CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: PROCESO EJECUTIVO Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Mandamiento ejecutivo AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra el auto del 27 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que dispuso librar mandamiento ejecutivo parcial a favor de la accionante. 1.
Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Rosalba Cruz Gracia, actuando por intermedio de apoderado judicial, solicitó que se libre mandamiento ejecutivo en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social,1 con fundamento en la sentencia del 4 de septiembre de 2008, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la suma de $ 773.621.055 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 4 de octubre de 2008 hasta cuando se realice el pago total de la obligación. Adicionalmente, la parte actora solicitó indexar el monto que resulte de la decisión de fondo y condenar en costas a la entidad ejecutada.2 1 En adelante UGPP. 2 Folios 64 a 72. 2 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 1.2.
El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante auto del 27 de junio de 2017,3 libró mandamiento ejecutivo parcial a favor de la señora Rosalba Cruz Gracia, en contra de la UGPP, por $ 274.311.242,54 COP, a título de intereses moratorios causados desde el 4 de octubre de 2008 (día siguiente a la ejecutoria de la sentencia) hasta el 25 de enero de 2011 (fecha de pago de la obligación), teniendo en cuenta la siguiente liquidación: Por otra parte, el tribunal denegó el mandamiento ejecutivo por los intereses moratorios originados desde el 26 de enero de 2011 hasta el 30 de noviembre de 2016, ya que no es posible reclamar intereses sobre intereses, conforme al artículo 1617 del Código Civil. 3 Folios 76 a 79. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 1.3.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado judicial de la demandante interpuso recurso de apelación4 y lo sustentó así: i) La sentencia del 4 de septiembre de 2008 ordenó a) reliquidar la pensión de jubilación de la accionante, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios; b) pagar las diferencias en las mesadas pensionales, de manera indexada; y c) cancelar los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.5 ii) A través de la Resolución PAP 010523 del 25 de agosto de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social ordenó dar cumplimiento al fallo mencionado; sin embargo, al momento de incluir la novedad en la nómina de pensionados, en enero de 2011, le canceló a la demandante las diferencias en las mesadas atrasadas y la indexación, por $ 451.063.946 COP. Es decir, quedó pendiente el pago de los intereses de mora. iii) La liquidación que realizó el tribunal no tuvo en cuenta el artículo 1653 del Código Civil, según el cual, si se deben capital e intereses, los pagos se imputan, primero, a los intereses; luego, al capital.
Así lo ha determinado el Consejo de Estado. iv) De acuerdo con el artículo citado, la entidad accionada le adeuda a la demandante, por concepto de intereses moratorios causados hasta la fecha de presentación de la demanda, la suma de $ 773.621.055 COP. 2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico 4 Folios 80 a 82. 5 En adelante CCA. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Consiste en determinar si la liquidación realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, se acompasa con la orden impartida en la sentencia del 4 de septiembre de 2008, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a fin de establecer si se debe confirmar o revocar el auto del 27 de junio de 2017.
Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) el proceso ejecutivo y ii) solución del caso concreto. 2.2. El proceso ejecutivo El legislador instituyó el proceso ejecutivo como un mecanismo judicial encaminado a hacer efectivo el cumplimiento de una obligación clara, expresa y exigible que se encuentra contenida en un documento.
Bajo este entendido, la ejecución de la obligación deviene imperativa, puesto que, a diferencia de lo que sucede en los procesos declarativos, el derecho aparece desprovisto de controversia y, en consecuencia, corresponde a una parte satisfacer una prestación de dar, hacer o no hacer, a favor de otro sujeto, en los términos del título ejecutivo.
En relación con las notas distintivas de los procesos ejecutivos y declarativos, Devis Echandía precisa: Cuando no se trate de una pretensión discutida que implique la necesidad de declarar quién tiene razón, sino de una pretensión cuya existencia aparece clara y determinada en el título que se aduce pero que está insatisfecha, porque el obligado no ha cumplido su obligación correlativa, estamos en presencia del proceso ejecutivo.
En aquél, el mandato debe ser formado por el juez mediante la decisión o sentencia; en cambio, en éste el mandato ya existe y se trata simplemente de su ejecución. La diferencia entre ambos procesos resulta de la antítesis entre la razón y la fuerza: aquélla es el instrumento del proceso de conocimiento o declarativo genérico, y ésta, el del proceso ejecutivo.
Claro está, nos referimos a la fuerza que, por la vía coercitiva, aplica el juez para entregar unos bienes o rematarlos para con su producto satisfacer el derecho del ejecutante, o para deshacer lo hecho. De modo genérico se entiende por ejecución lo contrario de decisión o resolución, y la conversión de ésta en actos. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia En el proceso de juzgamiento o de conocimiento se consigue la declaración del interés protegido, a pesar del incumplimiento del sujeto obligado.
En el proceso ejecutivo ya no estamos ante dos partes que recíprocamente se disputan la razón, “sino ante una parte que quiere tener una cosa y otra que no quiere darla, en tanto que el órgano del proceso se la quita a ésta para dársela a aquélla”.6 Así las cosas, el proceso ejecutivo representa la solución judicial para lograr el cumplimiento forzoso de las obligaciones claras, expresas y exigibles que no son satisfechas por quien debe hacerlo.
En relación con las mencionadas características, esta corporación ha indicado lo siguiente:7 a. La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa. b. La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. c. La obligación es exigible cuando es ejecutable, es decir, cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. 2.3.
Análisis de la Sala. El caso concreto Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera conveniente traer a colación los siguientes hechos: i) El 13 de septiembre de 2007, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, profirió sentencia de primera instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 05-10767, promovido por la señora Rosalba Cruz Gracia, contra la Caja Nacional de 6 DEVIS ECHANDÍA, Hernando, Teoría General del Proceso, Tercera edición revisada y corregida, Editorial Universidad, p. 165. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, auto del 26 de febrero de 2014, expediente 25000 23 27 000 2011 00178 01 (19250), M.P., Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez.
En esta providencia se citó la siguiente doctrina: Velásquez G., Juan Guillermo. Los procesos ejecutivos. (2006). Medellín: Librería Jurídica Sánchez R. Ltda. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Previsión Social, por medio de la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.8 ii) El 4 de septiembre de 2008, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo del 13 de septiembre de 2007.
En su lugar, dispuso lo siguiente: FALLA: REVÓCASE la sentencia de 13 de septiembre de 2007, proferida dentro del proceso de la referencia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone: 1) DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. (sic) 25349 de 29 de agosto de 2005 y 6383 del 30 de septiembre de 2005, expedidas en su orden, por el Asesor de la Gerencia General de Prestaciones Sociales Económicas y por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de jubilación de la actora, y se confirmó en todas y cada una de sus partes la anterior decisión, respectivamente. 2) A título de restablecimiento del derecho SE ORDENA a la entidad demandada Reliquidar la pensión de jubilación de la señora ROSALBA CRUZ GRACIA, con base en lo devengado durante el último año de servicios, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. 3) CONDÉNASE a la entidad demandada a pagar las diferencias causadas en las mesadas ya canceladas, a partir del 3 de noviembre de 2001. 4) Las sumas adeudadas se actualizarán en los términos del artículo 178, y de acuerdo con la siguiente fórmula: […] 5) Dése (sic) cumplimiento a lo previsto en los artículo (sic) 176 y 177 del C.C.A. […].9 [Negritas propias del original] iii) El 3 de octubre de 2008, quedó ejecutoriada la sentencia del 4 de septiembre de 2008.10 8 Folios 2 a 9. 9 Folios 11 a 27. 10 La sentencia del 4 de septiembre de 2008 fue notificada por edicto que se fijó el 26 de septiembre de 2008, a las 8:00 a. m., y se desfijó el 30 de septiembre de 2008, a las 5:00 p.m. Por lo tanto, los tres (3) días de ejecutoria vencieron el 3 de octubre de 2008, fecha en la cual quedó ejecutoriada la providencia mencionada.
Folio 26. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia iv) El 25 de agosto de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución PAP 010523, por la cual dio cumplimiento al fallo del 4 de septiembre de 2008, así: […] Que nació el 01 de febrero de 1948. Que la peticionaria adquirió el status jurídico el 01 de febrero de 1998.
Que el último cargo desempeñado fue el de PROFESIONAL ESPECIALIZADO CÓDIGO 3010 GRADO 16 DE LA PLANTA GLOBAL DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES. Que la peticionaria fue retirada del servicio mediante RESOLUCIÓN No (sic) 4919 DEL 01 DE NOVIEMBRE DE 2001, a partir de la fecha. Que teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 176 del C.C.A. se procede a dar cumplimiento a lo ordenado por el citado fallo reliquidando la Pensión de vejez a la señora ROSALBA CRUZ GRACIA ya identificada, con el 75% del promedio de todo lo devengado en el año inmediatamente anterior a la fecha de retiro del servicio oficiales decir (sic) el período comprendido entre el 29 de octubre de 2000 y el 28 de octubre de 2001, de conformidad con la siguiente liquidación: FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 2000 $ 2,919,501.47 ASIGNACIÓN BÁSICA – 2001 $ 41,601,663.31 BONIFICACIÓN SERVIC.
PRESTADOS – 2000 $ 89,762.56 INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD – 2000 $ 158,071.06 INCREMENTOS POR ANTIGÜEDAD – 2001 $ 50,821.41 Pensión: ($3,734,984 x 75%) = $2,801,238.94 SON: DOS MILLONES OCHOCIENTOS UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON 94/100 M/CTE. Efectiva a partir del 29 de octubre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2001, de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento.
El pago establecido en el artículo 177 del C.C.A., estará a cargo de CAJANAL EICE en liquidación y los contemplados en el artículo 178 del C.C.A estarán a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Que en mérito de lo expuesto, RESUELVE:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a una sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda – Subsección “A” y en consecuencia RELIQUIDAR la pensión de vejez e la señora ROSALBA CRUZ GRACIA, ya identificada, elevando la cuantía de la misma a la suma de de (sic) ($2,801,238.94) DOS MILLONES OCHOCIENTOS UN MIL DOSCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS CON 94/100 M/CTE efectiva a partir del 29 de octubre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2001 de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO: Efectuar por el Área de Nómina las operaciones aritméticas a que haya lugar, en cumplimiento de lo ordenado en los artículos 177 y 178 del 8 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia C.C.A y liquidar las diferencias que resulten entre la resolución No. (sic) 27549 del 26 de septiembre de 2002 y lo ordenado por el fallo al cual se da cumplimiento en esta Resolución, teniendo especial cuidado en deducir las sumas canceladas por vía ejecutiva y/o administrativa, previo el trámite de que da cuenta el artículo Sexto de la presente Resolución. Que como consecuencia de lo anterior el pago establecido en el artículo 177 del C.C.A estará a cargo de CAJANAL EICE en liquidación y los contemplados en el artículo 178 del C.C.A estarán a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional.
ARTÍCULO TERCERO: El (sic) Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional de conformidad con el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto Reglamentario 1132 de 1994, Ley 590 y su Decreto 1404 de 1999 le corresponderá el pago de las sumas a que hace referencia esta providencia con los reajustes de ley, previos los descuentos ordenados con observancia del turno respectivo.
ARTÍCULO CUARTO: Deducir de cada mesada pensional el valor correspondiente para los servicios médico-asistenciales, Ley 100/93. Para tal fin la peticionaria debe allegar fotocopia del formulario único de inscripción o certificación de la EPS respectiva, si aún no lo ha hecho. De no aportarse lo anterior al momento de la notificación la Caja Nacional de Previsión Social EICE, hoy en liquidación, salva cualquier responsabilidad por el destino del citado descuento. […].11 v) El 30 de septiembre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social emitió la Resolución PAP 015813, por medio de la cual modificó la Resolución PAP 010523 del 25 de agosto de 2010, así: Que teniendo en cuenta lo anterior, y una vez revisados los antecedentes administrativos y la Resolución No. (sic) PAP01523 del 25 de agosto de 2010 se observa que hubo error involuntario en la liquidación conforme los certificados de factores salariales aportados, motivo por el cual se hace necesario modificar la Resolución N° PAP010523 del 25 de agosto de 2010 de conformidad con la siguiente liquidación: FACTORES VALOR ASIGNACIÓN BÁSICA – 2000 $ 2,919,501.47 ASIGNACIÓN BÁSICA – 2001 $ 58,455,800.73 INCR.
POR ANTIGÜEDAD – 2000 $ 144,716.27 INCR. POR ANTIGÜEDAD – 2001 $ 78,462.00 BONIFICACIÓN POR SERV. – 2000 $ 82,935.85 ----------------------- TOTAL = $ 61,681,416.32 Pensión: ($5,140,118.02 x 75%) = $3,855,088.51 SON: TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL OCHENTA Y OCHO PESOS CON 51/100 M/CTE. Efectiva a partir del 29 de octubre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2001, de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento. 11 Folios 34 a 39. 9 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia El pago de lo establecido en el artículo 177 del C.C.A, estará a cargo de CAJANAL EICE en liquidación y los contemplados en el artículo 178 del C.C.A estarán a cargo del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional.
Que en virtud de lo anterior se hace necesario modificar la Resolución No. (sic) PAP010523 del 25 de agosto de 2010, en su parte motiva pertinente y en el artículo primero de la parte resolutiva de la misma dando de esta forma cumplimiento a lo ordenado por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante sentencia del 04 de septiembre de 2008.
Que en mérito de lo expuesto,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar la parte motiva pertinente y el artículo primero de la Resolución No (sic) PAP010523 del 25 de agosto de 2010, la cual quedará así:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a una sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” y en consecuencia reliquidar la pensión de vejez de la señora ROSALBA CRUZ GRACIA ya identificada, elevando la cuantía de la misma a la suma de $3,855,088.51 TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL OCHENTA Y OCHO PESOS CON 51/100 M/CTE, efectiva a partir del 29 de octubre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2001 de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás apartes y artículos de la Resolución No (sic) PAP010523 del 25 de agosto de 2010, no sufren modificación, adición ni aclaración alguna, por lo tanto debe dársele estricto cumplimiento. […].12 vi) El 25 de enero de 2011, la Caja Nacional de Previsión Social expidió la Resolución PAP 034381, por la cual modificó la Resolución PAP 010523 del 25 de agosto de 2010, en los siguientes términos: Que una vez verificada la sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A, (sic) por medio del (sic) cual el mencionado Despacho Judicial ordenó a esta Entidad reliquidar la pensión de Vejez reconocida a la señora ROSALBA CRUZ GRACIA ya identificada, se observa que el fallador NO incurrió en error al tomar como periodo para el cálculo de la pensión, el comprendido entre el 29 de Octubre de 2000 y el 28 de Octubre de 2001, toda vez que a folio 146 del expediente administrativo obra certificación expedida por el coordinador de nómina de prestaciones del Ministerio de Relaciones Exteriores donde figuran salarios pagos hasta el 28 de Octubre de 2001.
Sin embargo, la efectividad de la Pensión es a partir del 01 de Noviembre de 2001, toda vez que desde esa fecha se retiró del servicio. Que se observa que hubo error involuntario en la efectividad de la pensión reliquidada, al establecer en la parte motiva y en la resolutiva que la pensión es efectiva a partir del 29 de Octubre de 2001, siendo lo correcto que la pensión es efectiva a partir del 01 de Noviembre de 2001. 12 Folios 45 a 47. 10 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Es de aclarar que si bien se retiró a partir del 01 de Noviembre de 2001, solo se efectuaron pagos hasta el 28 de Octubre de 2001, motivo por el cual se toma éste (sic) como el último día para efectos de liquidación. Que por tanto se hace necesario modificar la Resolución indicada. […]
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO: Modificar la parte motiva pertinente y el Artículo PRIMERO de la Resolución No. (sic) PAP 10523 (sic) del 25 de Agosto de 2010 el cual quedará así:
ARTÍCULO PRIMERO: Dar cumplimiento a una sentencia proferida por el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección “A” y en consecuencia reliquidar la pensión de vejez de la señora ROSALBA CRUZ GRACIA ya identificada, elevando la cuantía de la misma a la suma de $3,855,088.51 (TRES MILLONES OCHOCIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL OCHENTA Y OCHO PESOS CON 51/100 M/CTE, efectiva a partir del 01 de Noviembre de 2001, pero con efectos fiscales a partir del 03 de noviembre de 2001 por prescripción trienal de conformidad con la sentencia objeto de cumplimiento.
ARTÍCULO SEGUNDO: Los demás apartes y artículos de la Resolución No (sic) PAP 10523 (sic) del 25 de agosto de 2010, no sufren modificación, adición ni aclaración alguna, por lo tanto debe dárseles estricto cumplimiento. […].13 vii) De acuerdo con la liquidación realizada por la Unidad de Gestión Misional de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, en liquidación, la diferencia en las mesadas pensionales, indexada a la ejecutoria de la sentencia, previo descuento de los aportes a salud, ascendía a $ 445.371.311,62 COP.14 viii) El 25 de enero de 2011, el Consorcio Fopep pagó el monto referido en el numeral anterior, más la mesada de enero de dicha anualidad.15 Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, la Sala encuentra mérito suficiente para revocar el auto apelado, por las siguientes razones: A juicio de la accionante, el tribunal incurrió en un error al momento de realizar sus cálculos, ya que habría imputado los pagos que hizo la entidad ejecutada a capital e intereses, en ese orden, en contravía de la regla que prevé el artículo 1653 del Código Civil, a saber: 13 Folios 50 a 52. 14 Folio 58. 15 Folio 59. 11 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia ARTÍCULO 1653. <IMPUTACIÓN DEL PAGO A INTERESES>.
Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados. En relación con este tema, vale la pena destacar que la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante auto del 6 de junio de 2019, avocó el conocimiento del proceso 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), con el fin de emitir sentencia de unificación jurisprudencial frente a varios temas, entre ellos el que se relaciona con la imputación de pagos.
De la providencia mencionada se extraen los siguientes apartes: ii) Determinación de la imputación de pagos realizados en el curso de la ejecución. Sobre el particular, se advierten prima facie dos posturas teóricas: Tesis uno: Los pagos que se efectúan a capital deben imputarse primero a intereses en los términos del art. 1653 del código civil, como quiera (sic) que la obligación que tienen las entidades de pagar intereses moratorios, se rige por el principio de igualdad, de tal manera que el estado debe cumplir sus obligaciones dinerarias en los mismos términos que se exige para los particulares.
Tesis dos: Los pagos que se efectúan a capital deben mantener tal carácter. Ello porque en los procesos ejecutivos derivados se sentencias que reconocen derechos pensionales no tiene cabida la institución de las obligaciones reguladas por el Código Civil, toda vez que su aplicación conllevaría a la capitalización de intereses «anatocismo»; práctica que ésta (sic) prohibida en el ordenamiento legal.16 [Negritas y cursivas propias del original] Sin embargo, en este momento no se ha proferido la sentencia de unificación anunciada, razón por la cual le corresponde a la Sala adoptar una decisión según las reglas de derecho que definen la forma en que deben imputarse los pagos realizados para cumplir las obligaciones.
En ese escenario, la Sala advierte que no existe una norma jurídica especial que permita determinar cómo deben distribuirse los pagos que realiza el Estado para satisfacer las obligaciones que están a su cargo, consignadas en documentos que presten mérito ejecutivo, si primero a capital y luego a intereses o viceversa. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, auto del 6 de junio de 2019, expediente 11001 33 42 048 2016 00009 01 (2914-2018), M.P., Gabriel Valbuena Hernández. 12 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Por lo anterior, de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 153 de 1887, «[c]uando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho».
Así las cosas, a falta de una norma que regule de manera especial la imputación de pagos cuando la parte deudora es una entidad del Estado, resulta procedente acudir al artículo 1653 del Código Civil, ya citado, según el cual, «[s]i se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».
En igual sentido lo ha precisado la Sección Tercera de esta corporación: 18. Igualmente, conviene señalar que la afirmación del Tribunal según la cual “[c]uando la[s] entidad[es] pagan la[s] sentencia[s] se encuentran pagando el capital insoluto de la[s] obligaci[ones]” no es correcta. Si bien los artículos 192 y siguientes del CPACA desarrollan varios aspectos relacionados con la efectividad de condenas contra entidades públicas, en materia de la imputación de los pagos realizados guardan silencio.
En ese sentido, la Sala recuerda, como ya tuvo la oportunidad de precisarlo esta Subsección, que al pago de condenas contra entidades públicas resulta aplicable la regla de imputación del pago consagrada en el inciso primero del artículo 1653 del Código Civil, en virtud de la cual, cuando una obligación consiste en pagar un capital e intereses, “el pago se imputa primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital”. 19.
Establecido lo anterior, la Sala verificará si el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la CVP. De entrada, debe decirse que la Sala únicamente tendrá en cuenta los pagos realizados por la CVP el 25 de abril de 2013 y el 16 de enero de 2014, y que desestimará el depósito judicial efectuado a órdenes del Tribunal en enero de 2017; lo anterior, comoquiera que dicho “pago” no cumplió los requisitos del pago por consignación previstos en los artículos 1656 y siguientes del Código Civil y 381 del Código General del Proceso (CGP) y, en esa medida, del mismo no es posible derivar los efectos extintivos de la obligación a que hacen referencia tales normas. 20.
Comoquiera que Orlando Sepúlveda Cely únicamente presentó en debida forma la solicitud de pago de la condena hasta el 22 de enero de 2013 –lo que trajo como consecuencia la cesación de la causación de intereses desde el 28 de octubre de 2012 y hasta el 22 de enero de 2013, en los términos del artículo 192 del CPACA–, entre el 28 de julio de 2012 –fecha a partir de la cual la Sentencia de 22 de marzo de 2012 quedó ejecutoriada– y el 24 de abril de 2013 –un día antes del primer pago efectuado por la CVP–, sobre la condena de $1.016.518.045,oo se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, por un valor de $25.399.706,25.
Como el pago de $1.016.518.045,oo realizado el 25 de abril de 2013 se imputó primero a los intereses y luego al capital, a partir de esa fecha quedó un saldo de capital de $25.399.706,25 sobre el cual se causaron intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF, hasta el 28 de mayo de 2013, y luego a la tasa comercial moratoria, hasta el 15 de enero de 2014 –un día antes del segundo pago efectuado por la CVP–, por un valor de $4.758.471,65 (ver anexos 1 y 2). 13 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia 21.
En ese orden de ideas, en la medida en que, a 15 de enero de 2014, la CVP adeudaba a Orlando Sepúlveda Cely $25.399.706,25 por concepto de saldo del capital y $4.758.471,65 por concepto de intereses moratorios, y que ese mismo día le pagó $66.949.912,oo, la Sala concluye que el Tribunal acertó al declarar probada la excepción de pago propuesta por la entidad ejecutada.17 [Cursivas propias del original] Igualmente, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, bajo el entendido de que, si las administradoras de fondos de pensiones imputan los pagos de los particulares a intereses y a capital, en ese orden, no hay justificación para que no pueda aplicarse esa regla cuando la obligación está a cargo de la entidad: […] si las administradoras de pensiones tienen la facultad de imputar el pago de un determinado período, en primer lugar, «al interés de mora por los aportes no pagados oportunamente y correspondientes al período declarado», no hay fundamento válido para no asumir que cuando esa misma entidad no ha procedido con la diligencia y el cuidado que le impone su condición de administradora de un sistema que involucra en muchos casos derechos fundamentales, deba impartirse la misma solución, de suerte que si, como en el caso actual, se presenta una tardanza aproximada de 3 años, los intereses moratorios que, como ya se dijo, se causan una vez vencido el plazo de 4 meses contados desde la petición, deben cubrirse antes de proceder al abono del retroactivo pensional, y en ese sentido abona a la definición lo establecido en el artículo 1659 [1653] del Código Civil, según el cual «Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital».18 [Cursivas propias del original] Por otro lado, en idéntica línea de interpretación, la doctrina se ha ocupado de la imputación de pagos frente a las obligaciones a cargo de una entidad estatal, así: Para el caso de las obligaciones susceptibles de cobrarse por la vía de los procesos ejecutivos que se surten ante la jurisdicción administrativa se tiene que son aquellas que provienen de providencias judiciales – autos, sentencias y laudos arbitrales – y otras de naturaleza contractual incluyendo los actos administrativos derivados de dicha actividad que reúnen las calidades de título ejecutivo, sin embargo, no existe ni en el CPACA ni en el CGP, una norma procesal que prevea cómo opera la imputación de pagos parciales frente a esas obligaciones en las que interviene como sujeto de ellas una entidad estatal.
Tampoco identificamos una norma de carácter sustancial que prevea un método especial para imputar los abonos que haga un deudor en el marco de una acreencia estatal, provenga de título judiciales o contractuales. En este orden de ideas, es la Ley 153 de 1887 y el Código Civil, quienes suplen ese vacío pues no existe una regla propia del derecho administrativo que prevea una disposición especial a aquella que contiene el precitado artículo 1653.
Así, por un lado, el artículo 8 de la Ley 153 dispone: “Cuando no hay exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2021, expediente 25000 23 36 000 2015 00386 01 (59.004), M.P., Alberto Montaña Plata. 18 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Sentencia SL9854-2014 del 16 de julio de 2014, radicación n.° 41756, M.P., Elsy del Pilar Cuello Calderón. Esta tesis fue reiterada en la Sentencia SL4104-2018 del 15 de agosto de 2018, radicación n.° 66214, M.P., Donald José Dix Ponnefz. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho” y por el otro, el artículo 1653 del Código Civil, sí regula un caso semejante.
Así las cosas, creemos que cuando el juez administrativo conoce de una ejecución en la que el deudor efectúa o prueba pagos parciales a la obligación estatal, no puede aplicar una regla diferente a la prevista en el artículo 1653 del Código Civil, como sería por ejemplo aquella que enseña que todo pago parcial se imputa primero a capital, porque sencillamente no existe.
El asunto, en estos momentos, se somete al régimen general de las obligaciones, salvo claro está que el Legislador decidiese intervenir para establecer un criterio distinto. Por otro lado, aquellas consideradores jurídicas que recaen sobre la protección al patrimonio público que debe proveer el juez con la consecuente inaplicabilidad del artículo 1653 del Código Civil en estos casos, exigirán entonces identificar y aplicar una norma legal concreta que reemplace aquella antiquísima que reposa en el precitado código o incluso entonces creando una regla judicial.19 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala considera que, ante la falta de una disposición especial que determine la regla de imputación de pagos en el marco de las obligaciones a cargo del Estado, debe seguirse el artículo 1653 del Código Civil, aplicable en virtud del artículo 8 de la Ley 153 de 1887, sin perjuicio de que el legislador, en ejercicio de su libertad de configuración normativa, establezca una pauta diferente.
En este punto, vale la pena precisar que, para la Sala, la regla señalada por el artículo 1653 del Código Civil no viabiliza, per se, el anatocismo, ya que, una vez imputado el pago a intereses y a capital, en ese orden, podrían seguirse causando intereses de mora sobre el excedente que quede por concepto de capital, mas no se trataría de intereses calculados sobre intereses.
Además, considerar la eventual inconveniencia de aplicar la norma mencionada, por la razón aludida, implicaría asumir que el Código Civil incurre en contradicción, pues prohíbe el anatocismo y, a la vez, lo permite a través del procedimiento de imputación de pagos, lo cual no es acertado. De acuerdo con lo anterior, la Sala observa que el fallo del 4 de septiembre de 2008, proferido por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quedó ejecutoriado el 3 de octubre de 2008.
Por lo tanto, de acuerdo con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo,20 en consonancia con la Sentencia C-188 19 RODRÍGUEZ TAMAYO, Mauricio Fernando, La acción ejecutiva ante la jurisdicción administrativa, 6.ª edición, Medellín, Librería Jurídica Sánchez R., 2021., página 716. 20 Norma procesal que rigió el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia de 1999, dictada por la Corte Constitucional,21 se empezaron a causar intereses de mora a partir del día siguiente a la ejecutoria de la sentencia, es decir, desde el 4 de octubre de 2008.
De ahí que, para el 25 de enero de 2011, fecha en la cual se pagó el valor correspondiente al capital indexado a la ejecutoria, la UGPP le debía a la señora Rosalba Cruz Gracia el capital más los intereses de mora, razón por la cual la entidad ejecutada tenía que observar la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil.
Asimismo, el ejercicio aritmético que realizó el tribunal para librar el mandamiento ejecutivo debía seguir la regla establecida en la norma citada, esto es: imputar el valor pagado por la UGPP a los intereses de mora causados desde el 4 de octubre de 2008, en primer lugar, y, luego, al capital indexado a la ejecutoria de la sentencia (3 de octubre de 2008).
No obstante, la Sala advierte que el a quo se limitó a calcular los intereses de mora desde el 4 de octubre de 2008 hasta el 25 de enero de 2011, y libró mandamiento ejecutivo por la suma que resultó de la respectiva operación, lo cual significa que no siguió la regla de imputación de pagos señalada en el artículo 1653 del Código Civil.
Si el tribunal hubiera observado la norma mencionada, habría imputado el valor que pagó la UGPP a los intereses moratorios, y, posteriormente, habría determinado el saldo insoluto que pudo haber quedado del capital, sobre el cual, a su vez, se pudieron generar intereses de mora (estos intereses se calculan sobre el capital insoluto que quedó después de aplicar la regla de imputación de pagos que prevé el artículo 1653 del Código Civil, mas no sobre los intereses moratorios iniciales).
Ahora bien, la Sala debe precisar que la señora Rosalba Cruz Gracia no persigue pagos por concepto de capital, sino de intereses moratorios causados desde el día siguiente a la ejecutoria de la sentencia. Por lo tanto, el tribunal deberá ser cuidadoso al momento de definir si libra mandamiento ejecutivo o no, con el fin de resolver, exclusivamente, lo pretendido por la accionante. 21 En la citada sentencia, la Corte Constitucional declaró inexequibles las expresiones «durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria» y «después de este término», contenidas en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, bajo el entendido de que «[…] a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria». 16 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia En esas condiciones, y teniendo en cuenta que no le corresponde al juez de segunda instancia determinar si se libra o no mandamiento ejecutivo,22 la Sala revocará el auto apelado y ordenará al a quo establecer si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no a favor de la demandante, previa liquidación que observe la pauta de imputación de pagos establecida en el artículo 1653 del Código Civil. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que el auto apelado se debe revocar, ya que el tribunal no observó la regla de imputación de pagos que establece el artículo 1653 del Código Civil.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Primero. Revocar el auto del 27 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. En su lugar, se ordena al a quo analizar si resulta viable librar mandamiento ejecutivo o no, previa liquidación que observe la regla de imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, teniendo en cuenta los motivos esbozados previamente.
Segundo. Poner en conocimiento del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el comprobante de pago que allegó la entidad accionada, por $ 69.130.202,57 COP, el cual se encuentra en el índice 23 de la plataforma Samai del Consejo de Estado, para los fines que estime pertinentes. 22 Mediante Sentencia SU-041 de 2018, la Corte Constitucional señaló que el juez de segunda instancia debe permitir que el a quo estudie los requisitos formales del título de recaudo y, en general, haga los análisis de orden fáctico y jurídico que le permitan arribar a la decisión de librar o no el mandamiento ejecutivo, actuación que propende al respeto del ámbito de competencia del juez de primera instancia y optimiza las garantías de contradicción y de doble instancia de los sujetos procesales. 17 Radicación: 25000 23 42 000 2017 01451 01 (4440-2017) Demandante: Rosalba Cruz Gracia Tercero. Reconocer a Marcela Patricia Ceballos Osorio y a Carlos Alfonso Tache Rodríguez como apoderados de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en calidad de principal y sustituto, respectivamente, en los términos y para los efectos del poder que les fue conferido y sustituido.23 Cuarto. Una vez ejecutoriada la presente decisión, por Secretaría, devolver el expediente al tribunal de origen, para lo de su cargo.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. 23 Índice 37 de la plataforma Samai del Consejo de Estado.