19001233300020160018201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022) Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 (3990-2018) Demandante: Alexander Zapata Mosquera Demandado: Municipio de Miranda (Cauca) Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 22 de marzo de 2017, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), el ciudadano Alexander Zapata Mosquera, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio 1000.15.02-420, de 3 de junio de 2015, expedido por el alcalde municipal de Miranda (Cauca), a través del cual se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre él y el municipio de Miranda existió una relación «de trabajo legal y reglamentaria», equivalente al cargo de técnico forense, grado 6, de la planta de personal del Instituto de Medicina Legal, por el período comprendido entre el 4 de abril de 2012 y el 31 de diciembre de 2014; ii) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de todos los emolumentos laborales derivados del anterior cargo: «salarios, bonificaciones, auxilios, primas, vacaciones, cesanteáis e intereses sobre las mismas ( )»; y, iii) reconocer una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de percibir. 2 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.2.

Hechos: Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El señor Alexander Zapata Mosquera prestó sus servicios de tanatopraxia, de manera ininterrumpida, en «el anfiteatro administrado por el municipio [de Miranda]», a través de cuatro contratos de «apoyo a la gestión», desde 4 de abril de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014. ii) Durante el tiempo de la vinculación contractual, el demandante prestó personalmente sus servicios y recibió una remuneración mensual por ellos. iii) El señor Zapata Mosquera debía acatar las «órdenes que le impartía la Secretaría de Gobierno en ese ente territorial, en cuanto a [la] calidad y cantidad de trabajo que desarrolló y el cumplimiento de horario de trabajo establecido». iv) El cargo equivalente a las funciones desarrolladas por el demandante es el de «técnico forense, grado 6» del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses. v) El 15 de mayo de 2015, presentó derecho de petición el municipio de Miranda, donde solicitó el reconocimiento de la «relación de trabajo legal y reglamentaria» y el pago de las prestaciones sociales. vi) El 3 de junio de 2015, a través del oficio 1000.15.02-420, el alcalde del municipio de Miranda negó sus peticiones. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación Se cita como normas violadas los artículos 23, 25 y 53 de la Constitución; los decretos 2351 de 1965,1950 de 1973, 2474 de 2008, 2052 de 2008,1716 de 2009; el Decreto ley 1042 de 1978; las leyes 80 de 1993, 640 de 2001, 734 de 2002, 909 de 2004, 1150 de 2007 y 1285 de 2009; y, la Circular Conjunta de la Contraloría General de la República y la Auditoría General, de 5 de agosto de 2011.

Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente: i) El municipio de Miranda requiere de personal idóneo que realice actividades de tanatopraxia o disección de cadáveres en el anfiteatro; es decir, requiere de personal capacitado y permanente para tal fin. ii) Pese a la prohibición expresa de simulación de relaciones de trabajo contenida en la Circular Conjunta de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República, de 5 de agosto de 2011, además de la reiterada jurisprudencia de las altas cortes sobre el particular, el municipio de Miranda «( ) faltó a su deber de vincular [al señor Zapata Mosquera], directamente, a través de una relación legal y reglamentaria (nombramiento)». 3 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Así las cosas, el municipio de Miranda contravino la legislación laboral, el artículo 25 de la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, «que le dio plenos derechos a los contratistas antes “deslaboralizados”, con ocasión de la Ley 80 de 1993.

Hoy, si el contratista tiene subordinación, dependencia, horario y pago, es un trabajador que se le debe pagar prestaciones sociales a manera de indemnización». 1.2. Contestación de la demanda1 El municipio de Miranda (Cauca), por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación: i) Entre el demandante y el municipio no se celebró ningún contrato laboral, sino de prestación de servicios, al amparo del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; por lo tanto, nunca se presentó una situación de subordinación, solo de simple coordinación entre las partes, para articular la forma y el tiempo en que la entidad iba a recibir el servicio contratado.

En ese sentido, no había lugar al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales reclamados. ii) El cargo de técnico forense no existe en la planta de personal del municipio de Miranda. iii) El señor Zapata Mosquera no puede ser investido como trabajador oficial o empleado público, pues este tipo de relaciones con el Estado requieren del cumplimiento de ciertos requisitos y procesos especiales. iv) A la parte demandante le corresponde demostrar los elementos constitutivos de una relación laboral: subordinación, prestación personal del servicio y remuneración; no obstante, dentro del proceso estos no se encuentran acreditados. v) Cabe oponerse a las pruebas documentales, por cuanto fueron presentadas en copia simple; también a la testimonial, pues esta no resulta conducente, idónea y útil. vi) En ese orden de ideas, propuso como excepciones i) ineptitud sustantiva de la demanda; ii) prescripción; y, iii) inexistencia de las obligaciones. 1.3.

La sentencia apelada2 El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia proferida el 22 de marzo de 2017, negó las pretensiones de la demanda, al considerar lo siguiente: i) En el proceso está probado que entre el señor Alexander Zapata Mosquera y el municipio de Miranda (Cauca) se celebraron los siguientes contratos de prestación de servicios: a) 130.2.1.3.134.2012, del 4 de abril al 3 de julio de 2012; b) 130.2.1.3.243.2012, del 17 de julio al 31 de diciembre de 2012; c) 110.1.7.1.11.2013, del 4 de enero al 31 de diciembre de 2013; y d) 1011.11.12.057.2014, del 22 de enero al 31 de diciembre de 2014. 1 Folios 54 al 79. 2 Folios 137 al 143. 4 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) El objeto de los contratos fue la práctica de actividades de tanatopraxia o disección de cadáveres producto de muertes violentas, naturales o en estudio, en el anfiteatro municipal. iii) Por concepto de los citados contratos, al demandante se le cancelaron los respectivos honorarios. iv) La presunción de legalidad de los contratos de prestación de servicios no pudo desvirtuarse, toda vez que el demandante solo se ocupó de demostrar la existencia de los contratos y el pago de los honorarios correspondientes; mas no allegó prueba alguna de la relación laboral que alega, sobre todo, el elemento de la subordinación continuada. v) Al no probarse la configuración de los tres elementos de la relación laboral, los negocios jurídicos suscritos entre las partes, y amparados en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, perviven; en consecuencia, deben negarse las pretensiones de la demanda y condenarse en costas al demandante. 1.4.

El recurso de apelación3 El señor Alexander Zapata Mosquera, a través de su apoderado judicial, formuló la alzada contra la sentencia de primer grado, en razón a los siguientes motivos de inconformidad: i) El Tribunal Administrativo del Cauca no realizó un adecuado análisis de la normativa y de los recientes pronunciamientos sobre el contrato estatal de prestación de servicios, pues al considerar que ese tipo de negocio jurídico «es permitido por la ley», desconoció que también existen prohibiciones y límites legales para su celebración, como lo es «que no se puede realizar ( ) para labores de carácter permanente». ii) En ese sentido, la temporalidad de los contratos obligaba al municipio a crear en su planta de personal el cargo respectivo para la atención permanente de los servicios ofrecidos por el demandante. iii) A pesar de la prohibición expresa de simulación de relaciones de trabajo contenida en la Circular Conjunta de la Contraloría General de la República y la Auditoría General de la República, de 5 de agosto de 2011; como en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia, el municipio de Miranda «( ) faltó a su deber de vincular [al señor Zapata Mosquera], directamente, a través de una relación legal y reglamentaria (nombramiento). iv) Contrario a lo concluido por el tribunal, «en el expediente está más que probado el elemento de la subordinación y dependencia hacia el patrono, por cuanto se emitieron órdenes por la misma condición de las labores ejercidas ( )».

Así, el señor Zapata Mosquera «no contaba con autonomía ni independencia para el desarrollo de sus funciones ( ), además, debía hacerlo en un horario específico de lunes a viernes de 8:00 am a 12 m (sic) y de 1:30 pm a 5:00 pm ( )». 3 Folios 146 al 154. 5 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) En definitiva, de conformidad con el artículo 53 constitucional, y al estar acreditados los elementos de una verdadera relación laboral, procede la revocatoria de la sentencia del a quo y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. Del demandante Guardó silencio. 1.5.2. De la demandada4 Mediante memorial adjunto y visible el índice 27 del aplicativo Samai, el municipio de Miranda, a través de su apoderado, mantuvo los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. En concreto, insistió en la legalidad de los contratos de prestación de servicios por ausencia de subordinación y/o dependencia; además, reiteró que la razón para acudir a la contratación temporal de las actividades del demandante fue la falta de personal de planta cualificado para ejecutarlas. 1.6.

El ministerio público No rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. Competencia Conforme al artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico De acuerdo con los argumentos presentados en la apelación, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre el señor Alexander Zapata Mosquera y la parte demandada existió una relación laboral encubierta o subyacente. De ser así, si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que solicita; y, ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2021, si debe declararse la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de vinculación del demandante. 4 Folios 480 al 490. 6 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 7 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.3.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 8 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.3.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de 7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 9 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 9 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado publico a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el articulo 122 de la Carta Política.10 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.3.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.3.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.11 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650-01(0924- 09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074- 01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 10 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo.

Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades. Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores.

Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada. Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas.

Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,12 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.3.2.3.

Prestación personal del servicio. Como personal natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;13 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.14 2.3.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 12 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 13 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 14 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3. Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.3.3.1. Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».15 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación –y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.16 2.3.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039- 00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 12 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual.

En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse. Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.17 2.3.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa. En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 17 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 13 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Hechos probados De acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. Sobre la relación que alega el demandante i) Entre el señor Alexander Zapata Mosquera y el municipio de Miranda (Cauca) se celebraron los siguientes contratos de prestación de servicios: Número de contrato Período Duración Objeto Folio [Cuaderno de pruebas] 130.2.1-3-134-2012 Del 4 de abril al 3 de julio de 2012 3 meses Servicio de apoyo a la gestión a la Secretaría de Gobierno para la práctica de las actividades de tanatopraxia o disección de cadáveres producidos por muertes violentas, naturales o en estudio en el anfiteatro municipal. 19-22 130.2.1-3-243-2012 Del 17 de julio al 28 de diciembre de 2012 6 meses Ibídem 6-11 110.1.7-1-11-2013 Del 4 de enero al 31 de diciembre de 2013 12 meses Ibídem 23-28 1011-11-12-057-2014 Del 22 de enero al 30 de diciembre de 2014 12 meses Ibídem 12-18 ii) El 15 de septiembre de 2015, la jefe de la Oficina Jurídica del municipio de Miranda (Cauca) certificó la existencia y celebración de los contratos de prestación de servicios antes relacionados.18 2.4.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 15 de mayo de 2015, el señor Alexander Zapata Mosquera presentó derecho de petición al municipio de Miranda, donde solicitó el reconocimiento de «una relación legal y reglamentaria» y el pago de las consecuentes prestaciones sociales, en el período comprendido del 4 de abril de 2012 al 31 de diciembre de 2014.19 ii) El 3 de junio de 2015, a través del oficio 1000.15.02-420, el alcalde del municipio de Miranda negó sus peticiones, al señalar que «( ) la relación contractual que ha sostenido el peticionario con la administración municipal ( ) no es de naturaleza laboral, sino civil, y está referida a la realización de unas actividades, para lo cual se suscribieron los correspondientes contratos estatales, de conformidad con las condiciones y requisitos de la Ley 80 de 1993, la Ley 11 50 de 2007 y demás disposiciones legales que conforman el ordenamiento contractual del Estado ( )». 20 18 Folios 20 al 22. 19 Folios 16 al 19. 20 Folios 14 y 15. 14 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

Caso concreto. Análisis de la Sala El presente recurso de apelación se formula contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 22 de marzo de 2017, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el oficio 1000.15.02-420, de 3 de junio de 2015, expedido por el alcalde del municipio de Miranda (Cauca), que negó al demandante el reconocimiento de la existencia de una relación laboral, así como el pago de las respectivas acreencias laborales derivadas de esta.

Teniendo en cuenta que los motivos de inconformidad de la parte apelante se circunscriben a insistir en la existencia de la relación laboral («legal y reglamentaria») con la entidad demandada y en el carácter permanente de esta, para resolver la alzada, se debe contestar al siguiente interrogante: 2.5.1. ¿Existió entre el demandante y el municipio de Miranda (Cauca) una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculado contractualmente? Pues bien, siguiendo la jurisprudencia precitada en el apartado 2.3. de esta providencia, y teniendo en cuenta que la inconformidad de la parte apelante se circunscribe a cuestionar la configuración del elemento de la subordinación continuada, la Sala procederá con su examen, a la luz de los criterios establecidos en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021 del 9 de septiembre de 2021. 2.5.1.1.

Subordinación continuada Siguiendo los lineamientos consolidados en la mencionada sentencia de unificación, en el presente caso son indicios de la subordinación continuada los siguientes: i) El lugar de trabajo. De acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios, el sitio habitual para el desarrollo de las actividades contratadas era las instalaciones del «anfiteatro municipal» de Miranda (Cauca). ii) El horario de labores.

Dentro del plenario no existe prueba alguna que demuestre la imposición o exigencia de un horario de labores por parte de la entidad demandada al contratista (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.). De hecho, ni siquiera en la demanda el señor Zapata Mosquera hace referencia a este condicionamiento. Es solo a partir del recurso de apelación donde manifiesta que debía cumplir con una jornada laboral «de lunes a viernes de 8:00 am a 12 m y de 1:30 pm a 5:00 pm (sic)».

Sin embargo, ante la ausencia de elementos de juicio que corroboren esta presunta imposición, puede inferirse, razonablemente, que el demandante, de haber existido un horario, lo cumplía motu proprio.21 21 De igual manera, en la Sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 se indicó que «( ) ciertas actividades de la Administración ( ) necesariamente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas ( )». 15 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A este respecto, conviene recordar que el establecimiento de un horario surge como parámetro natural y lógico de la coordinación necesaria para llevar a buen término el objeto del contrato de prestación de servicios, sin que ello implique, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.22 iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar.

Aunque el apelante sostiene que «no contaba ni con autonomía ni independencia para el desarrollo de las funciones que realizaba», lo cierto es que al expediente no se allegó prueba alguna que demuestre, efectivamente, que el municipio de Miranda le exigía al señor Zapata Mosquera el cumplimiento de órdenes en cualquier momento (en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo) o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,23 como correos electrónicos, memorandos u oficios que contuvieran llamados de atención, sanciones, advertencias o cualquier otra forma propia del correctivo laboral.

De igual manera, tampoco existe material probatorio que acredite su inserción en el círculo rector, organizativo y/o disciplinario de la entidad; o que esta última, en definitiva, hubiese ejercido una influencia decisiva sobre las condiciones en que el demandante llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. En síntesis, el demandante, en su condición de contratista del municipio de Miranda, no adjuntó ningún elemento probatorio que demostrara la existencia de algún tipo de direccionamiento, cumplimiento de horario u órdenes impuestas por parte de un superior o veedor de sus actividades.

De hecho, solamente hizo uso del medio de prueba documental mediante el aporte de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el ente territorial para lapso comprendido entre el 4 de abril de 2012 y el 31 de diciembre de 2014; sin embargo, de ellos no es posible establecer las condiciones o circunstancias de tiempo, modo y lugar en que el contratista ejecutó las obligaciones contractuales, sino únicamente la continuidad de la relación contractual existente entre las partes.

Así las cosas, teniendo en cuenta que, según el principio dispositivo que rige el proceso contencioso-administrativo, al demandante le incumbe probar los hechos en los que fundamenta sus pretensiones, y que la subordinación es un factor determinante de la relación laboral (puesto que su presencia supone la dependencia del contratista respecto de la Administración), debe haber suficiente claridad probatoria para poder diferenciarla de la coordinación de actividades y, por lo tanto, no basta con afirmarla para acreditar su existencia. El anterior ha sido el criterio hermenéutico de esta Subsección para diferenciar el vínculo laboral del contractual, precisándose que no toda relación de servicios implica, per se, la existencia del elemento subordinatorio, ya que entre contratante y contratista puede existir una relación de coordinación de actividades, donde el segundo es libre de someterse a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, como: a) un horario; b) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y, 22 Ibidem. 23 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 16 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co c) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa necesariamente la configuración de un elemento de subordinación.24 En consecuencia, la situación del demandante difícilmente puede acercarse al grado de dependencia que suele atribuírsele a un trabajador respecto de su patrono en una relación laboral común, donde el direccionamiento de las actividades es constante y se le impone el deber de atender las directrices impartidas por su superior.

No obstante lo anterior, en el remoto caso de aceptarse que el demandante, en su calidad de contratista, cumplió las mismas funciones que un empleado de planta del municipio de Miranda, ello no significa que estuvo subordinado, pues es necesario que se aporten las pruebas suficientes para que no exista duda acerca de la configuración de este elemento, lo cual no ocurrió en el sub lite.

Una exigencia que no es trivial, ya que, en caso contrario, se entendería que cualquier contratista que cumpla funciones del personal de planta estaría, ipso facto, inmerso en una relación laboral frente al contratante. Aunado a lo expuesto, conviene recordarle al apelante que, sin perjuicio de que se hubiera declarado la existencia de la relación laboral, por el solo hecho de haber estado vinculado a la Administración no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es necesario que se den los presupuestos constitucionales y legales de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, como lo ha reiterado esta corporación en diferentes fallos.

Por último, en cuanto al argumento del apelante sobre «el deber» del municipio de vincularlo «a través de una relación legal y reglamentaria», y no mediante contratos de prestación de servicios, cabe agregar que en la Sentencia C -154 de 1997, la Corte Constitucional declaró la constitucionalidad pura y simple y no condicionada de la expresión «cuando no puedan realizarse con personal de planta» del artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, lo que quiere decir que sí se ha habilitado el desempeño de funciones misionales de las entidades públicas por medio de contratos de prestación de servicios, siempre y cuando estas se desarrollen en condiciones de independencia y autonomía, pues es en estas últimas condiciones donde radica la diferencia con los servidores de planta, quienes están sometidos a continuada subordinación y dependencia. Bajo las anteriores circunstancias, comoquiera que en el presente caso solo se aporta como prueba de la subordinación una documental que carece de fuerza probatoria para este fin, no se desvirtuó la presunción contenida en el inciso 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, razón por la cual la Sala se ve forzada a desestimar los alegatos presentados con la apelación y a mantener la determinación judicial objeto de la alzada. 2.5.2.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 22 de marzo de 2017, que negó las pretensiones de la demanda. 24 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 3 de octubre de 2019, radicado 2012-00195-01(0015-14); C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 17 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6.

De la condena en costas Esta Subsección, en sentencia del 7 de abril de 2016,25 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 señala que «salvo en los procesos en los que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil», hoy Código General del Proceso, y expuso las siguientes conclusiones: • La legislación varió del C.P.C. al CPACA para la condena en costas de un criterio subjetivo a uno objetivo. • Toda sentencia «dispondrá» sobre costas, bien sea con condena total o parcial o con abstención. • Se requiere que en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso). • La cuantía de la condena en agencias en derecho se hará atendiendo el criterio de la posición en la relación laboral, pues varía según sea parte vencida, si es el empleador o si es el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura), la complejidad e intensidad de la participación procesal. • Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.

Conforme a esa orientación y de acuerdo con la posición fijada por esta Subsección,26 la Sala considera que en este caso debe imponerse la condena en costas de segunda instancia, toda vez que la parte demandante resultó vencida en la apelación y, además, la parte demandada intervino en la segunda instancia. Las costas serán liquidadas por el a quo.27 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos, fáctica y jurídicamente, al asunto que ahora es objeto de estudio, y en el acervo probatorio, la Sala concluye que entre la parte demandante y la demandada no existió una relación laboral subyacente, razón por la cual hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

Se condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA: Primero. Confirmar la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 22 de marzo de 2017, que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Alexander Zapata Mosquera contra el municipio de Miranda (Cauca), negó las 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 26 Se puede ver, entre otras, la sentencia de 14 de julio de 2016, radicado 2013-00270-03 (3869-2014). 27 «ARTÍCULO 366.

LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas:( )» 18 Radicado: 19001-23-33-000-2016-00182-01 Demandante: Alexander Zapata Mosquera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, las cuales deben ser liquidadas por el a quo.

Tercero. Devolver el expediente al tribunal de origen y realizar las anotaciones pertinentes en el aplicativo Samai. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. CBT