Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Temas: Tutela contra providencia judicial / Medio de control de nulidad electoral / Inhabilidad para ser alcalde, causal descrita en el numeral 3.º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 / Defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución Política Decisión: Confirma decisión del a quo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ La Sala decide la impugnación interpuesta por el Consejo de Estado, Sección Quinta y el tercero con interés Wilson Hoyos Bermúdez, en contra de la sentencia proferida el 14 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. 1.
Antecedentes 1.1. La solicitud1 1. José Jadel Flórez Serrato promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, participación política, acceso a cargos públicos, trabajo y mínimo vital, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024, en el medio de control de nulidad electoral identificado con el radicado 73001-23-33-000-2023-00464-022. 2.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: 2.1. El 31 de octubre de 2023, fue elegido alcalde del municipio de Prado, Tolima, para el periodo constitucional 2024-2027. 1 Ver índice 2 de Samai. Archivo denominado «1_DemandaWeb_Demanda_1ACCIONDETUTELA2(.pdf) NroActua 2» 2 Acumulado al 73001-23-33-000-2023-00477-00 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 2.2.
Carlos Andrés Navarro Basto y otro presentaron demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, con la finalidad de cuestionar la legalidad del acto de su elección como alcalde de Prado, Tolima, para el período 2024-2027. 2.3. El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia del 18 de julio de 2024 negó las pretensiones de la demanda, al considerar, entre otras, que no se acreditó la inhabilidad por celebración de contratos, pues, no cumplió con el requisito territorial correspondiente.
En contra de esta decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación. 2.4. El Consejo de Estado, Sección Quinta, en sentencia del 17 de octubre de 2024 revocó la decisión del a quo para, en su lugar, acceder a las súplicas de la demanda, al considerar que se incurrió en la inhabilidad por celebración de contrato comoquiera que ejerció su calidad de contratista de la Defensoría Regional del Tolima, lo cual significa que lo pudo hacer en todos los municipios de ese departamento.
En contra de esta decisión como demandado, presentó solicitud de aclaración y adición. 2.5. En providencia del 31 de octubre de 2024, el Consejo de Estado negó la solicitud de aclaración al considerar que los puntos relacionados no constituían concepto o frase que ofrecieran verdaderos motivos de duda que estén contenidos en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella. 2.6.
En providencia del 14 de noviembre de 2024 rechazó por extemporánea la solicitud de adición de la sentencia. En contra de esta decisión la parte demandada interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado el 28 de noviembre de 2024. 2.7. Contra la anterior decisión propuso incidente de nulidad, el cual se resolvió de manera desfavorable con auto del 18 de diciembre de 2024. 2.8.
La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en violación directa de la Constitución Política por desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima, al adoptar una interpretación extensiva de la inhabilidad de que trató el numeral 3.° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, pues, limitó sus derechos políticos frente a la posibilidad de acceder a cargos públicos, cuando dichas restricciones deben estar taxativamente en el ordenamiento jurídico, máxime, al ser elegido por voto popular como alcalde del municipio en cuestión. 2.9.
En defecto sustantivo por indebida interpretación de la norma en cita, al otorgarle una interpretación amplia y abstracta, y desconocer que las actividades desarrolladas no impactaron en el proceso electoral y tampoco fueron ejecutadas en el municipio de Prado, Tolima, al contrario, se acreditó que se cumplieron en Ibagué. 2.10. En virtud de los principios pro persona y pro libertate, debió escoger la interpretación que resultara menos restrictiva del derecho de acceso al ejercicio de cargos públicos, por lo que los verbos de «ejecutar» y «cumplir» se debieron analizar de manera literal y no bajo un alcance extensivo, como también se le dio a la 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato expresión «Circuito de Ibagué», cuando resultaba apenas lógico que uno es el lugar de ejecución, y otro el ámbito de competencia de los despachos judiciales. 2.11.
En defecto fáctico por falta de valoración del acervo probatorio, pues, pasó por alto los aspectos que se encontraban debidamente parametrizados en la plataforma de Secop frente al contrato CD-DP-1677-2022 celebrado con la Defensoría del Pueblo, en el que se estipuló que el municipio de ejecución del contrato era Ibagué, por lo que no hay motivos para asumir que se hubiere podido ejecutar en Prado, Tolima. 2.12.
En desconocimiento de su propio precedente judicial, comoquiera que en sentencia proferida el 5 de octubre de 2001 en el expediente identificado bajo el radicado 52001-23-31-000-2000-1329-01 (2661), se confirmó la decisión del a quo, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral, porque el contrato que el alcalde del municipio de Puerres, Nariño había suscrito con la Defensoría del Pueblo, no había sido ejecutado ni cumplido en dicho lugar; además de desconocer las reglas establecidas en la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional. 2.13.
Fundamentó su decisión en la providencia del 8 de septiembre de 2016, proferida por la misma Sección en el expediente 23001- 23-33-000-2015-00461-02, la cual no era de aplicación al caso. 1.1.1. Pretensiones 3. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: «[…] que tutelé los derechos fundamentales80 de JOSE JADEL FLOREZ SERRATO, tales como: i) Derecho político de acceder a cargo públicos; ii) Derecho al debido proceso- doble conformidad; iii) Derecho a la igualdad en el trato jurídico; iv) al trabajo; v) al mínimo vital, así como la aplicación efectiva de los principios democrático, vi) pro homine; vii) pro libertate; viii) buena fe y ix) confianza legitima.
Deje sin efectos la sentencia del diecisiete (17) de Octubre de 2024, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que declaró la nulidad de mi poderdante como Alcalde del Municipio de Prado-Tolima para el período 2024-2027, y, en consecuencia, en su lugar, se ordene a la Sección Quinta del Consejo de Estado, expedir una nueva Sentencia, en la que en todo caso, quede claro, que JOSE JADEL FLOREZ SERRATO no está incurso en la INHABILIDAD enrostrada, por cuanto ni CUMPLIO ni EJECUTÒ, ni debió cumplir y/o ejecutar contrato alguno en el Municipio de Prado, y por ende, no existió situación fáctica alguna que le concediera ventaja en la competencia por la Alcaldía de dicho Municipio, disponiéndose su reintegro al cargo de Alcalde para que termine su periodo hasta el 31 de Diciembre de 2027, restableciéndose de paso todos sus derechos […]».
(sic) 1.2. Informes rendidos en el proceso 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 4. El Consejo de Estado, Sección Quinta3 solicitó que se declarara improcedente la tutela, por no acreditarse el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, pues, la verdadera intención es convertirla en una instancia adicional del proceso de nulidad electoral. 4.1.
Asimismo, que se negaran las pretensiones de amparo comoquiera que dentro del proceso se hicieron efectivas las garantías fundamentales, sin incurrir en las causales de procedencia invocadas, toda vez que se resolvió con base en la normativa y jurisprudencia aplicable, y en las pruebas obrantes en el expediente, lo que permitió evidenciar que la inhabilidad se configuró por la celebración del contrato que debía ejecutarse en el municipio donde el actor fue elegido, no por su ejecución, pues, en el contrato correspondiente se estipuló que sería el Circuito Judicial de Ibagué, no la ciudad de Ibagué, del cual el municipio de Prado hace parte para todos los efectos judiciales. 4.2.
Por ello, así no se haya probado que el demandado hubiese desarrollado alguna actividad contractual en Prado, no implicaba que el contrato en cuestión no debía ejecutarse en dicha municipalidad, pues, el hecho de que solo se haya pretendido demostrar que cumplió el contrato en cuestión en el municipio de Ibagué, no modifica el «Circuito de Ibagué» como lugar pactado para su ejecución. 5.
Wilson Hoyos Bermúdez4 luego de hacer un reencuentro de las actuaciones surtidas al interior del proceso contencioso, solicitó que se declarara improcedente el amparo pretendido, al no acreditarse el requisito general de procedibilidad de la relevancia constitucional, pues, la verdadera intención es volver sobre una discusión que ya fue resuelta ampliamente por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 5.1.
Lo anterior, ya que la sentencia enjuiciada fue proferida en derecho, con sujeción al ordenamiento jurídico y observación de las garantías procesales; por lo que no es aceptable que el ahora demandante, abogado de profesión, que sabía de la vinculación inhabilitante del contrato suscrito con la Defensoría del Pueblo, pretenda atribuir al juez de segunda instancia yerros que encuadra dentro del mecanismo de amparo, a fin de sostenerse en el cargo. 5.2.
Además, de que los argumentos traídos ante el juez de tutela son idénticos a los expuestos durante toda la etapa procesal de primera y segunda instancia, junto con las solicitudes de aclaración, adición, nulidad y recurso de reposición contra el rechazo de la adición de la sentencia, lo que evidencia, que el actor insiste en llevar a cabo actuaciones dilatorias que resultan improcedentes, con el ánimo de impedir el efectivo cumplimiento del fallo. 3 Ver índice 23 de Samai.
Archivo denominado «32CONTESTACIONDE_RINDEINFO_20240705200Contestac(.pdf) NroActua 23» 4 Ver índice 24 de Samai. Archivo denominado «32_MemorialWeb_Otro-ContestacionTutela(.pdf) NroActua 24» 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 5.3. Posteriormente, solicitó5 la convocatoria de una sala plena o en su defecto, se adoptaran las medidas necesarias para garantizar en derecho y justicia transparencia en el trámite en cuestión. 6.
El Tribunal Administrativo del Tolima6 requirió que se negara el amparo pretendido ante la inexistencia de vulneración a derecho fundamental alguno por parte de esta autoridad, pues, la discusión constitucional no tiene relación con sus actuaciones surtidas, pues, lo que se debatió fue la valoración probatoria realizada por el Consejo de Estado, Seccional Quinta, en calidad de juez de segunda instancia dentro del proceso electoral. 7.
La Registraduría Nacional del Estado Civil7 solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no ha incurrido en actuación u omisión alguna que afectaran los derechos invocados por el demandante, y los cuestionamientos presentados se centraron en la decisión proferida por el Consejo de Estado, circunstancia eminentemente jurisdiccional, la cual es ajena a la competencia de esta entidad. 8.
José Jadel Flórez Serrato8 respecto al informe rendido por la autoridad judicial demandada, precisó que, si acreditó el requisito general de la relevancia constitucional comoquiera que se decretó la nulidad de una elección que es fruto del voto popular y la voz del pueblo, es decir, del constituyente primario. Asimismo, reiteró alguno de los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 9.
Carlos Andrés Navarro Basto9 guardó silencio. 1.3 Sentencia de primera instancia10 10. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, en sentencia del 14 de febrero de 2025 amparó los derechos invocados por José Jadel Flórez Serrato, dejó sin efectos la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta; y le ordenó dictar un fallo de reemplazo. 10.1.
Ello, al considerar que la autoridad judicial demandada incurrió en los defectos endilgados, comoquiera que realizó una interpretación extensiva del numeral 3.º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, pese a que la Corte Constitucional ha sido clara en establecer que las inhabilidades son de naturaleza excepcional y no pueden ser 5 Ver índice 36 de Samai.
Archivo denominado «58RECIBEMEMORIAL_Memorial_SolicituddeGarantias(.pdf) NroActua 36» 6 Ver índice 26 de Samai. Archivo denominado «33_MemorialWeb_Otro-1100103150002024(.pdf) NroActua 26» 7 Ver índice 27 de Samai. Archivo denominado «35_MemorialWeb_Respuesta-21RESPUESTA(.pdf) NroActua 27» 8 Ver índice 29 de Samai. Archivo denominado «38RECIBEMEMORIAL_JOSEJADELFLOREZTRASL(.pdf) NroActua 29» 9 Mediante auto del 28 de enero de 2025 se admitió la tutela de la referencia y se ordenó vincular como tercero con interés 10 Ver índice 41 de Samai.
Archivo denominado «63Sentencia_20240705200nulidadel(.pdf) NroActua 41» 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato interpretadas de manera extensiva, en virtud de los principios pro libertatis, pro persona o pro homine. 10.2. En ese sentido, recordó que la normativa estableció que no podía ser designado alcalde municipal o distrital quien dentro del año anterior a la elección hubiese intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas, siempre que debieran ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio y, en este caso, se asimiló el municipio con el circuito judicial, para lo cual acudió a disposiciones ajenas a la prohibición, por lo que no podía hacer parte del elemento territorial exigido. 11.
El consejero Fredy Ibarra Martínez11 se apartó de la decisión de la Sala mayoritaria, al considerar que se debió negarse el amparo pretendido, pues, la decisión se fundamentó en la inferencia de que se hizo una interpretación extensiva de la inhabilidad, cuando ello no fue así; sin que el mecanismo constitucional proceda para cuestionar criterios interpretativos. 11.1.
Además, respecto de la expresión «Circuito Judicial de Ibagué» no se requirió acudir a otros cuerpos normativos para entender que no es equivalente a «municipio», por lo que era claro que la inhabilidad aplicaba para todos los contratos que debían ejecutarse en la jurisdicción del dicho circuito judicial, el cual incluía al municipio de Prado. 1.4.
Escrito de impugnación12 12. El Consejo de Estado, Sección Quinta impugnó la sentencia de primera instancia, al insistir en que la solicitud de amparo se tornaba improcedente comoquiera que el demandante no acreditó el requisito general de la relevancia constitucional, por cuanto su verdadera intención fue convertir el amparo en una instancia adicional del proceso de nulidad electoral. 12.1.
Refirió que el juez a quo de tutela usurpó el lugar del juez natural de la causa y desconoció la jurisprudencia pacífica sobre la materia de la Sala Electoral, la realidad de los contratos de prestación de servicios y la distribución judicial en el país; por lo que no es cierto que se haya desconocido la Constitución Política, pues, si bien el artículo 40 estableció el derecho de acceso a cargos públicos, lo cierto es que no es absoluto, y por ello, es posible revisar la legalidad de las elecciones y nombramientos, lo cual significa que se hayan desconocido los principios pro libertatis y pro homine, menos aún, cuando se encuentra configurada alguna de las causales de nulidad electoral o pérdida de investidura, como en el caso del demandante. 11 Ver índice 50 de Samai.
Archivo denominado «71Salvamentodev_Salvamento2024070520(.pdf) NroActua 50» 12 Ver índice 49 de Samai. Archivo denominado «69_MemorialWeb_Recurso- 20240705200Impug(.pdf) NroActua 49» 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 13. Por su parte, Wilson Hoyos Bermúdez también presentó escrito de impugnación13, para lo cual insistió en la negativa de la solicitud de amparo, ante la ausencia del requisito de la relevancia constitucional, ya que la verdadera intención del demandante fue convertirla en una tercera instancia. 13.1.
Que la providencia enjuiciada contiene una interpretación extensiva de la causal de inhabilidad prevista en el numeral 3.º del artículo 95 de la ley 136 de 1994, frente a que no importaba si el objeto contractual se cumplió o no, sino el lugar en el que debía ejecutarse o cumplirse, y en ese sentido, en el contrato celebrado en cuestión se pactó como lugar de ejecución el Circuito Judicial Administrativo de Ibagué, el cual incluye los 47 municipios del departamento del Tolima, entre estos Prado. 13.2.
Así, la decisión de tutela presentó un «grave y serio defecto fáctico» generador de inseguridad jurídica, y más, cuando otorgó una medida provisional sin contar con los elementos probatorios necesarios para ello, y sin tener en cuenta los estudios previos elaborados por la Defensoría del Pueblo Regional Tolima que justificaban la necesidad de contratar los servicios profesionales para dicho circuito judicial. 2.
Consideraciones 14. En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1382 de 200014 y el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201915, esta Sala es competente para conocer de la impugnación contra la sentencia de tutela proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial 16.
En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado16 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas 13 Ver índice 49 de Samai. Archivo denominado «69_MemorialWeb_Recurso- 20240705200Impug(.pdf) NroActua 49» 14 Por medio del cual se establecen competencias para el reparto de la acción de tutela. 15 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato que en su interior se habían desarrollado sobre el tema17.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. […]». 17.
Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. 18.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso- administrativo18, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. 19. Ahora bien, la Corte Constitucional19 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante constitucionalmente; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. 20. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos20, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario amparo la prosperidad 17 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 18 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios.
Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 19 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales21. 21.
Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3. Problema jurídico 22. De acuerdo con el escrito de impugnación, la Sala deberá definir: ¿si el Consejo de Estado, Sección Quinta vulneró los derechos fundamentales de José Jadel Flórez Serrato con ocasión de la sentencia del 17 de octubre de 2024, a través de la cual, en segunda instancia, declaró la nulidad de su acto de elección como alcalde de Prado, Tolima, al considerarlo incurso en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 3.º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, esto es, por celebración de un contrato con la Defensoría del Pueblo para ejercer los servicios de abogado en el circuito administrativo de Ibagué, el incluye al municipio en el que fue electo, con la que incurrió, presuntamente, en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva 23. La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo 24.
En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto. En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho. 25.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la 21 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma; y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. 26. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.3. Violación directa de la Constitución Política 27. Se recuerda que fue concebida, en un principio, como un defecto sustantivo, el cual se consolidó como un requisito de procedencia específico autónomo a partir de las sentencias T-949 de 2003 y C-590 de 2005 de la Corte Constitucional. 28.
Posteriormente el Alto Tribunal de lo Constitucional, en sentencia SU-069 de 2018, señaló que esta causal se configura «a partir del desconocimiento de los jueces de aplicar la Constitución, conforme con el mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados», el cual puede configurarse por dos hipótesis: 29.
La primera se refiere a que no se aplica una norma fundamental al caso en estudio, lo cual puede suceder en tres supuestos, cuando en la solución del caso (a) se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional; (b) se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata; y (c) en las decisiones se vulneraron derechos fundamentales y no se tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. 30.
La segunda, se presenta cuando se aplica la ley al margen de los preceptos consagrados en la Constitución Política, es decir, que no se aplica la excepción de inconstitucionalidad contenida en el artículo 4 constitucional cuando exista incompatibilidad con las disposiciones legales 2.4.4. Desconocimiento del precedente judicial 31.
En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que le corresponde a los jueces respetar los precedentes de las altas cortes como un imperativo derivado del principio de igualdad; y, un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
Además, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad en las decisiones judiciales, 11 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. 32. Al respecto, la Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada en su mayoría por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídico relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.
El valor jurídico del precedente implica entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas poderosas que impongan modificarlo. 33. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, y que estas sean de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.
De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Por último, eventos en los que se evidencia una incongruencia en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de su obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule. 34.
En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, para lo cual corresponde identificar los precedentes relevantes; de suficiencia, esto es, dar a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisar por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico y que, además de ello, reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivará de la desobediencia al precedente 2.4.5.
Sobre el caso concreto 35. José Jadel Flórez Serrato acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 17 de octubre de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual, en segunda instancia, declaró la nulidad de su acto de elección como alcalde de Prado, Tolima, al considerarlo incurso en la causal de inhabilidad descrita en el numeral 3.º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, con ocasión de la celebración de un contrato con la Defensoría del Pueblo para ejercer los servicios de abogado en el circuito administrativo de Ibagué. 36.
Lo anterior, al considerar que se incurrió en violación directa de la Constitución Política por desconocimiento de los principios de buena fe y confianza legítima, al adoptar una interpretación extensiva de la inhabilidad de que trató el numeral 3° del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, lo cual limitó sus derechos políticos frente a la posibilidad de acceder a cargos públicos, pese a que dichas restricciones deben estar taxativamente establecidas en el ordenamiento jurídico, máxime, cuando fue elegido por voto popular como alcalde del municipio en cuestión. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 37.
En defecto sustantivo por indebida interpretación del numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, al otorgarle a dicha inhabilidad una interpretación amplia y abstracta, pese a que las actividades contractuales desarrolladas no impactaron en el proceso electoral, ni fueron ejecutadas en el municipio de Prado, Tolima. 38.
En desconocimiento de su propio precedente judicial, comoquiera que en sentencia proferida el 5 de octubre de 2001, en el expediente identificado bajo el radicado 52001-23-31-000-2000-1329-01 (2661), se confirmó la decisión de negar las pretensiones de la demanda de nulidad electoral, porque el contrato que el alcalde del municipio de Puerres, Nariño, había suscrito con la Defensoría del Pueblo no había sido ejecutado ni cumplido en dicho lugar; además de desconocer las reglas establecidas en la sentencia SU-207 de 2022 de la Corte Constitucional. 39.
El a quo constitucional accedió al amparo solicitado al considerar que la decisión acusada incurrió en defecto sustantivo, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política, con ocasión de la interpretación extensiva del numeral 3º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 efectuada en el caso del demandante. Específicamente consideró: «[…] 15.12.- La sala advierte que le asiste razón al actor al afirmar que el circuito judicial no hace parte del elemento territorial dispuesto en la norma, pues en esta se indicó que los contratos con entidades públicas debían ejecutarse o cumplirse en el municipio, por lo que no se puede entender acreditado dicho elemento para encontrar configurada la inhabilidad. 15.13.- Como se afirmó en el salvamento de voto de la sentencia <<de su tenor literal, la noción de circuito judicial atiende, en mejor medida, a una distribución geográfica que determina el ámbito de competencia de los despachos judiciales para la prestación del servicio de administración de justicia, la cual se ejerce en una municipalidad especifica>>. 15.14.- Dicha segmentación no es la misma división político-administrativa del territorio que fijó el legislador a efectos de que se estudie el elemento territorial de la inhabilidad.
Por tal razón, la acepción de circuito judicial no se compadece con el ingrediente territorial de la inhabilidad que se analiza en este caso y que se contempla en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. […]». (sic) 40. Decisión contra la cual el Consejo de Estado, Sección Quinta y Wilson Hoyos Bermúdez presentaron escrito de impugnación al considerar que la sentencia del 17 de octubre de 2024 no incurrió en los mencionados defectos, en tanto se soportó en la posición pacífica existente respecto del elemento territorial de la ejecución de los contratos en materia de inhabilidades, y que para el caso concreto, se determinó que aquel era el «Circuito Judicial Administrativo de Ibagué», el cual incluye al municipio de Prado. 41.
En razón a la controversia a decidir, se recuerda que la causal de inhabilidad que fundamentó la declaratoria de nulidad del acto de elección de José Jadel Flórez Serrato como alcalde de Prado, Tolima, periodo constitucional 2024-2027, obedeció 13 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato a la contenida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 199422, por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, que dispuso:
ARTÍCULO
95. INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: […] 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido […] en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. […] 42.
En cuanto a los elementos configurativos de la referida causal de inhabilidad, el Consejo de Estado, Sección Quinta ha sido pacífico en señalar: «(i) un elemento temporal, previsto en la norma, según el cual, el contrato ha debido celebrarse un año antes del certamen electoral; (ii) un elemento espacial o geográfico que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse el contrato, esto es, el mismo municipio o distrito en que el candidato aspira a ser concejal;
(iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del contrato y; (iv) un elemento subjetivo, relacionado con el interés propio o de terceros que persigue la celebración del contrato estatal»23 24. 43. También ha sido reiterativa25 en considerar que toda causal de inhabilidad debe ser interpretada y aplicada de forma restrictiva: «[…] 53.
Considerando a lo mencionado en forma precedente, y en atención a las limitaciones a los derechos políticos que se derivan de las inhabilidades e incompatibilidades, se ha establecido entonces que respecto de su aplicación, es necesario observar los criterios de interpretación restrictiva y no la analógica extensiva. 54. Así mismo, en decisión adoptada por esta Corporación, se reiteró de forma tajante, el criterio antes señalado.
En la sentencia del 11 de julio del 2019[28]26 se indicó que “[l]a Sección Quinta ha sido constante en reiterar que en la medida en que las inhabilidades implican la afectación del derecho fundamental a la participación política, en sus modalidades de ser elegido y acceder al desempeño de funciones y cargos públicos, la interpretación de su alcance es restrictiva[29]27”. 22 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 23 CP Gloria María Gómez Montoya.
Expediente 25000-23-41-000-2024-00138-01. 24 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 21 de enero de 2021, Rad. 2020- 00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, Rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 25 CP Rocio Araújo Oñate. Sentencia del 22 de abril de 2021. Expediente: 15001-23-33-000-2020-00120-01. 26 Contenido de la cita: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente Rocío Araújo Oñate. Sentencia once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019). Radicación número 54001-23-33-000-2018-00220-02 27 Contenido de la cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 30 de mayo de 2019, M.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado No. 18001-23-33- 000-2018-00194-01.
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de marzo de 2019, radicación 11001 - 03-28-000-2018-00603-00, C.P. Rocío Araújo Oñate. En cuanto a las condiciones que se deben verificar cuando una persona pretenda el acceso a un cargo o empleo y su relación con las causales de inhabilidad, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 29 de septiembre de 2016, radicación 11001-03-28-000-2016- 00001-00 (acumulado), C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez.
Con respecto a la distinción entre las calidades para acceder a un cargo y las causas de inhabilidad, consultar entre otras: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de marzo de 1999, radicado 1847, C.P. Mario Alario Méndez. Acerca del otorgamiento del aval como requisito formal para la inscripción de candidatos, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de diciembre de 2013, radicación 11001-03-28-000-2013-00037-00, C.P. Alberto 14 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 55.
Bajo dichos presupuestos, entendiendo el criterio de interpretación restrictiva como aquel que busca la aplicación de la norma a casos concretos[30]28, los operadores jurídicos al momento de determinar la ocurrencia de una inhabilidad o incompatibilidad respecto de quien pretende ocupar un cargo público, deben limitarse de forma específica al alcance los verbos rectores empleados por el legislador -por ejemplo, la gestión de negocios-, a las situaciones de orden jurídico que la originan y su prueba plena -v. gr. el parentesco-, así como a los límites de orden temporal -ejemplo, durante el año anterior a la elección-, espacial -v.gr. a la jurisdicción donde se llevará a cabo la elección- y a las calidades respecto de quienes se predican. 56.
Dicha línea de argumentación logra que estos condicionamientos se apliquen de forma concreta a las situaciones o eventos que el constituyente y/o el legislador determinaron como circunstancias de inelegibilidad, sin que para el efecto puedan considerarse otros eventos. 57. Bajo la perspectiva de lo descrito, es necesario entonces precisar al recurrente, que aunque en ocasiones es posible auscultar por la finalidad pretendida por la inhabilidad o incompatibilidad -interpretación teleológica-, o establecer un entendimiento de ella en relación con el cuerpo normativo al cual pertenecen - interpretación sistemática-, lo cierto es que, al momento de establecer su configuración, prima el criterio interpretativo restrictivo, por lo que, de ninguna medida el estudio que emprenda el operador judicial puede implicar que se realicen extensiones, analogías o interpretaciones amplias, que conlleven a la aplicación del presupuesto normativo a situaciones diversas a las previstas por el constituyente y/o el legislador, o a vaciar de contenido las mismas en detrimento de su eficacia. […]».
(sic) 44. En este punto, se recuerda que los argumentos traídos por el demandante se dirigen a desestimar la configuración del elemento territorial, el cual encontró acreditado la autoridad judicial demandada para declarar la nulidad de su elección como alcalde de Prado, Tolima, en los términos de la causal de inhabilidad descrita en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 199429, por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, así: «[…] 2.5.2 Del lugar de ejecución del contrato de prestación de servicios CD-DP-1677- 2022 celebrado entre el demandado y la Defensoría del Pueblo. […] Para resolver el punto debe acudirse al referido contrato de prestación de servicios y sus estudios previos, de los cuales se desprende que el lugar de ejecución sería el Circuito Judicial de Ibagué, no la ciudad de Ibagué. Yepes Barreiro.
En cuanto al principio democrático, ver: Corte Constitucional, sentencia de 3 de marzo de 1994, exp. C-089, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Acerca de la triple finalidad que cumple el requisito del aval, consultar entre otros: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 11 de julio de 2013, radicación 60001-23-31-000-2012-00004-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro.
En cuanto al otorgamiento del aval y el responsable de ello, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2009, radicación 11001-03-28-000-2006-00011- 00(3944-3957), C.P. Filemón Jiménez Ochoa. 28 Contenido de la cita: Criterio acogido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en: Sentencia del 29 de enero del 2019.
Consejera Ponente Rocío Araújo Oñate. Radicación 11001-03- 28-000-2018-00031-00(SU). 29 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato Específicamente de las cláusulas primera, segunda, tercera y cuarta de dicho acuerdo de voluntades se desprende que las actividades relacionadas con la «representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública en la categoría de DEFENSORES PÚBLICOS ANTE LOS JUECES DEL CIRCUITO en el programa ADMINISTRATIVO»58, se desarrollarían ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el «CIRCUITO IBAGUÉ».
Lo que implica, además, que pueda intervenir ante instancias judiciales o administrativas sin que ello cambie la categoría ni las obligaciones contractuales. […] Precisado lo anterior, corresponde ahora establecer si el municipio de Prado (Tolima) hace parte o no del referido circuito judicial. Al respecto, el Acuerdo PCSJA20-11653 del 28 de octubre de 2020 del Consejo Superior de la Judicatura «por el cual se crean unos circuitos judiciales administrativos en el territorio nacional y se ajusta el mapa judicial de la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo», respecto de la integración del Circuito Judicial de Ibagué dispone:
ARTÍCULO 2. División y organización de los circuitos judiciales administrativos. Dividir y organizar el territorio nacional para efectos judiciales en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para fijar la competencia territorial de los jueces administrativos, así: […]
25. DISTRITO JUDICIAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA: 25.1. Circuito Judicial Administrativo de Ibagué, con cabecera en el municipio de Ibagué y con comprensión territorial en todos los municipios del departamento del Tolima. (Se resalta). Asimismo de conformidad con las Resoluciones 1661 del 14 de octubre de 2016, 1008 del 12 de septiembre de 2018, 1009 del 13 de septiembre de 2018, 050 del 14 de enero de 2019 y 0676 del 19 de mayo de 2021 de la Defensoría del Pueblo, el municipio de Prado (Tolima) para todos los efectos judiciales, hace parte del Circuito de Ibagué que es el mismo donde debe ejecutarse el contrato.
Así las cosas, al ser el lugar de ejecución del contrato el Circuito Judicial de Ibagué y no la ciudad de Ibagué, es claro que el elemento territorial de dicho acuerdo de voluntades estaba conformado por todos los municipios que lo integran, es decir, de conformidad con la distribución judicial del país, aquel está integrado por todos los municipios del departamento del Tolima, dentro de los cuales, claramente se encuentra Prado. […] 16 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato Conforme con lo expuesto por la Sala, cuando se señala que el lugar de ejecución de un contrato es una entidad o institución que abarca otras de menor o inferior categoría debe entenderse que aquel, las incluye a todas.
Así, cuando se fija un departamento se entiende que este abarca a los municipios que lo integran, mutatis mutandis cuando se refiere a un circuito judicial se incluyen todas las municipalidades que lo componen. […] Además, debe recordarse que el objeto de dicho acuerdo de voluntades era «la prestación de servicios profesionales de abogado para la representación judicial y extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública; y la promoción, defensa, ejercicio y divulgación de los derechos humanos», de lo que se desprende que el propósito de aquel no era únicamente la gestión directa ante los jueces administrativos de Ibagué sino que incluía diversas actividades en el circuito judicial como tal, que como se acreditó está conformado por todos los municipios del Tolima.
Ahora, el hecho de que en el parágrafo de la cláusula cuarta del contrato se haya preciado que «para todos los efectos legales del presente contrato, el CONTRATISTA declara que tiene su domicilio en el CIRCUITO JUDICIAL del lugar de ejecución del presente contrato», en nada influye en el lugar donde el acuerdo de voluntades debía ejecutarse.
Además, no quiere decir que el contratista tuviera que tener su domicilio obligatoriamente en Ibagué sino en cualquiera de los municipios que integran dicho circuito. Adicionalmente a lo anterior, debe tenerse en cuenta que, conforme la pacífica jurisprudencia de la Sección, para la configuración de la inhabilidad no se requiere que efectivamente se hayan adelantado actividades contractuales en la entidad territorial de la que se trate, puesto que basta con que el contrato deba ejecutarse en el municipio en el cual posteriormente se resulta elegido.
Así, el hecho de que no se haya probado que el demandado hubiese desarrollado alguna actividad contractual en Prado (Tolima) no implica que el contrato en cuestión no debiera ejecutarse en dicha municipalidad que, como se dejó dicho hace parte del Circuito Judicial de Ibagué. Es decir, el hecho de que solo se haya pretendido demostrar que el demandado cumplió el contrato en cuestión en el municipio de Ibagué, no modifica que el lugar pactado para su ejecución no haya sido esa ciudad sino el respectivo circuito judicial […]» [sic]. 45.
Como se observa, la autoridad judicial demandada concluyó que el elemento territorial, respecto del contrato de prestación de servicios CD-DP-1677- 2022 celebrado entre el demandado y la Defensoría del Pueblo, se encontraba acreditado al establecer como lugar de ejecución el circuito judicial de Ibagué, el cual comprende a todos los municipios del departamento del Tolima, incluido Prado. 46.
Dicho ello, se recuerda que el contenido textual de la inhabilidad atribuida al demandante, obedece a que «dentro del año anterior a la elección haya intervenido […] en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio»; es decir, su interpretación y aplicación restrictiva solo permite concluir, para el caso concreto, que el contrato celebrado entre el demandante y la Defensoría del Pueblo se haya ejecutado en el municipio de Prado, lo cual no ocurrió, pues, como bien lo evidenció la autoridad judicial demandada, ello sucedió en Ibagué. 17 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato 47.
Así las cosas, tal consideración resulta lesiva a los derechos fundamentales del demandante, pues, en vez de realizarse una lectura restrictiva de la causal de inhabilidad que le fue atribuida, tal como la ha exigido la Corte Constitucional30 y el Consejo de Estado, Sección Quinta de manera unánime, lo cual hubiera permitido concluir sin mayor esfuerzo que el pluricitado contrato no se ejecutó en el municipio de Prado, lo asimiló el circuito judicial de Ibagué al momento de definir lo pertinente al elemento territorial, cuando lo cierto es que la norma de forma clara y expresa solo refiere que el contrato celebrado no se ejecute o cumpla «en el respectivo municipio». 48.
En concordancia con lo anterior, se precisa que, pese a que el demandante invocó como precedente desconocido la sentencia proferida el 5 de octubre de 200131 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, cuyo contenido obedece a las particularidades propias de ese caso que no configuraría la referida causal de procedencia específica, no se puede desconocer que también refirió la sentencia SU- 207 de 2022 de la Corte Constitucional, en la que se dejó de presente que el análisis de las causales de inhabilidad debe ser restrictivo, lo cual coincide con la tesis que al respecto tiene el Alto Tribunal de la Contencioso-administrativo, como bien quedó expuesto en líneas anteriores, pronunciamientos estos últimos cuyo desconocimiento si configuran dicha causal. 49.
En este punto, se resalta y comparte el salvamento de voto32 suscrito por el consejero Pedro Pablo Vanegas Gil, quien se apartó de la decisión adoptada por la Sala mayoritaria del Consejo de Estado, Sección Quinta, al considerar: «[…] Previo a exponer las razones de mi disenso, considero importante acotar que mi postura frente a la aplicación de la norma en cita es que, efectivamente, dicha inhabilidad se configura cuando el contrato deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Con ello, basta que se pruebe que el negocio jurídico suscrito era susceptible de realizarse o satisfacerse en el ente territorial de la elección. Sobre lo anterior, no tengo dudas en relación con el alcance de cada uno de los elementos descritos en la referida inhabilidad. No obstante, no estoy de acuerdo con la forma en que, en este caso, se interpretó y encontró demostrada la exigencia espacial o territorial que se establece en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994.
Al respecto, me permito señalar que la salvedad de mi voto radica en el alcance que se dio al ingrediente normativo territorial que define la norma, con el fin de extenderle una exigencia que no previó el legislador, la cual se traduce en asimilar el municipio de la elección con la categoría de circuito judicial, pese a que se trata de acepciones con dimensiones disimiles. 30 Ver sentencia C-147 de 1998: «Finalmente, no se puede olvidar que las inhabilidades, incluso si tienen rango constitucional, son excepciones al principio general de igualdad en el acceso a los cargos públicos, que no sólo está expresamente consagrado por la Carta (CP arts 13 y 40) sino que constituye uno de los elementos fundamentales de la noción misma de democracia. Así las cosas, y por su naturaleza excepcional, el alcance de las inhabilidades, incluso de aquellas de rango constitucional, debe ser interpretado restrictivamente, pues de lo contrario estaríamos corriendo el riesgo de convertir la excepción en regla.
Por consiguiente, y en función del principio hermenéutico pro libertate, entre dos interpretaciones alternativas posibles de una norma que regula una inhabilidad, se debe preferir aquella que menos limita el derecho de las personas a acceder igualitariamente a los cargos públicos». Ver también sentencia SU-207 de 2022. 31 Expediente 52001-23-31-000-2000-1329-01. 32 Ver índice 34 de Samai en el expediente contencioso 73001233300020230046402.
Archivo denominado «39Salvamentodev_salvamento_20230046402SVPPVGpdf(.pdf) NroActua 34» 18 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato En efecto, como se desprende de su tenor literal, la noción de circuito judicial atiende, en mejor medida, a una distribución geográfica que determina el ámbito de competencia de los despachos judiciales para la prestación del servicio de administración de justicia, la cual se ejerce en una municipalidad especifica.
Dicha segmentación no es la misma división político administrativa del territorio que fijó el legislador a efectos de que se estudie el elemento territorial de la inhabilidad. Por tal razón, la acepción de circuito judicial no se compadece con el ingrediente territorial de la inhabilidad que se analiza en este caso y que se contempla en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 1994. […] Las normas en cita tienen toda la relevancia del caso, pues, en el contrato de prestación de servicios profesionales CD-DP-1677-2022 y en sus estudios previos, se estableció que las actividades relacionadas con la «representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública en la categoría de DEFENSORES PÚBLICOS ANTE LOS JUECES DEL CIRCUITO en el programa ADMINISTRATIVO», se desarrollaría frente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el «CIRCUITO IBAGUÉ».
Por lo tanto, como las actuaciones que, en el marco del referido contrato, debía ejecutar o desplegar el demandado ante los jueces del circuito en el programa de derecho administrativo, tenían su asiento en la ciudad de Ibagué, es lo suficientemente diáfano que no podían ejecutarse o cumplirse en lugar distinto a dicha municipalidad. En otras palabras, como la ejecución del objeto del contrato No. CD-DP-1677-2022, se circunscribió a la representación judicial o extrajudicial de los usuarios del servicio de defensoría pública en la categoría de defensores públicos ante los jueces del circuito en el programa de derecho administrativo, los cuales tienen su asiento en la ciudad de Ibagué, entonces, era evidente que dicho negocio jurídico debía ejecutarse o cumplirse en dicha municipalidad.
A afectos de reforzar la postura planteada, cabría traer a colación que al expediente se aportaron algunos informes de ejecución contractual presentados por el demandado en el marco del contrato CD-DP-1677-2022, probanzas que evidencian que las obligaciones se ejecutaron en el «Circuito Ibagué», sin precisar que dichas actividades se hayan cumplido en un municipio particular diferente a la ciudad de Ibagué, entonces es factible concluir que dicho negocio jurídico no debía ejecutarse o cumplirse en Prado (Tolima). […]».
(sic) 50. A juicio de la Sala, la autoridad judicial demandada incurrió en defecto sustantivo, violación directa de la Constitución Política y desconocimiento del precedente judicial al realizar una interpretación laxa, y no restrictiva, del elemento territorial de la causal de inhabilidad contenida en el numeral 3 del artículo 95 de la Ley 136 de 199433, modificada por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000, de cara a las pruebas aportadas al expediente que daban cuenta que el contrato CD-DP-1677- 2022 se ejecutó en el «circuito judicial de Ibagué», sin perjuicio de su composición, no en el municipio de Prado. 3.
Conclusión 51. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo, mediante la cual amparó los derechos fundamentales de José Jadel Flórez Serrato en la solicitud de tutela presentada contra el Consejo de Estado, Sección Quinta. 33 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 19 Radicado: 11001-03-15-000-2024-07052-01 Demandante: José Jadel Flórez Serrato En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 14 de febrero de 2025 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B mediante la cual amparó los derechos fundamentales José Jadel Flórez Serrato, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con salvamento de voto JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente LVLQ/LXRR Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador