CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad simple Radicación: 110010325000201500274 00 (0530-2015) Demandante: Luis Orlando Vega Vega Demandado: Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Púbico – Ministerio de Justicia y del Derecho – Departamento Administrativo de la Función Pública.

Tema: Resuelve excepciones AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El señor Luis Orlando Vega Vega, en nombre propio, y en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 del CPACA, demandó la nulidad por inconstitucionalidad del artículo 2 del Decreto 383 de 2013, expedido por el Gobierno Nacional, mediante el cual se creó una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar.

Como concepto de violación, expuso que «salario es toda aquella retribución que el trabajador devenga producto de sus esfuerzo (sic) y capacidad de trabajo puesta al servicio en este caso del estado evento en el cual la llamada bonificación judicial que es pagadera de manera mensual constituye salario para todos los efectos legales a que haya lugar por lo que el aparte demandado deberá declararse que eS (sic) nulo».

Repartido el proceso, la Sección Segunda del Consejo de Estado expresó su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado por la Sección Tercera de la misma corporación, y una vez agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Posteriormente, mediante auto del 1 de abril de 2016 el despacho sustanciador admitió la demanda y ordenó dar traslado a la parte demandada.

2. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Las entidades accionadas contestaron la demanda y se opusieron a las pretensiones. En esencia expusieron los siguientes argumentos: 2.1. Contestación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial recordó que el legislador tiene la potestad de disponer que determinados conceptos salariales se liquiden sin consideración al monto total del salario del servidor público, sin que ello implique una omisión o un incorrecto desarrollo de sus deberes.

Para el efecto, citó la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual la Corte Constitucional sostuvo que «el legislador conserva una cierta libertad para establecer, que componentes constituyen, o no salario, así como la de definir y desarrollar el concepto de salario, pues es de su competencia desarrollar la Constitución». Seguidamente, solicitó oficiar al Ministerio de Hacienda y al Ministerio de Justicia para que remitan con destino al proceso de la referencia copia del Acta del 6 de noviembre de 2012, a través de la cual los representantes de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, Fiscalía General de la Nación y el Gobierno Nacional acordaron la creación de dicha bonificación judicial.

Así como los debates y textos conciliados que dieron lugar a su creación. No propuso excepciones. 2.2. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio se opuso a las súplicas de la demanda, bajo el argumento de que el Gobierno Nacional es a quien corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empelados públicos de acuerdo con la ley marco, y, en su criterio, es en ejercicio de esa atribución que el ejecutivo estaba facultado para definir qué rubros salariales deben influir en la liquidación de las prestaciones sociales.

En ese mismo sentido, recordó que la bonificación fue creada para mejorar el salario, de ahí que se trate de una suma adicional a la asignación básica, constituida, desde un principio, sin carácter salarial. En su concepto, no resulta acertado alegar que aquella genera una desmejora del salario. A continuación, solicitó acumular el proceso al expediente 110010324000201300469 00.

De igual manera, propuso como excepción el “pleito pendiente” No se solicitan pruebas. 2.3. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho La entidad se opuso a las súplicas de la demanda. Estimó que la norma atacada no adolece de nulidad dado que se desarrolló con fundamento en los objetivos y criterios señalados en la Ley 4ª de 1992, por lo que no resulta violatoria del principio de igualdad, los derechos adquiridos, la movilidad del salario ni la prohibición de no regresividad.

En ese mismo sentido, aseguró que el Gobierno Nacional dio cumplimiento a la revisión salarial ordenada en el parágrafo del artículo 14 de la citada ley, mediante la expedición de los Decretos 53 y 57 de 1993, por medio de los cuales se fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar, así como de la Fiscalía General de la Nación, respectivamente.

No propuso excepciones. No solicita pruebas. 2.4. Contestación del Departamento Administrativo de la Función Pública La entidad se opuso a las pretensiones de la demanda. Expuso que de conformidad con las disposiciones contenidas en el numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política en armonía con las contenidas en la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional tiene la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de varios grupos de servidores del Estado, tales como los empleados públicos de la Rama Ejecutiva, del Congreso, de la Rama Judicial, del Ministerio Público, de la Fiscalía General, entre otros.

No solicita pruebas.

3. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitó se acumule el presente asunto al proceso bajo el radicado 110010324000201300469 00, a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 3.1. Pronunciamiento del despacho. En consideración a que el CPACA no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;

(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Ahora bien, el artículo 150 del CGP, dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 150. TRÁMITE. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya.

Cuando los procesos por acumular cursen en el mismo despacho judicial, la solicitud de acumulación se decidirá de plano. Si los otros procesos cuya acumulación, se solicita cursan en distintos despachos judiciales, el peticionario indicará con precisión el estado en que se encuentren y aportará copia de las demandas con que fueron promovidos.» (Resaltado fuera de texto) Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera particular, por lo que se hace necesario que se surta de manera individual y no en conjunto.

En consecuencia, la solicitud de acumulación deberá negarse

4. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso la siguiente excepción: pleito pendiente. El 21 de julio de 2016 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del CPACA.

Durante el término de traslado la demandante guardó silencio.

5. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Pues bien, revisado el sub examine se advierte que el escrito introductorio se presentó el 19 de febrero de 2015. Asimismo, que mediante auto del 1 de abril de 2016 se admitió la demanda, la cual fue contestada por las entidades demandadas, encontrándose en vigencia la versión original de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). Así las cosas, teniendo en consideración que lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, es razonable colegir que en el presente asunto resultan aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.

Por consiguiente, y dado que en el presente asunto no es necesario practicar pruebas para decidir sobre las excepciones previas y mixtas propuestas, corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolverlas, mediante auto, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. Al respecto, es importante recordar que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del CPACA;

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia y (iii) Excepciones mixtas: son aquellas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Pues bien, en el sub lite el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso la excepción de “pleito pendiente”. Las cual pasa a analizarse, veamos:

5. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 5.1. Pleito pendiente 5.1.1. Argumentos de la demandada El Ministerio de Hacienda y Crédito Público aseguró que existe pleito pendiente comoquiera que en la corporación se encuentra en tramite un proceso identificado con el radicado: 110010324000201300469 00, dentro del cual existen pretensiones similares a las expuestas en el sub judice.

La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 5.1.2. Pronunciamiento del Despacho El pleito pendiente es una excepción previa consagrada en el numeral 8.° del artículo 100 del CGP, aplicable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo por virtud de la remisión normativa del artículo 306 del CPACA y actualmente por disposición expresa del parágrafo segundo del artículo 175 ibidem, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

Esta supone la existencia, en forma concurrente, de otro proceso judicial, en el que sean idénticos el petitum, las partes y la causa petendi, y su finalidad es prevenir que frente a un mismo asunto se configure la cosa juzgada de forma contradictoria. Acerca de lo anterior, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que esta excepción se configura cuando se cumplen los siguientes requisitos: «a. QUE EXISTA OTRO PROCESO EN CURSO: Es necesario este supuesto para la configuración de la excepción de pleito pendiente porque en caso de que el otro no esté en curso sino terminado y se presentaran los demás supuestos, no se configuraría dicha excepción sino la de cosa juzgada.

Nótese la similitud entre ambas figuras, pues para que exista cosa juzgada es necesario también que se presenten simultáneamente, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 332 del C. P. C., los siguientes requisitos: que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto; que se funde en la misma causa que el anterior y que haya identidad jurídica de partes.

Sin embargo, esas dos clases de excepciones tienen características propias que las diferencian: si bien ambas pueden proponerse como previas (num. 8 e inc. final art.. P. C.), los efectos de la excepción de cosa juzgada es impedir la decisión de un nuevo proceso que tenga por objeto un mismo asunto que ya fue debatido y que es objeto de cosa juzgada, mientras que la excepción de pleito pendiente es de naturaleza preventiva, pues busca evitar que se configure contradictoriamente la cosa juzgada.

En ese sentido el pleito pendiente se presenta cuando existen dos o más procesos cuya decisión definitiva produzca cosa juzgada frente al otro o los otros. b. QUE LAS PRETENSIONES SEAN IDÉNTICAS: Las pretensiones de los dos procesos frente a los cuales se pretenda formular la excepción de pleito pendiente deben ser las mismas para que la decisión de una de las pretensiones produzca la cosa juzgada en el otro, porque en caso contrario, es decir en el evento en que las pretensiones no sean las mismas, los efectos de la decisión de uno de esos procesos serían diferentes pues no habría cosa juzgada y por lo tanto no habría lugar a detener el trámite de uno de los procesos.

Es importante tener en cuenta la naturaleza jurídica de la pretensión porque es ella la que determina la clase de proceso que se adelanta; al respecto la doctrina explica este requisito desde el punto de vista de la naturaleza jurídica de la pretensión: “La pretensión comprende el objeto de litigio (la cosa o el bien y el derecho que se reclama o persigue) la causa jurídica que sirve de fundamento a esta petición. Si cambian aquéllos o ésta, la pretensión varía necesariamente, lo que es fundamental para la determinación del contenido de la cosa juzgada, de la sentencia congruente y de la litis pendentia.

De este modo, en un sentido procesal riguroso, el objeto litigioso no se confunde con la pretensión, sino que es el objeto de ésta, y es un error identificar los dos términos, porque sobre un mismo objeto litigioso pueden existir pretensiones diversas o análogas, pero con distinto fundamento o causa, y esto las diferencia claramente (por ejemplo, se puede pretender el dominio de una cosa por haberla comprado, o prescrito o heredado, etc., o su sola tenencia). c. QUE LAS PARTES SEAN LAS MISMAS: Es evidente que para la prosperidad de la excepción de pleito pendiente debe existir identidad en las partes tanto en uno como en otro proceso, porque de lo contrario las partes entre sí no tendrían pendiente pleito y además tampoco se configuraría la cosa juzgada toda vez que la decisión en un proceso conformado por partes diferentes respecto de otro proceso, no incidiría frente a la del último. d. QUE LOS PROCESOS ESTÉN FUNDAMENTADOS EN LOS MISMOS HECHOS: Si este requisito se estructura en la identidad de causa petendi; al respecto la doctrina lo explica así: “’[d]e tales elementos conviene en este caso concreto tener presente el concepto de la causa petendi fundamento de la pretensión, de la cual dice algún procesalista que está constituida por ‘los acaecimientos de la vida en que se apoya, no para justificarla, sino para acotarla, esto es, para delimitar de un modo exacto el trozo concreto de la realidad a que la pretensión se refiere’ de modo que ella ‘no es lo que permite al juez, caso de ser cierto, pronunciarse a favor de la pretensión, sino lo que permite al juez conocer qué ámbito particular de la vida es el que la pretensión trata de asignarse’ (Guasp, Derecho Procesal Civil, Madrid, 1956, pág. 423) (XCVI, 312)».

De acuerdo con lo anterior, y verificado en el sistema informático SAMAI el proceso 110010324000201300469 00, referenciado por el Ministerio, el Despacho sustanciador advierte que no se configura la excepción alegada, pues no se cumplen los presupuestos para ello. En efecto, si bien se trata del Decreto 383 de 2013, lo cierto es que la pretensión es diferente, en tanto que se demandaron, en particular, las expresiones “bonificación”, “únicamente” y “mientras permanezca en servicio” contenidas en los artículos 1 y 2 del citado decreto.

Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADA la excepción previa o mixta de pleito pendiente, propuesta por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

SEGUNDO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

TERCERO: NEGAR la solicitud de acumulación de procesos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público de conformidad con lo expuesto ut supra.

CUARTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Jesús Gerardo Daza Timana identificado con cedula de ciudadanía núm. 10.3539.319 de Popayán y T.P 43.870 del C.S.J como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder obrante a folio 22 del cuaderno 2 del expediente. Al abogado Diego Andrés Salcedo Monsalve identificado con cedula de ciudadanía núm. 80.774.476 de Bogotá y T.P 225.053 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder obrante a folio 64 del cuaderno 2 del expediente.

Al abogado Fernando Arévalo Carrascal, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 88.138.161 de Ocaña y T.P 69.381 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución 0641 de 2012. Al abogado Raúl Adolfo Gutiérrez Maya identificado con cedula de ciudadanía núm. 77.093.560 de Valledupar y T.P 185.442 del C. S. J, como apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública, de conformidad y para los efectos de la sustitución al poder obrante en el índice 57 de SAMAI.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

QUINTO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

SEXTO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada. Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente JORGE IVÁN ACUÑA ARRIETA Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA