CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D. C., once (11) de agosto de dos mil veintitrés (2023). Radicado: 25000-23-42-000-2015-04835-01 Nº Interno: 2884-2020 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Silvio Rolón Rincón Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho - Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad.

Pensión gracia. Reintegro de sumas de Dinero. La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandada y demandante en contra de la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, mediante apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de la Resolución núm. 36263 del 28 de julio de 2006 por medio de la cual Cajanal EICE en Liquidación reconoció una pensión gracia a favor del señor Silvio Rolón Rincón. A título de restablecimiento del derecho la parte actora solicitó se ordene al demandado reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas.

Los hechos en que se fundamentan las pretensiones, son los siguientes: Relató que el señor Silvio Rolón Rincón prestó sus servicios como docente en la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá, en el programa de planteles nacionales, de manera que su vinculación fue nacional. Manifestó que, mediante las Resoluciones núms. 017419 del 10 de junio de 1998, 028046 del 29 de octubre de 1998 y 001939 del 28 de abril de 1999, Cajanal EICE negó al señor Rolón Rincón el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación, en consideración a que no contaba con los requisitos para acceder a dicha prestación. Refirió que, mediante fallo de tutela del 16 de junio de 2006, el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá D.C. ordenó a Cajanal EICE reconocer una pensión gracia a favor del accionado, efectiva a partir del 6 de octubre de 1992.

Orden a la que dio cumplimiento a través de la Resolución núm. 36263 del 28 de julio de 2006 (acto acusado). 1.2 Normas violadas y concepto de violación De la Constitución Política, los artículos 4 y 128. La Ley 114 de 1912. La Ley 116 de 1928. La Ley 37 de 1933. La Ley 91 de 1989. El Decreto 2277 de 1979. Como concepto de violación adujo que con la expedición de los actos administrativos demandados se incurrió en violación de las normas antes mencionadas, al conceder una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos, pues el accionado no acreditó veinte años de servicio docente en el nivel territorial y/o nacionalizado. 2.

Contestación de la demanda El señor Silvio Rolón Rincón, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que el fallo de tutela proferido por el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá, que ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a su favor, adquirió firmeza y, en consecuencia, hizo tránsito a cosa juzgada.

Manifestó que en el caso concreto no procede la devolución de las sumas de dinero requeridas en la demanda, toda vez que sus actuaciones se encuentran cobijadas por el principio de buena fe. Propuso la excepción de buena fe. 3. Medida cautelar Mediante auto del 5 de abril de 2018 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca suspendió provisionalmente la Resolución núm. 36263 del 28 de julio de 2006, expedida por Cajanal EICE, que reconoció la pensión gracia de jubilación del señor Silvio Rolón Rincón, en cumplimiento de un fallo de tutela. 4.

La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia proferida el 23 de enero de 2020, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y ordenó al señor Silvio Rolón Rincón a reintegrar a la UGPP la totalidad de los dineros percibidos por concepto de pensión gracia, debidamente indexados.

(Sin condena en costas). Señaló que el señor Rolón Rincón se desempeñó como docente desde el 1 de febrero de 1969 hasta el 30 de diciembre de 1992, en el orden nacional, en una plaza del mismo nivel en el distrito de Bogotá D.C., relación que permaneció durante toda su vida laboral. En consecuencia, no cumple con el requisito de acreditar 20 años de servicio con vinculación territorial y/o nacionalizada.

Destacó que el accionado, aún teniendo conocimiento de la negativa de la entidad en reconocer la aludida prestación, otorgó poder a un profesional del derecho para que adelantara los trámites necesarios para reclamar una pensión gracia ante un juez incompetente, lo cual, a su juicio, desvirtúa la buena fe que gobierna sus actos, como causa eficiente para el equívoco de la entidad demandante.

Agregó que las actuaciones del accionado estuvieron desprovistas de las carácterísticas propias del principio de buena fe, pues se pusieron de presente situaciones anómalas al momento de recibir sumas de dinero pagadas en virtud de un reconocimiento irregular ajeno al ordenamiento jurídico. Máxime cuando en ese periodo varios jueces penales y civiles reconocieron pensiones gracia a docentes, sin tener el derecho.

Para el efecto indicó que el Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué – Bolívar, fue condenado penalmente por prevaricato por acción y omisión, al ordenar el reconocimiento de una pensión gracia. Señaló que, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado, el ente de previsión deberá suscribir con el demandado un acuerdo de reembolso que prestará mérito ejecutivo, estableciendo que los montos y plazos acordados no pongan en situación de indignidad al obligado, para lo cual considerará sus condiciones socio-económicas. 5.

El recurso de apelación 5.1. El apoderado de la parte demandada solicita que se revoque la decisión de ordenar el reintegro de las sumas de dinero percibidas por concepto de pensión gracia de jubilación. Alegó que en el presente caso no se encuentra desvirtuada la buena fe al percibir las sumas correspondientes a pensión gracia, pues tal hecho, de por sí no demuestra un actuar fraudulento o ilegal.

Manifestó que no es cierto que se acudió ante un juez incompetente, pues solicitó la protección constitucional ante el funcionario que según la ley corresponde. Agregó que acudir a la acción de tutela para hacer uso de sus garantías constitucionales es una actuación legítima y de buena fe. 5.2. El apoderado de la UGPP solicitó mantener incólume la sentencia de primera instancia. Manifestó que la conducta maliciosa de la parte accionada desvirtúa la presunción de buena fe sobre sus actuaciones.

Indicó que el reconocimiento de la pensión gracia transgredió la legalidad, pues es evidente que el demandado no cumple con los requisitos, hecho que la entidad en reiteradas ocasiones le dio a conocer; sin embargo el interesado optó por utilizar el mecanismo excepcional de la acción de tutela “para lograr a toda costa un beneficio al que no tenía derecho a la luz de las disposiciones que regulan la materia”. 6.

Alegatos de conclusión 6.1. El apoderado de la parte demandada reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Solicitó que se revoque el numeral tercero de la sentencia de primera instancia, en consideración a que no se desvirtuó la buena fe que ampara sus actuaciones, de manera que es improcedente la devolución de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia. 6.2.

El apoderado de la UGPP solicitó que se confirme la sentencia de primera instancia. Destacó que en el sub examine, la UGPP tuvo como soporte para el reconocimiento de la pensión gracia del demandado, el servicio prestado como docente en el orden nacional, situación que impide mantener el pago de la prestación, en la medida en que fue reconocida sin el cumplimiento de los requisitos legales.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Cuestión previa La UGPP interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo por medio del cual, reconoció una pensión gracia de jubilación a favor del señor Silvio Rolón Rincón, en cumplimiento de una acción de tutela. A título de restablecimiento del derecho pidió el reintegro de las sumas pagadas por concepto de dicha prestación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 23 de enero de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda.

En consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó al señor Silvio Rolón Rincón reintegrar la totalidad de las sumas percibidas por concepto de pensión gracia de jubilación. Por su parte, la UGPP interpuso recurso de apelación solicitando “que se mantenga incólume la decisión adoptada” por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Precisó que el actuar malicioso de la parte accionada desvirtúa la presunción de buena fe sobre sus actuaciones. Pues bien, sobre dicho recurso, la Sala advierte la falta de interés jurídico de la entidad para recurrir la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que la totalidad de las pretensiones deprecadas en el libelo de la demanda fueron absueltas a su favor.

Además, se observa que la UGPP no expresó motivos de inconformidad en contra del fallo recurrido ni de los argumentos que fundamentaron dicha decisión, lo que sin duda hace que el recurso carezca de fundamento jurídico para ser analizado por la Sala, en ausencia de un punto real de controversia. Sobre el interés jurídico de la parte demandante en recurrir, la doctrina ha expresado lo siguiente: “Se entiende que tiene interés para recurrir la persona perjudicada con la providencia, de manera que si se acoge íntegramente las peticiones de una de las partes, esta carecería de ese interés. Según la acertada expresión de Devis Echandía, no es “un interés teórico en la recta administración de justicia”, sino nacido de un perjuicio, material o moral, “concreto y actual respecto del asunto materia de la providencia. (…) nadie puede apelar de lo que le beneficia y si la apelación como recurso procura remediar un agravio, si éste no existió, aquella carecería de objeto”.

Así mismo, la Sección Segunda de esta Corporación, en un caso análogo al presente, indicó lo siguiente: “(…) En este sentido y de acuerdo con la finalidad del recurso de apelación, resulta necesario no solo que el recurrente sustente la decisión sino que lo haga de la forma adecuada, indicando en concreto los motivos de inconformidad respecto del fallo del A-quo, los cuales determinarán el objeto de análisis del Ad quem y su competencia frente al caso.

Lo anterior demanda un grado de congruencia entre el fallo recurrido y la fundamentación u objeto de la apelación, fuera de lo cual, se estaría desconociendo el debate jurídico y probatorio que fundamentó la decisión del juez de primera instancia, como también la finalidad y objeto mismo de la segunda instancia. (…)”. Así las cosas, en el caso concreto no se advierte que la entidad demandante hubiere apelado la decisión proferida por el a-quo en lo que resultó desfavorable a sus intereses, de manera que la Sala procederá a pronunciarse únicamente sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte accionada, en los puntos de inconformidad expresados en el escrito de alzada. 3.

Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte accionada se establecerá si procede revocar o confirmar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará si hay lugar a ordenar la devolución de la totalidad de las sumas de dinero percibidas por el señor Silvio Rolón Rincón por concepto de pensión gracia de jubilación. 3.1.

Marco normativo La pensión de jubilación gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación.” La disposición trascrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Ahora bien, para determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: “i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones”.

En reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda fijó como regla jurisprudencial la interpretación del artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, refiriendo que “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento”.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 3.2. Hechos probados (i) El señor Silvio Rolón Rincón nació el 6 de octubre de 1942.

(ii) De acuerdo con formato único de historia laboral expedido el 3 de octubre de 2019 por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá D.C., el señor Silvio Rolón Rincón fue nombrado como docente en propiedad en básica secundaria, mediante Resolución núm. 880 del 20 de marzo de 1969, con vinculación nacional, en el Colegio Nacional Restrepo Millán. Laboró desde el 1 de febrero de 1969 hasta el 5 de abril de 2005.

(iii) Según certificado expedido el 1 de octubre de 1997 por la Secretaría de Educación de Bogotá D.C., el registro de hoja de vida enviado por el Ministerio de Educación Nacional constata que el señor Silvio Rolón Rincón se desempeñó como docente en secundaria – planteles nacionales, nombrado mediante Resolución núm. 880 del 20 de marzo de 1969.

A la fecha de emisión del certificado se encontraba activo en el servicio. (iv) Obra copia del acta de posesión del 16 de abril de 1969, suscrita por el accionado ante el secretario general del Ministerio de Educación Nacional, para posesionarse en el cargo de profesor de enseñanza secundaria en el Colegio Nacional Restrepo Millán, a partir del 1 de febrero de 1969.

(v) Mediante fallo proferido el 16 de junio de 2006, el Juzgado 31 Penal del Circuito de Bogotá D.C. amparó el derecho fundamental de petición, debido proceso, igualdad y mínimo vital del señor Rolón Rincón y otros demandantes; en consecuencia, ordenó a Cajanal EICE “emitir las respectivas resoluciones conforme a derecho, desde el momento en que adquirieron el derecho, teniendo en cuenta todos los factores salariales cancelados durante el año anterior al cumplimiento del estatus pensional”.

(vi) Acto acusado: - Mediante Resolución núm. 36263 del 28 de julio de 2006 la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE, reconoció a favor del señor Silvio Rolón Rincón una pensión gracia de jubilación, efectiva a partir del 6 de octubre de 1992, así: “(…) Que el peticionario prestó los siguientes servicios al Estado, en su carácter de docente del orden nacional: (…)” 2.3.

Caso concreto La UGPP demanda la nulidad del acto administrativo a través del cual, reconoció una pensión gracia de jubilación a favor del señor Silvio Rolón Rincón, a partir del 6 de octubre de 1992, en cumplimiento de un fallo de tutela. Según indica, el accionado no laboró como docente territorial y/o nacionalizado por el término de 20 años.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda; en consecuencia, declaró la nulidad del acto acusado y ordenó al accionado reintegrar a la UGPP las sumas que percibió por concepto de pensión gracia de jubilación. Concretamente, explicó que el señor Rolón Rincón, durante toda su vida laboral, tuvo nombramiento como docente en el nivel nacional, en la medida en que desempeñó su labor una plaza de dicho nivel.

Además, ordenó la devolución de las sumas de dinero pagadas por concepto de pensión gracia, como quiera que el accionado, aún teniendo conocimiento de la negativa de la entidad en reconocer la aludida prestación, otorgó poder a un profesional del derecho para que adelantara los trámites necesarios para reclamar una pensión gracia ante un juez, lo cual, a su juicio, desvirtúa la buena fe que gobierna sus actos, como causa eficiente para el equívoco de la entidad demandante.

La parte demandada recurrió dicha decisión, solicitando que se revoque el numeral tercero del fallo controvertido. Manifestó que en el presente caso no se desvirtuó la buena fe, toda vez que sus actuaciones no demuestran un actuar fraudulento. Por su parte, la UGPP interpuso recurso de apelación solicitando que se confirme la sentencia de primera instancia, argumento que fue desatado ut supra, en la cuestión previa.

Visto lo anterior, este fallo deberá ceñirse, en virtud del principio de congruencia, a los argumentos expuestos por el demandado, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso; de modo que se procederá a determinar si hay lugar a ordenar la devolución de la totalidad de las sumas de dinero percibidas por el señor Silvio Rolón Rincón por concepto de pensión gracia de jubilación. Sobre el particular, lo primero que ha de precisarse es que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el artículo 164 numeral 1º literal c) prevé que: “(…) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

La Corte Constitucional en la sentencia C-1049 de 2004 al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas, que: “En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar “en cualquier tiempo” los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que “no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”.

Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado.

(…)”. El artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA se lee en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: “[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas”. La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agregó: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico”.

A su turno, la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, en la sentencia de tutela del 8 de junio de 2017 consideró, sobre la buena fe simple, que esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, y corresponde al Estado desvirtuarla. Dijo la Corte: “Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta.

Esta equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. […] De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla.

Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada. Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza”.

Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que en derecho contencioso administrativo, si bien, el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone como límite que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. Por consiguiente, se debe probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional.

Esta Subsección, en un caso análogo al presente, analizó el principio de buena fe de las actuaciones ante un docente que obtuvo el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación en sede de tutela, así: “En el sub júdice la presunción de buena fe que ampara al accionado no ha sido desvirtuada por la entidad demandante, pues de acuerdo con la conducta asumida ante la administración, en sede de tutela y ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, se observa que ha actuado con el íntimo convencimiento de que tenía derecho a percibir la pensión gracia con fundamento en los tiempos laborados con una vinculación nacional.

En efecto, el demandado no ha realizado afirmaciones engañosas ni ha aportado certificaciones falsas encaminadas a demostrar que prestó sus servicios docentes en entidades territoriales, es más como se estableció en líneas anteriores de esta providencia reconoció abiertamente –como lo hizo CAJANAL en los actos administrativos demandados- que dos (2) de las vinculaciones laborales derivaron de nombramientos realizados por el Gobierno Nacional; en consecuencia, su discusión ha radicado en la interpretación de la Ley –en especial del artículo 15 de la Ley 91 de 198941-, apoyada en decisiones contenciosas recogidas por la jurisprudencia del Consejo de Estado, que sostenían la tesis de que la pensión gracia también se podía reconocer a los docentes que habían trabajado en instituciones de orden Nacional.

Por otra parte, el hecho de que el demandando haya acudido en sede de tutela a obtener la reliquidación de la pensión gracia con todos los factores salariales, no puede hacer presumir un actuar ilegal, fraudulento o engañoso, pues en el ordenamiento jurídico existen diversas acciones para reclamar los derechos sin que el uso de ellas denote mala fe, es más, corresponde a la autoridad que conozca de cada una de ellas determinar si la vía judicial escogida es la adecuada para elevar determinada pretensión. En este orden de ideas, aunque el señor Antonio Claret Pérez Cárdenas percibió sumas de dinero por concepto de mesadas de una pensión gracia reconocida por CAJANAL con base en una interpretación equivoca de la ley –artículo 15 de la ley 91 de 1989-, no se desvirtuó la buena fe con la que actuó, por lo cual no hay lugar a ordenar que se restituyan las sumas pagadas en exceso y en consecuencia el recurso de apelación presentado por la entidad demandante no tiene vocación de prosperidad”.

(subrayado fuera de texto). Así entonces, en el caso concreto, la Sala advierte que el hecho de que el accionado acudiera a la acción de tutela con el fin de reclamar un derecho del cual se consideraba acreedor, en ejercicio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, no comporta, per se, una actuación que desvirtué la presunción de buena fe que rige su conducta.

Además, tampoco se observan actuaciones fraudulentas por parte del accionado, pues no se comprobó que aportara en sede administrativa documentos apócrifos, ni puede establecerse que indujera en error al juez de tutela o estuviese coludido con este para engañar a la administración. En este sentido, dado que la buena fe se presume en el obrar de los particulares ante las autoridades, la UGPP tenía la carga de acreditar que el demandado no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, circunstancia que no ocurrió en el caso concreto.

Ahora bien, la Sala advierte que el a-quo infiere la mala fe del docente a partir de la valoracion que realizó sobre la interpretación normativa de la pensión gracia y el hecho de que la entidad negó el reconocimiento de la prestación en oportunidades anteriores; sin embargo, tal consideración podría desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia del accionado, en tanto, el derecho a la pensión, por ser imprescriptible, puede ser solicitado en cualquier momento, pese a la reiterada negativa de la administración. En línea con lo anterior, se observa que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca compara el caso concreto con la situación del Juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, quien fue encontrado penalmente responsable por dictar una providencia que dio lugar a conceder múltiples pensiones gracia pese a no satisfacer los respectivos requisitos.

Empero, esta Subsección, en casos similares al anterior, ha señalado lo siguiente: “En suma, a pesar de que la jurisdicción ordinaria encontró penalmente responsable al citado funcionario judicial por dictar la providencia que dio lugar a conceder a la accionada la pensión gracia, pese a no satisfacer los respectivos requisitos, en especial, no colmar los veinte (20) años en calidad de docente nacionalizada o territorial, no se evidencia que el sujeto determinador de esa conducta haya sido ella (máxime cuando actuó por intermedio de apoderado) o que se haya iniciado alguna investigación en su contra por tales hechos, como para concluir que actuó de mala fe“.

En todo caso, se aclara que el asunto de marras no se trata de la misma situación, pues la pensión gracia fue reconocida en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por un Juez Penal del Circuito Judicial de Bogotá, sin que se advierta en el plenario que el servidor judicial haya resultado investigado o condenado por proferir dicha decisión; tampoco se advierte que la acción constitucional fue presentada en un lugar del territorio nacional distante de su lugar de domicilio o de la última prestación del servicio docente.

En vista de que la Sala no observa material probatorio alguno que desvirtúe la buena fe que asiste las actuaciones del accionado, se procederá a revocar parcialmente la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto ordenó al accionado reintegrar las sumas de dinero percibidas por concepto de pensión gracia de jubilación. Condena en costas Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida. III. DECISIÓN Hechas estas consideraciones, se modificará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que accedió a las pretensiones de la demanda, pues se revocará el numeral tercero, en cuanto ordenó al accionado reintegrar a la UGPP “la totalidad de los dineros percibidos desde el reconocimiento de la pensión gracia efectuada con la Resolución No. 36263 del 28 de julio de 2006, atendiendo las previsiones efectuadas en la parte considerativa de esta providencia. Suma debidamente indexada conforme lo dispone el artículo 187 del CPACA ”.

Se confirmará en todo lo demás. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- MODIFICAR la sentencia del 23 de enero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el sentido de revocar el numeral tercero que ordenó al señor Silvio Rolón Rincón reintegrar a la UGPP “la totalidad de los dineros percibidos desde el reconocimiento de la pensión gracia efectuada con la Resolución No. 36263 del 28 de julio de 2006, atendiendo las previsiones efectuadas en la parte considerativa de esta providencia. Suma debidamente indexada conforme lo dispone el artículo 187 del CPACA ”.

SEGUNDO. - Confirmar en todo lo demás la sentencia apelada, que accedió a las pretensiones de la demanda, por las razones que se expusieron en la parte motiva. TERCERO.- Sin condena en costas en esta instancia. CUARTO.- Aceptar la renuncia de poder del abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, como apoderado de la UGPP, conforme al memorial allegado el 28 de enero de 2023, visible en Índice 21 de la plataforma SAMAI.

QUINTO. - Reconocer personería a la abogada Lucía Arbeláez de Tobón como apoderada de la UGPP, conforme al poder general otorgado por la entidad, allegado el 31 de enero de 2023, visible en el Índice 23 de la plataforma SAMAI. SEXTO.- Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR