Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Medio de control: Nulidad Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia (SINTRACARCOL) Demandados: Nación – Ministerio de Trabajo Tema: Auto que niega solicitud de medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO I. ASUNTO 1.
El despacho procede a resolver la solicitud de medida cautelar en los términos solicitados por la parte actora. II.
ANTECEDENTES 2.1. Demanda y solicitud de medida cautelar 2. SINTRACARCOL, por medio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 solicitó que se anule el artículo 1 de la Resolución 001098 del 30 de junio de 2006, «por medio de la cual se aprueba un reglamento interno de trabajo», expedida por el Ministerio de la Protección Social - hoy Ministerio del Trabajo. 3.
En escrito aparte, peticionó la suspensión provisional de los efectos del acto demandado, para lo cual se remitió a los argumentos de la demanda, cuyo concepto de violación se centra en que el Reglamento Interno de Trabajo, en adelante RIT, aprobado por la mencionada resolución, incurrió en violaciones constitucionales, legales y convencionales2, porque no se socializó con los trabajadores; vulneró la libertad sindical y el Convenio 87 de la OIT; omitió establecer criterios claros de 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - Ley 1437 de 2011. 2 Según la demanda se incurrió en la violación directa de los artículos 2.°, 20, 23, 29, 39, 49 y 287 de la Constitución Política, 118, 161 y 354 del Decreto Ley 2351 de 1965, de la Resolución 652 de 2012 y la Resolución 1356 de 2012, así como del Convenio 87 y el Convenio 98 de la Organización Internacional del Trabajo, que integran el bloque de constitucionalidad.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tipicidad, gradualidad y proporcionalidad entre faltas y sanciones, así como los órganos, reglas probatorias y la doble instancia en el proceso disciplinario. 4.
Según se explicó, el RIT enjuiciado no es aplicable debido a su falta de publicidad y socialización, conforme a la Ley 1429 de 2010, la cual exige que el empleador publique el reglamento en cartelera, lo comunique mediante circular interna y permita que las organizaciones sindicales y los trabajadores no sindicalizados formulen observaciones dentro de los 15 días hábiles siguientes.
Además, la organización sindical manifestó su desacuerdo con el RIT aprobado. 5. El artículo 13 del RIT desconoció el artículo 161 del CST, que reguló la jornada laboral, dado que no fue concertada ni socializada con los trabajadores y aquella podría estar desactualizada porque se han expedido nuevas normas que regulan la materia. 6.
El artículo 75 del RIT impuso cargas adicionales a los trabajadores que afectan el ejercicio del derecho a la salud. 7. Los artículos 94 y siguientes del RIT regularon de forma desproporcionada e inadecuada el acoso laboral, pues no especificaron apropiadamente sus modalidades y omitieron identificar claramente conductas como las de maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento, inequidad y desprotección laboral.
Esta irregularidad les impide a los trabajadores identificar y denunciar dichas prácticas. 8. El RIT agrupó faltas de distinta gravedad sin criterios de tipicidad y proporcionalidad y restringió la libertad sindical, de expresión e información y el libre desarrollo de la personalidad. Adicionalmente, estableció un número excesivo de obligaciones y prohibiciones, dejando la valoración disciplinaria al arbitrio del empleador. 9.
También se vulneró el debido proceso disciplinario,3 comoquiera que no existen instancias claramente definidas; se concentró el poder sancionatorio en el jefe de relaciones industriales o de personal, sin comisión especial, sin procedimiento probatorio y sin segunda instancia. 2.2. Pronunciamiento de la parte demandada 10. El Ministerio del Trabajo se opuso a la medida cautelar para lo cual sostuvo que la solicitud de suspensión provisional no cumplió los requisitos exigidos, pues se limitó a presentar un cuadro comparativo, sin desarrollar argumentos jurídicos y fácticos suficientes ni aportar prueba siquiera sumaria que demuestre la vulneración de normas superiores, la necesidad de la medida o la existencia de un perjuicio inminente para los trabajadores, siendo este un análisis propio de la sentencia de fondo. 3 La parte actora invocó la Sentencia C-593 de 2014 de la Corte Constitucional, Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Seguidamente, expuso el marco normativo aplicable en el año 2006 para la aprobación del RIT, contenido en los artículos 104 a 125 del CST,4 correspondiendo al Ministerio del Trabajo verificar el cumplimiento de los requisitos legales. 12. Frente a la afirmación de que el RIT no fue socializado, indicó que el artículo 120 del CST, modificado por el artículo 22 de la Ley 1429 de 2010, regula de manera expresa la forma de publicación del reglamento en carteleras.
Además, de haberse presentado inconformidades, la norma permite solicitar reformas, circunstancia que no fue ejercida oportunamente por la organización sindical, siendo relevante que la queja administrativa que se allegó al proceso fue archivada por encontrarse el reglamento ajustado a la ley. 13. En relación con el acoso laboral, si bien en el RIT no se detallan sus modalidades, estas se encuentran plenamente definidas en el artículo 2 de la Ley 1010 de 2006 y la empresa dio cumplimiento a lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 9 ibidem, relativo a la adaptación del reglamento y a la posibilidad de escuchar a los trabajadores. 14.
Concluyó que el RIT fue aprobado por cumplir los requisitos del artículo 108 del CST y demás normas vigentes, y que, ante la falta de sustento argumentativo, probatorio y demostración del perjuicio, no resultaba procedente decretar la suspensión provisional solicitada, pues ello implicaría un prejuzgamiento. III. CONSIDERACIONES 3.1.
De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 15. De conformidad con lo establecido en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá, en providencia motivada, decretar las medidas cautelares que estime indispensables para proteger y garantizar, transitoriamente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia. 16.
Esta misma norma establece que tal facultad procede, a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 17. La decisión que el juez o magistrado adopte sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. 18.
Ahora bien, el artículo 230 ibidem, en cuanto al contenido y alcance de las medidas cautelares establece lo siguiente: 4 Código Sustantivo del Trabajo. Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y - Deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. 19.
Asimismo, de conformidad con la norma en comento, una o varias de las siguientes medidas cautelares podrán ser decretadas por el juez o magistrado ponente: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 2.
De los requisitos para la procedencia de la medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo 20. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, establece los requisitos para decretar las medidas cautelares y, tratándose de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, consagra los siguientes: i.) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo: Procede por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. ii.) Cuando se pretenda, adicionalmente, el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios: Deberá probarse al menos sumariamente la existencia de estos. 21.
La norma en cita consagra, también, los requisitos que deben concurrir para la procedencia de las medidas cautelares en los demás casos, es decir cuando la cautela solicitada es una distinta a la de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo. Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Al respecto, la disposición en mención establece: Artículo 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.
Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3.
Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios.
(Subrayado y negrilla fuera de texto) 3.2. Caso concreto 23. La parte demandante considera que se debe suspender el artículo 1 de la Resolución 001098 del 30 de junio de 2006, proferida por el Ministerio del Trabajo, que aprobó el RIT de la empresa Cartón de Colombia S.A. 24. La solicitud de suspensión provisional se fundó en que el acto enjuiciado desconoció disposiciones constitucionales, convencionales y legales5 porque el RIT no fue socializado con los trabajadores; vulneró los derechos a la salud, libertad sindical, libertad de expresión e información, libre desarrollo de la personalidad y debido proceso; omitió establecer la gradualidad y proporcionalidad entre faltas y sanciones; no implementó órganos, reglas probatorias y la doble instancia en el proceso disciplinario. 25.
Para establecer la procedencia de la medida cautelar de suspensión provisional, es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 231 del CPACA, deben acreditarse los siguientes presupuestos: i) que la solicitud sea formulada a petición de parte; ii) que exista una violación que surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud; y iii) cuando se trate del medio de control de 5 Según la demanda se incurrió en la violación directa de los artículos 2, 20, 23, 29, 39, 49 y 287 de la Constitución Política;
Convenios 87 y 98 de la OIT; 118, 161 y 354 del Decreto Ley 2351 de 1965; Resoluciones 652 y 1356 de 2012. Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho, que se acredite de manera sumaria la existencia de los perjuicios que se alegan como causados. 26.
Ahora bien, esta corporación6 ha sostenido, que el juez puede argumentar duda razonable para negar la medida cautelar cuando advierte incongruencias normativas que no han sido resueltas por la jurisprudencia o, cuando el éxito de la pretensión implica el recaudo y valoración probatoria que solo puede cumplirse en la decisión de fondo: la sentencia7. 27.
Otra situación, es la concurrencia de dos interpretaciones aceptables para la solución del caso, sin que exista unificación o precedente jurisprudencial que otorgue solución al problema jurídico planteado. En estos eventos el juez podrá hacer uso de una estricta ponderación hermenéutica y si el resultado no le permite inclinarse por una u otra interpretación, también puede fundamentarse la negación de la medida cautelar en la duda razonable.8 28.
En este caso se considera improcedente la medida cautelar solicitada dado que en esta esta etapa inicial del proceso no se advierte una vulneración al ordenamiento superior en los términos alegados por el sindicato actor. Entonces, es solo en la sentencia que resuelva de fondo el asunto puesto a consideración del Consejo de Estado y después del análisis probatorio pertinente, que se defina la existencia o no de la violación alegada. 29.
En efecto, una de las situaciones que señala la parte actora, es que se aprobó un RIT sin haberse publicado en cartelera o comunicado mediante circular interna, a efectos de permitir que las organizaciones sindicales y los trabajadores no sindicalizados formularan observaciones. 30. Sin embargo, en el plenario obra copia de la Resolución 3063 del 18 de mayo de 2023, expedida por el Ministerio del Trabajo, que archivó la investigación administrativa adelantada contra la empresa Cartón de Colombia S.A. por presuntas irregularidades presentadas en el trámite de aprobación del RIT y su contenido. 31.
En uno de sus apartes, se precisó que la empresa Cartones de Colombia allegó imágenes que acreditan la publicación del reglamento interno de trabajo, así como los correspondientes soportes de su entrega. 6 Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto de sala unitaria del 18 de septiembre de 2012. Exp. 11001-03-28-000- 2012-00049-00. C.P. Alberto Yepes Barreiro; y Sección Segunda.
Subsección A. Autos del 11 de noviembre de 2020. Exp. 11001-03-25-000-2019-00457 00 (3474-2019); del 12 de abril de 2021. Exp. 11001-03-25-000-2018- 00786-00(3021-18 y 3023-18) Acumulado; y del 16 de diciembre de 2022. Exp. 11001032500020220031800 (2598- 2022). C.P. William Hernández Gómez. 7 Sección Quinta. Auto del 17 de marzo de 2016.
Exp. 76001-23-33-000-2015-01577-01. C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 8 Sección Quinta. Auto del 27 de junio de 2018. Exp. 11001-03-28-000-2018-00063-00. C.P. Gustavo Adolfo Prado Cardona. Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
De igual forma, el Ministerio del Trabajo indicó que los términos previstos en el artículo 119 del CST para formular objeciones habían sido ampliamente superados. 33. Bajo este contexto, prima facie, no se advierte una irregularidad en torno a la publicidad y socialización del RIT. 34. Por otra parte, el sindicato actor adujo que los artículos 94 y siguientes del RIT regularon de forma desproporcionada e inadecuada el acoso laboral, pues no especificaron apropiadamente sus modalidades y omitieron identificar claramente conductas como las de maltrato, persecución, discriminación, entorpecimiento, inequidad y desprotección laboral. 35.
Sin embargo, en esta etapa preliminar del proceso, no es posible atender favorablemente dicho reparo, ya que la mencionada Resolución 3063 de 2023 explicó que la Ley 1010 de 2006, «por medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo», no impuso al empleador la obligación de transcribir alguno de sus apartes en el reglamento interno de trabajo. 36.
De otro lado, el sindicato alegó que el RIT agrupó faltas de distinta gravedad sin criterios claros de tipicidad y proporcionalidad y restringió la libertad sindical, de expresión e información y el libre desarrollo de la personalidad. Adicionalmente, estableció un número excesivo de obligaciones y prohibiciones, dejando la valoración disciplinaria al arbitrio del empleador. 37.
En tal sentido, sostuvo que el RIT contenía una «multiplicidad de normas sancionatorias en contra de los empleados» y que algunas prohibiciones estaban repetidas. Al respecto, se concluyó que «esto de plano no es ilegal, pero si da un indicio de persecución a los empleados por norma reiterativa y repetitiva». 38. Estos argumentos ameritan un análisis de fondo en la sentencia que ponga fin al proceso, pues debe revisarse con detenimiento si la redacción de las faltas atiende a la teoría de los tipos en blanco o conceptos jurídicos indeterminados propios del derecho disciplinario.9 Máxime cuando la parte interesada afirmó que la reiteración de algunas prohibiciones no implicaba la ilegalidad del RIT. 39.
Así las cosas, será necesario estudiar concienzudamente el ordenamiento superior, en armonía con las pruebas recaudadas, en aras de verificar si de algún modo se está presentando el acoso laboral a que alude la organización accionante o la falta de proporcionalidad entre las faltas y sanciones o si las faltas disciplinarias de alguna manera resultan confusas y atentan contra los derechos a la libertad sindical, libertad de expresión e información y libre desarrollo de la personalidad. 9 Ver Corte Constitucional, Sentencia T-276 de 2014.
Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. A su vez, el actor adujo que el artículo 13 del RIT desconoció el artículo 161 del CST, que reguló la jornada laboral, dado que no fue concertada ni socializada con los trabajadores y aquella podría estar desactualizada porque se han expedido nuevas normas que regulan la materia. 41.
En torno a la falta de socialización del RIT, el despacho se remite a los argumentos antes expuestos. Ahora, en cuanto al término de la jornada laboral, no se abundará en razonamientos, ya que el sindicato no estableció con claridad de qué manera se estaba vulnerando la normativa superior. 42. El demandante también expresó que el artículo 75 del RIT impuso cargas adicionales a los trabajadores que afectan el ejercicio del derecho a la salud; sin embargo, omitió contrastar dicha disposición con normas superiores en las que se establecieran procedimientos distintos a los implementados por la empresa para gestionar los permisos de los trabajadores cuando debieran asuntarse del lugar de trabajo para recibir atención médica. 43.
La parte actora alegó que el RIT vulneró el debido proceso disciplinario,10 comoquiera que no existen instancias claramente definidas; se concentró el poder sancionatorio en el jefe de relaciones industriales o de personal, sin comisión especial, ni procedimiento probatorio y tampoco se previó la segunda instancia. 44. No obstante, el despacho se aparta de los anteriores reproches, ya que, una revisión preliminar del RIT, evidencia que en sus capítulos XX, XXI, XXII se establecieron instancias, órganos disciplinarios, medios probatorios y los procedimientos para la «Comprobación de Faltas y Registro de Sanciones Disciplinarias», «Reclamos, Personas ante quienes deben Presentarse y su Tramitación», «Sanciones y Despidos del Personal Cobijado por la Convención Colectiva de Trabajo», «Sanciones y Despidos del Personal No Cobijado por la Convención Colectiva». 45.
De acuerdo con los anteriores razonamientos, en el presente asunto subsiste una duda razonable que conduce a concluir la improcedencia del decreto de la medida cautelar solicitada, en la medida en que no se satisface el presupuesto previsto en el artículo 231 del CPACA, consistente en que exista una violación que se derive del análisis del acto administrativo demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como vulneradas, o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. 46.
En consecuencia, los argumentos expuestos por la parte demandante en sustento del decreto de la medida cautelar invocada no están llamados a prosperar. No obstante, es preciso aclarar que las consideraciones consignadas en la presente providencia obedecen a un análisis preliminar, el cual no comporta prejuzgamiento alguno sobre el fondo del asunto. 10 La parte actora invocó la Sentencia C-593 de 2014 de la Corte Constitucional, Radicación: 11001-03-24-000-2024-00076-00 (3093-2024) Demandante: Sindicato Nacional de Trabajadores de Cartón de Colombia Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47.
En mérito de lo expuesto, el despacho sustanciador RESUELVE NEGAR la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos de artículo 1.° de la Resolución 001098 de 30 de junio «por medio de la cual se aprueba un reglamento interno de trabajo» expedido por el Ministerio de la Protección Social, ahora Ministerio del Trabajo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.