Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) Demandante: Manuel Antonio Abad Bohórquez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. No se logró demostrar el tiempo de servicio anterior al 31 de diciembre de 1980.
Valoración probatoria. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el diecinueve (19) de junio de dos mil veinte (2020) por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor MANUEL ANTONIO ABAD BOHÓRQUEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) UGM 008612 del 15 de septiembre de 2011, y (iii) RDP 013973 del 31 de octubre de 2012, por medio de las cuales se negó en dos oportunidades el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor del demandante.
Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la UGPP a reconocer, 1 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) liquidar y pagar la mencionada prerrogativa al actor conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por este durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente desde el 5 de julio de 2007.
Que se cancelen los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, y que no se apliquen descuentos para salud sobre las sumas objeto de condena. Que se ordene el pago de las costas conforme al artículo 188 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que el demandante nació el 4 de julio de 1957.
Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del municipio de San Pablo (Bolívar) como docente oficial, bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios celebrados entre el 14 de febrero de 1980 y el 30 de diciembre de 1995. Que después tuvo una vinculación legal y reglamentaria en propiedad con dicha entidad territorial para que ejerciera como educador desde el 1.º de enero de 1996 hasta el 29 de febrero de 2000.
Que, el 6 de mayo de 2009, el señor Abad Bohórquez radicó ante la entonces Cajanal EICE una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la mencionada entidad negó lo reclamado a través de la Resolución UGM 008612 del 15 de septiembre de 2011, aduciendo que los vínculos mediante contratos no pueden ser tenidos en cuenta para consolidar la prerrogativa, pues no fueron mediante acto de nombramiento y posesión. Que, el 10 de abril de 2010, el accionante volvió a formular una nueva petición para obtener el derecho reclamado, pero esta vez ante la UGPP, sin embargo, la mencionada autoridad negó la reclamación mediante Resolución RDP 013973 del 31 de octubre de 2012.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa aseguró que con los actos administrativos demandados se transgredieron las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989; así 2 Idem. 3 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) como el Decreto 081 de 1976.
Que el reclamante demostró que cumplió 50 años el 4 de julio de 2007, fecha para cuando ya había acreditado más de 20 años de servicio como docente del orden territorial adscrito al municipio de San Pablo. Que además no cuenta con ningún tipo de sanción disciplinaria ni percibe otra pensión o contraprestación a cargo del presupuesto de la Nación, de manera que debe reconocerse la pensión gracia, liquidada durante el año anterior al retiro definitivo del servicio, pues fue anterior a la fecha estatus, puntualmente el 1.º de marzo de 2000.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 27 de octubre de 2017,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que se opuso a las pretensiones de la parte activa al asegurar que, en la actuación administrativa solo se encontró probado un periodo a partir del 1996 con la Secretaría de Educación del Departamento de Bolívar, en el que consta que la vinculación es cofinanciada; no obstante, ello no fue acreditado con el original o copia autentica ni la totalidad de los formatos dispuestos para el efecto por parte del Ministerio de Educación. Que para el reconocimiento de la pensión gracia no son válidas todas las vinculaciones.
Por ejemplo, las interinidades departamentales o municipales son válidas, pero no las de carácter nacional, esto porque la partida presupuestal para el pago de los docentes de carácter territorial o nacionalizado es diferente de los otros presupuestos del ente territorial, por lo cual no es admisible los tiempos por contrato de prestación de servicios ni las vinculaciones con colegios de orden nacional.
Que tampoco es viable conceder la prerrogativa a quienes no hayan cumplido la totalidad de los requisitos a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 conforme lo indica la sentencia C-489 de 2000, tal como ocurrió en el presente caso. Propuso como excepciones las que denominó: (i) prescripción, (ii) inexistencia de la causa petendi y cobro de lo no debido, (iii) falta del derecho para pedir, (iv) buena fe, (v) cobro de lo no debido, y (vi) genérica.
En la audiencia inicial7 se señaló que no había excepciones previas pendientes de resolver y que la de prescripción sería analizada al momento de dictar sentencia. Seguidamente, en esta misma diligencia se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se determinó que se correría traslado a las partes para alegar de conclusión una vez se allegara la 4 Idem. 5 Idem. 6 Idem. 7 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) documentación pendiente. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Bolívar dictó sentencia escrita el 19 de junio de 2020, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos reprochados, y a su vez ordenó a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor del actor efectiva desde el 4 de julio de 2007, liquidada con los factores del último año de servicio entre el 1 de marzo de 1999 y el 1 de marzo de 2000, pero con efectos fiscales a partir del 1 de agosto de 2012 por prescripción trienal de mesadas.
Condenó a la parte pasiva a indexar la primera mesada y a asumir las costas según el criterio objetivo valorativo para su imposición en aplicación del artículo 365 del CGP. Argumentó que, en cuanto al requisito de estar vinculado a la docencia oficial del orden territorial con antelación al 31 de diciembre de 1980, este se acreditó en la medida en que, de acuerdo con la certificación expedida por el alcalde municipal de San Pablo y demás documentos practicados, el señor Manuel Antonio Abad Bohórquez se desempeñó como docente de tiempo completo con contrato de prestación de servicios desde el 14 de febrero de 1980.
Que este requisito puede verificarse a través de certificados expedidos por autoridades competentes indistintamente de su denominación, siempre que ofrezcan certeza sobre el cargo desempeñado, el plantel educativo, su nivel, naturaleza de la vinculación, como sucedió en el caso concreto. Que por tanto, no son de recibos los argumentos de la contestación de la demanda que sugieren que las pruebas presentadas por el demandante no son válidas para demostrar el tiempo de servicio por no haber sido expedidos por la secretaría de educación correspondiente, pues, como lo ha precisado el Consejo de Estado, no se trata de un hecho que deba ser probado de acuerdo con las formalidades previstas en la ley, ya que por regla general existe libertad probatoria dentro de los lineamientos de pertinencia, conducencia y utilidad.
Que, respecto a los 20 años de servicio en escuelas del mismo orden, se advirtió que el accionante sí colmó esta exigencia, por cuanto se probó que ejerció labores como docente municipal a través de contratos suscritos con el municipio de San Pablo desde el 14 de febrero de 1980 hasta el 30 de diciembre de 1995. Que, posteriormente, se nombró a aquel maestro oficial mediante Decreto 217 del 5 de febrero de 1996, cargo del que tomó posesión el 11 de marzo del mismo año hasta el 1 de marzo de 2000, fecha desde la que se le reconoció pensión de invalidez.
Que, en ese orden, se corroboró que el actor acumuló los 20 años como docente nacionalizado requeridos para acceder a la pensión gracia, los cuales 8 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) cumplió el 14 de febrero de 2000, sin embargo, el requisito de 50 años de edad solamente lo cumplió el 4 de julio de 2007, fecha a partir de la cual adquirió su estatus pensional.
Que, por lo anterior, se encontró probado que el accionante cumplió con las exigencias de edad, tempo de servicios, tipo de vinculación y buena conducta requeridos para acceder a la pensión gracia, tornándose en ilegales los actos administrativos acusados, sin que prosperen los argumentos de la UGPP, según los cuales, no era posible tener en cuenta los tiempos laborados para la aludida entidad territorial, porque su vínculo se hizo, en un principio, a través de contratos, pues se reitera, la modalidad de vinculación no enerva el eventual reconocimiento del derecho en litigio.
Que frente a la prescripción de mesadas se logró verificar que, el actor adquirió su estatus de pensionado el 4 de julio de 2007 y presentó la reclamación administrativa el 6 de mayo de 2009, es decir, dentro de los tres años siguientes, interrumpiéndose así el término de aquel fenómeno. Que el acto administrativo que negó el derecho fue expedido el 15 de septiembre de 2011, mientras que, la demanda fue presentada el 1 de agosto de 2015, es decir, cuando ya habían transcurrido más de tres años, por lo que se configuró la prescripción de los valores adeudados con anterioridad al 1 de agosto de 2012.
EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones del reclamante. Para ello adujo que, el demandante no demostró el cumplimiento de la totalidad de las requisitos exigidos por la ley 114 de 1913 para el reconocimiento de la pensión gracia pues se requiere que haya estado vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como docente del orden departamental, distrital, municipal o nacionalizado, lo anterior teniendo en cuenta que los tiempos de servicio acreditados mediante certificado proferido el 13 de julio de 2010 por el departamento de Bolívar son solo los acumulados desde el 2 de febrero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 2002.
Que los tiempos que se quieren hacer valer anteriores a la fecha en comento no fueron certificados mediante el formato único del FOMAG, de manera que no se logró evidenciar el tipo de vinculación, ni ninguno de los criterios suficientes para tener demostrado este requisito. Que la carga probatoria recae única y exclusivamente en cabeza del peticionario, toda vez que este es quien posee la facultad de demostrar los hechos y de aportar los documentos requeridos para tomar una decisión de fondo.
Que tampoco se 9 Idem. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) evidencia que los medios de convicción aportados en vía administrativa se allegaran en esta causa judicial, situación que no tuvo en cuenta el tribunal de origen en su sentencia. Que las sentencias C-084 de 1999 y C-489 de 2000 proferidas por la Corte Constitucional establecieron como fecha límite para causar el derecho a la pensión gracia el 29 de diciembre de 1989, por lo que, para poder completar los 20 años de servicio a esta última fecha, como mínimo el educador debió demostrar 11 años de servicio al 31 de diciembre de 1980, lo cual descarta relaciones precarias antes de dicha data como las que pretende acumular el accionante.
Que, frente a la condena en costas impuesta en primera instancia, debe tenerse en cuenta que el actor no acreditó en vía administrativa el cumplimiento de los requisitos, por lo que la UGPP se encuentra en una posición sólida de defensa que respalda su decisión. Que, además, no se valoró el hecho de que prosperó parcialmente la excepción de prescripción, lo que hacía improcedente la imposición de dicha carga procesal.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido mediante auto del 8 de octubre de 2021,10 en el que, además, se ordenó emplazar a la cónyuge y/o compañera permanente, herederos o albacea de la sucesión ilíquida del señor Manuel Antonio Abad Bohórquez, ello debido a la solicitud de las hermanas de este último (las señoras Angélica Rosa Abad Bohórquez y Petrona Josefa Abad Bohórquez), quienes pretendían ser reconocidas como sus únicas sucesoras procesales debido al fallecimiento del demandante.11 Luego, mediante auto del 7 de abril de 202212 se corroboró la inscripción en el Registro Nacional de Personas Emplazadas,13 por lo que se accedió a lo reclamado por las mencionadas familiares supérstites del actor.
Finalmente, en esta misma providencia se corrió traslado a las partes para alegar. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales14 con las que ratificó los argumentos expuestos en su demanda. 10 Ver índice 5 de SAMAI. 11 Ver índice 4 de SAMAI. 12 Ver índice 12 de SAMAI. 13 Ver índice 10 de SAMAI. 14 Ver índice 18 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) La parte demandada radicó alegatos15 mediante los cuales reprodujo los mismos fundamentos de su contestación y de su recurso de apelación. POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.16 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente la relativa a haber ejercido algún período en calidad de docente territorial o nacionalizado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.
En caso afirmativo, se tendrá que establecer si estas exigencias debían acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 y se verificará además si procedía o no la condena en costas de primera instancia en contra de la entidad accionada. Cuestiones previas • Frente a la sucesión procesal decretada En el índice 4 de la plataforma SAMAI encuentra la Sala que, el actor Manuel Antonio Abad Bohórquez falleció el 12 de septiembre de 2020, razón por la cual, las señoras Angélica Rosa Abad Bohórquez y Petrona Josefa Abad Bohórquez en calidad de sus hermanas solicitaron a través de apoderado la continuidad del proceso con ellas como sucesoras procesales, ello por haber acreditado el vínculo familiar que adujeron.
Precisamente, tras emplazarse a terceros interesados en el proceso sin que se reportara alguna intervención, mediante auto del 7 de abril de 2022 se declaró que aquellas serían consideradas como sucesoras procesales del demandante. Sin embargo, la Subsección advierte que lo que está en discusión en esta causa judicial es el reconocimiento de la pensión gracia y de las mesadas causadas por tal concepto a favor del fallecido actor, razón por la cual, si bien las solicitantes se encuentran legitimadas para reemplazarlo en el proceso, la sentencia, en caso de que se acceda a las pretensiones de la demanda, no podrá pronunciarse directamente a su favor, sino de la sucesión del señor Manuel Antonio Abad Bohórquez (q.e.p.d.), de manera que deberá ser en el trámite civil correspondiente que se determine a quién corresponde recibir como heredero el importe de la eventual condena que se imponga en esta providencia. 15 Ver índices 19 y 20 de SAMAI. 16 Según constancia secretarial visible en el índice 21 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) • Sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia En el presente asunto, la UGPP solicita se emita una sentencia de unificación jurisprudencial17 en la que se defina qué es lo que debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos.
Esto con el fin que se precise cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. Una vez revisado lo anterior y en ejercicio de los principios de eficacia y celeridad, esta Sala precisa que de manera reiterada y previa fueron presentadas las mismas solicitudes ante varios procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las cuales se resolvieron mediante el auto del 20 de octubre de 202218, reiterado en providencias del 26 de octubre de 202219, en los que se indicó que tal y como lo prevé el CPACA en su artículo 27120, puede adelantarse el trámite que permite dar impulso a la función unificadora del Consejo de Estado, con miras a la aplicación vinculante de la jurisprudencia del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Sin embargo, al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202221, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Marco normativo y jurisprudencial 17 Ver índice 17 de SAMAI. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070-2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 20 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»22. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año».
De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio». Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980.
Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199723 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201824 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 24 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,25 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 25 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las mencionadas exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la Sala considera necesario abordar inicialmente el estudio del tercer requisito relativo a la demostración de un tiempo de servicio como docente territorial o nacionalizado anterior al 31 de diciembre de 1980, pues, a partir del acervo probatorio practicado, hay dudas e inconsistencias que impiden satisfacer esta exigencia fundamental para acceder a la prerrogativa bajo estudio.
Al respecto, el señor Abad Bohórquez aseguró que antes de su primer nombramiento en propiedad como maestro oficial al servicio del municipio de San Pablo (Bolívar) en 1996, aquel aparentemente había ejercido el cargo de educador Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) mediante contratos de prestación de servicios celebrados con dicha entidad durante un período comprendido entre el 14 de febrero de 1980 y el 30 de diciembre de 1995.
De hecho, con el fin de demostrar lo anterior, la parte activa aportó un certificado del 26 de noviembre de 1990 emitido por el alcalde de la referida entidad territorial, en el que, sin mencionar con qué respaldo probatorio, sostuvo que el reclamante venía ejerciendo labores como “profesor municipal” contratado desde el 14 de febrero de 1980 hasta la primera fecha en comento.26 Lo propio se verifica a partir de la siguiente imagen: Ahora, en respaldo de esta afirmación, el demandante consideró que tal hecho también lograba demostrarse a partir de la siguiente documentación: (i) Constancia del 27 de mayo de 1993 expedida por la mencionada autoridad de la época en la que se indica expresamente que el accionante estaba laborando con 26 Ver expediente digital en el índice 2 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) contrato “municipal” en la Escuela Rural Mixta Carmen del Cucú desde febrero de 1986 a la data del mencionado documento.27 (ii) Certificado del 5 de marzo de 2015 suscrito por el respectivo alcalde municipal en el que se ratifica que, con base en las dos pruebas anteriores, el actor laboró como docente oficial contratado desde el 14 de febrero de 1980 hasta el 30 de enero de 1986 y del 1.o de febrero de 1986 al 30 de diciembre de 1995.28 (iv) Oficio del 24 de abril de 2019 remitido por dicha entidad en respuesta a un requerimiento de prueba de oficio decretada en primera instancia, en el que expresamente corrobora que, pese a las múltiples tomas de grupos armados e inundaciones, con fundamento en los mismos documentos enunciados anteriormente, el señor Abad Bohórquez cumplió funciones de docente mediante contratos de prestación de servicios del orden territorial, exactamente durante los lapsos en comento.29 Pues bien, el accionante a lo largo de su demanda afirmó que los aludidos medios de convicción eran suficientes para tener acreditado el requisito del tiempo de labor oficial educativa antes del 31 de diciembre de 1980, para lo cual precisó además que la negativa por parte de la UGPP se fundamentó esencialmente en que no se tuvo en cuenta aquel período por cuanto la vinculación contractual no era la forma regular de ingreso al servicio oficial.
Ahora, para la Sala, los mencionados documentos definitivamente no logran demostrar la prestación del servicio docente por parte del señor Abad Bohórquez durante el interregno comprendido entre el 14 de febrero de 1980 y el 30 de diciembre de 1995, toda vez que de su contenido en ningún momento se corroboraron las condiciones en las que se desarrolló dicha labor, como por ejemplo, cuántos y cuáles fueron los contratos suscritos y qué extremos tuvieron estos a lo largo de aquel lapso, o por lo menos el anterior al 31 de diciembre de 1980 que es el relevante en este caso, pues legalmente no era viable que se celebrara un solo vínculo contractual indeterminado por más de 15 años.
De igual forma, a partir de las certificaciones en comento no fue posible evidenciar el origen de los recursos para la financiación de los honorarios, la naturaleza jurídica de la institución educativa en la que laboró o de la plaza ocupada específicamente antes de 1980. Por el contrario, con esta falta de vocación probatoria solo se generan una serie de interrogantes como los siguientes: ¿el cargo desempeñado fue financiado directamente por la entidad territorial, por la Nación, fue cofinanciado, o su origen 27 Idem. 28 Idem. 29 Idem.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) era del entonces situado fiscal?, si el contrato celebrado fue por parte del municipio de San Pablo, ¿este lo hizo de manera autónoma o en representación del Ministerio de Educación Nacional?, ¿cuál fue la fecha exacta de terminación del período ejecutado desde el 14 de febrero de 1980?, ¿hubo acta de liquidación por este lapso?, ¿cuántos y cuáles fueron las identificaciones de los diferentes vínculos durante todo el tiempo bajo estudio?, ¿por qué el alcalde municipal no reconoció ni tuvo reportes del acuerdo celebrado, de los pagos efectuados, o de la liquidación del mismo para esa época?, ¿por qué un alcalde en 1990 certifica un período antes del 31 de diciembre de 1980, es decir, 10 años después sin ninguna clase de soporte?, si lo hubo, ¿cuál fue ese fundamento para poder manifestar con seguridad lo que consignó en el documento?, ¿cuál era el objeto del contrato para 1980 y qué obligaciones tuvieron las partes? Tales cuestionamientos crean una serie de dudas razonables sobre la credibilidad de las aludidas pruebas documentales y de su capacidad para acreditar la supuesta labor desempeñada por el actor, pues tales certificaciones expedidas por la referida autoridad municipal después de 10 y hasta 39 años desde la época de los hechos, no hacen ninguna alusión a mínimo un soporte documental o testimonial para poder confirmar lo propio.
Incluso, es de destacar que los posteriores certificados de 2015 y 2019 emitidos por el alcalde el municipio de San Pablo, solo tuvieron como sustento de su contenido las manifestaciones de las autoridades municipales anteriores de 1990 y de 1993, es decir, no se basan en hechos nuevos o en material probatorio contundente que permita validar lo acreditado en su momento por los anteriores funcionarios, de manera que también debe restárseles credibilidad a los dos primeros documentos en mención, pues correrían la misma suerte respecto de la falta de vocación probatoria explicada anteriormente, es decir, que tampoco son medios inequívocos para poder establecer la prestación del servicio.
Lo anterior crea un ambiente de incertidumbre sobre el relato de los hechos expuestos en la demanda, pues se evidenció que las únicas pruebas con la que se buscaba acreditar la labor desempeñada por el reclamante antes del 31 de diciembre de 1980 son en esencia inconducentes30 y, por tanto, incumplen con uno de los elementos esenciales para que esta tuviera capacidad demostrativa.
Ello en la medida en que los medios de convicción aportados no resultan idóneos para corroborar un hecho como el mencionado, todo por ser documentos con falta de información, soporte y contraste con otros elementos de prueba, al punto de que crean una duda justificada, la cual a su vez impide tener como cierto lo alegado en la demanda respecto a la prestación real y material del servicio durante el lapso bajo 30 Recuérdese que la conducencia de la prueba consiste en que: «[…] el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho. […]».
Ver sentencia del Consejo de Estado proferida el 15 de marzo de 2013, radicado: 15001-23-31-000-2010-00933-02(19227), y el auto del 12 de diciembre de 2023 dictado por esta corporación en el proceso 85001-23-33-000-2017-00178-02 (4654-2022). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) análisis.
Contrario a ello, lo que se encuentra debidamente comprobado a través de los mencionados certificados laborales verificados en comparación con los contratos de prestación de servicios aportados para los lapsos desde el 22 de enero hasta el 30 de noviembre de 1990, y para los años lectivos de 1993, 1994 y 1995; así como el acta 359 del 11 de marzo de 1996,31 es que el actor sí se desempeñó como educador oficial, pero solo desde 1990 y luego mediante una relación legal y reglamentaria, posesionado a partir del 1.º de enero de 1996,32 hasta el 1.º de marzo de 2000; es decir, siempre con posterioridad al 31 de diciembre de 1980, que era la fecha límite para acreditar una vinculación viable de ser computada para el reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, debe resaltarse que en virtud del artículo 122 de la Constitución Política, «[…] No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. […]». Lo expuesto significa que, la existencia de una vinculación formal de un servidor público, como lo es un docente estatal, requiere de la conjunción de un acto administrativo de nombramiento y de un acta de posesión, los cuales constituyen, en esencia, las pruebas por excelencia de la configuración de una relación legal y reglamentaria vigente.
No obstante, esto no significa que deban pasarse por alto los casos en que un educador haya tenido un vínculo contractual, pues este finalmente no cambiaría la esencia del servicio realmente prestado, esto es, como maestro oficial. Tanto es así que, en litigios como el presente relacionado con el reconocimiento de la pensión gracia, esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 fijó como regla en materia probatoria frente a la naturaleza jurídica de la vinculación docente, la siguiente: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]».
Con todo, si bien el referido postulado claramente debe ser atendido en casos como el que es materia de estudio, lo cierto es que del mismo modo es indispensable tener en cuenta que aquel corresponde a un lineamiento interpretativo para la 31 Idem. 32 Folios 19 a 20. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) instrucción de asuntos con la misma causa judicial, sin que por esa razón se haya modificado y mucho menos derogado la normativa procesal aplicable actualmente a todos los casos sometidos a esta jurisdicción en virtud de lo reglado en el Título V, Capítulo IX del CPACA, y por remisión directa del artículo 211 de dicha norma, también en el Código General del Proceso, en concreto en sus artículos 165 y 176.
En tal sentido, sin perjuicio del hecho de que para demostrar la vinculación de un educador oficial debe analizarse en primera medida y con preferencia el acto administrativo de nombramiento o el contrato de prestación de servicios según sea el caso para determinar el tipo de plaza ocupada o la autoridad nominadora, y en su defecto recurrir a certificaciones inequívocas del empleador para verificar estos mismos elementos, lo cierto es que ante la ausencia de estos medios de convicción, es evidente que el artículo 165 del CGP habilita a las partes a recurrir a cualquier tipo de prueba útil y conducente que corrobore lo propio, y no solo ni estrictamente a la prueba supletoria de que trata la Ley 50 de 1886, pues únicamente deben someterse a pruebas solemnes los actos que legalmente así lo requieran para su estructuración o validez, lo cual no ocurre en este caso.
Por eso, para demostrar la prestación del servicio del demandante durante un lapso anterior al 31 de diciembre de 1980, aquel, en principio, debió aportar los contratos de prestación de servicios, las actas de inicio o liquidación, las constancias de pago de honorarios, todo esto sin alteraciones o modificaciones. Verificada la falta de dichos elementos, lo cierto es que la parte activa también pudo haber aportado un certificado laboral expedido directamente por su supuesta parte contratante, pero además soportado en material de archivo creíble que acreditara lo propio de manera indiscutible, lo cual no ocurrió con los únicos documentos allegados al expediente, pues lejos de ser contundentes y precisos en su información, lo que en realidad generaron fue una serie de dudas que hacen imposible considerarlos inequívocos como se exige jurisprudencialmente para estos casos, toda vez que, esta incertidumbre conlleva la posibilidad de cometer eventualmente una error al momento de valorar la prueba y de determinar cómo probado un supuesto fáctico tan importante como el examinado, con base en el cual se pudo haber concedido la pretensión. Además, sin tales documentos, el reclamante también pudo haber aportado, incluso: planillas de pago de honorarios, actos administrativos de reconocimiento de tiempos de servicio por hecho cumplido certificaciones laborales emitidas por el director de la institución educativa, informes escritos de la autoridad nominadora, o también testimonios convincentes, coherentes y conducentes que permitieran corroborar tanto la existencia del vínculo como su naturaleza y duración exacta.
Ahora bien, lo que se aprecia en el asunto de la referencia es que, en ejercicio de la aludida libertad probatoria, el accionante a fin de demostrar su labor antes del 31 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) de diciembre de 1980, únicamente acudió a unas certificaciones laborales emitidas por el alcalde del municipio de San Pablo (Bolívar), los cuales finalmente carecen de contenido y credibilidad al ser examinados bajo la óptica de la sana crítica, lo que se traduce entonces en el incumplimiento por parte de la parte activa de la carga probatoria que le correspondía para demostrar sus supuestos de hecho.
Este mandato se deriva del contenido del artículo 167 del Código General del Proceso que impone una carga procesal33 a las partes dentro del proceso judicial, consistente en la necesidad de presentar las pruebas demostrativas de los hechos señalados en la demanda o de las excepciones que se aleguen en la contestación para su respectivo éxito, ello con la opción judicial de variar el titular de esta, en atención a las condiciones particulares para aportar los medios de convicción. De esta manera, se extrae que el referido postulado adjetivo de la carga de la prueba se compone de tres principios fundamentales: i) al demandante le corresponde probar los hechos en que sustenta la demanda; ii) la parte demandada una vez presenta excepciones actúa como accionante y, por ende, debe probar los hechos en que basa su defensa y; iii) se predica la absolución del demandado si la parte activa no prueba los supuestos de hecho en que fundamentó la demanda34.
En consecuencia, la inobservancia de la mentada carga trae resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, al evidenciar que el único período computable para colmar el requisito del tiempo de servicio necesario a fin de adquirir una pensión gracia, es el comprendido para los años 1990, 1993, 1994, 1995 y entre el 1.º de enero de 1996 y el 1.º de marzo de 2000, se concluye que el reclamante no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, de manera que resulta inane examinar las demás exigencias para consolidar el derecho en litigio, pues finalmente este no podría concederse. 33 La Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia, han diferenciado los conceptos de «deberes procesales», «obligaciones procesales» y «cargas procesales».
Los primeros hacen alusión a los imperativos ordenados en la ley para el adecuado desarrollo del proceso y que incumben tanto al juez como a las partes. Los segundos son las obligaciones de contenido patrimonial impuestas a los sujetos procesales con ocasión del adelantamiento del proceso, como las costas. Finalmente, las cargas procesales son situaciones que fija la ley que implican una realización de una conducta facultativa de las partes y en su propio beneficio y cuya inobservancia acarrea consecuencias desfavorables en su contra, verbigracia, no aportar pruebas.
Al respecto ver Auto del 17 de septiembre de 1985, Sala de Casación Civil, que resolvió una reposición. Gaceta Judicial tomo CLXXX – N.º 2419, Bogotá, Colombia, año de 1985, pág. 427. También ver lo sentencia de la Corte Constitucional C-1512 de 2000. 34 En la sentencia de la Corte Constitucional C-070 de 1993 se analizó la evolución de las reglas de la carga de la prueba contempladas en el artículo 177 del CPC.
Ver también la sentencia del Consejo de Estado del 11 de marzo de 2016. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Radicación: 05001-23- 31-000-2003-01739-01(1634-13). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021) En consecuencia, habrá de revocarse el fallo apelado que accedió a las pretensiones de la demanda y que había condenado en costas a la entidad apelante, pues contrario a lo manifestado por el accionante en su demanda, la UGPP valoró adecuadamente las únicas pruebas aportadas para demostrar un supuesto de hecho que no pudo ser corroborado ni en sede administrativa ni judicial.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión de primera instancia, incluidas las costas a cargo de la parte pasiva, la Sala aplicando el criterio enunciado observa que de los fundamentos planteados en la demanda y en el trámite de primera instancia no se presenta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la imposición de dicha carga.
Contrario a ello, la parte demandante propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó en segunda instancia la improcedencia del derecho, por lo que no se impondrá tal condena en ninguna de las dos oportunidades procesales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
En su lugar, Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 Radicado: 13001-23-33-000-2015-00509-01 (3303-2021)
SEGUNDO: NEGAR los pedimentos de la parte activa.
TERCERO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte demandante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente