11001031500020250479701 — Consejo de Estado

Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Demandante: MARÍA DOLORES DÍAZ SÁNCHEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN C Y OTROS Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Revoca decisión de primera instancia y declara la improcedencia de la solicitud por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala decide la impugnación instaurada por la parte actora contra la sentencia del 4 de septiembre de 2025, por la cual la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por la parte actora.

ANTECEDENTES 1.1. La petición de amparo La señora María Dolores Díaz Sánchez, actuando por medio de apoderado, presentó acción de tutela contra el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, la seguridad social, la igualdad y el acceso a la administración de justicia. Consideró vulneradas tales garantías con ocasión de las providencias del 10 de julio de 2023 y 25 de junio de 2025, por medio de las cuales las autoridades judiciales negaron, en primera y segunda instancia, respectivamente, las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el radicado 11001-33-42-046-2021-00160-00/01, promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional.

Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1.2. Pretensiones En consecuencia, la parte actora pretende: Primero. CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso y a la seguridad social de la señora MARÍA DOLORES DÍAZ SÁNCHEZ, por haber sido vulnerado mediante la sentencia de segunda instancia proferida el 25 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda – Subsección “C”, dentro del expediente 11001-33-42-046-2021-00160-01, al negar el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes desconociendo los principios constitucionales de favorabilidad, igualdad y pro homine.

Segundo. DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó la decisión del Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá y negó el reconocimiento pensional solicitado por la accionante. Tercero. ORDENAR AL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “C”, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una sentencia sustitutiva, en la que, conforme a las consideraciones fácticas y normativas contenidas en la misma providencia recurrida, reconozca el derecho de la señora MARÍA DOLORES DÍAZ SÁNCHEZ a la pensión de sobrevivientes, con fundamento en: • La existencia de aportes válidos al Instituto de Seguros Sociales por parte del causante Carlos Orlando Lombo Chavarro, que permiten aplicar el Decreto 3041 de 1966 modificado por el Decreto 232 de 1984, por ser más favorable. • La doctrina constitucional y jurisprudencial que admite el uso del principio de favorabilidad en casos de regímenes concurrentes, cuando uno de ellos impone cargas desproporcionadas o injustificadas para el acceso a prestaciones mínimas1. 1.3.

Hechos La parte actora en el escrito de tutela narró los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, resultan relevantes para la decisión que se va a adoptar en el presente asunto: Explicó que en su calidad de compañera permanente supérstite del señor Carlos Orlando Lombo Chavarro (q.e.p.d.), promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional.

Ejército Nacional, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de 1 Transcripción literal del escrito de tutela presentado, con posibles errores. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sobrevivientes derivada del fallecimiento del causante ocurrido el 8 de agosto de 1987.

Por lo que, solicitó que se declare nula la Resolución 4132 del 15 de agosto de 20192 y del oficio OFI19-1081943, y que se ordenara el pago de la prestación en su favor. Señaló que el señor Carlos Orlando Lombo Chavarro prestó servicios a esa institución en tres periodos: (i) como soldado entre agosto de 1964 y abril de 1965; (ii) como adjunto segundo entre mayo de 1965 y enero de 1971; y (ii) nuevamente como servidor activo entre diciembre de 1977 y enero de 1982.

Además, trabajó en el sector privado para empresas como Wackenhut Colombia y Seguridad Burns de Colombia, realizando cotizaciones al entonces Instituto de Seguros Sociales – ISS4 entre junio y agosto de 1974. Indicó que, con base en los antecedentes expuestos, solicitó la aplicación del régimen general de pensiones, regulado por el Decreto 3041 de 1966 y modificado por el Decreto 232 de 1984, al considerar que el causante no cumplía los requisitos del régimen especial previsto en el Decreto 2247 de 1984, y que, en todo caso, debía aplicarse el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política y en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo.

Manifestó que el proceso correspondió al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad que, mediante sentencia del 10 de julio de 2023, negó las pretensiones de la demanda al considerar que el régimen aplicable al causante era el previsto en el Decreto 2247 de 1984, y al no acreditar los 20 años de servicio exigidos, el derecho pensional no se consolidaba.

Determinó, además que no procedía aplicar el principio de favorabilidad ni el Decreto 3041 de 1966, dado que este excluía expresamente a los empleados públicos, como lo fue el señor Lombo Chavarro en su última vinculación con Ministerio de Defensa Nacional – Ejercito Nacional. En virtud de la claridad normativa y la falta de cumplimiento de los requisitos, se negó la pensión solicitada.

Mediante sentencia del 25 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C confirmó la decisión de primera instancia, al establecer que, dada la función que cumplió el señor Carlos Orlando Lombo Chavarro como personal retirado del Ejército Nacional, la norma aplicable al momento de su fallecimiento [8 de agosto de 1987] era el artículo 97 del Decreto 2247 de 1984.

Este régimen especial exigía acreditar 20 años de 2 A través de la cual, el Ministerio de Defensa negó el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la señora María Dolores Díaz Sánchez. 3 A través de apoderado judicial, la demandante solicitó nuevamente la prestación, resolviéndose la solicitud, mediante oficio No. OFI19-108194 del 28 de noviembre de 2019, en forma negativa. 4Entidad liquidada en 2009, actualmente Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

El tribunal rechazó la aplicación del Decreto 3041 de 1966, propio del régimen del extinto ISS, por no ser jurídicamente viable invocar el principio de favorabilidad entre dos normas especiales, máxime cuando el causante no era afiliado al ISS, en consecuencia, negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. 1.4. Sustento de la vulneración La parte actora alegó que las providencias del 10 de julio de 2023 y del 25 de junio de 2025 proferidas por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, respectivamente, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. Consideró que, la providencia incurrió en defecto sustantivo al desconocer el principio de favorabilidad al no aplicar el Decreto 3041 de 1966, pese a que resultaba más beneficioso y acorde con la doctrina constitucional.

Precisó que, la decisión del tribunal incurrió en un formalismo incompatible con el principio de favorabilidad. Al respecto, aseguró que, aunque reconoció que el régimen especial del Decreto 2247 de 1984 era más gravoso porque le, exigía acreditar veinte años de servicio que el causante no cumplía, mientras que el régimen general resultaba menos exigente, al requerir 150 o 300 semanas de cotización, negó su aplicación por tratarse de regímenes excluyentes, desconociendo jurisprudencia que autoriza la aplicación de la norma más favorable.

Esta contradicción entre los fundamentos y la decisión final desvirtuó la garantía constitucional de favorabilidad. Asimismo, indicó que se configuró un defecto fáctico al desconocer o minimizar el valor probatorio de las cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales - ISS efectuadas por el causante, que demostraban un vínculo real con el régimen general de seguridad social y sus vínculos laborales mixtos.

Sostuvo que la negativa a aplicar el régimen más benéfico perpetúa un trato discriminatorio e injustificado contra la accionante, exigiéndole una carga desproporcionada en comparación con quienes están afiliados al régimen común 1.5. Trámite de la acción de tutela en primera instancia Mediante auto del 5 de agosto del 2025, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado admitió la acción de tutela.

En consecuencia, dispuso notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y al Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá como accionados y como tercero interesado en el resultado del proceso a la Nación - Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional. 1.6.

Contestaciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C El magistrado Samuel José Ramírez Poveda allegó informe con fecha de 15 agosto de 20255 en los siguientes términos: Sostuvo que su actuación se ajustó plenamente al marco legal, y que, tras el análisis del expediente, concluyó que la señora Díaz Sánchez no tenía derecho a la pensión de sobrevivientes reclamada.

Señaló que la controversia jurídica giró en torno a determinar si la demandante, en su condición de compañera permanente del causante, tenía derecho a la pensión de sobrevivientes bajo el régimen especial del Decreto 2247 de 1987, o si, en aplicación del principio de favorabilidad, debía reconocerse su derecho conforme al régimen general establecido en el Decreto 3041 de 1966.

Indicó que, de la revisión del expediente, se estableció que, al momento de su fallecimiento el 8 de agosto de 1987, el señor Carlos Orlando Lombo Chavarro había prestado 10 años y 5 meses de servicio público, distribuidos en cargos como soldado, Cabo Segundo y Adjunto Segundo. Asimismo, se acreditó una cotización de apenas 22.14 semanas al extinto Instituto de Seguros Sociales entre mayo y octubre de 1974, por lo que no cumplía con el requisito de 20 años de servicio exigido por la norma aplicable, por lo que el derecho pensional pretendido no se consolidó. Manifestó que, respecto a la solicitud de aplicar el Decreto 3041 de 1966 con fundamento en el principio de favorabilidad, el tribunal consideró que no era procedente.

Aunque dicho decreto contempla requisitos menos exigentes, como 150 semanas de cotización en los últimos 6 años o 75 en los últimos 3 años anteriores al fallecimiento, sus disposiciones se limitan a quien hubiera cotizado o estado afiliado al Instituto de Seguros Sociales - ISS. Enfatizó que tanto el Decreto 2247 de 1984 como el Decreto 3041 de 1966 son normas de carácter especial, por lo que este último no puede considerarse como régimen general.

Señaló que el principio de favorabilidad exige la existencia de una norma general y otra especial que regulen la misma situación, lo cual no se configuraba en el caso. 5 Índice 9 de Samai Radicado. 11001-03-15-000-2025-04797-00. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Además, precisó que la garantía constitucional prevista en el artículo 53 de la Constitución Política solo opera en situaciones de duda interpretativa, circunstancia que no se presentó, dado que la norma aplicable al servidor público era clara y no coexistían disposiciones concurrentes sobre el mismo supuesto.

Reiteró que la posición adoptada encuentra respaldo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, la cual ha sostenido que el Decreto 3041 de 1966 tiene carácter especial y está dirigido únicamente a quienes hayan estado afiliados al ISS. En consecuencia, no resulta procedente su aplicación por vía del principio de favorabilidad en casos donde no se acredite dicha afiliación Concluyó que la decisión judicial objeto de tutela no configuró los defectos alegados ni vulneró los derechos fundamentales de la accionante.

La providencia fue debidamente motivada, con base en los hechos probados y las normas aplicables, dentro del marco del debido proceso. En consecuencia, no se acreditaron las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por lo que esta resultó improcedente. Solicitó que se declare improcedente la acción constitucional y que se determine que no se vulneraron los derechos fundamentales alegados. 1.6.2.

Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo Oral del Circuito de Bogotá D.C., Sección Segunda La entidad judicial remitió el enlace para acceder al expediente digitalizado con radicado 11001-33-42-046-2021-00160-006 1.6. Sentencia de primera instancia Mediante sentencia del 4 de septiembre de 20257, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la acción constitucional al no encontrar vulnerados los derechos invocados ni la configuración de los defectos alegados.

El a quo precisó que, aunque la accionante dirigió la tutela contra las sentencias del Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá [10 de julio de 2023] y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca [25 de junio de 2025], lo cierto es que esta última confirmó la decisión de primera instancia, así que el análisis se centró en esta decisión. 6 Índice 10 de Samai. 7 Índice 13 de Samai.

Notificada el 12 de septiembre de 2025. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Consideró que la autoridad judicial accionada realizó una comparación adecuada entre el Decreto 3041 de 1966 [que establecía requisitos más favorables al exigir solo 150 semanas de cotización] y el Decreto 2247 de 1984 [que requería 20 años discontinuos de servicio para acceder a la pensión de sobrevivientes], concluyendo que el primero no resultaba aplicable al caso concreto.

Recordó que el principio de favorabilidad impone al juez el deber de aplicar la norma más favorable cuando existen varias disposiciones aplicables (regímenes concurrentes), situación que no se configuró en este caso, pues la norma más beneficiosa (D. 3041/66) fue considerada inaplicable a la situación particular del señor Lombo Chavarro.

Argumentó que no encontró evidencia de que el tribunal accionado hubiera incurrido en una indebida valoración probatoria, y que la decisión fue sustentada en el acervo probatorio, la normatividad vigente y la jurisprudencia aplicable, al realizar un análisis detallado de los requisitos legales y concluir que el Decreto 3041 de 1966 no guardaba relación con los hechos debatidos.

En virtud de lo anterior, concluyó que no se configuraron los defectos alegados en la acción de tutela y, en consecuencia, negó el amparo solicitado por la señora María Dolores Díaz Sánchez. 1.7. Impugnación Mediante escrito radicado el 30 de septiembre de 20258, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia que fue notificada el 12 de septiembre del mismo año. Cuestionó que el fallo desconociera el principio de favorabilidad al aplicar un criterio formalista que excluyó el Decreto 3041 de 1966, pese a ser más beneficioso y compatible con la trayectoria laboral del causante.

La decisión se basó en que dicha norma no era general sino especial, lo que llevó a aplicar un régimen más exigente e inaplicable al caso, negando el acceso a una pensión mínima. Sostuvo que, el fallo reconoció que el causante había cotizado más de 22 semanas al ISS en 1974. Sin embargo, minimizó el valor jurídico de dichas cotizaciones al calificarlas como un simple «interregno», sin efectos relevantes para la configuración del derecho pensional.

Señaló que todo aporte al sistema de seguridad social integra la historia laboral del trabajador y debe ser valorado de manera integral, y que ignorar las cotizaciones efectuadas al ISS constituye un error que afecta el derecho al debido 8 Índice 23 de Samai. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 proceso, pues dichas pruebas evidencian que el causante no fue un servidor público exclusivo del régimen especial, sino un trabajador con trayectoria mixta en los sectores público y privado.

Al omitir esta condición, se le privó de la posibilidad de invocar el principio de favorabilidad. Reiteró que se incurrió en una contradicción evidente al reconocer la norma más favorable y la cotización al ISS, pero negar su aplicación por un formalismo, vulnerando el acceso a la justicia, el debido proceso y la igualdad frente a regímenes menos exigentes.

Por último, solicitó que: (i) se revoque la sentencia del 4 de septiembre del 2025, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, (ii) conceder la acción de tutela y reconocer la vulneración de los derechos fundamentales de la señora María Dolores Diaz Sánchez y, (iii) dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C del 25 de junio del 2025.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra la sentencia de primera instancia, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 19919, el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como por el artículo 25 del Acuerdo 080 de 2019, de la Sala Plena de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo adoptado en primera instancia, que negó la acción de tutela instaurada por la señora María Dolores Díaz Sánchez en contra del Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C por considerar que no se encontraban acreditados los defectos alegados.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales; ii) el estudio sobre los requisitos adjetivos de procedibilidad – relevancia constitucional, y finalmente se analizará, iii) el caso concreto. 9 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.

Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210, unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción contra providencias judiciales12. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201413, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. 2.4. Del requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU 215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de cara a este requisito, indicó: 40.

En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) (Énfasis de la Sala) 10 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 12 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 13 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 La Sala en sentencia del 29 de septiembre de 202214, modificó la postura que tenía hasta ese momento sobre el estudio del requisito de relevancia constitucional, en especial, en aquellos casos en los cuales se hace evidente que los temas se limitan a aspectos de índole legal o económico, sin que se pueda advertir la necesidad de desarrollar un estudio de fondo sobre una posible vulneración de una garantía constitucional.

De esta manera, la Sala planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: i) Que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que simplemente se aduzca la vulneración de aquellos; ii) Que la acción de amparo no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo solo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) Que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia. Finalmente, se precisa que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales expedidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad.

Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental producto de una actuación arbitraria. Así, este requisito no se traduce en la demostración efectiva de la vulneración de los derechos fundamentales, sino en que se aporten elementos suficientes que permitan advertir tal situación a primera vista, especialmente cuando se ejerce este mecanismo constitucional contra una sentencia de un órgano de cierre15.

Bajo las anteriores consideraciones, se desarrollará el caso en particular. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022. Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. 15 Corte Constitucional. Sentencia SU-215 de 2022. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 2.5.

Caso concreto La parte accionante consideró que las decisiones adoptadas el 10 de julio de 2023, proferida por el Juzgado Cuarenta y Seis Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y el 25 de junio de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. El a quo constitucional negó el amparo por no advertir la vulneración a las garantías fundamentales invocadas por el actor.

Para arribar a esta examinó si al señor Carlos Orlando Lombo Chavarro le era aplicable el Decreto 3041 de 1966, que establecía requisitos más favorables para obtener la asignación de retiro que las contenidas en el Decreto 2247 de 1984, sin embargo, arribó a la misma conclusión del juez ordinario, esto es, que no se le podía aplicar el Decreto 3041 pese que le fuera más beneficioso.

La actora impugnó la decisión al considerar que desconocía el principio de favorabilidad y valoraba de forma indebida la prueba. Aunque el fallo admitió que el Decreto 3041 de 1966 era más beneficioso, lo descartó por un criterio formalista que excluía a quienes no estuvieran afiliados al ISS, ignorando que el causante había cotizado más de 22 semanas en 1974.

Esta contradicción, según la accionante, vulneró el artículo 53 de la Constitución y generó una desigualdad discriminatoria al imponerle cargas imposibles de cumplir. Tras analizar los antecedentes, la pretensión constitucional, las intervenciones, el fallo inicial y su impugnación, la Sala considera que la solicitud de amparo es improcedente al no cumplir con el estándar de relevancia constitucional, pues la accionante pretende revivir una controversia ya decidida en sede ordinaria, sin demostrar una afectación concreta a sus derechos fundamentales que habilitara la excepcional intervención del juez constitucional.

Esto, por cuanto la tutelante invocó en la acción de tutela y reiteró en la impugnación que el régimen especial [Decreto 2247 de 1984] resultaba más exigente al requerir 20 años de servicio, requisito que el causante no cumplió, mientras que el Decreto 3041 de 1966 ofrecía condiciones más accesibles. Se destacó la historia laboral mixta del causante y se presentó como prueba su vinculación a lo que, a su juicio, era el régimen general mediante cotizaciones al ISS en 1974.

De igual manera en ambos escritos alegó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social, sustentada en un defecto sustantivo y un defecto fáctico. El primero se evidenció en la aplicación rígida del régimen especial, ignorando el principio de favorabilidad consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, pese a que lo dispuesto en el Decreto 3041 de 1966 resultaba más beneficioso.

Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 El defecto fáctico, a su parecer, se configuró porque las autoridades judiciales desconocieron las cotizaciones efectuadas al ISS en 1974, calificándolas erróneamente como un «interregno» sin relevancia, lo que invisibilizó la trayectoria laboral mixta del causante; dicha omisión se tornó aún más grave, en su sentir, porque las autoridades judiciales reconocieron que el régimen del Decreto 3041 de 1966 resultaba más favorable y que existían aportes válidos, pero se decidieron en sentido contrario, desvirtuando el carácter protector del derecho constitucional a la seguridad social.

Así pues, en criterio de la Sala, el tutelante no cumplió con la carga requerida para superar el requisito de relevancia constitucional, toda vez que sus reproches están dirigidos a que se modifique el raciocinio del juez ordinario tras no estar de acuerdo con lo decidido, más allá de sugerir alguna discusión que justifique razonablemente la presunta vulneración de sus garantías.

Como se estableció en líneas anteriores, para determinar si un asunto cuenta con relevancia constitucional no basta con hacer la simple indicación de su cumplimiento, pues como presupuesto general de la acción de tutela “…supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel…”16.

De igual manera, se precisa que dicho requisito tiene tres finalidades, a saber: … (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional17 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad18; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales19 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces20.

Por tanto, en la controversia que se plantea en el marco de una acción de tutela debe advertirse su trascendencia constitucional, pues de lo contrario, el juez constitucional tendría que inmiscuirse en cuestiones que desbordan su competencia y podrían desnaturalizar el carácter excepcional y especial de la solicitud de amparo. En el caso analizado, la señora Díaz Sánchez solicitó que se dejaran sin efectos las sentencias proferidas y que se reconociera la pensión conforme a lo que identificó como un régimen general, por considerarlo más favorable que el régimen especial, por lo que alegó la existencia de los defectos sustantivo y 16 Sentencia SU 573 de 2019. 17 “Sentencia C-590 de 2005.” 18 “Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008 ”. 19 “Sentencia C-590 de 2005.” 20 “Sentencia T-102 de 2006.” Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 fáctico en las decisiones enjuiciadas; sin embargo, no desarrolló una carga argumentativa suficiente que permitiera justificar la viabilidad de un análisis más allá del debate jurídico ya resuelto en sede ordinaria.

En consecuencia, el tribunal descartó la aplicación favorable entre normas, al concluir que ambos decretos invocados ostentaban la categoría de especiales. Dado que no existía controversia entre un régimen general y uno especial, se determinó que no era procedente la acumulación de tiempos. Por el contrario, lo que se evidencia es un desacuerdo con las conclusiones adoptadas por las autoridades judiciales en el caso, lo cual no constituye motivo suficiente para que el juez constitucional intervenga en la protección de derechos fundamentales.

Aceptar lo contrario implicaría desbordar la competencia del juez natural y vulnerar el principio de autonomía judicial. Por lo tanto, no es admisible que la accionante pretenda volver sobre la misma discusión ante el juzgador con la intención de lograr una decisión distinta que sí sea favorable a sus intereses, a partir de argumentos que no denotan un debate que trascienda el ámbito legal y conlleve a un estudio de índole constitucional.

En vista de lo anterior, para el caso concreto, no es evidente la tensión entre derechos fundamentales en contraste con lo decidido por la autoridad judicial demandada, que amerite la intervención del juez constitucional, por cuanto la acción de tutela no se encuentra instituida para resolver asuntos de tal naturaleza legal. En consecuencia, se revocará el fallo de tutela impugnado y, en su lugar, se declarará la improcedencia de la acción, por no cumplirse el requisito de relevancia constitucional Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

FALLA PRIMERO: Revócase la sentencia del 4 de septiembre de 2025, por la cual la Subsección A, de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la acción de tutela presentada por la señora María Dolores Díaz Sánchez, y en su lugar, declárase la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los terceros en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Demandante: María Dolores Diaz Sánchez Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C y otros Rad: 11001-03-15-000-2025-04797-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de esta al despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx