CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-03585-01 Actora: Ricardo Quintero Serpa Demandado: Tribunal Administrativo de Bolívar ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de Segunda Instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo del 9 de agosto de 2023, proferido por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, por medio del cual negó y declaró improcedente el amparo de tutela solicitado por el señor Ricardo Quintero Serpa.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Ricardo Quintero Serpa, actuando a través de apoderada, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir la sentencia del 15 mayo de 2023, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el accionante contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL.
En el escrito de tutela, el apoderado del accionante solicita: “Con fundamento en los hechos relacionados y teniendo en cuenta que el Honorable Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No 001, presuntamente vulneró los derechos fundamentales del accionante, por configurarse VIA DE HECHO, que transgrede el derecho al DEBIDO PROCESO, constituido por el principio de legalidad, de la seguridad jurídica, de igualdad, buena fe, principio universal de favorabilidad laboral, al incurrir en Defecto Sustantivo (Violación Directa de la Constitución y Desconocimiento del Precedente), por indebida interpretación de la norma relativa a la figura jurídica de la cosa juzgada; violación al principio de la no reformatio in pejus.
Solicito respetuosamente a los Señores Magistrados de tutela, dejar sin efecto la sentencia No. 038/2023 de fecha 15 de mayo de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, Sala de Decisión No 001 y en su lugar se amparen los derechos fundamentales solicitados por el accionante, Ordenando al Tribunal Administrativo del Bolívar dictar un nuevo fallo en el que se pronuncie únicamente sobre el contenido del recurso de apelación interpuesto por el accionante, como apelante único”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones La apoderada de la parte actora expuso en la solicitud de amparo, los hechos y consideraciones que se resumen a continuación: Relató que el señor Ricardo Quintero Serpa, en su condición de Capitán de Fragata, tiene asignación de retiro reconocida por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL con fundamento en el Decreto 1211 de 1990.
Adujo que, el 28 de marzo de 2016 y el 29 de octubre de 2019, elevó peticiones para el reajuste de su asignación de retiro con el IPC correspondiente a los años 2001, 2002, 2003, 2004, las cuales fueron denegadas por CREMIL mediante los Oficios 211 del 15 de abril de 2016 y 690 del 21 de noviembre de 2019. Afirmó que contra los citados oficios instauró demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que en primera instancia fue conocida por el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena, el que, mediante sentencia del 18 de octubre de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones, pero declaró la prescripción de algunas de las mesadas.
Advirtió que inconforme con la decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, ante el Tribunal Administrativo de Bolívar que, mediante la sentencia del 15 de mayo de 2023, revocó la sentencia de primera instancia y en consecuencia declaró de oficio la excepción de cosa juzgada. 2.1 Consideraciones de la parte actora Indicó que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, al incurrir en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial en que debería fundarse.
Precisó que los fundamentos invocados por el Tribunal para declarar la excepción de la cosa juzgada son violatorios al precedente jurisprudencial dictado por el Consejo de Estado desde el año 2016, toda vez que, en casos similares, ha planteado que en materia de reliquidación de la asignación de retiro por IPC no se configura la cosa juzgada.
A su vez, refirió que en el presente caso no se encuentra configurada la identidad de objeto, ni de causa petendi, por cuanto se acusaron actos administrativos distintos, originados en peticiones diferentes. Que, además, se trata de un debate sobre el reajuste de pensiones, en donde no opera la cosa juzgada, según lo ha sostenido el Consejo de Estado.
Concluyó que, en el caso bajo estudio, se advertía el desconocimiento del precedente judicial y la vulneración al debido proceso, por desconocimiento del principio de non reformatio in pejus, por cuanto el Tribunal agravó su situación de apelante único al declarar de oficio la excepción de cosa juzgada. Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante auto del 7 de julio de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación de los magistrados del Tribunal Administrativo de Bolívar; y a su vez, dispuso notificar como terceros interesados al director de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares – CREMIL.
Intervenciones 4.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar, solicitó que se negara la solicitud de amparo con base en lo siguiente: Señaló que el asunto objeto de controversia no cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, en la medida en que dicho requisito no puede entenderse acreditado tan solo con la afirmación de que existió la presunta vulneración de un derecho constitucional fundamental.
Precisó que la parte actora pretende reabrir el debate sobre la prosperidad de la excepción de cosa juzgada, pues no se determina la forma en que la decisión cuestionada afectó sus derechos fundamentales, sino que se limita a reiterar los argumentos expuestos en el proceso ordinario En relación con el defecto de desconocimiento del precedente invocado por la parte actora, refirió que la decisión objeto de reproche se fundamentó en la jurisprudencia del Consejo de Estado en las que se decretó la cosa juzgada en procesos en donde se discutieron prestaciones periódicas, es decir, que se motivó en jurisprudencia análoga al caso tratado. 4.2.
La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares solicitó que se declare la improcedencia de la acción, porque no se cumple con el carácter de subsidiaridad que debe cumplir el amparo constitucional. Expresó que en el caso objeto de estudio no existe la vulneración alegada por la actora, dado que, a la demandante, en el trámite procesal, le fue garantizado el debido proceso, pues tuvo a su disposición los medios judiciales de defensa.
Señaló, que no se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención urgente del juez de tutela. La providencia impugnada El Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia de 9 de agosto de 2023, consideró que el Tribunal Administrativo de Bolívar no incurrió en la vulneración al principio alegado, pues es potestad y deber del juez de segundo grado declarar de oficio la existencia de cosa juzgada.
Circunstancia diferente es que en un caso determinado no se configuren los elementos para ello, por lo tanto, negó el amparo en lo que concierne a la violación del principio de no reformatio in pejus. Seguidamente señaló que la segunda discusión de la tutela concierne a si estaban dadas o no las condiciones para declarar la excepción de cosa juzgada, esto es, si en las discusiones sobre prestaciones periódicas derivadas de la reliquidación del IPC puede declarar esta figura y/o si se cumplieron las condiciones para ello; advirtiendo que la presente tutela deviene improcedente porque se está ejerciendo para convertirla en una instancia adicional del proceso ordinario.
Recalcó que, de la comparación entre las razones esgrimidas en la demanda ordinaria y los argumentos invocados en la solicitud de amparo, se evidencia que los defectos alegados en la tutela, referentes a la no configuración de la cosa juzgada, fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y sobre el cual se pronunciaron, aunque en sentidos diferentes, tanto el fallador de primera como de segunda instancia. Consideró que existe en el presente caso una discrepancia de criterio de la parte actora con la providencia demandada, diferencia que, en sentir de la Sala, no constituye razón suficiente, ni valedera, para que el juez de tutela intervenga, por lo que declaró improcedente el mecanismo constitucional, por cuanto no cumplió el requisito de relevancia constitucional.
Finalmente, indicó que contra las providencias de primera y segunda instancia proferidas dentro del proceso ordinario No. 13-001-23-33-003- 2008-00235-01, el actor interpuso acción de tutela que fue declarada improcedente por esta Corporación en sentencia de 14 de abril de 2011, proferida por la Sección Segunda, Subsección A y confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, el 16 de julio de la misma anualidad.
La impugnación El accionante impugnó la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, solicitando su revocatoria, para que en su lugar se accediera al amparo de los derechos invocados. Consideró que el juez constitucional desconoció las providencias referenciadas en el escrito de tutela, pues dichos precedentes tienen similitud con la ratio decidendi que estableció el Consejo de Estado, con el caso bajo estudio, concernientes a que no se configura la cosa juzgada por la existencia de dos medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que se evidencia que a pesar de que se trata de las mismas partes, las controversias recaen sobre actos distintos y, por consiguiente, lo que se persigue a título de restablecimiento es diferente.
Precisó que Tribunal administrativo de Bolívar incurrió en error al desconocer la interpretación normativa sobre el caso objeto de estudio y se apartó de la jurisprudencia existente, en la que en casos similares, al del accionante, se indicó que no se cumple los elementos para la configuración de la figura jurídica de cosa juzgada. Agregó que la autoridad judicial enjuiciada no realizó un análisis de la solicitud elevada en la demanda, toda vez que tanto las pretensiones como los actos administrativos son diferentes, por lo que no se realizó una interpretación en debida forma en relación a la figura de la cosa juzgada, en la medida que no se encontraba acreditado la identidad de objeto y causa petendi.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 25 del Acuerdo Nº 080 de12 de marzo de 2019. Problema Jurídico La Sala debe decidir si revoca la decisión de primera instancia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción constitucional en lo ateniente al defecto sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente, respecto de la declaratoria de cosa juzgada y a su vez negó el amparo solicitado en relación a la violación del principio de no reformatio in pejus; puesto que como lo alega la parte actora, el objeto de estudio cumple con el requisito de relevancia constitucional y, por consiguiente, se debe examinar si el Tribunal Administrativo de Bolívar, al proferir, la sentencia del 15 de mayo de 2023, incurrió en los aludidos defectos al declarar de oficio la excepción de cosa juzgada del medio de control de reparación directa promovida por el accionante contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional partió de la existencia de una vía de hecho a través de las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, posición que fue redefinida en la sentencia T-949 de 2003, y luego en la sentencia C-590 de 2005, en la que se fijaron las reglas de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica, del 5 de agosto de 2014, con ponencia del doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela.
Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y;
(vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial, y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. El defecto Sustantivo Respecto al defecto sustantivo, se ha considerado que se incurre en él cuando: (i) la decisión impugnada se funda en una disposición que ha sido derogada, subrogada o declarada inexequible;
(ii) la aplicación o interpretación que se hace de la norma en el asunto concreto desconoce la sentencia con efectos erga omnes que ha definido su alcance; (iii) la decisión impugnada se funda en una disposición que indiscutiblemente no es aplicable al caso; (iv) cuando la norma pertinente para el asunto en concreto es desatendida y, por ende, inaplicada;
(v) se interpreta una disposición normativa desbordando el sentido de la misma; y (vi) la interpretación de ésta se hace sin tener en cuenta otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, precisó, a propósito del defecto sustantivo, la limitación que es inherente al principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, así: “[…] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]”.
Y también, en las sentencias T- 092 de 2008 y T-686 de 2007 el Tribunal Constitucional, consideró: “[…] una decisión judicial adolece de un defecto material o sustantivo en los siguientes eventos (…) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada) […]”.
(Destacado de la Sala). 3.2 El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3 Violación directa de la Constitución Política Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Contrario a lo señalado por el a quo, la Sala advierte que, en relación con los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente invocados por la parte actora, los mismos revisten de relevancia constitucional; en la medida que pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
Por otro lado, no existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las dos instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Ricardo Quintero Serpa contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL y no se configura ninguna de las causales para hacer uso del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar y que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia del 15 de mayo de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico el 20 de junio de 2023 y la demanda de tutela se presentó el 4 de julio de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales consideran que se vulneran sus derechos fundamentales; y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Ricardo Quintero Serpa, estima vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Bolívar, debido a la presunta configuración de los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, en el que presuntamente incurrió al proferir la sentencia de 15 de mayo de 2023, mediante la cual se declaró de oficio la excepción de cosa juzgada.
En lo atinente al defecto sustantivo, afirmó que la autoridad judicial accionada, no realizó una interpretación idónea de la la figura jurídica de la cosa juzgada, toda vez que por derecho de igualdad debió analizar las sentencias que han decido sobre el tema objeto de estudio y de esta manera debió circunscribirse al estudio de los argumentos expuestos en el recurso de apelación. En cuanto al desconocimiento del precedente judicial, aseveró que debió aplicarse diferentes pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado en los que en casos identidad de situación fáctica y jurídica a la del accionante se ha decidido de fondo el asunto.
Agrego que el Tribunal enjuiciado desconoció el principio de non reformatio in pejus, dado que, al resolver revocar la sentencia de primera instancia, agravó la situación del accionante, en la medida que era el apelante único y en cuyo recurso de apelación solo se hizo reparo frente a la excepción de prescripción trienal decretara en el proceso ordinario por el Juzgado Primero Administrativo de Cartagena, por consiguiente, el análisis del Tribunal Administrativo de Bolívar debió circunscribirse a ese aspecto y no ha declara oficiosamente la excepción de cosa juzgada.
En primera instancia, la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, consideró que, en lo ateniente a la vulneración del principio de no reformatio in pejus es potestad y deber del juez de segundo grado declarar de oficio la existencia de cosa juzgada. Circunstancia diferente es que en un caso determinado no se configuren los elementos para ello.
Por lo tanto, negó el amparo en lo que concierne a dicho principio. Ahora bien, en relación con los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente judicial, declaró la improcedencia de la acción de tutela, por cuanto que de la comparación entre las razones esgrimidas en la demanda ordinaria y los argumentos invocados en la solicitud de amparo, se evidencia que los defectos alegados en la tutela, referentes a la no configuración de la cosa juzgada, fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y sobre el cual se pronunciaron, aunque en sentidos diferentes, tanto el fallador de primera como de segunda instancia. Así las cosas, con el fin de examinar los motivos de inconformidad mencionados por la parte actora en el escrito de impugnación, habiendo anteriormente señalado que para esta colegiatura que los defectos alegados superan el requisito de relevancia constitucional de la solicitud de amparo; la Sala considera pertinente revisar los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Bolívar, en la sentencia de 15 de mayo de 2023, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual efectuó un análisis de los hechos, normas y pruebas allegadas, en los siguientes términos: En primer lugar, se observa que el Tribunal Administrativo de Bolívar, al realizar un análisis del material probatorio que reposa en el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho encontró acreditado que: Mediante Resolución No. 1653 del 20 de junio de 2001, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares - CREMIL ordenó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro al señor Capitán de Fragata de la Armada Nacional, Ricardo Quintero Serpa.
El 25 de noviembre de 2010, la Sala de Decisión No. 003 del Tribunal Administrativo Bolívar, profirió sentencia de segunda instancia en el proceso radicado bajo número 13-001-23-33-003-2008-00235-01 promovido por el señor Ricardo Quintero Serpa contra CREMIL. En la referida providencia, se negaron las pretensiones elevadas por el demandante, destinadas a efectuar el reajuste pensional de su asignación de retiro conforme a las normas generales de la Ley 100 de 1993.
El 28 de marzo de 2016, el señor Ricardo Quintero Serpa radicó una petición ante CREMIL, donde solicitó la reliquidación de su asignación de retiro con base en el Índice de Precios al Consumidor (IPC), entre los años de 1997 a 2004. El 13 de abril de 2016, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) expidió el oficio número 211, consecutivo 930774, por medio del cual, negó el reajuste de la asignación de retiro del demandante conforme al IPC.
El 29 de octubre de 2019, la apoderada judicial del señor Ricardo Quintero Serpa radicó una nueva petición ante CREMIL, donde solicitó la reliquidación de su asignación de retiro con base al IPC, entre los años de 2001 al 2004. Petición que fue resuelta mediante el oficio No. 1299620, del 21 de noviembre de 2019, a través del que se negó la petición elevada por el demandante, con base en que ya se había dado respuesta a una solicitud similar.
A partir de las anteriores circunstancias fácticas, la autoridad judicial accionada realizó un análisis de las pruebas frente al marco jurídico aplicable al asunto; concluyendo que cuando el juez advierta que la controversia planteada a su conocimiento, ya fue objeto de un pronunciamiento anterior mediante una sentencia debidamente ejecutoriada, tendrá que “abstenerse de tramitar y decidir de fondo el asunto, por haberse configurado la institución de la cosa juzgada”.
Advirtió que el fenómeno procesal de la cosa juzgada opera, incluso, cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, dado que, la Sala Plena del Consejo de Estado descartó la tesis de la “cosa juzgada relativa”, por lo conforme al criterio jurisprudencial debe salvaguardarse la aplicación del principio de seguridad jurídica, al considerar que los cambios jurisprudenciales no pueden afectar las situaciones que fueron decididas por una autoridad judicial.
Agregó que el Consejo de Estado mediante sentencia del 6 de junio de 2019, indicó que era factible declarar oficiosamente la excepción de cosa juzgada en el trámite de segunda instancia, aun cuando no se hubiese formulado este argumento en el recurso de apelación. Lo anterior, con sustento en el artículo 187 del CGP, según el cual, el juez de segunda instancia tiene la posibilidad de declarar probada de oficio cualquier excepción que se encuentre probada, haya sido, o no, objeto de pronunciamiento por parte del inferior funcional, con el fin de proferir un fallo que obedezca a la realidad procesal.
Seguidamente, el Tribunal enjuiciado al realizar un análisis de los elementos para que se configure el fenómeno de la cosa juzgada y al constatar la información contenida en los procesos 13-001-23-33-003-2008-00235-01 y 13-001-33-33-001-2020-00010-01, estimó que “ambas demandas persiguen sustancialmente las mismas pretensiones, esto es, el reajuste de la asignación de retiro del señor Ricardo Quintero Serpa conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) para el periodo de 1997 a 2004 (proceso 003-2018- 00235-01) y, entre el lapso de 2001 a 2004 (proceso 010-2020-00010-01)”.
A su vez, en la providencia objeto de reproche el Tribunal consideró: “Contrario a lo manifestado por el juzgado de instancia, no se evidencia diferencias respecto a la pretensión de modificar la base prestacional del demandante. Esta pretensión se encuentra prevista en el ordinal quinto del proceso 003-2008-00235-01, así como en el ordinal cuarto del expediente bajo radicado número 001-2020-00010-01.
Inclusive, se constata que la pretensión de indexar de las sumas de dinero también aparece en ambas demandas. Las únicas diferencias que se vislumbran son las pretensiones segunda, sexta y octava del proceso 001-2020-00010-01, donde se pide (i) la declaratoria de nulidad de actos administrativos diferentes al proceso original, (ii) la aplicación de la prescripción cuatrienal, y finalmente, (iii) que se aclare que no prospera la excepción de cosa juzgada.
Sin embargo, estas tres (3) súplicas de la demanda están ligadas a la prosperidad de la pretensión de reajustar la asignación de retiro del demandante conforme al IPC. Por lo tanto, atentaría contra el principio de seguridad jurídica, permitir que estas diferencias tengan la virtualidad de obviar el estudio de la cosa juzgada en el presente asunto”.
En consecuencia, advirtió que resolver los cargos de la demanda supone pronunciarse sobre un asunto que ya fue debatido y objeto de sentencia judicial que se encontraba debidamente ejecutoriada e hizo tránsito a cosa juzgada, razón por la cual resultaba improcedente volver analizar hechos y pretensiones ya juzgados, a efectos de modificarlas mediante la adopción de una nueva providencia. Por lo que debía salvaguardarse la institución de la cosa juzgada, con independencia de que se discuta el reconocimiento de una prestación periódica, pues se trataba de una figura que goza de protección constitucional y garantiza la seguridad jurídica en el marco de un Estado Social de Derecho.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia de 15 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, no incurrió en vía de hecho por defecto sustantivo, pues la decisión de revocar la decisión de primera instancia estuvo soportada en un estudio razonable de los hechos, las pruebas, la normativa y jurisprudencia aplicable al caso concreto, lo que le permitió concluir que las pretensiones objeto de estudió ya habían sido conocidas previamente por la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
En efecto, para esta Subsección no se puede inferir la existencia del defecto aludido en la providencia acusada, por cuanto la autoridad judicial al analizar la situación, determinó que dentro de los procesos 13-001-23-33-003-2008-00235-01 y 13-001-33-33-001-2020-00010-01, el señor Ricardo Quintero Serpa pretendía la reliquidación de la asignación de retiro durante el periodo de 2001 a 2004, y subsiguientes.
Así las cosas, es claro que a juicio de la autoridad judicial accionada ambas demandas buscaban que se aplicara el artículo 14 de la Ley 100 de 1993 a la situación pensional del señor Ricardo Quintero Serpa, en el sentido de reajustar su asignación de retiro conforme con la variación porcentual del Índice de Precios al Consumidor, (IPC) certificado por el DANE para los años de 2001 a 2004.
Bajo estas consideraciones, para la Sala, en el presente asunto, no se configura la existencia de un defecto sustantivo, pues contrario a lo manifestado por la parte actora, es claro que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó un alcance probatorio coherente y válido de las normas aplicables y de las pruebas allegadas al proceso, que, a pesar de no resultar satisfactorias a la parte accionante, no permiten colegir que su actuación fue contraria a derecho.
En este punto, la Sala advierte que la cosa juzgada es una institución de naturaleza procesal, en virtud de la cual los asuntos respecto de los que exista una decisión ejecutoriada, no pueden volver a ser ventilados ante la jurisdicción. En ese sentido el Consejo de Estado se pronunció: “«[…] Pues bien, en cuanto al fenómeno de la cosa juzgada, cabe advertir que se le ha asimilado al principio del <> y tiene por objeto que los hechos y conductas que han sido resueltos a través de cualquiera de los medios aceptados por la ley, no vuelvan a ser debatidos en otro juicio posterior.
Tal cualidad de lo resuelto obliga a las partes por cuanto lo decidido tiene carácter vinculante y obligatorio y, por lo tanto, goza de plena eficacia jurídica, por ello la cosa juzgada comprende todo lo que se ha disputado. […]»”. Ahora, en el sub judice, la parte actora, manifestó que se incurrió en desconocimiento del precedente judicial al no aplicar diferentes pronunciamientos emitidos por el Consejo de Estado en los que en casos identidad de situación fáctica y jurídica a la del accionante se ha decidido de fondo el asunto.
Adicionalmente, refirió que los fundamentos invocados por el Tribunal para declarar la excepción de la cosa juzgada son violatorios al precedente jurisprudencial dictado por el Consejo de Estado desde el año 2016, toda vez que ha planteado que en materia de reliquidación de la asignación de retiro por IPC no se configura la cosa juzgada. En relación con el precitado supuesto, la Sala debe precisar que el accionante en el escrito de tutela citó diferentes sentencias emitidas por el Consejo de Estado, relacionadas con los argumentos del accionante.
Sobre el particular es importante aclarar que no todo pronunciamiento de las altas cortes puede ser entendido como un criterio unificador; en efecto, dentro de las providencias de los órganos de cierre se distinguen entre antecedentes, los cuales hacen referencia a providencias que dada su similitud fáctica o jurídica con un caso en específico, pudieran resultar aplicables, sin que ello repercuta en una obligación del operador jurídico de hacerlo; y los precedentes, sentencias de unificación expedidas en este caso, por el Consejo de Estado, que buscan definir un tema en concreto, o bien, por su importancia jurídica, deben ser observados por las demás autoridades judiciales al momento de decidir las cuestiones sometidas a su conocimiento.
La Corte Constitucional en sentencia T-102 de 2014 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), abordó ese tema en los siguientes términos: “(…) El antecedente se refiere a una decisión de una controversia anterior a la que se estudia, que puede tener o no algunas similitudes desde el punto de vista fáctico, pero lo más importante es que contiene algunos puntos de Derecho (e.g. conceptos, interpretaciones de preceptos legales, etc.) que guían al juez para resolver el caso objeto de estudio.
Por tanto, los antecedentes tienen un carácter orientador, lo que no significa (a) que no deban ser tenidos en cuenta por el juez a la hora de fallar, y (b) que lo eximan del deber de argumentar las razones para apartarse, en virtud de los principios de transparencia e igualdad. (…) Por su parte, el precedente, por regla general, es aquella sentencia o conjunto de sentencias que presentan similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en las que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.
(…)”. En ese orden, dentro de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo las sentencias de unificación son aquellas proferidas por esta Corporación, con arreglo a lo dispuesto en los artículos 270 y 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; esto es aquellas proferidas por la Sala Plena de la Corporación, o bien por la Sala de las respectivas Secciones en las que se especifique el tema objeto de unificación. Así las cosas, las sentencias mencionadas por la parte actora, no corresponde a una providencia que defina reglas jurisprudenciales respecto del asunto planteado por el accionante, por lo que no se puede deducir un desconocimiento del precedente a partir de tal decisión judicial, dado que no se le podía exigir a la autoridad accionada su aplicación. En consecuencia, esta Sala considera que en el presente asunto no se configura un defecto por desconocimiento del precedente judicial en la providencia dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, como lo alega la apoderada del accionante en el escrito de tutela, que amerite la intervención el juez de tutela, para la protección de los derechos fundamentales invocados.
Ahora en cuanto al desconocimiento del principio de non reformatio in pejus, alegado por la parte actora, por cuanto que a su juicio, al revocar la sentencia de primera instancia, agravó su situación en la medida que era el apelante único y en cuyo recurso de apelación solo se hizo reparo frente a la excepción de prescripción trienal decretara por el Juez ordinario de primera instancia, por consiguiente, el análisis del Tribunal debió circunscribirse a ese aspecto y no declarar oficiosamente la excepción de cosa juzgada; se debe señalar que las sentencias de unificación de esta Corporación sobre la aplicación del principio de la non reformatio in pejus y el estudio de los aspectos comprendidos en el recurso de apelación por parte del juez de segunda instancia, concluyen que se faculta al juez para pronunciarse de forma oficiosa sobre unos temas, a pesar de no haber sido propuestos en el recurso de alzada.
Al respecto se indicó: “Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”.
En esa medida, esta Sala considera que la autoridad judicial accionada no transgredió el referido principio, pues su interpretación no se evidencia arbitraria, fundamentándose conforme con la facultad otorgada especialmente por las sentencias de unificación, pues la autoridad accionada, al realizar un análisis del fenómeno jurídico de la cosa juzgada actuó conforme a derecho.
Finalmente, la Sala considera que el cargo de violación directa de la Constitución no se soportó, ni se probó, en el marco de esta acción constitucional, toda vez que, si bien, la parte accionante alega que la autoridad judicial vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad y de acceso a la administración de justicia; lo cierto es que la decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar se fundamentó en el estudio de razonable de los hechos, las pruebas allegadas al proceso y la normativa aplicable al caso, sin que se pueda evidenciar alguna actuación que afecte el procedimiento o limite el acceso a las instancias o instrumentos judiciales de los tutelantes.
En ese sentido, se debe señalar que los argumentos alegados por la demandante en el escrito de tutela, demuestran su inconformidad con la actuación y decisión adoptada por la autoridad judicial demandada, sin acreditar irregularidades de orden constitucional en las que presuntamente incurrió; por tal razón, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del trámite del proceso de reparación directa, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Así las cosas, se concluye que la providencia de 15 de mayo de 2023, expedida dentro del proceso de nulid ad y restablecimiento del derecho, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido un análisis arbitrario, infundado o caprichoso ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituya una vía de hecho por violación directa a la Constitución, que amerite la intervención del juez de tutela.
III DECISIÓN En consecuencia, pese a que lo procedente sería revocar parcialmente la sentencia de 9 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la acción constitucional en lo relativo a los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y desconocimiento del precedente; debido a que el análisis supera el requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, para negar el cargo y confirmar lo relativo a la negativa del amparo por el cargo de a la vulneración del principio de no reformatio in pejus; la Sala confirmará integralmente la sentencia impugnada, habida cuenta que los efectos prácticos son los mismos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - CONFIRMAR la sentencia de 9 de agosto de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en el entendido que se negarán todos los cargos de la solicitud de amparo.
SEGUNDO. - Por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta providencia al despacho de origen. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente)