Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN ART. 20 LEY 797 DE 2003 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Alirio Mina Rosero Temas: Artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Causales de revisión previstas en los literales a) y b). Reliquidación pensión de jubilación. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra la sentencia del 2 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, que accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Alirio Mina Rosero.

ANTECEDENTES La UGPP interpuso la acción especial de revisión establecida en la Ley 797 de 2003 contra la sentencia del 2 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, para lo cual invocó las causales contenidas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que permiten la revisión de providencias judiciales ejecutoriadas «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso» y «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que el señor Alirio Mina Rosero, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda en contra de la Caja Nacional de Previsión Social -EICE- (en adelante CAJANAL), con el fin de obtener la nulidad parcial de la Resolución N°000018 del 03 de enero de 2001, mediante la cual CAJANAL se reconoció la pensión jubilación y la nulidad total de las Resoluciones N°3970 del 11 de agosto de 2006 y N°21130 del 15 de mayo de 2008, a través de las cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de 2 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, conforme a la Ley 33 de 1985 y se resolvió el recurso de apelación, respectivamente.

Que como consecuencia de lo anterior, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reliquidar la mesada pensional en un monto equivalente al 75% de todos los factores devengados y que fueron pretermitidos desde el 1 de enero de 2005, ii) reconocer y pagar las sumas debidas en forma indexada y los intereses moratorios, de acuerdo con el artículo 192 del CPACA; y iii) cancelar las costas que resulten en el proceso.

Que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán, el 16 de mayo de 2013, profirió sentencia de primera instancia a través de la cual accedió a las pretensiones y ordenó reliquidar la pensión de jubilación, con una tasa de reemplazo del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio; al considerar que cumplía con los presupuestos para la aplicación del precedente jurisprudencial del 4 de agosto de 2010, emitido por el Consejo de Estado.

Inconforme con la anterior decisión la UGGP recurrió la decisión sustentando que los actos administrativos estaban conformes a derecho en atención a que estos se profirieron teniendo en cuenta los factores constitutivos de salario para la reliquidación de la pensión de jubilación aplicables al caso, es decir, el Decreto N°1158 de 1994 y la Ley 100 de 1993.

El 2 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cauca emitió sentencia confirmando la decisión de primera instancia; decisión que quedó ejecutoriada el día 13 de octubre de 20171. SENTENCIA OBJETO DE REVISIÓN El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 2 de octubre de 2014, confirmó la sentencia del 16 de mayo de 2013, a través de la cual, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán declaró la nulidad parcial de la Resolución N°21130 del 15 de mayo de 2008 y la nulidad total de la Resolución N°39700 del 11 de agosto de 2006 y N°000018 del 3 enero de 2001.

En consecuencia, ordenó a CAJANAL reliquidar la pensión de jubilación del señor Alirio Mina Rosero, con una tasa de reemplazo del 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio. De igual manera, el Tribunal confirmó la decisión en el sentido de ordenar descontar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones sobre los factores que se ordenaron incluir, así como la declaratoria de la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 21 de diciembre de 2002. 1 De acuerdo con la constancia de ejecutoria obrante en la página 173 del documento denominado « 27_110010325000201900974001RECIBEMEMORIAL20220830193033_27_RECIB EMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_ONEDRIVE_1_2982022 -indice: 26_23 », obrante en el índice 27 de SAMAI. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Expresó que el señor Alirio Mina Rosero al 1 de abril de 1994, tenía 40 años y más de 15 años de servicio, razón por la cual quedó inmerso en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Que en virtud de lo anterior y de conformidad con la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 4 de agosto de 2010, el demandante en su condición de chofer del Instituto Nacional de Vías tenía derecho a acceder a una pensión de jubilación en los términos del Decreto 546 de 1971 (sic) y que como a la vigencia de la Ley 33 de 1985, esto es, 13 de febrero de 1985, el actor no tenía 15 años cotizados no fue beneficiario del régimen de transición previsto en dicha norma.

Que el actor devengó durante el último año de servicios -31 de diciembre de 1993 al 31 de diciembre de 1994- los siguientes factores: sueldo básico, horas extras, recargo nocturno, prima de alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones; motivo por el cual debió liquidarse la pensión de jubilación con el promedio de dichos factores en cuantía del 75%.

ACCIÓN ESPECIAL DE REVISIÓN La UGPP, en ejercicio del mecanismo establecido en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, presentó acción de revisión al considerar que la sentencia está incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la citada legislación. Indicó que existió violación al debido proceso por cuanto con base en un criterio que no obra en ninguna norma y, además, en desconocimiento del precedente jurisprudencial, se accedió a la reliquidación de una pensión en contravía de lo dispuesto por los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, situación que generó un aumento en la mesada y que trae consigo un detrimento de los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que la Nación debe administrar.

Expresó que se desconoció la jurisprudencia de la Corte Constitucional2, a partir de la cual determinó que para los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de liquidación aplicable es el contenido en el inciso 3° o en el artículo 21 de dicha norma: criterios desarrollados a partir del estudio de la constitucionalidad de los apartes del inciso 1 del artículo 11 e incisos 2 y 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 19933, la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992 junto con las reglas del IBL para los beneficiarios del régimen especial de congresistas y su la reiteración del estudio en abstracto para todos los beneficiarios de régimen de transición. Que la liquidación ordenada excede lo debido de acuerdo con la ley, toda vez que el señor Alirio Mina Rosero, al estar cobijado por el régimen de transición, tiene derecho al reconocimiento de la pensión en las condiciones de edad, tiempo de 2 En particular, las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 3 Sentencia C-168 de 1995 4 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) servicios y monto, entendido este último como la tasa de reemplazo, previstas por la Ley 33 de 1985, pero, en lo atinente al ingreso base de liquidación la norma aplicable es la Ley 100 de 1993.

En cuanto a los emolumentos sobre los cuales debe calcularse la mesada pensional que percibe el hoy demandado, debe atenderse al Decreto 1158 de 1994, el cual contiene una lista taxativa de los emolumentos que ostentan la calidad de factores salariales. Que, con la decisión judicial cuestionada, se afecta gravemente la sostenibilidad financiera del sistema pensional, porque la mesada devengada incrementó en un 38.85%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello, con lo cual tal situación se traduce en un abuso palmario del derecho.

Contestación de la acción especial de revisión El señor Alirio Mina Rosero, por intermedio de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda, al señalar que se configuró el fenómeno de caducidad frente el recurso interpuesto puesto que la acción contra la providencia demandada con fecha de 2 de octubre de 2014 quedó en firme el día 2 de diciembre de 2014 y el auto admisorio de la demanda es del 21 de septiembre de 2020, fecha en la cual habían transcurrido 5 años y 9 meses.

Por otra parte, señaló que tanto la decisión proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Popayán como por el Tribunal Administrativo del Cauca fueron analizadas de cara a la normativa vigente en el momento de la actuación y se ajustan a derecho en el entendido que se dio aplicación al parámetro jurisprudencial que existía cuando se profirió la decisión, según el cual, la liquidación pensional debe realizarse con el promedio de todos los factores salariales devengados por el actor en el último año de servicio en cuantía del 75%.

Concepto del Ministerio Público La señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado no efectuó pronunciamiento alguno. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Teniendo en cuenta que la parte demandada en su intervención solicitó se declarará la improcedencia la acción especial de revisión, la Sala entrará, previa formulación del problema jurídico, a examinar esta cuestión. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Cuestión previa La Subsección precisa que, si bien no se desconoce que ni para el recurso extraordinario de revisión ni para la acción especial de revisión el CPACA prevé la posibilidad de proponer excepciones previas, se estima pertinente abordar el argumento relativo a la caducidad de la acción de revisión, en la medida que hace parte de la defensa del pensionado.

En criterio del demandado la acción no procede porque la decisión atacada quedó ejecutoriada el pasado 3 de diciembre de 2014 y toda vez que el auto admisorio fue proferido el 21 de septiembre de 2020, se superó el término de 5 años que trae la norma que regula el recurso. Frente al término para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debe precisarse que el artículo 251 del CPACA dispone que en los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial, así es claro que el plazo se contabiliza a partir del día siguiente de la ejecutoria de la decisión judicial y hasta el momento en que es presentado el recurso.

En el presente asunto se advierte que el recurso fue interpuesto por la UGPP el 3 de diciembre de 2019 y que la decisión de segunda instancia proferida por el 2 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo del Cauca quedó ejecutoriada el 03 de diciembre de 2014, esto es, sin que la oportunidad para presentar la acción hubiera caducado.

Por las razones expuestas, la Subsección advierte que el recurso fue presentado en el término legal, razón por la cual no es de recibo el argumento propuesto por la parte demandada y, en consecuencia, se entrará a estudiar de fondo el asunto. Problema jurídico Debe resolver la Subsección si se configuran las causales de revisión alegadas por la entidad demandante, esto es, si la reliquidación de la pensión jubilación del señor Alirio Mina Rosero, como beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, con la inclusión del 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, se obtuvo con violación al debido proceso y excedió lo debido conforme a lo previsto por la Ley.

Para el efecto, la Sala hará referencia a los siguientes tópicos: i) Generalidades del recurso extraordinario de revisión, ii) Causales de revisión invocadas en la demanda; iii) aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación y finalmente, examinará el caso concreto. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Generalidades de la acción especial de revisión El artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 20031, habilitó al Gobierno para que por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, así como las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones4 formulara la revisión de las providencias judiciales que imponen al tesoro público o a fondos de naturaleza pública el cubrimiento de sumas periódicas o pensiones de cualquier naturaleza.

Conviene precisar que, está acción tal como el recurso extraordinario de revisión tiende a invalidar los efectos jurídicos de una sentencia que ya se encuentra ejecutoriada, por eso se presenta como una excepción al principio de la cosa juzgada, y las causales para su procedencia están establecidas taxativamente en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

Aunque es cierto la acción de revisión contemplada por el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, por expresa disposición legal se rige por el procedimiento establecido para el recurso extraordinario de revisión, lo cierto es que al interior de la jurisdicción contenciosa administrativa ha sido considerada como una acción especial5 por al menos tres razones: su finalidad, las causales para su procedencia y la calificación en quien está habilitado para ejercer la acción. En cuanto a su finalidad, esta Corporación ha señalado que consiste en dotar «( ) a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales (…)»6.

Frente a las causales para interponer el recurso se advierte que son aquellas establecidas taxativamente en los artículos 250 del CPACA y 20 de la Ley 797 de 2003 y que solo aquellos sujetos indicados en el inciso primero de la norma pueden ejercer la acción. En lo que respecta a la procedibilidad de la acción la jurisprudencia ha advertido que son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación7.

Conviene señalar que la norma fue creada para contrarrestar los graves casos de corrupción y los impactos fiscales en el erario público por los reconocimientos 4 Sentencia SU-427 de la Corte Constitucional. 5 Para tales efectos la providencia del 27 de marzo de 2014, radicado: 11001-03-25-000-2012-00561-00 (2129- 12), CP: Gerardo Arenas Monsalve, estableció: es claro que las particularidades de la “acción especial de revisión” previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, le otorgan una entidad propia, que se refleja principalmente en legitimación por activa que se concede al Gobierno Nacional y a los mecanismos de control –Contraloría y Procuraduría- para promover la revisión, quienes eran terceros en el proceso ordinario cuya revisión se permite, pero que se facultan para accionar con el objeto de proteger el patrimonio público, con el fin de obtener la viabilidad financiera del sistema pensional […]” 6 Ibidem. 7 Sobre el punto se puede consultar la sentencia C-835 de 2003 de la Corte Constitucional. 7 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) pensionales de manera irregular.

La acción de revisión no fue creada para reabrir el debate probatorio, sino que su propósito radica en la facultad de revisar judicialmente las pensiones que se hayan sido reconocidas con violación al debido proceso y/o liquidadas por un valor discordante con lo ordenado por la ley. Así, el fin principal de esta revisión está en salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del Tesoro, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira8.

Causales de revisión contempladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La apoderada de la UGPP invocó como sustento de la acción de revisión las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, los cuales disponen: «a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.».

Para el análisis de las causales antes mencionadas, corresponde al juez determinar que los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la recurrente encuadran en las causales taxativamente previstas por el legislador, para dilucidar si la prestación fue irregularmente otorgada o contraria a lo previsto y ordenado en la ley. En ese orden, el análisis de procedencia de las causales en la acción será de carácter taxativo y restringido a la finalidad para la cual fue creada.

Con fines metodológicos se realizará una exposición sucinta de las causales especiales aludidas. En lo que respecta a la causal contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, cuando el reconocimiento de la prestación periódica a cargo del tesoro público se haya obtenido con violación al debido proceso, debe resaltarse que la Constitución Política de Colombia en su artículo 29, prevé este derecho como fundamental, encaminado a garantizar a la persona el respeto en todas las actuaciones que se surten en los procesos judiciales o en trámites administrativos, con el propósito de lograr la aplicación correcta de la justicia. Sobre el particular, tanto el Consejo de Estado9 como la Corte Constitucional10 son concordantes en cuanto a su jurisprudencia en el sentido de establecer que el 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 1° de agosto de 2017, radicación: 110010315000201602022 00 (REV) 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, Providencia del 5 de febrero de 2019, MP: Alberto Yepes Barreiro, Radicación número: 11001-03-15-000-2018- 01884-00(REV) 10 Ver: sentencia T-115 de 2018, T-010 de 2017. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) derecho fundamental previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, comprende al menos tres elementos: «i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in idem».

Acerca de la segunda causal, a saber, aquella relativa a la liquidación de la pensión sobre una cuantía excesiva, se señala que la exposición de motivos del proyecto que direccionó la expedición de la Ley 797 de 2003, obedeció precisamente a la necesidad «[…] de construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos […]»11.

De igual manera, se advierte que se manifestó en dicha ocasión por parte del Gobierno Nacional y se estudió por parte del Congreso de la República la conveniencia de establecer un mecanismo para revisar las pensiones irregularmente otorgadas o por montos que no establece la ley, con el fin de «[…] afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación. […]» Nótese que el principal objetivo del artículo 20 ibidem estaba dirigido a reducir el déficit fiscal y hacer del pensional un sistema factible en términos económicos que permitiera la revisión, entre otras, de aquellas prestaciones periódicas cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes.

Aspectos jurisprudenciales y normativos sobre la pensión de jubilación La Ley 100 de 1993, «por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», en su artículo 36, consagró un régimen de transición en materia pensional, con la finalidad de proteger al grupo de personas que estaban próximas a adquirir su derecho a la pensión bajo los regímenes pensionales que quedarían derogados con su entrada en vigencia, en el sentido de mantenerles algunos de los presupuestos para acceder a la pensión en condiciones particulares más favorables. «Régimen de transición. La edad para acceder a la pensión de vejez continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en 2 años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres.

La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan 35 o más años de edad si 11 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 9 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) son mujeres o 40 o más años de edad si son hombres, o 15 o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados.

Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

Sin embargo, cuando el tiempo que les hiciere falta fuese igual o inferior a dos (2) años a la entrada en vigencia de la presente ley, el ingreso base para liquidar la pensión será el promedio de lo devengado en los dos (2) últimos años, para los trabajadores del sector privado y de un (1) año para los servidores públicos.[…]». Si bien, la misma ley indicó que los requisitos de edad, tiempo y monto son los indicados en el régimen anterior al cual la persona se encontraba afiliada, dispuso que las demás condiciones y requisitos deben cumplirse en su integridad bajo la Ley 100 de 1993, toda vez que la pensión se adquiere es en vigencia de esta ley.

En sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015 y SU-247 de 2016, entre otras, la Corte Constitucional, al interpretar el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el régimen especial, estableció que el ingreso base de liquidación era el dispuesto en la Ley 100 de 1993, considerando que el régimen de transición sólo incluye edad, monto y tasa de reemplazo, pero el ingreso base de liquidación se rige por lo previsto en el régimen general de la Ley 100 y sus decretos reglamentarios.

Esta situación implicó contradicción en cuanto a los precedentes aplicables, pues, de un lado, el Consejo de Estado venía sosteniendo que el IBL lo constituían los factores salariales devengados en el último año de acuerdo con la posición unificada por la Sección Segunda en sentencia del 4 de agosto de 2010; mientras que la Corte Constitucional indicó que aquel estaba constituido por los factores salariales devengados en los últimos 10 años.

Ante esa disparidad de criterios, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, procedió a sentar jurisprudencia frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para lo cual fijó unas reglas y subreglas. La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación es: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.». 10 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) En cuanto a las subreglas: la primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.».

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.». Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 de la ley citada, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía judicial y administrativa.

En atención a lo expuesto, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. Caso concreto Con el propósito de proferir un pronunciamiento sobre el particular, ha de tenerse en cuenta, en primer lugar, que lo pretendido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho del que resultó la sentencia objeto de reparo fue la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Alirio Mina Rosero con el ingreso base de liquidación señalado en la Ley 33 de 1985.

Ahora atendiendo a las causales planteadas por el recurrente, la Sala, en primer lugar, se ocupará de determinar si, en efecto, el cargo alegado respecto del reconocimiento de la prestación periódica reliquidada con violación al debido proceso, se encuentra debidamente fundamentado, caso en el cual se procederá al análisis de fondo y en caso negativo, se procederá a analizar si la segunda causal invocada frente al reconocimiento excesivo de la pensión está llamada a prosperar y, por tanto, si resulta necesario ordenar la reducción de su monto según la solicitud efectuada en el recurso. 11 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Al respecto, advierte la Sala que la accionante únicamente sustenta la vulneración al debido proceso en la errónea interpretación que efectuó el juez de conocimiento en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de la normativa12 y la jurisprudencia vigente13; situación que, a su juicio, genera un detrimento en los recursos destinados a la financiación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que la Nación debe administrar.

En ese sentido, de lo planteado por la entidad puede inferirse que no se soporta con suficiencia ni se traen en el recurso elementos sólidos que den cuenta de que el juzgador de primera instancia incurrió en una equivocación que conlleve la presunta afectación de las garantías al debido proceso. Tampoco se alega circunstancia alguna que involucre la trasgresión al derecho fundamental de defensa- el cual se encuentra atado con los principios de celeridad, transparencia e imparcialidad- en la decisión ni se pone en evidencia irregularidad alguna en las etapas procesales surtidas en el proceso objeto de discusión, por lo que, no están dados los presupuestos para el estudio de la acción de revisión bajo la causal a) de la Ley 797 de 2003.

Por tal motivo, no se continuará estudiando el reproche establecido en el escrito del recurso respecto de la causal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y se proseguirá a efectuar las consideraciones pertinentes sobre el cargo restante. Para el análisis de la causal invocada en el literal b) del mencionado artículo, corresponde al juez determinar si los supuestos fácticos y jurídicos esgrimidos por la entidad recurrente encuadran en dentro del contenido en ella dispuesto por el legislador, a fin de examinar si es dable evaluar el fondo del asunto planteado.

Advierte la Sala que los planteamientos enuncia en el recurso están referidos a exponer en qué consiste la afectación del patrimonio público, toda vez que la UGPP establece expresamente la diferencia monetaria y porcentual existente entre el monto sobre el cual fue reconocida la prestación periódica y aquel sobre el que debió haber sido liquidada; así como la proyección de los pagos que se realizarían de más, en virtud de la orden judicial de conformidad con la expectativa de vida del pensionado.

Al respecto, señala la entidad recurrente que actualmente desembolsa a favor del pensionado una mesada pensional equivalente a $1.969.941,67 mte., valor que confrontado con la liquidación de la mesada que en derecho le correspondería, ascendía a $1.204.608; generándose así un exceso del 38.85% de la pensión ($765.332 mensuales) que constituye un detrimento de los recursos públicos de la 12 Artículos 1, 2, 6, 29, 48, 121, 123 inciso 2 y 124 de la Constitución Política; 1 de la Ley 33 de 1985; la Ley 100 de 1993; el Decreto 1158 de 1994 y el Acto Legislativo 01 de 2005. 13 Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU- 631 de 2017 y T-039 de 2018, y los autos 326 de 2014 y 229 de 2017, emitidas por la Corte Constitucional y la sentencia de unificación de agosto 28 de 2018, emitida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) seguridad social y que de conformidad con la expectativa de vida del pensionado la proyección de pagos futuros equivaldría a $133.474.069 mte.

Por consiguiente, al haberse expuesto al menos de manera sucinta la presunta afectación al patrimonio público la parte demandante efectivamente se encuentra facultada para cuestionar la presunción de veracidad que cobija la decisión deprecada pues indica de manera precisa y razonada la causal invocada, situación que a su vez habilita a esta Corporación a continuar con el análisis.

De ahí que se pasará a examinar, si en el caso concreto, se configura la consecuencia procesal prevista en el precepto normativo mencionado, es decir, si el quantum de la pensión desbordó el límite legalmente establecido y si el mismo se dio a causa de la indebida aplicación del precedente jurisprudencial. Del material probatorio obrante en el expediente puede inferirse que el señor Alirio Mina Rosero nació el 20 de diciembre de 194314 y laboró para el Instituto Nacional de Vías- Regional Caldas desde 01 de noviembre de 1973 hasta 30 de diciembre de 199415; el último cargo que ocupó fue el de chofer, conforme a ello, para el 1 de abril de 1994 tenía la edad de 50 años y contaba con 20 años de servicio.

Lo anterior implica que adquirió el estatus de pensionado el 20 de diciembre de 1998, cuando cumplió la edad de 55 años, condición que lo acredita beneficiario del régimen de transición previsto por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Adicionalmente, en el último año de servicios laborado entre el 31 de diciembre de 1993 y 30 de diciembre de 1994, devengó además de la asignación básica, la prima de alimentación, la prima semestral, la prima de navidad, la bonificación por servicios, las vacaciones y los recargos por horas extras, por lo que el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán ordenó incluirlos de manera integral, a excepción de las vacaciones, por ser factor salarial que no sirve para liquidar pensión de jubilación; decisión que confirmó el juzgador de segunda instancia. Sobre el particular, debe precisarse que, ante la disparidad de criterios frente al Ingreso Base de Liquidación de las pensiones reguladas por el régimen de transición, la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación el 4 de agosto de 2010, precisando que los beneficiarios del régimen de transición tenían derecho a que la mesada pensional se liquide incluyendo todos los factores salariales que percibieron en el último año de servicio; considerando que la alusión que hace la norma a dicho aspecto es meramente enunciativa y no taxativa.

Es decir que, el IBL de la prestación económica se regía por la normativa anterior y no conforme a lo regulado en la Ley 100 de 1993. 14 Cédula de ciudadanía obrante en la página 22 del documento denominado «27_110010325000201900974001RECIBEMEMORIAL20220830193033_27_RECIBEMEMORIALESPORCO RREOELECTRONICO_ONEDRIVE_1_2982022 -ndice: 26_23», obrante en el índice 27 de SAMAI.

Igualmente, certificado notarial obrante a folio 15 del cuaderno de pruebas 1, adosado en el archivo antes mencionado. 15 Certificado laboral obrante a página 23, ibídem. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Nótese que, dicha decisión resultó fundamental para el ejercicio de la autonomía e independencia judicial en el análisis y resolución de los casos, puesto que las mencionadas interpretaciones fueron aplicadas por las distintas autoridades judiciales del orden nacional, tal y como sucedió con la sentencia objeto de revisión, la cual se apegó a este precedente vertical y siguiendo esa directriz, dispuso que en la mesada del hoy demandado se incluyeran todos los factores que constituyen salario y que fueron devengados en el último año de servicio.

De forma posterior, a través de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, el anterior criterio se modificó y se alineó con la postura adoptada por la Corte Constitucional a partir de la sentencia C-258 de 2013. Al referirse al régimen general de pensiones precisó que «(…) los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones».

En dicha providencia, además, señaló: «(…)No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada (…)» Así las cosas, dicha providencia delimitó sus efectos a los casos pendientes de solución en sede administrativa y judicial, por lo que aquellos respecto de los cuales hubiera operado la cosa juzgada, resultarían inmodificables.

Atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión, para esta Sala, si bien la reliquidación de la prestación ordenada en el proceso ordinario excedió la cuantía, en razón a que aumentó el valor reconocido en la prestación al incluir la totalidad de los factores salariales devengados por el señor Alirio Mina Rosero, tal situación no constituye por sí sola la configuración de la causal alegada pues obedeció al criterio jurisprudencial vigente a la fecha en que se expidió el fallo, como pasará a explicarse.

Como ya quedara expuesto, la sentencia objeto de revisión fue proferida el 2 de octubre de 2014 y quedó ejecutoriada ese mismo 02 de diciembre del mismo año; es decir, en vigencia de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 y mucho antes de que se profiriera la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, lo que impide que las reglas consagradas en ésta última puedan irradiar a una situación que hizo tránsito a cosa juzgada.

La UGPP argumenta desconocimiento del precedente jurisprudencial desarrollado por la Corte Constitucional, entre otras, en las sentencias C-168 de 1995, C-258 de 14 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) 2013 y SU-230 de 201516, en el sentido de establecer que el IBL debió haber sido tomado como aspecto ajeno a la transición y que sólo podrían tenerse como factores de liquidación aquellos ingresos causados por el beneficiario, que tuviesen carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se debían realizar las cotizaciones respectivas.

Sin embargo, observa la Sala que, en ningún momento, la recurrente expuso de manera puntual las irregularidades que en el marco del proceso dieron lugar al reconocimiento de los factores o su inclusión de manera no legal. Si en gracia discusión, la entidad hubiese precisado lo anterior, este cargo por sí mismo resultaría insuficiente, pues no puede perderse de vista que la jurisprudencia vigente que fue aplicada por el fallador le permitía reconocer los factores discutidos para la liquidación de la pensión. Sobre lo anterior, se resalta que, si bien es cierto que a partir de la expedición de los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, fueron reconocidos como elementos de la transición, la edad, tiempo de servicios y monto y que a partir de allí emergió un conflicto entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, sobre el IBL, ante el cual, se crearon dos líneas jurisprudenciales contrarias entre los dos órganos de cierre; también lo es, que el Juez natural de la causa, en el ejercicio de su autonomía e independencia podía aplicar el derecho viviente de cualquiera, siempre y cuando argumentara las razones por las cuales se apartaba del precedente emitido por una de las dos instituciones antes mencionadas.

Por lo mencionado, contrario a lo que alega la parte accionante, la sentencia objeto de revisión fue el resultado del ejercicio de la autonomía e independencia judicial en el análisis y resolución de los casos que constituyeron precedente vertical desarrollado al interior del Consejo de Estado; sin que ello constituya una actuación caprichosa, arbitraria o contraria a derecho, por el contrario, se encuentra razonablemente sustentada y fundamentada.

En suma, esta Subsección estima que la tipificación de la causal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no puede condicionarse únicamente al hecho objetivo de que se haya otorgado una suma periódica superior a la legalmente establecida y que esta haya resultado de una disyuntiva hermenéutica, sino que, la razón para reconocer el incremento debe ser fruto de una infracción evidente y contraria al ordenamiento jurídico; circunstancia que, se itera, no se avizora en el caso concreto pues, la reliquidación pensional obedeció a la ley y jurisprudencia operante al momento de dictar la decisión de instancia. En consecuencia, no quedó demostrada la trasgresión de las normas legales y constitucionales alegadas por la UGPP, en tanto la reliquidación ordenada fue reconocida con sustento en la interpretación, se alineó con el criterio jurisprudencial vigente del Consejo de Estado para la época en la que se profirió la decisión y en consecuencia se declarará infundada la acción. 16 Además de aquellas que fueron enunciadas en el acápite “Acción especial de revisión”. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2019-00974-00 (6686-2019) Condena en costas Con fundamento en el artículo 188 del CPACA y dado que se ventila un asunto de interés público, en el entendido que la UGPP buscó controvertir una providencia judicial que ordenó la reliquidación de una pensión de jubilación para evitar un posible detrimento al erario, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la entidad demandante.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Declarar infundada la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 respecto de la sentencia del 2 de octubre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que confirmó la decisión de primera instancia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda ordinaria, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Sin condena en costas.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho al despacho de origen, háganse las anotaciones pertinentes en el sistema informático SAMAI y archívese el expediente de la acción especial de revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente