1 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-03605-01 Actores: Organización Clínica General del Norte S.A. Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico.
Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 25 de febrero de 2022 en la acción de tutela de la referencia, la cual fue adoptada luego de que el proyecto presentado por este despacho no obtuvo la mayoría de los votos necesarios para su aprobación. En la sentencia de la cual me aparto se confirmó la sentencia dictada por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo del 16 de septiembre de 2021 que negó el amparo de los derechos fundamentales a “al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, así como a las garantías de primacía del derecho sustancial, confianza legítima y buena fe”.
Al respecto, me permito, por una parte, reiterar la postura expuesta por este despacho, según la cual la sentencia de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, viola el derecho al debido proceso y acceso a la administración de justicia, es susceptible del recurso extraordinario de revisión por incurrir en la causal 5ª del artículo 250 del CPACA, esto es, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
En ese orden, quien alega que una 2 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de última instancia le ha violado los señalados derechos, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable.
Ello, por cuanto una solicitud de amparo formulada en esas condiciones no satisface el requisito general de subsidiariedad y, por la otra, señalar que no procede la presente acción constitucional contra una sentencia de última instancia por violación al derecho fundamental a la igualdad, si la parte actora citó una sentencia de tutela proferida por la Corte Constitucional que no se puede considerar como precedente dentro de un proceso ordinario de reparación directa.
Conforme a lo anterior, resultan pertinentes las consideraciones consignadas en el proyecto de fallo presentado por mi despacho ante la Sala de la Sección Primera que se exponen a continuación: “V. CONSIDERACIONES DE LA SALA […]
5.3. ANÁLISIS DE LA SALA La parte actora, en el escrito de tutela, invocó como violados los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad y el acceso a la administración de justicia, así como a las garantías de primacía del derecho sustancial, confianza legítima y buena fe, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, al proferir la sentencia del 15 de mayo de 2020.
El juez de primera instancia negó el amparo solicitado, en atención a que, dentro del análisis realizado, no encontró probado el defecto fáctico alegado y tampoco advirtió el desconocimiento del precedente, por cuanto consideró que los argumentos expuestos corresponden a “un desacuerdo con la valoración probatoria del caso, en torno al concepto del médico tratante, y no un desconocimiento de precedente jurisprudencial, en estricto sentido.” Como consecuencia de lo anterior, la parte actora, en su escrito de impugnación, reiteró que en la demanda de reparación directa existió una falta de valoración de las pruebas dentro del proceso ordinario que acreditaban la no existencia de responsabilidad de las entidades demandadas y que se había incurrido en un desconocimiento de precedente.
Ahora bien, en este punto es importante señalar que, dentro del escrito de tutela, la parte actora señaló como violados los principios de primacía del derecho sustancial, confianza legítima y buena fe. No obstante, de conformidad con la jurisprudencia1 de esta corporación, si los derechos invocados no son derechos 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014. Rad.:11001- 03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Actora: Alpina Productos Alimenticios S.A.; M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, no habría lugar a emprender el estudio de éstos, pues la acción de tutela ha sido erigida precisamente sobre la idea de protección de aquéllos, y no de otros derechos y/o principios como los señalados por la parte actora.
Bajo el anterior contexto, la Sala analizará si en relación con la solicitud de amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela en contra de la sentencia de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico dentro de la acción de reparación directa radicado único 08-001-33-33- 004-2016-00414-01, por cuanto fueron estos cargos los estudiados por el a quo en la sentencia de tutela de primera instancia, y en suma fueron los debatidos por los accionantes en el escrito de impugnación presentado.
5.3.1. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA 5.3.1.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
En ese orden de ideas, la Sala analizará entonces si se cumplen los requisitos generales fijados por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela formulada por la accionante, contra la sentencia del 15 de mayo de 2020, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico, revocó la sentencia de primera instancia y en su lugar concedió las pretensiones de la demanda. 5.3.1.1.1 Frente al requisito general de relevancia constitucional, se tiene lo siguiente: La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando se “plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.
Para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, la parte interesada deberá explicar clara y expresamente las razones por cuales estima están siendo vulnerados los derechos fundamentales invocados. Seguidamente, debe el juez examinar si, en efecto, la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, pues sólo de esta manera el caso reviste la relevancia o trascendencia necesaria para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.
Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva de un derecho fundamental. 4 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” 2.
Así las cosas, para establecer si una acción de tutela contra providencia judicial tiene o no relevancia constitucional, deben concurrir los siguientes elementos: (i) que el escrito invoque la vulneración de derechos fundamentales, (ii) que se expongan las razones de vulneración de esos derechos fundamentales, y (iii) que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.
Adicionalmente, la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación 573 del 27 de noviembre de 20193, explicó que el requisito de relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por lo tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la petición de amparo se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a la primera finalidad, la Corte Constitucional señaló en la aludida sentencia que un asunto carece de relevancia constitucional cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma“ de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta“ se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”.
En relación con el segundo objetivo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que la cuestión debe revestir una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional; en tal sentido, la causa que motiva la presentación del amparo supone el desconocimiento de un derecho fundamental, “esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) “la interpretación del estatuto superior, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”.
En cuanto al tercer propósito indicó que “la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría” la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”. 2 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. 3 M.P. Carlos Bernal Pulido. 5 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al efecto, en cuanto al derecho al debido proceso, en la sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 20214 la Corte Constitucional explicó lo siguiente en relación con el requisito de relevancia constitucional: “4.3.
En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. De modo que, de acuerdo con la reciente jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que el requisito de relevancia constitucional esté acreditado, no basta con que la parte actora invoque la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonablemente los motivos por los que estima ello así. En particular, corresponde al accionante demostrar las razones de vulneración de esos derechos, a partir de las cuales se pueda evidenciar que la transgreción supone un atentado contra su núcleo esencial.
Al respecto, es pertinente destacar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas5: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia. Una vez revisado el expediente de reparación directa, se advierte que no existe vulneración o amenaza del núcleo esencial del debido proceso, puesto que el medio de control incoado se tramitó ante las autoridades judiciales competentes; se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley; no se pretermitió ninguna de las etapas procesales; las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa; se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones; por último, las providencias proferidas en el curso del proceso se fundamentaron en derecho.
Igual situación ocurre frente al derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, en la medida que el accionante obtuvo dos pronunciamientos judiciales en sede ordinaria que atendieron todos los elementos que constituyen el núcleo esencial del debido proceso constitucional; situación distinta es que la providencia atacada no haya sido resuelta a su favor.
Conforme con lo explicado, la Sala concluye que, en el caso bajo examen, el requisito de relevancia constitucional no está superado porque la parte actora no explicó las 4 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Corte Constitucional, Sentencia T-248 de 2018. 6 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones por las cuales la sentencia controvertida vulneró el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, ni se advierte prima facie los motivos por los que podrían resultar involucrados. 5.3.1.1.2 Más aún, cabe mencionar que, si el accionante considera que la sentencia atacada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia, tendría a su alcance el recurso extraordinario de revisión; pues se trata del medio judicial idóneo para proteger tales garantías, teniendo en cuenta que la tutela es un mecanismo residual y que, si lo que se pretende es acreditar que una sentencia que no tiene apelación vulnera el debido proceso constitucional, ya la jurisprudencia de las corporaciones de cierre competentes han dicho que, en tales casos, lo que procede es que el accionante intente el recurso extraordinario de revisión, pues con él igualmente podría protegerse el debido proceso constitucional, cuando se alegue que fue vulnerado con dicha sentencia. Lo anterior, debido a que, tratándose de sentencias de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, violan el derecho al debido proceso, han dicho tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado que ellas son susceptibles del recurso extraordinario de revisión, por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en su sentencia de unificación SU - 090 de 2018, se remite a lo dicho por ella en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que6, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.
Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU - 263 del 7 de mayo de 20157, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”.
Dicha regla fue reiterada en la sentencia SU - 026 del 5 de febrero de 20218, donde la Corte determinó la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad indicando que el recurso extraordinario de revisión se trata de un mecanismo de defensa idóneo y eficaz cuando se invoca el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la protección de este derecho puede encuadrarse de manera integral dentro de una de las causales del recurso de revisión. Allí indicó: 6 Referencia: Sentencia del 27 de septiembre de 2018.
M.P. Alberto Rojas Ríos. 7 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 8 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “(…) Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico.
Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso- administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión(…)”. Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que9 “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela 9 Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV).
C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente radicación núm. 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial efectiva (…)”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 230 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)” (se destaca) En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo explicado por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000- 2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, donde se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
Así dijo: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso10 Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo11 es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco.
En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se 10 En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358- 00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. 11 Ibídem. 9 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 2612, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…]13 En un pronunciamiento posterior precisó: 12 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001- 03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de De La Hoz. 13 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV- 93. Actor: Gabriel Mejía Vélez.
C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. 10 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del artículo 29 constitucional.
Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento. Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”14 14 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga M. Valle de la Hoz. En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. 11 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso.” (Subrayas ajenas al texto original).
En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión, precisamente porque se trata de la violación del debido proceso constitucional, y por lo tanto no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra providencia judicial.
Ahora bien, frente al posible desconocimiento de un precedente aplicable al caso bajo estudio, que se traduce en una eventual vulneración del derecho a la igualdad, la Sala considera que sí se cumple este criterio, pues no existe otro mecanismo apropiado para discutir este asunto frente a la sentencia de segunda instancia. 5.3.1.1.2.
Desconocimiento del precedente Según lo expuesto, resta analizar los demás requisitos de procedencia del amparo constitucional respecto del derecho fundamental a la igualdad, por cuanto la parte actora cumplió con la carga argumentativa de señalar la sentencia que en su criterio constituye el precedente desconocido. En lo atinente al derecho fundamental a la igualdad, la jurisprudencia constitucional15 ha precisado que, respecto de las personas que acuden a la administración de justicia, este derecho puede resultar afectado, entre otros eventos, cuando se profiere una decisión sin tener en cuenta el precedente judicial, esto es, las providencias anteriores que, debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado, debieron ser analizadas por la autoridad judicial para resolver el caso en estudio.
En consecuencia, la Sala procederá al estudio de la solicitud de amparo frente al derecho a la igualdad por desconocimiento del precedente. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. 15 Del núcleo esencial del derecho fundamental a la igualdad se desprenden, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, dos mandatos básicos: otorgar el mismo trato a supuestos de hecho equivalentes y otorgar un trato diferente a situaciones de hecho disímiles.
Para determinar con mayor precisión el alcance del derecho a la igualdad, la Corte ha identificado cuatro reglas que se derivan de los dos mandatos generales, a saber: (i) debe darse un tratamiento distinto a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común; (ii) debe darse el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (iii) debe darse un trato paritario a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las similitudes sean más relevantes que las diferencias; y (iv) debe darse un trato diferente a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las diferencias sean más relevantes que las similitudes.
(Corte Constitucional, sentencia C-571 de 2017) 12 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.1.1.2.1. Análisis del cargo por desconocimiento del precedente La Corte Constitucional16, al referirse al desconocimiento del precedente, ha precisado que: “El precedente es el conjunto de sentencias anteriores al caso estudiado por el juez, que debido a su pertinencia para resolver el problema jurídico planteado deben ser tenidas en cuenta por el juez o la autoridad a quien le competa”, y que la manera para determinar cuándo el precedente resulta necesario para la solución del caso es si: “(i) la ratio decidendi de la sentencia que se evalúa como precedente, presenta una regla judicial relacionada con el caso a resolver posteriormente;
(ii) se trata de un problema jurídico semejante, o una cuestión constitucional semejante y (iii) los hechos del caso o las normas juzgadas en la sentencia son semejantes o plantean un punto de derecho semejante al que se debe resolver posteriormente”. De esta forma –concluye - “[…] el precedente utilizado debe guardar similitud entre los hechos, el problema jurídico planteado y en la normatividad utilizada para resolver los casos”.
Bajo estos parámetros, un precedente se configura cuando el fallo pretende resolver un idéntico problema, desde la perspectiva jurídica y fáctica, al que resolvió una sentencia anterior, lo que supone un mismo aspecto jurídico a considerar, unos mismos hechos relevantes, probados y debidamente connotados, e iguales fundamentos en derecho.
Para estos efectos, el examen de los requisitos que deben cumplirse para que se ataque la sentencia en sede de tutela por desconocimiento del precedente, impone al actor la carga de identificar el problema jurídico que resolvió la sentencia cuestionada para compararlo con el problema jurídico resuelto por el supuesto precedente, determinando consecuentemente su identidad en los hechos y en el derecho.
Visto desde esta perspectiva, el desconocimiento del precedente supone que la sentencia cuestionada sea idéntica con aquél en su objeto y causa, entendiéndose por objeto la pretensión jurídica analizada, y por causa, los hechos en que se funda dicha pretensión y sus fundamentos normativos. Contrario sensu, no habrá entonces desconocimiento del precedente si la sentencia analizada difiere de aquella en la que supuestamente éste dejó de aplicarse, respecto de cualquiera de los aspectos indicados, pues en tales casos, el antecedente invocado no constituye en realidad precedente vinculante.
Tampoco podrá invocarse el desconocimiento del precedente si, aún existiendo la necesaria identidad entre ambos casos, la sentencia que difiere del mismo fundamenta su decisión en contra de manera razonable y suficiente, justificando tal posición, pues ello está dentro de la autonomía funcional del juez. 5.3.1.1.2.2. En el asunto bajo examen, la parte actora alegó que la sentencia acusada desconoció el precedente contenido en el fallo T-616 de 2004 proferido por la Corte Constitucional, en la que se pronunció, para ese caso en concreto, frente al valor probatorio de las declaraciones de los médicos tratantes y especialistas.
Al analizar dicha providencia, se advierte por la Sala que ésta no constituye precedente judicial para el asunto, en la medida en que la misma no fue proferida por esta corporación actuando como órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el escenario de un proceso ordinario de reparación directa. En efecto, para que se pueda predicar la existencia de un precedente judicial, es necesario, como se explicó previamente, que exista identidad fáctica y 16 Sentencia T-1033 de 2012 (M. P. Mauricio González Cuervo). 13 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídica entre el asunto decidido en la sentencia citada como tal y el caso objeto de análisis, lo cual no es viable cuando se trata de comparar una acción constitucional con un medio de control de reparación directa, ya que uno y otro tienen propósitos bien diferentes y, como consecuencia de ello, abordan problemas jurídicos distintos.
Por lo anterior, no se configura el defecto analizado de desconocimiento del precedente. A lo dicho se agrega que la acción de tutela está instituida para amparar derechos fundamentales, no para determinar los medios de prueba idóneos, por lo que no puede constituir precedente una sentencia de tutela que no tiene por objeto determinar cuál es la prueba que procede para acreditar ciertos hechos; ello, más si se tiene en cuenta que la valoración de la prueba es asunto íntimamente ligado a la convicción que el juez debe formarse dentro del proceso para decidir, acudiendo a los diferentes medios que tiene a su disposición, pues es con base en ellos que debe resolver el caso particular.
En consecuencia, la Sala denegará el amparo del derecho fundamental a la igualdad por desconocimiento de precedente, invocado por la parte actora, en consideración a que la sentencia de segunda instancia de 15 de mayo de 2020 acusada, no incurrió en el defecto alegado. 5.4. Conclusión En ese orden de ideas, la Sala procederá, por una parte, a confirmar parcialmente la sentencia de 16 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, en cuanto a la negación del amparo de la acción constitucional en lo relacionado con el derecho fundamental a la igualdad, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Y, por la otra, revocará parcialmente la sentencia impugnada, en cuanto a la negación del amparo de la acción constitucional en lo relacionado con el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia, y en su lugar la declarará improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, en cuanto a la negación del amparo de la acción constitucional en lo relacionado con el derecho fundamental a la igualdad, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REVOCAR parcialmente la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda – Subsección “A” del Consejo de Estado, en cuanto a la negación del amparo de la acción constitucional en lo relacionado con el derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de justicia.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo del derecho fundamental al debido proceso y acceso a la administración de 3justicia. (…)” 14 Radicación: 11001 03 15 000 2021 03605 01 Actor: Organización Clínica General del Norte S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En estos términos, respetuosamente dejo expuestas las razones de mi disenso.
Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: Este salvamento de voto fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.