CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., dos (2) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Ejecutivo Radicación: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 AUTO – RESUELVE APELACIÓN DE AUTO __________________________________________________________________ Asunto La Subsección procede a resolver el recurso de apelación presentado por la parte ejecutante contra el auto proferido el 13 de abril de 2021 por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negó parcialmente el mandamiento de pago.
I.- Antecedentes 1.1. La demanda2 1. Damián Arturo Medina Angulo solicitó que se librara mandamiento de pago en contra de la UGPP por las siguientes sumas de dinero derivadas de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que ordenó la indexación de la primera mesada pensional: Concepto Valor Diferencias en las mesadas dejadas de pagar $744.373.591,44 Indexación de las diferencias $282.429.583,74 Intereses moratorios $586.555.629,59 Total $1.613.358.804,77 2.
Adicionalmente, pidió que (i) sobre el valor adeudado se ordenara el descuento de las sumas pagadas en virtud de la Resolución RDP 036120 del 19 de septiembre de 2017, en cuantía de $135.846.166,87; (ii) «se ordene el pago de intereses sobre las sumas adeudadas, por tratarse de una suma líquida de dinero la cual 1 En adelante UGPP. 2 Cuaderno principal, folio 1. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo no ha sido pagada hasta la fecha»; y (iii) se condenara en costas a la entidad ejecutada. 3.
En síntesis, narró lo siguiente: 3.1. Mediante sentencia proferida el 13 de agosto de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y confirmada por el Consejo de Estado el 7 de abril de 2016, se ordenó a Cajanal reconocer y pagar la actualización de la primera mesada pensional de la pensión de jubilación, desde el 2 de julio de 1975 -fecha del retiro del servicio- hasta el 22 de febrero de 1985 -fecha de adquisición del estatus- y de las mesadas subsiguientes. 3.2.
La UGPP, con el fin de dar cumplimiento a la sentencia, expidió 4 actos administrativos: (i) Resolución RDP 037013 del 30 de septiembre de 2016 que declaró la imposibilidad de dar cumplimiento al fallo con fundamento en que no se anexó la primera copia ni la constancia de ejecutoria; (ii) Resolución RDP 000083 del 4 de enero de 2017 que revocó la anterior y reliquidó la pensión en cuantía de $14.934,49 a partir del 22 de febrero de 1985;
(iii) Resolución RDP 018455 del 4 de mayo de 2017 que modificó la segunda y estableció la cuantía en $89.919,14; y (iv) Resolución RDP 036120 del 19 de mayo de 2017 que modificó la tercera y decretó la prescripción de la indexación de la primera mesada que había sido ordenada. 1.2. Auto que libró parcialmente el mandamiento de pago3 4.
En el auto proferido el 13 de abril de 2021, la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, resolvió, entre otras cosas, lo siguiente: «PRIMERO.- LIBRAR MANDAMIENTO DE PAGO, en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, y a favor del señor Damián Arturo Medina, por los siguientes conceptos: • Hasta por el valor de ciento treinta y siete millones trescientos setenta y cinco mil novecientos noventa y seis pesos con veintinueve centavos ($137.375.996,29), que corresponde al saldo de las diferencias mesadas mensuales [sic] adeudadas y los intereses moratorios derivados de tal valor. • Por las diferencias pensionales que se causen desde el 1 de diciembre de 2017 (día siguiente al cumplimiento parcial efectuado por la entidad) y durante 3 Cuaderno principal, folio 87. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo el trámite de la presente acción ejecutiva, en razón a que el demandante solicitó en las pretensiones el reconocimiento de tales diferencias hasta que la entidad realizara el pago total de la obligación. [ ]» (Negrillas del texto original) 5.
El a quo procedió a analizar si el título ejecutivo contenía una obligación clara, expresa y exigible; para tal efecto, se pronunció sobre cada uno de los requisitos en los siguientes términos: - Obligación clara 6. El «capital anterior» está constituido por el causado desde la fecha del reconocimiento de la prestación o desde sus efectos fiscales y hasta la ejecutoria de la sentencia -22 de abril de 2016-; sin embargo, en el título ejecutivo no se precisó desde cuándo se debía contar el término de prescripción, es decir, si (i) desde que el titular acudió a la administración;
(ii) desde que se reconoció el derecho a la indexación mencionada; o (iii) no había lugar a declararla «dado que el derecho a reclamar la indexación es imprescriptible». 7. Para esclarecer lo anterior, se debía acudir a la sentencia SU-168 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, conforme con la cual, «el término de prescripción para las reclamaciones de las mesadas pensionales indexadas de todos aquellos que adquirieron su derecho antes de 1991, se extiende retroactivamente para todas las mesadas no prescritas, causadas dentro de los tres años anteriores a la fecha de ejecutoria del fallo que reconoce el derecho»; en consecuencia, «hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas anteriores al 22 de abril de 2013, [ ] pues no solo así lo expresó el título ejecutivo, sino que existe una subregla jurisprudencial [ ], luego el argumento expuesto por el apoderado del ejecutante, según el cual no hay lugar a declarar prescrita ninguna mesada pensional no tiene asidero legal ni jurisprudencial».
En otras palabras, el «capital anterior» corresponde al interregno comprendido entre el 22 de abril de 2013 y el 22 de abril de 2016 -ejecutoria de la sentencia- y, luego de aplicar los descuentos a salud, asciende a $128.529.164,46 que comprenden: (i) $117.210.650,44 por el valor de las mesadas; y (ii) $11.318.514,03 de la indexación. 8.
Por su parte, el «capital posterior» corresponde al comprendido entre el 23 de abril de 2016 -día siguiente a la ejecutoria de la sentencia- y el 30 de noviembre de 2017 -día anterior a la fecha de inclusión a nómina y pago- y asciende a $69.317.505,63. 9. Y los intereses moratorios se causaron así: (i) $58.264.224,66 por el capital anterior y liquidados desde el 23 de abril de 2016 -día siguiente a la ejecutoria de 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo la sentencia- hasta el 30 de noviembre de 2017 -día anterior a la fecha de inclusión en nómina y pago-; y (ii) $69.317.505,63 por capital posterior que se causa «de forma separada para cada diferencia, desde la fecha en que se hizo exigible hasta cuando la Entidad ingresó en nómina de pensionados la prestación de la actora [sic]». 10.
También se debía tener en cuenta el pago realizado por la entidad que correspondió a $135.846.166,87, de manera que el monto adeudado por la UGPP era de $137.375.996,29. - Obligación expresa 11. El valor que se pretendió ejecutar era determinable, toda vez que las diferencias de las mesadas reclamadas y la indexación «se calculan conforme a las disposiciones legales que regulan la materia». - Obligación exigible 12.
La sentencia quedó ejecutoriada el 22 de abril de 2016, luego entonces, era ejecutable desde el 22 de octubre de 2017 y la demanda se presentó el 22 de marzo de 2018. 1.3. El recurso interpuesto4 13. Inicialmente, la parte ejecutante presentó el recurso de apelación, en el cual solicitó que se revocara el auto proferido el 13 de abril de 2021 y se accediera «al reconocimiento y pago total de la obligación».
Los argumentos de disenso fueron los siguientes: 13.1. La sentencia objeto de ejecución fue clara en ordenar la indexación de la primera mesada pensional desde el 2 de julio de 1975 hasta el 22 de febrero de 1985 y de las mesadas subsiguientes y, en la parte considerativa, indicó «la NO prescripción de la indexación de la primera mesada pensional y el reconocimiento desde la adquisición del derecho» y, si bien la UGPP apeló la decisión, esta Corporación la confirmó porque no fue congruente con el objeto del proceso. 13.2.
La UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no podían negarse a cumplir la sentencia materia de ejecución, por el contrario, el análisis se contraía a determinar «si se cumplió o no lo ordenado en el proceso de nulidad y restablecimiento 4 Cuaderno principal, folio 102. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo del derecho y no proceder a interpretaciones absurdas por cierto, alejadas de toda lógica jurídica, ya que [se trata] de un proceso ejecutivo y no en uno de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual no se puede pretender aplicar una sentencia de la Corte Constitucional Posterior al fallo materia de ejecución». 13.3.
Se violaron los derechos al debido proceso y acceso a la justicia material porque se hicieron interpretaciones diferentes de la sentencia, lo cual está vedado para el juez de la ejecución y, si en gracia de discusión se pudiera decretar la prescripción, debería ser desde el 28 de mayo de 2004, comoquiera que el 28 de mayo de 2007 presentó ante Cajanal la solicitud de indexación de la primera mesada pensional. 14.
En el memorial radicado el 15 de junio de 2021, la parte actora manifestó que el recurso interpuesto y sustentado el 21 de mayo de 2021 correspondía al de reposición, de conformidad con el artículo 438 del Código General del Proceso5 «y no al recurso de apelación». 1.4. Trámite impartido 15. En auto del 22 de marzo de 20236, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que si bien el artículo 438 del CGP previó que el auto a través del cual se libra mandamiento ejecutivo no es apelable, en su contenido posterior indicó que sí lo será frente al auto que lo niegue total o parcialmente; además, el artículo 318 ibidem estableció que los autos que dicten las Salas no tiene reposición, razón por la cual resolvió conceder el recurso de apelación contra el auto proferido el 13 de abril de 2021.
II. Consideraciones 2.1. Los recursos interpuestos 16. El auto por el cual se negó parcialmente el mandamiento de pago fue proferido el 13 de abril de 20217 y notificado por estado el 18 de mayo de 20218. Contra esta decisión, la parte demandante interpuso el «recurso de apelación» el 21 de mayo de 20219; sin embargo, en el memorial radicado el 15 de junio de 2021, manifestó que el recurso correspondía al de reposición «de conformidad con el 5 En adelante CGP. 6 Cuaderno principal, folio 135. 7 Cuaderno principal, folio 87. 8 Cuaderno principal, folio 98. 9 Cuaderno principal, folio 101. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo Art. 438 del CGP por remisión del Art. 267 del CPACA y no al recurso de apelación»10. 17.
Frente a esta decisión, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que (i) de conformidad con el artículo 438 del CGP, el auto por el cual se niega parcialmente el mandamiento de pago es susceptible de apelación; y (ii) según el parágrafo 5 del artículo 318 ibidem, los autos que dicten las salas de decisión no son susceptibles de reposición. 18.
Pues bien, tanto el auto que libró parcialmente el mandamiento de pago como el recurso interpuesto datan del año 2021, es decir, debía aplicarse el artículo 243 del CPACA modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 que dispuso: «Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.
El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. [ ] Parágrafo 2º. En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir.» 19.
Igualmente, el artículo 244, modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, estableció que «[l]a apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. [ ]». 20. En el auto proferido el 12 de septiembre de 2023 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, aunque se unificó lo relativo al trámite del recurso de apelación contra sentencias en procesos ejecutivos, se puntualizó que el parágrafo 2.º transcrito no remite a las normas del CGP porque se trata de controversias tramitadas en esta jurisdicción con características propias que la diferencian de los procesos ejecutivos conocidos por la jurisdicción ordinaria, lógica que se sigue también para la apelación de autos, por cuanto la norma especial -CPACA- dispuso expresamente que el recurso de reposición procederá «contra todos los autos», salvo normal legal en contrario y que el recurso de apelación procederá directamente o en subsidio de aquel. 10 Cuaderno principal, folio 117. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo 21.
Ahora, en el caso concreto, observa la Sala que la parte demandante optó por acudir al recurso de reposición, primero, después de manifestar que se trataba del recurso de apelación y, segundo, cuando ya había vencido ampliamente el término para interponerlo, lo que quiere decir que sería extemporáneo. 22. Así las cosas, como el recurso de apelación se puede presentar directamente y así procedió inicialmente la parte actora y lo concedió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el fin de garantizar los derechos de Damián Arturo Medina Angulo, quien es sujeto de especial protección constitucional al tener 93 años de edad, se procederá a resolver el recurso de apelación interpuesto, en razón a que el auto fue notificado el 18 de mayo de 2021 y el recurso se presentó oportunamente el 21 de mayo siguiente. 2.2.
Competencia 23. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación presentado por la parte ejecutante contra el auto que negó parcialmente el mandamiento de pago, de conformidad con los artículos 125, 150 y 243 del CPACA. 2.3. Problema jurídico 24. Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿al librar el mandamiento de pago, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca podía aplicar la sentencia SU-168 de 2017 proferida por la Corte Constitucional y determinar si operaba o no la prescripción a pesar de que en la sentencia base de la ejecución no se hizo ningún pronunciamiento al respecto? 2.4.
El título ejecutivo 25. El proceso ejecutivo tiene como fin que el acreedor de una obligación pueda hacerla efectiva a través de un medio coercitivo cuando el deudor no la ha cumplido o lo ha hecho defectuosamente. Para ello, deberá contar con un documento que se denomina título ejecutivo y, para el caso de la Jurisdicción de lo contencioso – administrativo, puede encontrarse en (i) las sentencias debidamente ejecutoriadas, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias;
(ii) las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos en las que las entidades 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero; (iii) los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual; y (iv) los actos administrativos que reconozcan un derecho u obligación11. 26.
Estos títulos ejecutivos deben cumplir con unos requisitos formales y otros sustanciales que están previstos en el artículo 42212 del CGP. Los primeros, se dirigen a la prueba de la existencia de la obligación, es decir, que sea auténtico, provenga del deudor o de su causante o de una sentencia judicial y, los segundos, consisten en que las obligaciones que se acrediten a favor del acreedor sean claras, expresas y exigibles. 27.
A su vez, la obligación será (i) clara, cuando aparece determinada en el título y su existencia es fácilmente inteligible, es decir, «sus elementos aparecen inequívocamente señalados y no hay duda respecto al objeto o sujetos de la obligación»13; (ii) expresa, cuando del texto del documento se extrae de manera nítida y manifiesta y conforme con su contenido se pueda extraer una conducta de dar, hacer o no hacer; y (iii) exigible porque no está sujeta a un plazo o condición o cuando estos se hubiesen cumplido14. 2.5.
Análisis de la Sala. Solución al caso concreto 28. En la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho proferida el 13 de agosto de 2014 por la Subsección F en descongestión de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se consideró y resolvió15: «Conforme a lo anterior, se establece que no es procedente la aplicación de la prescripción de que trata el art. 41 del Decreto 3135 de 1968, pues dicha norma regula la prescripción respecto de las prestaciones sociales de los empleados 11 Artículo 297 del CPACA. 12 «Artículo 422.
Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.» 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de julio de 2023, radicación 25000-23-42-000-2018-01282-01 (3600-2021). 14 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de mayo de 2016, radicación 17001-23-31- 000-2011-00579-01 (20854). 15 Cuaderno principal, folio 10. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo públicos, diferente al caso que se discute en el plenario, pues la indexación no es un factor que modifique la base salarial sino que actualiza dicha base y la trae a valor presente para que no pierda su valor adquisitivo, por lo tanto estamos hablando de una pensión que fue reconocida mediante Resolución No. 003054 del 6 de abril de 1995, y que se hace necesario actualizar la primera mesada pensional, ya que para el momento de su reconocimiento la entidad omitió dicho pago de manera indexada, por lo que no se puede predicar la prescripción de la indexación, pues la prescripción se predica es de las mesadas pensionales más no del derecho que en sí le asiste al actor que sea indexada la primera mesada pensional, pues la indexación no es un factor que incremente la base salarial, sino que permite que el demandante no reciba una mesada devaluada que afecte el mínimo vital.
Por otra parte, es del caso anotar que la Sala Plena de la Sección Segunda mediante sentencia del 19 de febrero de 2009, al estudiar el caso del contrato realidad, reconsideró su postura respecto a la prescripción e indicó que en ciertos casos teniendo en cuenta que la providencia judicial tiene el carácter de constitutiva, es a partir de la ejecutoria de ella que se cuenta dicho término. En consecuencia, y en vista de que la indexación solo procede su reconocimiento por decisión judicial, estaríamos frente al mismo asunto analizado por el Consejo de Estado, Así las cosas, donde no hay un referente legal para afirmar la exigibilidad de la indexación, no es procedente sancionar al beneficiario con la prescripción o extinción del derecho que reclama, por lo cual, adquiere la denominación de sentencias constitutivas de derechos, ya que el derecho surge a partir de ella, y por ende, empieza a contarse a partir de la ejecutoria de esta sentencia. Por lo tanto, Cajanal debe actualizar la base de liquidación de la pensión de jubilación con fundamento en la variación del índice de precios al consumidor para evitar perjuicios, por motivo de la devaluación de la moneda, como se reiteró anteriormente.
De igual manera, y en el entendido de que el derecho a reclamar la indexación de la primera mesada pensional afectaría el valor de la misma y en consecuencia la liquidación de las siguientes mesadas pensionales, se deberá indexar la pensión del actor desde su primer causamiento. [ ] FALLA 1. DESESTÍMANSE las excepciones propuestas por la entidad demandada. 2.
DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. PAP 044032 del 15 de marzo de 2011, mediante la cual la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, negó la indexación de la primera mesada pensional. 3. CONDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal -hoy en liquidación o quien haga sus veces, a reconocer y pagar la ACTUALIZACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL, de acuerdo con la fórmula señalada en la 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo parte motiva de esta sentencia la pensión de Jubilación, esto es desde el 02 de junio de 1975 (fecha de retiro del servicio oficial) al 22 de febrero de 1985 (fecha de adquisición del status) y de las mesadas subsiguientes.
Una vez actualizada la base de liquidación pensional, la suma que resulte, será igualmente reajustada en su valor, siguiendo para esto la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia. 4. ORDÉNASE a la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal – hoy en liquidación o quien haga sus veces, al instante de hacer la liquidación para cancelar los valores resultantes de lo aquí dispuesto, se tendrá en cuenta para descontar lo ya aceptado y recibido mediante el valor anteriormente reconocido.
Lo anterior con el fin de evitar dobles pagos por este concepto. [ ]» (Negrilla del original) 29. Contra la anterior decisión, la entidad demandada presentó el recurso de apelación, el cual fue resuelto desfavorablemente por la Subsección A de esta Sección en la sentencia proferida el 7 de abril de 201616, con fundamento en que «los argumentos de la decisión [ ] ni siquiera fueron objeto de confrontación dentro del recurso de apelación interpuesto». 30.
Como se observa, la sentencia objeto de ejecución fue absolutamente clara cuando señaló que, ante inexistencia legal respecto de la exigibilidad de la indexación de la primera mesada pensional, se debía entender que la sentencia era constitutiva y que la prescripción únicamente se contaba desde la ejecutoria, pues no se podía sancionar al beneficiario con la prescripción. 31.
Es decir que la sentencia desestimó la ocurrencia de la prescripción en el caso y ello se verifica con el ordinal primero de la parte resolutiva, en la cual desestimó las excepciones propuestas por la entidad demandada, dentro de las cuales se encontraba esta. Así se lee en la reseña de los antecedentes: «3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA [ ] Excepciones: [ ] 3.
Prescripción: Sobre todos los derechos que puedan ser reconocidos y sobre los cuales haya operado el fenómeno prescriptivo.» 16 Cuaderno principal, folio 26. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo 32. Con el fin de «darle cumplimiento a la sentencia», la UGPP expidió 4 actos administrativos: 32.1.
Mediante la Resolución RDP 037013 del 30 de septiembre de 201617 se declaró la imposibilidad para cumplir la sentencia, pero fue revocada con la Resolución RDP 000083 del 4 de enero de 201718, en la cual se dispuso: «ARTÍCULO SEGUNDO: En consecuencia del artículo anterior y en cumplimiento al fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A del 07 de abril de 2016, se INDEXA la mesada pensional a favor del (a) señor(a) DAMIAN ARTURO MEDINA ANGULO, ya identificado (a), en cuantía de $14.735,49.oo (CATORCE MIL SETECIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS CON 49/100 M/CTE), efectiva a partir del 22 de febrero de 1985 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento.» 32.2.
Con la Resolución RDP 018455 del 4 de mayo de 201719, la UGPP modificó el artículo segundo de la resolución anterior para aumentar la cuantía a $89.919,14, efectiva a partir del 22 de febrero de 1985. 32.3. Luego, en la Resolución RDP 036120 del 19 de septiembre de 201720, se resolvió modificar el artículo primero de la Resolución RDP 018455 de 2017, para indexar la primera mesada pensional en cuantía de $89.919,14, «efectiva a partir del 22 de febrero de 1985, pero con efectos fiscales a partir del 7 de abril de 2013 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento».
Esto, con fundamento en un concepto expedido por la Subdirección Jurídica de la UGPP, en el que se expuso: «[ ]. Por otra porte [sic] fue posible evidenciar que se incurrió en un error al no aplicar prescripción trienal por lo cual se recomienda MODIFICAR LA RESOLUCIÓN RDP NO. 018455 DEL 04 DE MAYO DE 2017, en el sentido de aplicar la prescripción trienal, acogiendo la posición reciente de la Corte Constitucional plasmada en la Sentencia SU 168 de 2017, así las cosas reconocer al señor MEDINA ANGULO, las mesadas causadas dentro de los tres años anteriores a la fecho [sic] de expedición del fallo del 17 de abril de 2016, [ ], reconociendo las mesados [sic] de manera indexada entre el 17 de Abril de 2013 al 17 de Abril de 2016 [ ]». 33.
Nótese que este último acto administrativo se apartó del contenido del título ejecutivo y lo modificó, comoquiera que, a pesar de que en la sentencia expresamente se indicó que no procedía la declaratoria de la excepción de prescripción, con fundamento en un concepto emanado de la misma entidad, se 17 Cuaderno principal, folio 36. 18 Cuaderno principal, folio 39. 19 Cuaderno principal, folio 44. 20 Cuaderno principal, folio 47. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo contabilizó con fundamento en la sentencia SU-168 de 2017 proferida por la Corte Constitucional que no existía para el momento en que fue dictada la sentencia. 34.
Es así porque la mencionada sentencia de unificación fue proferida 3 años después de haberse dictado la sentencia de primera instancia y un año después de aquella que la confirmó, de manera que no podía considerarse como una regla válida para modificar lo ya considerado por el juez declarativo. Aceptar que con reglas jurisprudenciales posteriores se pueda «interpretar» o «ajustar» cualquier tema examinado en el título, vulneraría el principio de seguridad jurídica y el de cosa juzgada y desnaturalizaría las funciones y límites del juez de la ejecución. 35.
Es por eso que, contrario a lo sostenido por el a quo, de la lectura de la sentencia no se podían deducir las interpretaciones que se incluyeron en el mandamiento de pago, las cuales son que la prescripción debía contabilizarse «(i) desde la fecha en que el titular del derecho a la administración con el objeto de que fuera indexada su primera mesada pensional;
(ii) desde la fecha de ejecutoria de la sentencia que reconoce el derecho a la indexación mencionada, o; (iii) no hay lugar a declarar la prescripción dado que el derecho a reclamar la indexación es imprescriptible». La primera no podía ocurrir porque en el título se señaló que no era procedente la aplicación del artículo 41 del Decreto 3135 de 1968; la segunda únicamente se detuvo en la ejecutoria de la sentencia, pero pasó por alto que el juez declarativo consideró que se trataba de una sentencia constitutiva y que no se podía sancionar al beneficiario.
En ese orden y en gracia de discusión, lo correcto era aplicar la tercera porque, como supra se indicó, en la parte resolutiva se desestimaron todas las excepciones propuestas, incluida la de prescripción. 36. No pasa por alto la Sala que el artículo 430 del CGP prevé que «el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquél considere legal», es decir que puede hacer una revisión del título, pero siempre bajo los lineamientos que allí se dieron, máxime si como lo ha sostenido esta Corporación, en asuntos laborales no se fija una suma, pero es determinable21. 37.
En otras palabras, el juez está facultado para examinar los elementos del título y efectuar la liquidación de la condena22, pero no para hacer un estudio de legalidad de un pronunciamiento que ya hizo tránsito a cosa juzgada. Al respecto, la Subsección A de esta Sección, en la sentencia proferida el 11 de noviembre de 2021, puntualizó: 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014, radicado 25000-23-25-000-2007-00435-02 (1153-12). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 6 de octubre de 2022, radicación 25000-23-42-000-2021-00153-01 (1650-2022). 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo «Los anteriores razonamientos, permiten a esta Sala arribar a la conclusión de que «el juez de la ejecución no puede apartarse o desconocer una decisión judicial en firme»,23 revestida de la institución jurídico procesal de la cosa juzgada, cuyos efectos imponen una obligación al juez de la ejecución de abstenerse de realizar pronunciamiento alguno en relación con la situación allí analizada relativa a los derechos subjetivos puestos en consideración de la autoridad judicial que declaró el derecho.
Valga precisar que si bien esta institución procesal a la que se ha hecho referencia, que otorga a las decisiones judiciales una fuerza tal de verdad dentro de un asunto litigioso y las hace inmutables, tiene algunas excepciones dentro del ordenamiento jurídico, estas refieren, por ejemplo a casos precisos en los que, previo el cumplimiento de ciertos requisitos, el juez, revestido de tales competencias, tiene la facultad de remover una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, mediante un nuevo debate probatorio y bajo un procedimiento especial.
Sin embargo, estos casos se enmarcan en aquellos previstos en la ley, como el recurso extraordinario de revisión e incluso la acción de tutela, mas no a través de la acción ejecutiva. El panorama expuesto impone señalar que el proceso ejecutivo no puede ser usado como una tercera instancia en la que se cuestione el derecho subjetivo, reconocido en anterior oportunidad, a través del mecanismo legalmente establecido para el efecto.
Valga insistir que las falencias, omisiones e inactividad de las partes no pueden justificar que el juez de la ejecución reabra un debate que ya se dio. En ese sentido, se colige que con independencia de los motivos o razonamientos que sirvieron al a quo para declarar la ilegalidad del título ejecutivo que se presentó como base de recaudo [ ] y a la apariencia de yerro en que incurrió el juez de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho al proferir la providencia condenatoria, lo cierto es que escapaba del marco de sus competencias realizar un pronunciamiento y basarse en él para cuestionar la legalidad de la actuación y terminar el proceso fundado en la excepción de pago sin realizar un verdadero examen del acto de cumplimiento aducido por el ejecutado con estricta sujeción a la sentencia. Lo anterior, toda vez que la competencia del juez del ejecutivo es reglada y, en consecuencia, no puede excederla ni convertirse en juez de conocimiento al estudiar la legalidad del derecho reconocido.» (subrayado fuera del original) 38.
Y en otra oportunidad señaló lo que a continuación se transcribe24: «Los funcionarios judiciales deben vigilar que al interior de las actuaciones prevalezca el derecho sustancial, lo que se materializa, al analizar si se libra o no mandamiento ejecutivo, en la forma pedida o en la que se considere legal, tal 23 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 1.º de febrero de 2018, radicado 25000 23 26 000 2007 10179 01 (40254), M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 24 Sección Segunda, Subsección A, auto del 18 de noviembre de 2021, radicación 25000-23-42- 000-2021-00042-01 (3810-21). 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo como expresamente lo manda el artículo 430 del CGP atrás citado.
Es decir, nada impide que el juez, como director del proceso y a quien legalmente le asiste una serie de potestades y deberes, aún oficiosas, pueda examinar con detenimiento el título para efectos de librar el mandamiento como legalmente le corresponde. Lo explicado no implica que el funcionario judicial pueda entrar a modificar o cuestionar sesgadamente la decisión contenida en la providencia que se invoca como título ejecutivo, y menos aún, desconocer la cosa juzgada o suplantar las actuaciones propias de las partes, sino que teniendo en cuenta que gran parte de las providencias condenatorias proferidas por esta jurisdicción señalan los lineamientos para acatar los respectivos títulos judiciales, deben estudiarse en conjunto con los elementos que le permitan estructurar de manera legal el mandamiento ejecutivo.» 39.
En esa línea argumentativa, si el proceso ejecutivo se encuentra desprovisto del juicio de legalidad que es propio del proceso declarativo, al momento de librar el mandamiento ejecutivo no se puede acudir a reglas jurisprudenciales, por demás posteriores a la fecha del título, para modificar asuntos que ya fueron zanjados. Lo dicho, sin dejar de lado que la UGPP tuvo la oportunidad de debatir la decisión frente a la ocurrencia del fenómeno de la prescripción en sede de apelación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, a pesar de que presentó el recurso, fue resuelto desfavorablemente al ser incongruente con la decisión que era objeto de cuestionamiento. 40.
Así las cosas, si en la sentencia objeto de ejecución se desestimaron las excepciones propuestas en su momento por Cajanal -entre ellas la de prescripción- no podía la entidad ejecutada desconocer lo que ya fue objeto de discusión en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Tampoco podía el a quo asumir funciones del juez declarativo al manifestar que «había lugar a declarar la prescripción» por la existencia de una sentencia posterior al título; estos, son asertos propios de la autoridad judicial al momento de debatir el derecho que, sin asomo de duda, en sede de ejecución vulneran el derecho al debido proceso de la parte ejecutante. 41.
Es menester señalar que, en la sentencia SU-041 de 2018, la Corte Constitucional precisó que al resolver el recurso de apelación el ad quem no puede desconocer el margen de decisión del juez de primera instancia, como lo haría al librar el mandamiento de pago. Por consiguiente, con el fin de garantizar el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y el principio de la doble instancia, se revocará la decisión y se ordenará al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que proceda a librar el mandamiento de pago conforme con las consideraciones vertidas en esta providencia y al tenor del artículo 430 del CGP. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo 42.
Finalmente, la Sala llama la atención en que Damián Arturo Medina Angulo es sujeto de especial protección constitucional porque, a la fecha, tiene 93 años de edad; circunstancia que ha sido desatendida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues a pesar de que en la sentencia de tutela proferida el 2 de junio de 2021 por esta Subsección25 se le exhortó «para [que] dentro de sus competencias, [tuviera] en cuenta la especial situación [del demandante], con el fin de dar trámite célere al proceso ejecutivo por él presentado, contra la UGPP», tardó aproximadamente 2 años en conceder el recurso de apelación, pues esto ocurrió el 22 de marzo de 2023. 43.
Si bien es cierto que el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 prevé que los procesos podrán ser tramitados y fallados preferentemente por razones de seguridad nacional, cuando se vea amenazado el patrimonio público, exista grave violación a los derechos humanos o crímenes de lesa humanidad o en asuntos de especial trascendencia social, también lo es que puede acudirse a esta disposición normativa cuando el asunto guarde una relación directa con la condición del sujeto de especial protección constitucional.
En ese orden, Damián Arturo Medina Angulo merece especial protección de las autoridades judiciales, especialmente porque desde el año 2018 inició el proceso ejecutivo sin que se haya superado su etapa inicial -mandamiento de pago-, razón por la cual se requerirá al a quo que, dentro del ámbito de su autonomía e independencia, dé prevalencia al trámite del proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala
RESUELVE
Primero: Revocar el auto proferido el 13 de abril de 2021, por medio del cual se negó parcialmente el mandamiento de pago. En su lugar, se ordena a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que profiera el mandamiento de pago en los estrictos términos del título ejecutivo y conforme con el artículo 430 del Código General del Proceso.
Segundo: Requerir al Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, dentro del ámbito de su autonomía e independencia, dé prevalencia al trámite de este proceso, en razón a la edad de la parte ejecutante y su condición de sujeto de especial protección constitucional. 25 Radicación 11001-03-15-000-2021-00745-01. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00700-01 (2748-2023) Demandante: Damián Arturo Medina Angulo Tercero: Una vez en firme este auto, por Secretaría devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.