba desde el 29 de julio de 2024. 48. No obstante, examinado el expediente SAMAI del proceso contencioso 7000133330052019002220024, se constata que el Tribunal Administrativo de Sucre notificó adecuadamente la sentencia de segunda instancia el 11 de julio de 2024, concretamente el 24 de julio, y como lo indicó el juez de tutela de primer grado el 29 de julio de 2024 era el día siguiente a la notificación de la sentencia enjuiciada.
En efecto, los demandantes la acción de amparo fue formulada a los seis meses y catorce días. 49. El caso presenta una complejidad constitucional relevante, pues se cuestiona una decisión judicial que cerró la posibilidad de reclamar responsabilidad extracontractual del Estado por hechos relacionados con la expansión del Bloque Montes de María de las autodenominadas AUC.
Según se expone, un cabecilla de esa estructura armada ilegal habría coaccionado la renuncia de varios funcionarios 22 Cfr. T-367 de 2024, en la cual, se admitió que 7 meses era un plazo razonable en un caso de tutela contra providencia judicial. Ello en atención a la complejidad de aquel proceso constitucional. Se lee en el Fundamento jurídico 3.3.8: “ En relación con el requisito general de inmediatez, la Sala observa que el auto que confirmó la decisión del juez en primera instancia en el sentido de declarar probada la excepción de caducidad y rechazar de plano el ejercicio del medio de control se expidió el 2 de noviembre de 2022 y que la acción de tutela se presentó el 1 de junio de 2023.
Es decir, que el ejercicio de la presente acción constitucional se realizó en un tiempo oportuno y razonable. Por tanto, se encuentra acreditado el requisito de inmediatez.” Esto es a los 7 meses. En aquel caso se discutía la responsabilidad extracontractual de la Nación-Ministerio de Defensa- Policía Nacional, en atención a que una persona que prestaba el servicio militar obligatorio, durante dicha situación sufrió un daño antijuridico.
La providencia de los jueces administrativos declaró la caducidad del derecho de acción. 23 Sentencia de 28 de junio de 2024, Subsección A de la Sección Tercera. Decisión de tutela dentro del radicado 1001-03-15-000-2024-00771-01. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. 24 Reposa en el índice Samai No. 10. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela públicos de la Alcaldía de San Onofre (Sucre) como parte de un plan sistemático de amenazas y hostigamiento para desplazar a la administración local. 50.
Por este motivo, al momento de iniciar el proceso por reparación directa, el apoderado recibió mandato judicial de los cinco (5) servidores públicos (Benito Cuello Silgado, Aizar José Queep Edna, Zoydith del Carmn Julio, Moisés David Serpa Contreras, y Sonia Isabel Ruiz Guardo) y los miembros de cada uno de los grupos familiares. Esto se agravó en atención a que resultado de las amenazas y desplazamiento forzado, las víctimas tuvieron que huir del municipio25, a diferentes regiones del país, e incluso el extranjero26.
Varios de ellos son personas de la tercera edad que no lograron reinsertarse al mundo laboral (Aizar José Quessep Edna27, Moises David Serpa Contreras28, Zoydith del Carmen Julio Blanco29), situación que incrementa su condición de vulnerabilidad. Es de anotar, además, que los tutelantes son cinco grupos familiares disímiles, cuyo único elemento fáctico común es que en diciembre de 2003 y 2004, fueron obligados a renunciar por el mismo cabecilla paramilitar.
A ello se suma que, ante la imposibilidad de satisfacer el requisito de poder especial, el agente oficioso accionó en contra la decisión atacada con fin de no demorar más la presentación de la demanda de tutela. Todo lo anterior, a juicio de la Sala, da cuenta de las dificultades prácticas y jurídicas que enfrentaron las víctimas para acceder directamente al juez de tutela. 51.
A la luz de las reglas establecidas por la Corte Constitucional30, la acción constitucional debe considerarse procedente a pesar del tiempo transcurrido desde la notificación de la providencia judicial impugnada, como quiera que la vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes -en particular, al acceso a la justicia y a la reparación integral como víctimas del conflicto- es actual y persistente, dado que la decisión judicial impugnada cerró definitivamente la vía ordinaria para obtener una respuesta estatal a los hechos denunciados. 52.
Se insiste, lo anterior es adicional al hecho que la acción de tutela cuestiona una decisión judicial que declaró la caducidad en un asunto que, reviste complejidad por la gravedad que los hechos que fundamentaron la demanda de reparación directa. En atención al precedente mencionado de esta Subsección, 25 Hecho 191, 231, 276, 294 de la demanda. 26 En el caso de Zoydith del Carmen Julio, en el hecho 244 se indica que tuvo que salir desplazada forzadamente a Venezuela. 27 Conforme el hecho 232 del escrito de la demanda de reparación directa, el actor nació el 2 de noviembre de 1949, es decir, alcanza los 75 años. 28 En el hecho 277 se indica que nació en enero de 1960 razón por la cual, hoy cuenta con 65 años. 29 En el hecho 253 se indica que nació en octubre de 1968, razón por la cual hoy cuenta con 57 años 30 En la misma Sentencia SU-108 de 2018, la Corte reconoció “en el evento en el que (i) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (ii) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (iii) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el accionante, la acción será procedente a pesar de la mencionada tardanza en la interposición del recurso de amparo.” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela según el cual, en un caso de una tutela contra providencia presentada en el plazo de seis meses y veinticuatro días se consideró oportuna, en esta ocasión también se concluye que la acción de tutela de la referencia se presentó dentro del término razonable.
Requisito de subsidiariedad 53. La parte actora satisface el requisito, puesto que no cuentan con un mecanismo judicial, ordinario o extraordinario pendiente de agotar por al menos tres razones. Primero, los actores acudieron al proceso ordinario de reparación directa, por lo que las providencias impugnadas no son susceptibles del recurso de apelación. 54.
Segundo, los recursos extraordinarios de revisión31, o de unificación32 no son idóneos para estudiar los defectos alegados por los demandantes. Por una parte, los accionantes no alegan la existencia de documentos decisivos que el juez no valorados o falsificados, peritos condenados penalmente, sentencias penales por delitos de violencia o cohecho, nulidades derivadas del fallo impugnado, la existencia de un tercero con mejor derecho, el reconocimiento de prestaciones periódicas, ni la existencia de una sentencia previa que configure cosa juzgada.
Por otra parte, los actores no afirmaron que se haya desconocido una sentencia de unificación; por el contrario, sostienen que la aplicación de una de estas decisiones vulneró sus derechos fundamentales. En consecuencia, no les resulta exigible acreditar la interposición o el agotamiento de recursos extraordinarios En esa medida, la acción de tutela satisface el requisito de subsidiariedad.
Relevancia constitucional 55. La jurisprudencia constitucional33 ha señalado que las acciones de tutela en las que se discute la aplicación del término de caducidad, en eventos donde el daño constituye una grave violación a los derechos humanos, por ejemplo, el desplazamiento forzado causado por el actuar un grupo armado ilegal, reviste relevancia constitucional, pues se discute la posibilidad concreta del ejercicio del derecho al acceso a la administración de justicia por parte de víctimas del conflicto armado. 56.
En armonía con el precedente constitucional, esta subsección34 ha indicado que reviste relevancia constitucional la petición de amparo formulada por una 31 Este recurso extraordinario, se encuentra previsto en los artículos 250 y subsiguientes de la Ley 1437 de 2011 32 Este recurso se encuentra consagrado en el artículo 258 de la Ley 1437 de 2011. 33 Corte Constitucional.
SU-241 de 2024. SU-429 de 2024 34Cfr. Radicado 11001-03-15-000-2024-01017-07. Sentencia de 19 de mayo de 2025. C.P. Fernando Alexei Pardo Flórez. Radicado 11001-03-15-000-2024-04244-01. Sentencia de 25 de noviembre de 2024. C.P. Fernando Pardo Flórez. En esta última se indicó: “En criterio de esta sala se satisface el requisito, pues como lo ha indicado ampliamente la Corte Constitucional, en Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela víctima del conflicto armado con el fin de cuestionar una decisión judicial que declaró la caducidad del derecho de acción en una demanda de reparación directa iniciada antes de la aprobación del precedente unificado de 29 de enero de 2020, proferido por el Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Que el defecto haya sido alegado dentro del proceso ordinario 57. Durante el proceso ordinario, de manera reiterada, los demandantes indicaron que enfrentaron barreras de acceso a la administración de justicia. En particular, en el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia35, la parte actora denunció varios hechos delicados respecto a la seguridad de la vida e integridad de los demandantes, lo que, en su criterio impidieron el adecuado ejercicio del derecho de acción. Por lo tanto, la Subsección encuentra cumplido el requisito de procedencia general.
Que no se trate de una acción de tutela contra una sentencia de tutela o de control abstracto de constitucionalidad 58. En cuanto a este requisito, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la demanda de tutela no procede para impugnar providencias de tutela ni sentencias de control abstracto de constitucionalidad proferidas por la Corte Constitucional o por el Consejo de Estado, al resolver, respectivamente, acciones públicas de inconstitucionalidad o medios de control de nulidad por inconstitucionalidad36.
Tampoco es procedente contra sentencias interpretativas de carácter exclusivamente general, impersonal y abstracto proferidas por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz37. La presente acción de tutela se dirige contra una providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de decisión, en la que se confirmó una decisión del juzgado décimo administrativo de Sincelejo, todo ello dentro de un proceso de reparación directa.
En esa medida, no se trata de una tutela contra otra acción de tutela ni de las providencias mencionadas de control abstracto. Sentencias como la SU-163 de 2023, la SU-241 de 2024 o la T-269 y T-376, ambas de 2024, en casos de graves violaciones a los derechos humanos, tales como homicidios en persona protegida cuya responsabilidad es de agentes Estatales, si bien opera el fenómeno procesal de la caducidad, está debe ser examinada desde una perspectiva constitucional que no tenga efectos nugatorios de los derechos de las víctimas.
La jurisprudencia constitucional ha señalado que el cómputo del término de caducidad, en los especiales casos mencionados, reviste relevancia constitucional pues implica el ejercicio de derechos constitucionales y el respeto de estándares interamericanos sobre verdad, justicia y reparación integral.” En igual sentido, radicado 11001-03-15-000-2024-06763-01.
Sentencia de 16 de mayo de 2025. C.P. María Adriana Marín. 35 Índice Samai No. 2. Folio 113 de los anexos al escrito de tutela. 36 Sentencias SU-573 de 2017, SU-585 de 2017, SU-379 de 2019, SU-355 de 2020, SU-388 de 2021, SU-074 de 2022 y SU-114 de 2023. 37 Sentencia SU-388 de 2023. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela Que se hayan identificado los hechos constitutivos de la violación a los derechos fundamentales 59.
En el escrito de tutela, el agente oficioso de la parte actora identifica adecuadamente los hechos que, en su criterio, constituyen la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Señaló que, durante el desarrollo de las dos instancias del proceso ordinario, solicitó que las autoridades judiciales examinaran las razones por las cuales, los demandantes acudieron tardíamente a la administración de justicia. En el memorial de amparo precisa que en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia informó al juez administrativo de segunda instancia que, las víctimas habían enfrentado problemas de seguridad por amenazas y hostigamiento resultado de la sentencia condenatoria contra el cabecilla paramilitar que había ordenado su desplazamiento forzado.
Examen constitucional de las decisiones atacadas 60. En la acción de tutela se ataca la providencia proferida por el Juzgado décimo Administrativo de Sincelejo, el pasado 22 de enero de 2024, y confirmada el 11 de julio de 2025, por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala de Decisión Quinta dentro del proceso de reparación directa promovido por los tutelantes contra la Nación-Ministerio de Defensa-Ejército Nacional-Policía Nacional- Armada Nacional, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Departamento de Sucre y el Municipio de San Onofre. 61.
En la decisión de segunda instancia del proceso ordinario, la autoridad judicial recordó los hechos que motivaron la presentación de la demanda. Indicó que se trata de una solicitud de reparación directa promovida por cinco núcleos familiares (el de Liceth Torres Beltrán, Aizar Quessep, Zoydith del Carmen Julio Blanco, Moisés David Serpa Contreras, y Sonia Isabel Ruiz Guardo).
Estas últimas personas se desempeñaron como empleados públicos de diversas entidades municipales de San Onofre, Sucre, y que, durante el proceso de expansión de grupos paramilitares en dicho municipio, estos obligados a los servidores a renunciar a sus empleos, y a desplazarse forzadamente por temor a represalias. La fecha de las amenazas y el desplazamiento ocurrieron en diciembre de 2003, mientras que la decisión judicial atacada verifica que la demanda se presentó hasta el 26 de junio de 2019. 62.
En atención a que la decisión de primera instancia declaró la caducidad con fundamento en que, desde el año 2008, los demandantes estuvieron en condiciones de atribuir la responsabilidad a las entidades públicas, los actores solicitaron la aplicación de las reglas jurisprudenciales referidas a la flexibilización del conteo de la caducidad en el recurso de apelación. En este sentido, se reprochó que no se tuvo en cuenta que existían testimonios y elementos de prueba que indicaban que, incluso después de la desmovilización de los grupos paramilitares Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela en el año 2006, y la posterior condena penal a uno de ellos, la decisión penal trajo problemas de inseguridad y amenaza contra las víctimas demandantes. 63.
En este punto, la decisión de segunda instancia reiteró el precedente en vigor del Pleno de la Sección Tercera del Consejo de Estado de 29 de enero de 2020, dentro del radicado 61033. Al respecto, se indicó que caducaba el derecho de acción, aún en casos de graves violaciones a los derechos humanos. En el mismo sentido se reiteró el precedente de la Corte Constitucional contenido en la Sentencia SU-312 de 2020. 64.
Respecto al examen de los hechos se concluyó que, en abril del año 2006, los demandantes acudieron a la Fiscalía General de la Nación con el fin de denunciar penalmente por el delito de constreñimiento ilegal a Julio Tapias y a Rodrigo Mercado Pelufo, alias, “Cadena”, a quienes señalaron de ser el responsable de las amenazas y posterior desplazamiento forzado.
Ese proceso penal culminó con sentencia penal condenatoria contra los acusados el 28 de enero de 2008. 65. Posterior a esto, la decisión judicial censurada explica los procesos administrativos y dentro del proceso de justicia y paz que, durante los años 2011, 2012, y 2013, promovieron las víctimas demandantes para la garantía de sus derechos. 66.
En el caso concreto, el Tribunal cuestionado concluyó que desde el primer momento del desplazamiento, esto es, desde el año 2003, las víctimas pudieron tomar conciencia de que las amenazas, la coacción a renunciar a sus empleos y el posterior desplazamiento fueron consecuencia de acciones cometidas por actores paramilitares en connivencia con servidores públicos38.
Por lo anterior, concluyó: “Dicho lo anterior, no se observa dentro de la demanda alguna prueba o justificación de la imposibilidad material de demandar, que permitiera flexibilizar el cómputo de la caducidad en el caso concreto. Contrario a ello, es claro que los demandantes tuvieron acceso a la institucionalidad gubernamental, cuando acudieron muchos de ellos a la Unidad de Víctimas, a la Unidad Nacional de Fiscalías en el marco de la Ley 975 de 2005, inclusive a la misma administración de justicia cuando se discutió su reintegro en el marco del proceso penal, como se dejó expuesto en las pruebas anteriormente mencionadas. 38 Se lee en el folio 120 de los anexos de la acción de tutela, y donde reposa la sentencia de segunda instancia: “Estima la Sala que, desde el momento mismo del desplazamiento, la parte demandante pudo advertir la conducta omisiva del Estado que en esta oportunidad se endilga, por lo que la demanda debió formularse dentro de los dos años siguientes, es decir, desde el 1° de enero de 2004 hasta el 1° de enero de 2006, teniendo en cuenta que muchos de los demandantes renunciaron a sus empleos el 31 de diciembre de 2003 y a raíz de esta situación se desplazaron desde su lugar de origen.” Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela Adicionalmente, se observa que Moisés Serpa Berrio no había nacido al momento del desplazamiento forzado alegado, pero su nacimiento fue inscrito en la Registraduría Nacional del Estado Civil posteriormente (nacida el 25 de enero de 2008 y registrada en la Registraduría de San Onofre el 25 de febrero de 2008).
Como se evidencia, los demandantes tuvieron la posibilidad de acercarse a las entidades estatales y disponer de los mecanismos jurídicos a su alcance para proponer una indemnización por parte del Estado Colombiano, lo que impide justificar la demanda inoportuna, máxime que no alegó una causal que imposibilitara u obstaculizara el acceso a la administración de justicia. Para la Sala, los demandantes tenían la carga de demostrar una circunstancia especial que impidiera la presentación oportuna de la demanda, a fin de variar el cómputo de la caducidad, lo cual no ocurrió e impone la obligación de mantener y aplicar la regla fijada por la ley, en armonía con el criterio jurisprudencial unificado.” 67.
Por lo anterior, confirmó la decisión judicial de primera instancia de declarar la caducidad del derecho de acción. 68. En el escrito de tutela la parte actora sostuvo que las decisiones judiciales de declarar la caducidad incurrieron en tres defectos específicos de procedencia de tutela contra providencia: en un defecto fáctico por no decretar las peticiones probatorias dirigidas a mostrar la situación de zozobra, y miedo derivado de las vulneraciones a los derechos fundamentales que vivieron las víctimas.
Igualmente se incurrió en un defecto por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado respecto a que el desplazamiento forzado es un daño continuado, y en esa medida, no podía iniciarse a contabilizar el término de caducidad desde que ocurrió el daño, es decir el año 2003, sino que debía contabilizarse desde que cesó. Finalmente invocó un defecto por desconocimiento de la SU-254 de 2013 conforme la cual, el término de caducidad debía contabilizarse desde la notificación de aquella providencia. 69.
Finalizó su argumentación al recordar que: (i) la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020 del pleno del Consejo de Estado no debía aplicarse retroactivamente a demandas de reparación directa que fueron promovidas antes de aquella decisión y (ii) la decisión desconoce obligaciones internacionales del Estado Colombiano respecto al deber de reparación integral de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos39. 39 Puntualmente, mencionó el principio 23 del conjunto actualizado de principios para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad adoptados en 2005, por la comisión de derechos humanos de la Organización de Naciones Unidas.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela 70. Respecto a los cargos concretos, esta Sección estima que el último, es decir, aquel relacionado con la supuesta aplicación retroactiva del precedente, no está llamado a prosperar.
Como lo indicaron las Sentencias T-044 de 2022, SU-312 de 2020, y SU-167 de 2023, que fijan criterios unificados en aplicación en el tiempo del precedente de unificación de esta Corporación, estas reglas judiciales deben aplicarse de manera retrospectiva o inmediata a procesos judiciales pendientes de proferir sentencia. En el mismo sentido, la jurisprudencia constitucional explicó que la decisión judicial de declarar que opera la caducidad del derecho de acción de reparación directa en casos de graves violaciones a los derechos humanos, en todo caso, respeta estándares constitucionales y se funda en razones del mismo nivel constitucional, como es la garantía de la seguridad jurídica. 71.
Por el contrario, respecto al supuesto defecto de desconocimiento del precedente, el actor argumenta que existen decisiones judiciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional conforme al cual, el desplazamiento forzado es un daño continuado y respecto de los cuales el juez administrativo tiene especiales obligaciones y facultades procesales con el fin de verificar si, la parte demandante superó la situación de vulnerabilidad que implicó el desplazamiento. 72.
La decisión de segunda instancia se profirió el 11 de julio de 2024, fecha en la que, la Corte Constitucional ya había proferido varias decisiones judiciales en las que había advertido de las facultades oficiosas del juez administrativo al momento de valorar las razones por las cuales una víctima del conflicto armado acude tardíamente a la administración de justicia. En efecto, en la SU-167 de 2023 (de mayo 18 de 2023), SU-241 de 2024 (de 20 de junio de 2024), ya se había indicado, en sede de unificación, el deber que tienen los jueces administrativos de indagar por las razones concretas por las cuales la parte demandante acudió tardíamente a la administración de justicia. 73.
En la Sentencia SU-241 de 2024, la Corte señaló que las víctimas del conflicto armado, especialmente a aquellas que, debido a amenazas y hostigamientos de actores armados, se ven obligadas a dejar sus empleos, y desplazarse forzadamente, son sujetos de especial protección y el juez administrativo debe tener en cuenta dicha situación para el examen de la oportunidad del derecho de acción. En la providencia se reiteró el deber del juez administrativo: ( ) la sola ocurrencia del hecho dañoso no es suficiente para iniciar el cómputo del término de caducidad, lo cual no implica desconocer dicha institución jurídico procesal, sino que es necesario que el juez realice una valoración de las circunstancias particulares de cada caso para determinar desde cuándo se debe aplicar dicho término y en el que deben analizarse aspectos relacionados con: (i) la calidad de los accionantes como sujetos de especial protección constitucional al haber sufrido graves violaciones a los derechos humanos;
(ii) el momento en el que las víctimas tuvieron la Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela posibilidad real de advertir que la pretensión de reparación directa resultaba procedente de acuerdo con el artículo 90 de la Constitución; y (iii) la posibilidad material de las víctimas de acudir a la justicia debido a la situación de extrema vulnerabilidad en la que se encuentran”. 74.
En la providencia se advirtió el deber que tienen los jueces administrativos de asumir el estudio de la oportunidad de la acción desde una perspectiva que favorezca el acceso a la administración de justicia de las víctimas. En este punto, recordó que, desde la SU-167 de 2023, el juez administrativo tiene el deber de, oficiosamente, indagar por las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentaron los demandantes. 75.
En la Sentencia SU-241 de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional indicó que el término de caducidad debe iniciar a contabilizarse desde que la víctima está en condiciones reales de acudir a la administración de justicia. En aquel caso se examinó la situación de una servidora judicial que tuvo que sufrir el exilio. En la decisión se indicó que el término debía contabilizarse desde que la actora regresó al país, pues desde allí tuvo la oportunidad real de ejercer el derecho de acción. En ese caso, se consideró que, si bien estaba en el exilio, por el contexto que vivía el país durante la primera década del siglo veintiuno, el hecho de que la demandante acudiera a la administración de justicia a denunciar los coacciones y solicitar la reparación integral, podría implicar que fuera víctima de nuevas a amenazas u hostigamientos, a pesar de su estancia en el extranjero. 76.
Este mismo criterio se reiteró en las Sentencias SU-429 de 2024, la SU-439 de 2024, T-001 de 2025 y T-004 de 2025. Sin embargo, es importante aclarar que esta sala no reprocha que la decisión cuestionada haya desconocido estos últimos precedentes pues los mismos fueron posteriores a la sentencia de 11 de julio de 2024. En todo caso, dichos fallos no agregan reglas jurisprudenciales novedosas y solamente se limitan a reiterar lo que ya se conocía para el momento de la adopción de la sentencia cuestionada. 77.
En efecto, en la SU-429 de 202440, la Corte reiteró que el juez administrativo tiene el deber oficioso de indagar por las barreras de acceso a la administración de justicia que enfrentaron las víctimas del conflicto armado, especialmente, las víctimas de desplazamiento forzado. Basándose en los autos de la sala de seguimiento de la T-025 de 2004, se indicó que el desplazamiento forzado es una forma de daño en el que se afecta un abanico amplio de derechos constitucionales, cuya consecuencia palpable es la situación de vulnerabilidad permanente de las víctimas.
Por esta razón, la contabilización del término de caducidad debe partir desde que cesa el desplazamiento forzado y las víctimas logran su estabilización socioeconómica. En el fundamento jurídico No. 202 de la Sentencia SU-429 de 2024 se precisó: 40 Fundamento Jurídico 253. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela “En general, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo ha sido consistente en la aplicación de la regla sobre el conteo de la caducidad definida en la mencionada Sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, incluso para casos de desplazamiento forzado.
Sin embargo, algunas providencias del Consejo de Estado han determinado que la caducidad solamente puede contarse a partir del momento en el que cesa el desplazamiento, lo cual ocurre cuando la persona que lo padeció puede retornar al lugar del cual tuvo que migrar forzosamente o cuando logra arraigo en el nuevo sitio en el que se asentó. (negrilla y subrayado fuera del texto) 78.
En la misma providencia de unificación (Fundamentos Jurídicos 197, 198, 199), la Corte reiteró el precedente de esta corporación, puntualmente del año 2020 hasta 2023, conforme al cual, el desplazamiento forzado es un daño continuado. Además, en la providencia se reiteró lo que ya había indicado la Sala de seguimiento en materia de desplazamiento forzado: el juez competente debe analizar la caducidad de una demanda de reparación, a partir de las barreras de acceso al derecho a la administración de justicia que pudo enfrentar el demandante, en cada caso particular.
En la decisión se indicó: “el juez de la causa debe considerar, en su análisis de las barreras de acceso a la administración de justicia que pudo enfrentar la parte demandante, todos los factores de vulnerabilidad que se asocian al flagelo del desplazamiento forzado y que padecen quienes son víctimas de ese fenómeno.” 79. Posteriormente, la Sentencia T-001 de 2025 reiteró las reglas jurisprudenciales ya indicadas.
En la providencia se resolvió una acción de tutela contra una decisión que declaró la caducidad proferida por un tribunal administrativo, en aquel proceso contencioso, las víctimas habían indicado que no acudieron antes a la administración de justicia, debido al miedo y la zozobra que causaba que los hechos que denunciaban señalaban directamente a actores del conflicto armado, los cuales, en todo caso, conservaban injerencia en la vida de una comunidad.
En aquella decisión, se reiteró la regla de la Sentencia SU-167 de 2023 sobre el deber del juez administrativo de indagar oficiosamente por las barreras de acceso que enfrentaron los demandantes. En la providencia se reiteró: “En suma, si bien los accionantes se limitaron a hacer una alusión abstracta de la inseguridad y el temor que rodearon la interposición de la demanda, lo cierto es que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en ejercicio de sus funciones judiciales, debió actuar de manera proactiva y recaudar de oficio el material probatorio necesario para indagar al respecto y determinar si, en el caso en particular, realmente pudo haberse presentado una situación que acarreara la imposibilidad material para interponer la demanda de reparación directa de manera oportuna".
(negrilla y subrayado fuera del texto) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela 80. Examinado el recurso procesal de la primera y segunda instancia, y verificado el contenido de la decisión cuestionada, en sede de juez constitucional, esta Subsección concluye que el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala quinta de Decisión, incurrió en un defecto de desconocimiento de precedente, en particular la Sentencia SU-167 de 2023 reiterada en la decisión SU-241 de 2024, al confirmar la decisión proferida en primera instancia por el juzgado décimo Administrativo de Sincelejo.
Esto se debe a que, como se ha indicado consistentemente por la Corte Constitucional y esta Corporación, el juez administrativo tiene el deber oficioso de indagar y verificar las barreras de acceso que enfrentaron las víctimas, especialmente, cuando el daño que se alega es el desplazamiento forzado. La regla descrita opera, a pesar de que el derecho de acción caduca, incluso en graves violaciones a los derechos humanos, no es menos relevante que en el desarrollo del proceso contencioso administrativo, desde el escrito de la demanda y en los recursos, la parte demandante alegó permanentemente que había enfrentado situaciones de temor, zozobra, y amenaza consecuencia de las acciones de la parte actora para denunciar y buscar justicia por los hechos del daño. Por este motivo, en la presente causa, el término de caducidad no podía empezar a contabilizarse desde el año 2003. 81.
En el caso concreto, si bien la demanda de reparación se promovió antes de la expedición de la sentencia de unificación de 29 de enero de 2020, lo cierto es que las etapas procesales se surtieron durante la vigencia de la nueva regla jurisprudencial. En el mismo sentido, la decisión de segunda instancia, que confirmó la de primera, concluyó que el término de caducidad debía contabilizarse desde el hecho del desplazamiento forzado, es decir, desde el año 2003 y 2004, motivo por el cual, el derecho de acción caducó en 200641.
Esta conclusión no atendió los criterios constitucionales, por ejemplo, el fijado en la Sentencia SU-241 de 2024, conforme al cual la huida de la región en la que se desarrolla un proyecto de vida implica una altísima vulnerabilidad que impide acudir a la administración de justicia. Por lo tanto, el término de caducidad debe empezar a contabilizarse desde que las personas retornan al lugar del que fueron desplazadas y pueden acudir sin presión a la administración de justicia a demandar la reparación del daño causado. 82.
Adicionalmente, las autoridades judiciales demandadas desconocieron el criterio fijado en la Sentencia SU-167 de 2023, conforme al cual, el juez administrativo, de manera oficiosa, debe examinar si se presentaron barreras de acceso a la administración de justicia cuando en el proceso se ventilan tales asuntos. Este desconocimiento de las facultades probatorias del juez y el defecto fáctico se refuerza si se considera que la parte actora, de manera consistente, durante las dos instancias manifestó que las víctimas enfrentaron barreras de 41 “Estima la Sala que, desde el momento mismo del desplazamiento, la parte demandante pudo advertir la conducta omisiva del Estado que en esta oportunidad se endilga, por lo que la demanda debió formularse dentro de los dos años siguientes, es decir, desde el 1° de enero de 2004 hasta el 1° de enero de 2006, teniendo en cuenta que muchos de los demandantes renunciaron a sus empleos el 31 de diciembre de 2003 y a raíz de esta situación se desplazaron desde su lugar de origen.” Folio 120 de los anexos del escrito de tutela.
Índice Samai 2. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela acceso a la administración de justicia, como eran la situación de miedo y zozobra derivada de que, penalmente se condenó a las personas responsables de su desplazamiento forzado, uno de ellos, Rodrigo Mercado Pelufo.
En el escrito de apelación contra la sentencia de primera instancia, la parte actora señaló que vivió situaciones de zozobra derivada de la sentencia condenatoria contra el cabecilla paramilitar. En reiteración el criterio contenido en la Sentencia SU-167 de 2023 respecto a las barreras de acceso, la Sentencia T-001 de 2025 indicó que si el juez administrativo verifica que existen afirmaciones respecto de un contexto de amenazas y miedo, debe acudir a las facultades oficiosas para dilucidar esa situación. Esta obligación no se agota en una oportunidad para señalar los hechos que causan zozobra y miedo.
En realidad, este deber abarca espacios procesales en los que los actores pueden solicitar y decretar pruebas que demuestren la situación que impidió acudir a la jurisdicción42. En el caso concreto, la afirmación contenida en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia debía llevar al juez administrativo de segunda instancia a ejercer sus competencias para determinar la veracidad de dicha afirmación. 83.
Sin embargo, estas delicadas denuncias de la parte demandante no llevaron a que las autoridades judiciales ejercieran sus facultades oficiosas para decretar medios de prueba con el fin de descartar la existencia de barreras de acceso, como pudo ser la situación de miedo y zozobra por la presencia de actores armados. Los hechos denunciados, tanto en la demanda, como en el escrito de apelación, debían llevar a las autoridades judiciales accionadas a indagar por elementos de prueba que descartaran los delicados hechos que afirmó la parte actora.
Resulta especialmente relevante que, en el escrito de apelación, la parte actora denunció hechos concretos de amenaza e inseguridad, pero la decisión de segunda instancia afirmó que examinado el expediente no se evidencian barreras de acceso que hubieran impedido a las víctimas acudir a la administración de justicia. En criterio de esta Subsección, el Tribunal accionado tenía la obligación de proferir un auto en que interrogara a la parte demandada respecto a los elementos de prueba que permitieran sustentar sus afirmaciones, y que constituyeron barreras de acceso a la administración de justicia que impidieron formular antes la demanda de reparación directa. 84.
En este punto, resulta relevante que, desde el escrito de demanda, la parte actora solicitó varios medios de prueba dirigidos a mostrar un contexto de zozobra, temor y falta de garantías constitucionales para el ejercicio del derecho de acción. En sede de primera instancia se solicitó el decreto de varias pruebas, por ejemplo requerir: (i) a la consejería presidencial para los derechos humanos de la presidencia de la República información sobre la situación de orden público en el municipio de san Onofre en los años 2003 a 2005; y (ii) a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo respecto a la supuesta connivencia entre agentes estatales y actores ilegales, como muestra de la imposibilidad de ejercer 42 Corte Constitucional Sentencias SU-241 de 2024 y SU-167 de 2023.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela el derecho de acción. Sin embargo, la sentencia de primera instancia de 22 de enero de 2024 no hizo ningún examen respecto a barreras de acceso que eventualmente enfrentaron las víctimas.
Incluso, el juez administrativo hizo caso omiso a estas denuncias no decretó pruebas y profirió sentencia, lo que implicó renunciar a sus obligaciones de buscar la verdad y las garantías de las víctimas. A pesar de esto, los actores reprocharon ese actuar de la autoridad judicial en el recurso de apelación43: “De manera que al no valorarse las pruebas (testimonios y declaraciones) con las cuales se pretendían demostrar la imposibilidad de acudir ante la jurisdicción contenciosa y en consecuencia los hechos que imputan la responsabilidad por daño antijuridico, resultaba fácil para el operador judicial aplicar los efectos de la sentencia de unificación contra los demandantes, pero si en su caso, se hubiera detenido a estudiar la demanda y las pruebas aportadas, bien pudo dar aplicación de la misma sentencia con efectos favorables a los actores..” 85.
En criterio de esta subsección, la parte actora hizo un esfuerzo probatorio por mostrar a las autoridades judiciales las barreras de acceso que enfrentaron y solicitó las pruebas que considero para demostrar sus afirmaciones. Sin duda, la parte actora no denominó “barreras de acceso” a las dificultades socioeconómicas y de seguridad que enfrentaron los actores, pero a lo largo del escrito de demanda y del recurso de apelación resulta evidente que se pusieron en conocimiento de las autoridades judiciales situaciones de inseguridad, precariedad económica que debían llevar a las autoridades accionadas, pero puntualmente al Tribunal Administrativo de Sucre a ejercer las facultades procesales que jurisprudencialmente se han recordado son obligación de los jueces administrativos ante este tipo de aseveraciones de las víctimas del conflicto armado, especialmente si sufrieron el desplazamiento forzado. 86.
Por el contrario, el Tribunal acusado consideró que la demanda no probó ni demostró la justificación de la imposibilidad material que tenían los actores para acceder a la administración de justicia. Además, dicha autoridad judicial señaló que los demandantes tenían la opción de demandar, ya que podían acudir a las instituciones del Estado para solicitar las garantías de sus derechos, como a la UARIV o la Registraduría Nacional del Estado Civil y por último, manifestó que tampoco se cumplió con el plazo fijado en la Sentencia SU-254 de 2013.
A juicio de esta Subsección, estos argumentos representan un abierto desconocimiento del precedente constitucional, en la medida en que el Tribunal impugnado renunció a su deber probatorio de decretar los medios de convicción, solicitados por la parte demandante y los que considerara de oficio, para corroborar si los accionantes enfrentaron barreras para acudir a la jurisdicción. 43 Anexo dentro del índice samai No. 10 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela 87.
La actuación de las autoridades judiciales del proceso ordinario desconoció lo establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-167 de 2023 criterio reiterado en las providencias SU-241 de 2024 y SU-429 de 2024, conforme a las cuales el juez administrativo tiene la obligación oficiosa de indagar y valorar si existieron barreras de acceso a la justicia que impidieron a las víctimas acudir oportunamente al proceso de reparación directa, especialmente en contextos de desplazamiento forzado y graves violaciones a derechos humanos. Al omitir su deber de activar oficiosamente esa valoración, las autoridades judiciales demandadas consolidaron una exclusión estructural, trasladando una carga procesal excesiva a víctimas del conflicto armado.
Negarles una fase procesal para explicar y probar esas barreras desconoce el precedente vinculante y reproduce una lógica contraria al mandato de protección reforzada que rige en favor de quienes han sufrido graves violaciones a los derechos humanos. 88. Conjuntamente, en el caso analizado, el Juzgado Décimo Administrativo de Sincelejo y el Tribunal Administrativo de Sucre aplicaron el precedente fijado en la Sentencia SU-254 de 2013, el cual tenía un cómputo particular de caducidad a partir de la expedición de ese fallo, y no las Sentencias SU-167 de 2023 y SU-241 de 2024.
Lo anterior se traduce en un desconocimiento del precedente vigente en materia de caducidad del medio de control de reparación directa frente a graves violaciones de derechos fundamentes, como son los crímenes de lesa humanidad. 89. En la Sentencia SU-439 de 2024, la Corte resolvió una acción de tutela dirigida contra un tribunal administrativo que examinó el término de caducidad, sin verificar que en el caso concreto no se hubiese presentado acciones de intimidación que impidiera a los demandantes de ese entonces acudir a la administración de justicia. La Sala Plena del Tribunal Constitucional reprochó que la autoridad judicial demandada tenía la obligación de indagar las razones por las cuales, los demandantes acudieron a la administración de justicia de manera, prima facie, tardía. Al respecto, la providencia explicó: “(…) la Corte reafirmó, en general, la necesidad de aplicar un enfoque flexible y pro víctima en la interpretación de las reglas procesales, especialmente en casos que involucren (…) y otras formas de violaciones graves a los derechos humanos. En ese sentido, indicó que estos contextos exigen que las autoridades judiciales valoren las pruebas de manera más comprensiva y contextual, reconociendo las barreras estructurales que enfrentan las víctimas para acceder a la verdad y a la justicia, tales como las dificultades para obtener información veraz y desvirtuar, al menos prima facie, las versiones oficiales de los hechos.”(negrillas y subrayado fuera del texto) 90.
Por lo anterior, esta Subsección concluye que la decisión cuestionada incurrió en el defecto de desconocimiento de la regla jurisprudencial prevista en la Sentencia SU-167 de 2023, reiterada recientemente en la decisión SU-241 de 2024, Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela y posteriormente, recordada, por ejemplo, en el fallo SU-429 y 439, ambas de 2024.
Estas decisiones fijaron una clara regla jurisprudencial: antes de proferir sentencia, el juez administrativo debe valorar si las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos enfrentaron barreras de acceso que impidieron acudir a la administración de justicia. 91. En atención a que este defecto alegado dentro del escrito de tutela, por sí solo tiene el alcance de dejar sin efecto la providencia cuestionada44, y puesto que el juez de tutela tiene la competencia para adecuar el problema jurídico a los elementos que estime producen la mejor forma de control constitucional concreto45, la subsección se abstendrá de examinar la supuesta configuración de los restantes defectos alegados. 92.
Como remedio judicial, en aplicación de los precedentes indicados, se dejará sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida el 11 de julio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, que puso fin al proceso de reparación directa identificado con el radicado 70001-33-33-005-2019-00222- 01, y se ordenará que, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación de este fallo, el despacho sustanciador profiera un auto con el propósito de readecuar el trámite en el que requiera a la parte demandante para que explique si enfrentó barreras de acceso que impidieran acudir a la administración de justicia. Al respecto, se deberá permitir que la parte demandante allegue al proceso contencioso administrativo medios de prueba para mostrar las barreras de acceso que alegó enfrentar o el propio tribunal debe ejercer sus facultades oficiosas para establecer la claridad de las afirmaciones de las víctimas.
Posteriormente, en los términos legales debe proferir sentencia, aplicando el precedente unificado de esta corporación y el de la Corte Constitucional especialmente el contenido en las Sentencias SU-167 de 2023, SU-241 de 2024 y SU-429 de 2024. 93. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida en primera instancia el 26 de marzo de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en cuanto declaró improcedente el amparo de la referencia. En su lugar, TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de 44 En las Sentencias T-410 de 2024 y T-082 de 2023, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional agotó su estudió ante la configuración de un defecto de tutela contra sentencia, cuando los actores de dichos procesos habían propuestos varios yerros contra las providencias impugnadas. 45 Cfr. T-235 de 2011 en el mismo sentido en sentencias T-729 de 2009, T-065 de 2010 y T-110 de 2010, donde la Corte hizo referencia a la facultad de delimitar el problema jurídico con el fin de cumplir su función de juez constitucional.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-00773-01 Accionante: Benito Cuello Salgado y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Sucre y otros Referencia: Segunda instancia acción de tutela justicia de Benito Cuello Silgado, Liceth Torres Beltrán, Oscar Benito Cuello Torres, Orangel de Jesús Cuello Torres, Osnaider Andrés Cuello Torres, Aizar José Quessep Edna, Teresa de Jesús Jaraba Torres, Julio Andrés Quessep Jaraba, Aizar David Quessep Jaraba, Karen Emilia Quessep Jaraba, Zoydith del Carmen Julio Blanco, Luis José López Julio, María José López Julio, Moisés David Serpa Contreras, Marleny Emilio Salazar Bello, Javier Emilio Serpa Salazar, Moisés David Serpa Salazar, Edith Stella Serpa Salazar, Leidy Ester Serpa Salazar, Carlos Eliecer Serpa Salazar, Valeria Andrea Serpa Berrio, Moisés Serpa Berrio, Sonia Isabel Ruiz Guardo Manuel Enrique González Luna, Kevin Mauricio González Ruiz, Elkin Manuel González Ruiz.
SEGUNDO: En consecuencia, DEJAR SIN EFECTO la sentencia de 11 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Quinta de Decisión, dentro del radicado 70001-33-33-005-2019-00222-01. En este sentido, ordenar que, en el término de diez (10) días desde la notificación de esta sentencia, el despacho sustanciador profiera un auto para readecuar el trámite en el sentido de que requiera a la parte actora para que explique las barreras de acceso que impidieran acudir a la administración de justicia. En concreto, se deberá permitir que la parte demandante allegue al proceso contencioso administrativo medios de prueba para mostrar las barreras de acceso que alegó enfrentar y que le impidieron acceder a la administración de justicia. Posteriormente, en los términos legales debe proferir sentencia en aplicación del precedente de esta Corporación y el de la Corte Constitucional especialmente el contenido en las Sentencias SU-167 de 2023, SU-241 de 2024 y SU-429 de 2024.
TERCERO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
CUARTO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Con salvamento de voto VF Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.