Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO veintidós (22) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación como docente nacional.
La incorporación no cambia la naturaleza de la relación legal y reglamentaria. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 7 de marzo de 2022 emanada del Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda; anunciando desde ya que será confirmada.
I.
ANTECEDENTES Demanda1 2. El 5 de abril de 2019 la demandante presentó demanda con pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 008025 del 1 de marzo de 2017 y RDP 022860 del 31 de mayo de 2017 expedidas por la UGPP, que le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 17 de agosto 2013; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 9 de noviembre de 1951 y mediante el Decreto 556 del 26 de julio de 1973 fue nombrada por el gobernador del departamento del Norte de Santander como seccional segunda categoría, empleo de 1 Índice 54 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver expediente digital, archivo 68001233300020190029500/01PrimeraInstancia / C01 73001-23-33-000-2019-00127-00 / 001Principal / 0002Demanda.pdf 2 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co carácter departamental ejercido entre el 1 de agosto de 1973 y el 31 de octubre de 1977 (4 años y 2 meses). 5.
Luego, a través de la Resolución 8792 del 29 de agosto de 1977 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, se vinculó como docente nacional de educación básica en el plantel educativo Zona Urbana del municipio de Bucaramanga, desde el 21 de septiembre de 1977 hasta el 16 de octubre de 1997. 6. Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993 al haberse certificado el departamento de Santander para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 3024 del 11 de agosto de 1997 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la cual se le entregó la educación a dicho ente territorial (acta del 17 de octubre de 1997).
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio desde el 17 de octubre de 1997 hasta el 19 de enero de 2003 ostentan el carácter de territorial – departamental, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. Posteriormente, en virtud de la Ley 715 de 2001 el vínculo laboral de carácter departamental mutó a municipal dado que por medio de la Resolución 2987 del 18 de diciembre de 2002 el Ministerio de Educación Nacional certificó para prestar el servicio educativo al municipio de Bucaramanga, de modo que el departamento de Santander le entregó la educación al municipio -según consta en acta del 20 de enero de 2003-.
Por tanto, los servicios docentes prestados por la demandante entre el 20 de enero de 2003 y el 31 de enero de 2016 (fecha de retiro) ostentan el carácter de territorial – municipal, aptos para acceder a la prestación pretendida. 8. Relató que el 12 de octubre de 2016 presentó petición escrita ante la entidad demandada en orden a que se le reconociera la pensión gracia; sin embargo, esta fue negada por medio de la Resolución RDP 008025 del 1 de marzo de 2017 y confirmada por la Resolución RDP 022860 del 31 de mayo de 2017, habida cuenta que los tiempos de servicios aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Contestación de la demanda2 9. La UGPP se opuso a las pretensiones y a la condena en costas solicitada en la demanda. Consideró que revisado el expediente administrativo no se observa que la demandante cumpla con el requisito de los 20 años de servicio como docente oficial de carácter territorial y que los períodos como docente nacional no pueden contabilizarse para el reconocimiento de la pensión gracia. 10.
Refirió que de acuerdo con la certificación de la Secretaría de Educación de Bucaramanga los tiempos comprendidos entre el 21 de septiembre de 1977 y el 31 de enero de 2016 tienen como tipo de nombramiento a la docencia oficial el carácter de nacional, por lo que tales períodos no pueden ser tenidos en cuenta para el estudio del derecho pretendido. 2 Ibidem, ver archivo 0015ContestacionDemanda.pdf 3 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Sostuvo que es errónea la interpretación de la demandante al sostener que su vinculación mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993 pues así no lo contempla la norma, más aún cuando la vinculación en su mayoría fue con nombramiento de índole nacional. 12. Propuso las excepciones de mérito de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, presunción de legalidad de los actos administrativos, falta de título y causa, prescripción, buena fe y la innominada o genérica.
II. SENTENCIA APELADA 13. Mediante sentencia del 7 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida3. Explicó que, si bien inicialmente la demandante fue nombrada docente con carácter territorial a partir del 26 de julio de 1973 en la Escuela Normal de Señoritas de Pamplona, después -a partir del 21 de septiembre de 1977- fue designada como docente de básica secundaria con vinculación del orden nacional. 14.
De modo que, aunque está acreditado el ingreso al servicio educativo con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no ocurre lo mismo con la vinculación en tal calidad durante al menos 20 años toda vez que posteriormente fue nombrada docente nacional por el Ministerio de Educación, período que no se puede computar para el beneficio pensional solicitado. 15.
Con relación al argumento según el cual con la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993 su condición de docente nacional mutó a territorial debido al proceso de descentralización de la educación, señaló que lo relevante para el reconocimiento de la pensión gracia no es el origen de los recursos de la entidad nominadora sino la calidad de docente territorial y/o nacionalizado, aspecto que no se logró acreditar por la demandante. 16.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante en atención a que las pretensiones no prosperaron. III. RECURSO DE APELACIÓN4 17. La demandante presentó recurso de apelación insistiendo que los tiempos de servicio acreditados desde el 21 de septiembre de 1997 hasta el 31 de enero de 2016 (fecha de retiro) mutaron de nacional a departamental en virtud de la descentralización de la educación, esto es, por haber pasado a laborar de un colegio nacional a uno departamental (17 de octubre de 1997) y luego a uno municipal (a partir del 20 de enero de 2003). 18.
Consideró que el vínculo laboral mutó porque operó el fenómeno de la sustitución patronal por mandato de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, en las cuales se estableció que los maestros pasarían a las plantas departamentales, distritales o 3 Ibidem, ver archivo 0061SentenciaPrimeraInstancia 4 Índice 46 registrado por el Tribunal Administrativo de Santander, ver archivo 6_680012333000201900295001RECEPCIONDEME20220324151601 4 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co municipales producto de la descentralización de la educación. 19.
Afirmó que se presenta una falsedad ideológica parcial generada en la falta de valoración de los documentos que certifican la vinculación nacional desde el 21 de septiembre de 1977 hasta el 31 de enero de 2016, al considerar que el régimen de pensiones allí registrado es equiparable al vínculo laboral que ostenta la demandante. 20. Solicitó que se revoque la condena en costas impuesta en la primera instancia al estimar que éstas son procedentes siempre que en el expediente aparezca que se causaron, lo cual no aconteció en este caso.
Mencionó que confió en los efectos legales de la descentralización de la educación, en especial, con relación a la mutación de los vínculos laborales, por lo que construyó una expectativa válida para que se le reconociera la pensión gracia. IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 21. Mediante auto del 13 de abril de 20235 se admitió el recurso de apelación. 22.
La UGPP6 solicitó en el plazo de ley que se confirme la decisión de primera instancia reiterando los argumentos de hecho y de derecho que se explicaron en los actos administrativos y en el curso de la primera instancia. 23. El Ministerio Público se abstuvo de realizar pronunciamiento en esta instancia. V. CONSIDERACIONES Competencia 24.
Conforme a lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de esta controversia.
Problema jurídico 25. De conformidad con los argumentos expuestos en el escrito de apelación7, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a departamental y municipal con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación estipulado por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, respectivamente.
En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia pretendida y si se acreditaron los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes. Marco legal y jurisprudencial sobre la pensión gracia 5 Índice 6 registrado en Samai, ver archivo 5_680012333000201900295011AUTOQUEADMITE20230420231840 6 Índice 11 registrado en Samai, ver archivo 7_680012333000201900295012MemorialWeb2023517184359 7 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 5 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
Para desatar tal cuestionamiento, la Sala verificará si la parte demandante acreditó las exigencias establecidas por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989 para otorgarle la pensión gracia, como son: i) contar con más de 50 años de vida; ii) haberse vinculado como docente nacionalizado y/o territorial (municipal o departamental) antes del 31 de diciembre de 1980; iii) haberse desempeñado en tal calidad durante 20 años, que pueden ser continuos o discontinuos; iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; v) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional. 27.
Igualmente, se tendrán en cuenta las reglas contenidas en tres sentencias de unificación jurisprudencial emanadas de la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que se resumen a continuación: i) Sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 19978, en la que se clarificó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia. ii) Sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20189, que estableció las siguientes subreglas que permiten determinar la naturaleza del vínculo docente: a) que los recursos del situado fiscal, aunque eran de origen nacional, se convertían en propiedad exclusiva de las entidades territoriales al incorporarse a sus presupuestos; b) los entes territoriales son propietarios de los recursos que reciben de la Nación, según el artículo 356 de la Constitución de 1991; c) la financiación de los fondos educativos regionales dependía de los recursos de la Nación y de los presupuestos locales, por ende, cubrían gastos de docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; d) los docentes territoriales/nacionalizados no se convierten en nacionales solo por la intervención del Ministerio de Educación o por el origen de los recursos; e) se requiere prueba del vínculo administrativo para acreditar la calidad de docente territorial o nacionalizado, que puede ser mediante el acto administrativo de nombramiento o a través de certificaciones que demuestren de manera inequívoca el tipo de vinculación; f) para el reconocimiento de la pensión gracia, es crucial demostrar que la plaza es territorial o nacionalizada ya que el pago proviene de rentas endógenas de la entidad territorial o de las exógenas provenientes del situado fiscal o el Sistema General de Participaciones, respectivamente. iii) Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, que aclaró que los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos de ley.
Solución al caso concreto 28. El a quo negó las pretensiones debido a que la demandante no acreditó los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, en especial, por no contar con 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42- 000-2013-04683-01 (3805-2014). 6 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29.
La Sala realizará un análisis de lo probado en el proceso en los siguientes términos: i) La señora Ana Tulia Buitrago Latorre nació el 9 de noviembre de 195110, es decir, cumplió 50 años el 30 de abril de 2002. ii) A través del Decreto 556 del 26 de julio de 197311 el gobernador del Norte de Santander nombró a la demandante seccional segunda categoría en la Escuela Anexa a la Normal de Señoritas del municipio de Pamplona.
Tomó posesión el 1 de agosto de 197312 y ejerció el cargo hasta el 31 de octubre de 197713, a saber, durante 4 años y 3 meses. iii) Mediante certificado de tiempo de servicios del 21 de enero de 200814, la Secretaría de Educación Departamental del Norte de Santander hizo constar que la demandante prestó sus servicios en propiedad como docente departamental en el lapso aludido en el párrafo anterior. iv) La Secretaría de Educación de Santander expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 8 de septiembre de 201615, reportando el mismo periodo de vinculación. v) La alcaldía de Bucaramanga certificó que la demandante fue designada a través de la Resolución 8792 del 29 de agosto de 197716 en la Institución Educativa San Gregorio Magno, cargo que ejerció entre el 21 de septiembre de 1977 y el 11 de agosto de 1992, cuando es trasladada mediante el Decreto 0581 del 19 de julio de 1972 a la Institución Educativa INEM Custodio García Rovira de Bucaramanga, a partir del 12 de agosto de 1992 e incorporada por medio la Resolución 069 del 14 de febrero de 200317 con modalidad de vinculación nacional. vi) La Secretaría de Educación Municipal de Bucaramanga expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 28 de mayo de 201618. vii) La demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión el 12 de octubre de 201619. viii) Mediante la Resolución RDP 008025 del 1 de marzo de 201720, la UGPP resolvió en forma negativa la solicitud con fundamento en que los tiempos de 10 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 0004.AnexosDemanda.pdf, folios 7 y 9 – cédula de ciudadanía y registro civil –. 11 Ibidem, folio 84 12 Ibidem, folio 85 13 Mediante el Decreto 829 del 23 de junio de 1983, se le aceptó la renuncia. Ibidem, folio 196 14 Ibidem, folio 11. 15 Ibidem, folios 76 a 77. 16 Ibidem, folio 13. 17 Ibidem, folio 78 a 79. 18 Ibidem, folios 78 y 79. 19 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 008025 del 1 de marzo de 2017. 20 Ibidem, folios 123 a 128. 7 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 022860 del 31 de mayo de 201721. 30. En atención al recuento fáctico expuesto y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo al no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial y/o nacionalizada. 31.
En efecto, en el expediente quedó probado que la demandante inicialmente prestó sus servicios como docente departamental entre el 1° de agosto de 1973 y el 31 de octubre de 1977 por nombramiento efectuado mediante el Decreto 556 del 26 de julio de 197322 del gobernador del Norte de Santander. 32. No obstante, después laboró como docente nacional mediante designación realizada a través de la Resolución 8792 del 29 de agosto de 1977 del Ministerio de Educación Nacional, cargo que ejerció desde el 21 de septiembre de 1977 hasta el 31 de enero de 2016. 33.
A propósito, de la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Bucaramanga se deduce que la educadora fue nombrada por medio de la mencionada resolución y con posterioridad a ella no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que se dieron traslados e incorporaciones sin solución de continuidad a la vinculación nacional con la que inició sus labores en el año 1977 hasta el 31 de enero de 2016 cuando se produjo el retiro. 34.
Como argumento de la apelación, la demandante afirmó que, a partir del 17 de octubre de 1997, por virtud de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial que se extendió hasta el retiro del servicio, circunstancia que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. 35. La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional desde el 21 de septiembre de 1977 hasta el 16 de octubre de 1997; sin embargo, estima que a partir del 17 de octubre siguiente ésta mutó a territorial teniendo en cuenta que a partir de ese momento el Departamento fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos oficiales. 36.
Frente a dicho argumento, esta Sala ha precisado23 que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 200124).
En ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como 21 Ibidem, folios 130 – 135. 22 Ibidem, folio 84. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019- 00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 24 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 8 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso de la demandante. 37.
En ese orden, el artículo 6.º de la Ley 60 de 1993 dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 38.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001 se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 39. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor25.
De este modo, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 40.
Al tiempo que, debe recordarse que en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 41.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación mediante la Resolución 8792 del 29 de agosto de 1977 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral26. En consecuencia, el lapso laborado a partir del 17 de octubre de 1997 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado.
Esto por cuanto, solo el período laborado entre 1973 y 1977 resulta válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculada como 25 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 26 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 9 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docente del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
Sin embargo, no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal exigido por la norma. 42. Ahora bien, tampoco tiene vocación de prosperidad el reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, conforme se ha explicado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 43. Finalmente, en torno al reparo por la falta de valoración de los documentos que certifican la vinculación nacional desde el 21 de septiembre de 1977 hasta el 31 de enero de 2016, la Sala vislumbra que se trata del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del FOMAG del 26 de mayo de 201627, que tiene marcada una casilla que acredita que la docente goza de un régimen de pensiones nacional. 44.
Es cierto que esta clase de información no influye en la connotación del vínculo laboral del orden nacional, pero ese no fue el aspecto que tuvo en cuenta el a quo para determinar tal condición. En efecto, revisada la sentencia apelada, se observa que para ese fin el Tribunal valoró conjuntamente los demás documentos obrantes en el expediente, como son: 1) el certificado expedido por la Secretaría de Educación del municipio de Bucaramanga, en el que se señala que la demandante estaba vinculada «en PROPIEDAD», con «Tipo de Vinculación Nacional en nivel Básico Secundaria»28; y, 2) el certificado de factores salariales expedido por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–, en el que constan los emolumentos percibidos entre el 1 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2014, como docente nacional en propiedad, con cargo docente, en Grado 14 del Escalafón Nacional de Educación29. 45.
Por consiguiente, el Tribunal no dejó de valorar las pruebas como lo alude la recurrente; además, ésta reconoce su vinculación como docente nacional, pero insiste en que desde el 17 de octubre de 1997 cambió a territorial por el proceso de descentralización de la educación. De tal manera, el reparo de fondo viene siendo el mismo al expuesto desde la demanda y a lo largo de la apelación, esto es, que su vinculación nacional mutó a territorial, frente a lo cual la Sala líneas atrás ya ha motivado su inviabilidad.
Condena en costas en primera instancia 46. Dentro de los argumentos de inconformidad, la demandante manifiesta su desacuerdo respecto a la condena en costas que le fue impuesta en primera instancia, en atención a que la demanda presentada se realizó bajo la convicción de que se le 27 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 0004.AnexosDemanda.pdf, folios 78 a 79. 28 Ibidem, folio 13. 29 Ibidem, folio 82. 10 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estaban lesionando los derechos de índole legal y constitucional, así como que no hubo mala fe ni temeridad en su actuar. 47.
El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia deberá disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 280 de 2021.
De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 48. Ahora bien, para la interpretación de las normas relativas a la disposición de condena en costas, la jurisprudencia de esta Subsección ha adoptado un criterio objetivo – valorativo según el cual deben encontrarse probados ambos elementos para que la condena resulte procedente: «b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes.»30 49. En cuanto al elemento objetivo, si bien en principio solamente se tenían en cuenta las reglas dispuestas en el Código General del Proceso, en la actualidad su análisis impone también el estudio de la regla introducida por la Ley 2080 de 2021 en el artículo 188 del CPACA relativa a si la demanda carecía o no de fundamento legal. 50.
En el caso concreto, el a quo se limitó a citar el artículo 188 del CPACA y los artículos 365 y 366 del CGP y considerando que como la parte demandante resultó vencida debía ser condenada en costas. No se observa la valoración contenida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 51. Con base en lo expuesto, realizada tal valoración no se advierte que la demanda haya carecido de forma manifiesta de fundamento legal, por lo que no hay lugar a condenar en costas en primera instancia y resulta procedente revocar el numeral segundo de la sentencia apelada31.
Condena en costas en segunda instancia 52. Realizada ahora la aludida valoración en la segunda instancia, tampoco se observa la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia de 7 de abril de 2016, Rad.
No. 13001233300020130002201. C.P. Alfonso Vargas Rincón. 31 Respecto al tema de condena en costas, ver entre otras, la sentencia de 18 de julio de 2024, radicado 52-001-2333-000-2018- 00342-01 (4178 -2022) C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 11 Radicado: 68001 23 33 000 2019 00295 01 (5558-2022) Demandante: Ana Tulia Buitrago Latorre Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de igual forma en imponer la condena en costas de segunda instancia. VI. DECISIÓN 53. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR el numeral segundo de la sentencia del 7 de marzo de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Santander.
En su lugar, se ordena abstenerse de condenar en costas en primera instancia a la parte demandante, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia del 7 de marzo de 2022 expedida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Ana Tulia Buitrago Latorre contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia.
CUARTO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.