Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., diecisiete (17) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: SANDRA PAOLA RODRÍGUEZ CASTILLO Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN “C” Y UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS GRADO DE CONSULTA DE SANCIÓN POR DESACATO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta, la sanción de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, impuesta en proveído de 14 de octubre de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en condición de Director de Reparación de la misma entidad.
I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La señora Sandra Paola Rodríguez Castillo instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “C” y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad humana y a la reparación de sus perjuicios, teniendo en cuenta que no ha recibido indemnización alguna por el fallecimiento de su compañero permanente, el señor Pedro Argilio Urrego Velásquez, durante la Masacre ocurrida el 15 de septiembre de 2001 en el Corregimiento de Frías, Tolima, perpetuada por miembros de las llamadas “autodefensas” o “paramilitares”.
La solicitud de amparo fue resuelta por la Sección Quinta del Consejo de Estado en sentencia de 22 de abril de 2021, en la que resolvió lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo, únicamente respecto de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera- Subsección C el 3 de diciembre de 2014, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.5.2.3. de la parte considerativa de esta providencia. Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 SEGUNDO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo, de conformidad con el numeral 2.6.3 de la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: ORDENAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que, en el término de 5 días contados a partir de la notificación de esta providencia, resuelva de fondo la solicitud de indemnización administrativa de la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo.
CUARTO: EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas para que, en lo sucesivo, se abstenga de imponer barreras y cargas desproporcionadas a la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo y a las demás personas que solicitan ser indemnizadas administrativamente por ser víctimas del conflicto armado”. 2.
Solicitud de cumplimiento del fallo El 29 de julio de 2021, la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo pidió que se ordenara a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas dar cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de tutela de 22 de abril de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al considerar que no se ha resuelto la solicitud de indemnización administrativa con radicado No. AH0000132908, por el hecho victimizante de homicidio.
Mencionó que de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, el juez constitucional goza de amplios poderes para garantizar el cumplimiento material y objetivo de la orden de tutela qué amparó los derechos fundamentales, cuando transcurridas más de cuarenta y ocho (48) horas desde la notificación del fallo de tutela éste no haya sido cumplido.
Aseguró que en virtud de lo dispuesto en el artículo 23 de la misma normativa, cuando en una sentencia de tutela se ampara un derecho por “(…) denegación de un acto o una omisión, el fallo ordenará realizarlo o desarrollar la acción adecuada, para lo cual se otorgará un plazo prudencial perentorio. Si la autoridad no expide el acto administrativo de alcance particular y lo remite al juez en el término de 48 horas, éste podrá disponer lo necesario para que el derecho sea libremente ejercido sin más requisitos (…)”.
Indicó que la obligación de dar cumplimiento a los fallos de tutela es tan clara que el legislador previó incluso sanciones penales para quienes incurran en desacato (artículo 52 del Decreto 2591 de 1991). Además, hizo referencia a las sentencias C-367 de 2014 y T-652 de 2010 de la Corte Constitucional, en las que se establece el deber de los jueces constitucionales de disponer las acciones pertinentes para obtener el cumplimiento del fallo, sin perjuicio de que la parte demandante inicie el trámite incidental de desacato.
En este orden de ideas, solicitó que se ordene a la entidad accionada dar cumplimiento inmediato de la sentencia de tutela. 3. Trámite procesal 3.1. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto de 6 de agosto de 2021, previo a dar apertura al trámite incidental de desacato, requirió a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, para Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 que en el término de dos (2) días, contados a partir de la notificación de la providencia, indicara y acreditara con los documentos pertinentes las actuaciones que ha adelantado para dar cumplimiento a la orden de tutela contenida en la sentencia de 22 de abril de 2021.
Además, ofició a la entidad con el fin de que suministrara las direcciones de correo electrónico de los encargados de efectuar el cumplimiento del fallo de tutela. La entidad requerida guardó silencio. 3.2. Por lo anterior, a través de providencia de 7 de septiembre de 2021 se resolvió dar apertura al trámite de desacato contra los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en condición de Director de Reparación de la de la misma entidad.
En ese auto se requirió a los responsables para que en el término de dos (2) días, contados a partir de la notificación de la providencia, indicaran y acreditaran con los documentos pertinentes, las actuaciones que ha adelantado para dar cumplimiento a la orden de tutela. 3.3. Dentro del término concedido, el abogado Vladimir Martín Ramos, jefe de la Oficina Asesora Jurídica, allegó un informe e indicó las razones por las que no ha sido posible dar cumplimiento a la orden de tutela.
En primer lugar, manifestó que el señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade no está a cargo de la Dirección de Reparaciones, sino el señor Enrique Ardila Franco, quien es el encargado de los asuntos relacionados con indemnizaciones como la que reclama la actora. Por esa razón, pidió que se desvinculara del trámite incidental al señor Rodríguez Andrade.
Enseguida, sostuvo que ya se dio cumplimiento a la orden de tutela proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante la comunicación No. 202172012021111 de 10 de mayo de 2021, en donde se le informó a la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo que “los términos para adoptar una decisión de fondo se encuentran suspendidos hasta que no se aporte toda la documentación requerida para el caso alegado”.
Aseguró que al analizar la solicitud presentada por la accionante se encontró una novedad que impide dar respuesta de fondo dado que se pudo constatar que al momento de la ocurrencia del hecho victimizante el compañero permanente de la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo tenía 20 años por lo que debía tener cédula de ciudadanía. Indicó que mediante comunicación telefónica de 29 de abril de 2021 y “dentro de la comunicación bajo radicado de salida 202172012021111 del 10 de mayo de 2021 se le solicitó a la señora SANDRA PAOLA RODRIGUEZ CASTILLO acercarse a la Registraduría y solicitar cupo numérico y certificado de cedulación de la vd [víctima directa] ya que al momento de los hechos era mayor de edad y está creado con RCN”.
Agregó que se le informó que podía enviar la documentación al correo electrónico documentacion@unidadvictimas.gov.co. No obstante, refirió que la actora no ha allegado dicha documentación, lo que ha impedido adelantar el trámite correspondiente, pues de conformidad con el artículo 5º de la Resolución No. 1049 de 2019, las víctimas son responsables de aportar la información solicitada en las diferentes fases del procedimiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En ese orden de ideas, solicitó “denegar el desacato” y que se ordene archivar la acción de tutela, teniendo en cuenta que se ha dado cumplimiento a la sentencia de 22 de abril de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.4.
La Sección Quinta del Consejo de Estado a través de providencia de 14 de octubre de 2021, en primer lugar, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del abogado Vladimir Martín Ramos, jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, al considerar que carece de legitimación para intervenir y ser escuchado en el trámite incidental, comoquiera que la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas no es sujeto pasivo, sino los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade y Enrique Ardila Franco.
Además, se tuvo en cuenta que no aportó ninguno de los poderes que lo acreditaran como representante de los incidentados. Resaltó que no hay prueba en el expediente que acredite que el Director General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, el señor Ramón Alberto Rodríguez Andrade, o el Director de Reparación de la entidad, el señor Enrique Ardila Franco, hayan dado cumplimiento a la orden de tutela contenida en la sentencia del 22 de abril de 2021, y los mismos a pesar de haber sido debidamente notificados no informaron sobre las actuaciones que se hubieren adelantado para cumplir con la obligación que se les impuso.
Por lo anterior, concluyó que se encuentra acreditada la fase objetiva del incumplimiento, como quiera que la vulneración del derecho fundamental al debido proceso administrativo persiste. En consecuencia, resolvió imponer una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada uno de los incidentados, con el fin de hacer cumplir la orden de tutela.
Mencionó que las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia C-033 de 2014, en cuanto al test de proporcionalidad consisten en: (i) que la finalidad perseguida a través de la misma constituya un objetivo acorde a la Constitución; (ii) que sea idónea para conseguir dicho objetivo; y, (iii) que sea proporcional en sentido estricto.
De conformidad con dichas reglas, aseguró que la sanción impuesta supera el test de proporcionalidad, dado que (i) persigue un fin acorde con la Constitución Política, como es la satisfacción del derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo, quien además es un sujeto de especial protección constitucional por ser víctima del conflicto armado;
(ii) resulta idónea para obtener el cumplimiento de la orden judicial y, por último, (iii) es proporcional a la gravedad de la conducta que se le endilga a los responsables. En ese orden de ideas, resolvió: “PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA del abogado Vladimir Martín Ramos y de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.2. de la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR EN DESACATO a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en calidad de Director de Reparación de la entidad, en razón al incumplimiento de la orden de tutela dada en la sentencia del 22 de abril de 2021 y SANCIONAR a cada uno con multa de Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 un (1) salario mínimo legal mensual vigente, de conformidad con los argumentos expuestos en el numeral 2.5. de la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: ADVERTIR a los funcionarios sancionados que el valor de la multa impuesta deberá ser consignada, dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia, en la cuenta bancaria dispuesta para tal fin por el Consejo Superior de la Judicatura y el dinero que se pague debe provenir de su propio peculio.
CUARTO: EXHORTAR a los servidores públicos sancionados para que, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de esta providencia, cumplan con la orden de tutela dada en la sentencia del 22 de abril de 2021 y resuelvan de fondo la solicitud de indemnización administrativa que presentó la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo.
QUINTO: NOTIFICAR personalmente a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade y Enrique Ardila Franco y REMITIR el expediente a la Sección o Subsección del Consejo de Estado que corresponda, con el fin de que se surta el grado jurisdiccional de consulta”. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 23, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato en el marco de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora.
En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho.
La Corte Constitucional en Sentencia T-458 de 20031, señaló que de manera paralela al cumplimiento de la orden judicial, es posible adelantar el trámite incidental de desacato, el cual no puede reemplazar la principal obligación del juez de tutela, cual es, hacer cumplir de manera efectiva la orden impartida encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Precisó que el cumplimiento no es un presupuesto para iniciar el desacato, ni este último es la vía para el cumplimiento. De igual manera, preciso las diferencias entre el incidente de desacato y el cumplimiento, las que se precisaron con mayor detalle en el Auto 181 de 20152, en los siguientes términos: i. El trámite de cumplimiento es principal y oficioso, mientras que el incidente de desacato es subsidiario. ii.
La imposición de sanciones en el trámite incidental exige que el juez establezca la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado. iii. Con el fin de determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, es necesario que se verifique que el desobedecimiento de la orden de tutela sea producto de una conducta caprichosa o negligente. iv.
El incidentado debe informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante. v. Concomitante con el desacato, el juez puede dictar las medidas de cumplimiento que sean necesarias encaminadas a remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo. vi.
En caso de que se haya impuesto sanción de multa o arresto al responsable, es posible evitar que la misma se materialice si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción. En definitiva, el trámite de cumplimiento del fallo de tutela supone una verificación objetiva de la materialización de la orden del juez constitucional, escenario en el que se deben adoptar las medidas que sean necesarias hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, en el incidente de desacato la responsabilidad que se analiza es subjetiva, de tal manera que son procedentes las sanciones de arresto o multa, aun cuando debe precisarse que la finalidad de este trámite no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento en sí mismo de la orden judicial3. 3. Estudio y solución del caso concreto 3.1.
Del asunto bajo examen La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 22 de abril de 2021, amparó el derecho fundamental al debido proceso administrativo de la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo, por la falta de respuesta a la solicitud de indemnización administrativa interpuesta por el homicidio de su compañero permanente el señor Pedro Argilio Urrego Velásquez, durante la Masacre ocurrida 1 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 2 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 3 En sentencia T-271 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional se refirió a los límites y las facultades del juez en el incidente de desacato.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 el 15 de septiembre de 2001 en el Corregimiento de Frías, Tolima (ordinal segundo). Así mismo, ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas que en el término de cinco (5) días contados a partir de la notificación de esta providencia, resuelva de fondo la solicitud de indemnización administrativa formulada por la accionante (ordinal tercero). 3.2.
Por correo electrónico de 29 de julio de 2021, la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo presentó incidente de desacato contra la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, porque, a su juicio, no ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 22 de abril de 2021. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica manifestó que la orden de tutela ya fue acatada, pues se le informó a la actora que para resolver su solicitud de indemnización administrativa es necesario que acuda a la Registraduría Nacional del Estado Civil y solicite un cupo numérico y el certificado de cedulación del fallecido Pedro Argilio Urrego Velásquez.
La Sección Quinta del Consejo de Estado por auto de 14 de octubre de 2021, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva del abogado Vladimir Martín Ramos, jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, dado que no allegó poder de los responsables de dar cumplimiento a la orden de tutela. Además, al no contar con ningún elemento probatorio que acreditara el cumplimiento del fallo declaró en desacato a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en condición de Director de Reparación de la misma entidad.
En consecuencia, resolvió imponer multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente para cada uno de los incidentados, con el fin de hacer cumplir la orden de tutela. 3.2. De la falta de legitimación en la causa por pasiva En primer lugar, la Sala coincide con la Sección Quinta del Consejo de Estado en la decisión objeto de consulta, en que el abogado Vladimir Martín Ramos, quien funge como jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, carece de legitimación en la causa por pasiva para intervenir y ser escuchado en el trámite incidental de desacato, teniendo en cuenta que la entidad no es sujeto pasivo del mismo, sino los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, Director de Reparación de la entidad, de quienes no allegó poder alguno que habilitara su representación. Cabe resaltar que la legitimación en la causa por pasiva en materia de tutela, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, se entiende como la capacidad o interés para actuar en la controversia procesal debido a su presunta responsabilidad en la vulneración de los derechos fundamentales de la parte accionante4.
Así mismo, en la sentencia SU-349 de 20195, la Corte Constitucional precisó que en los casos en donde se advierta la imposibilidad palmaria del sujeto accionado para cumplir lo que se le pide en la acción de tutela es necesario que el 4 Corte Constitucional, sentencia T-353 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 Corte Constitucional, M.P. Diana Fajardo Rivera.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 juez de tutela adelante un estudio de la legitimación, a partir de una valoración previa y general de las competencias del demandado en relación con el objeto de la tutela.
Cuando se está en el escenario del trámite incidental de desacato, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, lo que resulta relevante para determinar la legitimación de la parte pasiva es la individualización del responsable de dar cumplimiento al fallo de tutela, dado que el objetivo principal de este trámite, más allá de imponer la sanción por desacato, es el de obtener el cumplimiento del fallo de tutela.
En esas condiciones, al margen de la falta de legitimación en la causa por pasiva, las pruebas que se aporten en este trámite incidental que demuestren el cumplimiento de la orden del juez constitucional deben ser valoradas con el fin de verificar si la orden de tutela se cumplió o no, lo que, se reitera, es el propósito del incidente de desacato.
En el asunto bajo examen, se advierte que el abogado Vladimir Martín Ramos, en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad, no es el llamado a intervenir en el trámite incidental ya que sus funciones consagradas en el artículo 8 del Decreto 4802 de 2011, se relacionan con brindar asesoría a la Dirección General y a las demás dependencias en los asuntos jurídicos relacionados con la entidad, pero no está encargado de resolver solicitudes como la interpuesta por la accionante.
Es más, de acuerdo con el artículo 7, numeral 126 y el artículo 21, numeral 17 de la mencionada normativa, la función de otorgar a las víctimas la indemnización por vía administrativa de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011, está en cabeza del Director General y del Director de Reparación de la entidad, por lo que, en los mismos términos de la Sección Quinta de esta Corporación, son los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade y Enrique Ardila Franco los llamados a dar cumplimiento a la orden de tutela.
En cualquier caso, el jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la entidad no aportó ningún elemento probatorio que diera cuenta del cumplimiento de la orden de tutela por parte de los funcionarios sancionados, en tanto únicamente mencionó que no era posible resolver la solicitud de indemnización administrativa porque estaba pendiente de que la actora aportara el certificado de cedulación del fallecido Pedro Argilio Urrego Velásquez. 3.3.
Revisión de la sanción de multa impuesta por el desacato a la orden de tutela La Sala entra a revisar la sanción impuesta en el auto objeto de consulta, frente a la cual se advierte que en el expediente de tutela no reposa prueba alguna que demuestre que la sentencia de 22 de abril de 2021, proferida por la Sección 6 “ARTÍCULO 7o.
FUNCIONES DE LA DIRECCIÓN GENERAL. Son funciones de la Dirección General, además de las establecidas en la ley, las siguientes: (…) 12. Otorgar a las víctimas la indemnización por vía administrativa, de que trata el artículo 132de la Ley 1448 de 2011, para lo cual deberá administrar los respectivos recursos”. 7 “ARTÍCULO
21. DIRECCIÓN DE REPARACIÓN. Son funciones de la Dirección de Reparación las siguientes: 1. Otorgar, de acuerdo con las instrucciones del Director de la Unidad, a las víctimas la indemnización por vía administrativa, de que trata el artículo 132 de la Ley 1448 de 2011. (…)” Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Quinta del Consejo de Estado se encuentra cumplida, en los términos allí indicados, es decir, que se resuelva de fondo la solicitud de indemnización administrativa.
En el fallo de tutela se indicó que a pesar de que mediante Oficio No. 20214104847521 de 2 de marzo de 2021, la entidad requirió a la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo para que, previo a resolver la solicitud de indemnización administrativa, aportara la certificación de vigencia del documento de identidad del señor Pedro Argilio Urrego Velásquez, dicha respuesta no resolvió de fondo la solicitud de indemnización administrativa interpuesta por la actora, sino que, por el contrario, le impuso una carga procesal desproporcionada al exigirle un documento que ni siquiera figura en las cartillas de la entidad como obligatorio al momento de presentar la solicitud8.
Por lo anterior, la Sección Quinta del Consejo de Estado ordenó que dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de la providencia se procediera a resolver de fondo la solicitud de indemnización administrativa. No obstante, transcurridos casi diez (10) meses desde que se profirió la orden judicial no se observa que esta haya sido acatada, pues no se cuenta con ningún informe que demuestre el cumplimiento, dado que los directamente responsables de acatar la orden no emitieron pronunciamiento alguno frente al requerimiento que se efectuó en el trámite incidental de desacato.
Así mismo, cabe destacar que mediante memorial de 21 de enero de 2022, la actora allegó copia digital del Oficio No. PMF-428 de 7 de diciembre de 2021, suscrito por el Secretario de la Personería Municipal de Falan, Tolima, mediante el cual se le indicó lo siguiente: “Asunto. Remisión de Información, Contestación Derecho de Petición Rad.
Nro. 202171124860692. Cordial y Atento Saludo. En atención al asunto de la referencia, me permito remitir para su conocimiento y demás fines pertinentes, copia de la información recibida en esta oficina, mediante oficio Nro. 202172035629131, de Bogotá D.C., con radicado interno de este Despacho Nro. 1706 de Noviembre 11 de 2021, signado por el Señor ENRIQUE ARDILA FRANCO en su condición de Director técnico de Reparaciones de la Unidad de Victimas.
Adjunto lo enunciado en Cuatro (4) folios, por lado y lado. (…)”. El referido oficio No. 202172035629131 de 11 de noviembre de 2021, fue suscrito por el señor Enrique Ardila Franco, en su condición de Director de Reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de dar respuesta a una nueva solicitud de indemnización administrativa radicada el 2 de noviembre de 2021 bajo el No. 5102776, así: “(…) 8 Ver al respecto: https://www.unidadvictimas.gov.co/sites/default/files/documentosbiblioteca/cfichahomicidioley1448. pdf.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Atendiendo a la petición relacionada con la indemnización administrativa, de fecha del 29 de octubre de 2021, la Unidad para las víctimas le informa que Usted elevó solicitud de indemnización administrativa el 02/11/2021, con número de radicado 5102776, fecha en la que se le comunicó que la Unidad cuenta con un término de ciento veinte (120) días hábiles para brindarle una respuesta de fondo en la que se indicará si tiene derecho o no a la entrega de la medida de indemnización administrativa, por lo anterior, nos encontramos dentro del término de análisis de su solicitud.
Ahora bien, es importante mencionar que de encontrarse en una situación de urgencia manifiesta o extrema vulnerabilidad, Usted podrá adjuntar certificado médico con los siguientes requisitos: Para enfermedad ruinosa, catastrófica o de alto costo el certificado médico deberá contener: • Lugar y fecha de expedición de la certificación; • Datos completos de la persona (víctima) • Firma y registro médico (…) o tarjeta profesional del médico tratante • Determinación del o de los diagnósticos clínicos según la clasificación estadística internacional de enfermedades y problemas relacionados con la salud. • Papelería identificada con el nombre y/o logo institucional de la entidad prestadora de servicios de salud a la cual encuentra afiliada la víctima.
(…) Por último, es pertinente aclararle que los montos y orden de entrega de la medida de indemnización administrativa depende de las condiciones particulares de cada víctima, del análisis del caso en concreto y la disponibilidad presupuestal anual con la que cuente la Unidad, de igual forma, la entrega de la indemnización administrativa depende de que se cuente con un estado de inclusión en el Registro Único de victimas.
En respuesta a su solicitud de indemnización, anexamos el oficio 20214104847521 a través del cual damos respuesta a su pretensión de indemnización administrativa por HOMICIDIO radicado HOMICIDIO. Por otra parte, para la Entidad es importante tener actualizados sus datos de contacto, así como la información que reposa en el Registro Único de Victimas - RUV, por esto le invitamos a informar cualquier modificación a través de nuestros canales de atención. (…)”.
Al respecto, la Sala observa que dicho escrito resuelve una solicitud distinta a la que fue objeto de amparo en la sentencia de 22 de abril de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, pues no corresponde al radicado No. AH0000132908 y aun cuando se manifiesta de manera aislada que se anexa el oficio No. 20214104847521, mediante el cual se da respuesta a la pretensión de indemnización administrativa por homicidio no se indicó el número de radicado al que corresponde, ni tampoco se hace referencia al sentido de la decisión que supuestamente resolvió la solicitud de indemnización. Además, no se tiene certeza que ese último oficio haya sido anexado dado que, como se observó con anterioridad, en la remisión de información que hace la Personería Municipal de Falan, Tolima, se hace referencia únicamente a los cuatro (4) folios que componen la respuesta a la petición de 2 de noviembre de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 En este orden de ideas, no existe prueba alguna que demuestre que los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en calidad de Director de Reparación de la misma entidad hayan acatado la orden contenida en el ordinal tercero de la sentencia de 22 de abril de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Ante dicho incumplimiento, se debe efectuar la verificación de los factores objetivos y subjetivos que de acuerdo con la sentencia SU-034 de 20189, resultan determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de sus destinatarios. Entre los factores objetivos, “pueden tomarse en cuenta variables como (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento”.
En cuanto a los factores subjetivos se debe valorar: “(i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento”. En cualquier caso, se pueden apreciar otras circunstancias que le permitan al juez constitucional evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.
En el asunto bajo examen, está demostrada la configuración del elemento objetivo de la responsabilidad dado que el tiempo transcurrido desde la orden de tutela (10 meses) supera ampliamente el plazo para dar cumplimiento de la decisión judicial, sin que se observe alguna imposibilidad fáctica o jurídica que impida su cumplimiento. Además, es evidente el actuar omisivo del Director General y del Director de Reparación de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (responsabilidad subjetiva), pues se demuestra la falta de voluntad e interés para garantizar los derechos fundamentales de la demandante, teniendo en cuenta que desde el 16 de enero de 2013, a través de la Resolución No. 2013-46338, se incluyó a la señora Sandra Paola Rodríguez Castillo y los demás miembros de su grupo familiar en el Registro Único de Víctimas por el hecho victimizante de homicidio, con ocasión del fallecimiento de su compañero permanente, el señor Pedro Argilio Velásquez el 15 de septiembre de 2001, al concluir, luego de haber “realizado un minucioso análisis a los hechos expuestos en la declaración”, el hecho victimizante se enmarca dentro de el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011.
En este sentido, no resulta de recibo para esta Sala que hayan transcurrido más de ocho (8) años desde la inclusión de la actora en el Registro Único de Víctimas sin que a la fecha se le haya notificado la respuesta definitiva a su solicitud de indemnización administrativa. En esta ocasión el incumplimiento del fallo de tutela resulta aún más reprochable dada la condición de la actora, pues se trata de una mujer víctima de la violencia, cuyo estatus de especial protección constitucional impone al Estado un trato diferencial a su favor10. 9 M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Ver al respecto: sentencia SU-599 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Por último, la Sala destaca que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el trámite de indemnización administrativa que se adelanta ante la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, se caracteriza: “(i) por tratarse de reparaciones de carácter masivo, (ii) por buscar una reparación, que si bien es integral, en cuanto comprende diferentes componentes o medidas de reparación, se guía fundamentalmente por el principio de equidad, en razón a que por esta vía no resulta probable una reparación plena del daño, ya que es difícil determinar con exactitud la dimensión, proporción o cuantía del daño sufrido, y (iii) por ser una vía expedita que facilita el acceso de las víctimas a la reparación, por cuanto los procesos son rápidos, económicos y más flexibles en materia probatoria”11.
Así las cosas, la Sala llama la atención de los funcionarios encargados de dar cumplimiento al fallo de tutela de 22 de abril de 2021, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en tanto la tardanza en resolver la solicitud de indemnización administrativa de la actora, no solo desconoce el derecho fundamental al debido proceso administrativo, sino que también desdibuja la naturaleza misma del trámite de indemnización administrativa e impide, eventualmente, la materialización del derecho a la reparación integral.
En este orden de ideas, se confirmará la sanción de multa impuesta por la Sección Quinta del Consejo de Estado mediante auto de 14 de octubre de 2021, dado que ésta resulta justificada, idónea y proporcional a la gravedad de la conducta endilgada a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en condición de Director de Reparación de la misma entidad, a quienes se ordenará el inmediato cumplimiento de la orden de tutela.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la providencia de 14 de octubre de 2021, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. Segundo.- ORDÉNASE a los señores Ramón Alberto Rodríguez Andrade, en calidad de Director General de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, y Enrique Ardila Franco, en condición de Director de Reparación de la misma entidad, dar cumplimiento inmediato al ordinal tercero del fallo de tutela proferido el 22 de abril de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
Una vez cumplida la precitada orden deberá remitirse el informe respectivo a la Sección Quinta del Consejo de Estado, para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 11 Corte Constitucional, sentencia SU-254 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 11001-03-15-000-2021-00414-02 Demandante: Sandra Paola Rodríguez Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado.
Quinto.- Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al despacho judicial de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO