CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01260-00 Nº interno: 4230-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Daniel Becerra Camargo Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 24 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 24 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó el fallo de primera instancia dictado el 10 de mayo de 2016 por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Duitama, que negó las súplicas de la demanda instaurada por el señor Daniel Becerra Camargo contra la Unidad Administrativa Especial para la Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP y, en su lugar, accedió a las mismas, dentro del proceso 15238-33-33-002-2013-00413.

I.

ANTECEDENTES 1. La sentencia objeto de revisión[1] El Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante sentencia del 24 de octubre de 2017, revocó la providencia de primera instancia, en la cual se negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Daniel Becerra Camargo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en la que pretendía que se ordenara a la entidad reliquidar la pensión teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó en el último año de servicio, incluyendo: asignación básica, incremento de antigüedad, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, 1/12 bonificación por servicios, 1/12 prima de servicios, 1/12 prima de vacaciones, 1/12 prima de navidad y auxilio de retiro; así como el pago retroactivo de las diferencias de las mesadas, debidamente actualizadas y el pago de intereses moratorios.

El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Duitama, en fallo dictado en audiencia el 10 de mayo de 2016, decidió[2]: (i) negar las pretensiones de la demanda; y (ii) condenar en costas a la parte demandante. El Tribunal, en la sentencia de segunda instancia, decidió: (i) revocar el fallo apelado; (ii) declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 021363 de 2012 y RDP 12679 de 2013, que negaron la reliquidación de la pensión;

(iii) ordenar a la UGPP reliquidar, a partir del 1 de enero de 2001, la pensión de jubilación del señor Daniel Becerra, con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicio (1 de enero a 30 de diciembre de 2000), como son, la asignación básica, incremento de antigüedad, auxilio de alimentación, auxilio de transporte, 1/12 bonificación por servicios, 1/12 prima de servicios, 1/12 prima de vacaciones y 1/12 prima de navidad, así como pagar la diferencia que resulte entre las mesadas devengadas y la reliquidada, causadas desde el 29 de septiembre de 2009, por prescripción trienal, sumas que deberán ser indexadas;

(iv) ordenar que se efectúen los descuentos sobre los conceptos que se ordenaron incluir y no se hubieran efectuado los mismos, sobre los últimos 5 año de prestación de servicio del accionante, por prescripción extintiva de la obligación sobre los aportes anteriores al 1 de enero de 1995; (v) ordenar que se ajusten las sumas que resulten a favor del actor, tomando como base el IPC;

(vi) condenar en costas a la entidad demandada. Indicó que, para resolver el caso bajo estudio se debe aplicar lo dispuesto en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, según la cual las Leyes 33 y 62 de 1985 no enlistan taxativamente los factores salariales a tener en cuenta al momento de liquidarla pensión de jubilación, de modo que se deben incluir aquellos que fueron devengados por el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación por sus servicios, deduciendo los aportes que no se efectuaron por parte de la entidad.

Agregó que, el demandante es beneficiario del régimen de transición pensional previsto en la Ley 33 de 1985, como quiera que, a la entrada en vigencia de dicha norma, el actor superaba la edad mínima y los 15 años de servicios. Señaló que, en materia pensional, en aquellos servidores que quedaron amparados por la Ley 4 de 1966, como el caso del demandante, se deben tener en cuenta todos los factores salariales devengados en el último año de servicio Adicionalmente, aclaró que los factores salariales que se devengan de forma anual, deben incluirse para el reajuste sobre una doceava parte de los mismos. 2.

El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 24 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Duitama, confirmada[4] (sic) por el Tribunal Administrativo de Boyacá mediante fallo del 24 de octubre de 2017; y, en su lugar, se ordene a la UGPP reliquidar y pagar la mesada pensional del señor Daniel Becerra Camargo, conforme a las reglas previstas en las sentencias C- 168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, Auto 220 de 2017, SU-395 de 2017 y SU-631 de 2017, proferidas por la Corte Constitucional y se adopte como IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional y fijando como monto pensional el 75% de lo previsto en la Ley 33 de 1985.

Señaló que el señor Daniel Becerra Camargo nació el 9 de mayo de 1945. Prestó sus servicios en el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, entre el 2 de mayo de 1960 y el 30 de junio de 2000[5]. Que mediante la Resolución 00726 de 23 de enero de 2001 se reconoció una pensión de vejez a favor del interesado en cuantía de $385,923, efectiva a partir del 1 de julio de 2000, la cual quedó condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio.

Que a través de las Resoluciones RDP 021363 de 28 de diciembre de 2012 y RDP 012679 de 14 de marzo de 2013, respectivamente, se negó la reliquidación de la pensión y se resolvió el recurso de apelación en el cual se confirmó el anterior acto administrativo. El señor Daniel Becerra interpuso una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los anteriores actos administrativos, proceso en el cual se profirió la decisión hoy recurrida en la que se ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de jubilación. Frente a la primera causal, indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el debido proceso y otorgó un derecho sin el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para tal fin, con lo cual se genera una afectación grave del erario.

Señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y factores que deben ser incluidos al momento de liquidar la prestación. En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Agregó que, en el proceso se acreditó que el señor Daniel Becerra Camargo es acreedor del régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993, por lo que tiene derecho a que se reliquide la pensión teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto (tasa de reemplazo) de la prestación, según las normas aplicables para dichos funcionarios antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, que para el caso sería la Ley 33 de 1985, sin embargo, el IBL no debe calcularse de acuerdo con lo dispuesto en el régimen anterior, sino con lo establecido en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993.

Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues el causante adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. Aseguró que la reliquidación ordenada por la decisión recurrida conllevó a que se presentara una afectación a la sostenibilidad financiera del sistema y un abuso palmario del derecho, pues en dicha providencia se desconocen los precedentes obligatorios y vinculantes proferidos por la Corte Constitucional sobre la forma de liquidar el IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cual conllevó a un incremento de la mesada pensional del causante en un 17%, sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello. 3.

Trámite del recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 19 de noviembre de 2019 se admitió el recurso extraordinario de revisión[6]. Posteriormente, en auto del 17 de junio de 2020 se ordenó librar despacho comisorio para surtir la notificación de la admisión del recurso al demandado [7]. En providencia del 3 de febrero de 2022 se ordenó la notificación mediante emplazamiento[8].

Mediante auto del 25 de agosto de 2022 se designó curador ad litem para que represente al señor Daniel Becerra en el asunto de la referencia[9]. Finalmente, en providencia del 26 de enero de 2023 se prescindió del máximo periodo probatorio[10]. 4. Oposición al recurso extraordinario de revisión[11] El señor Daniel Becerra Camargo, a través de curador ad litem, se opuso al recurso extraordinario de revisión, al considerar que el Tribunal Administrativo de Boyacá, en la sentencia recurrida, aplicó la jurisprudencia como un criterio auxiliar de su actividad judicial, para lo cual tuvo en cuenta las decisiones judiciales que, a su juicio se aplicaba al caso y con respeto de las disposiciones legales.

Afirmó que es necesario tener en cuenta los principios laborales de favorabilidad y la condición más beneficiosa del pensionado, razón por la cual la jurisprudencia aplicada por el juez de segunda instancia es la que cumple con estos principios constitucionales. Indicó que, como el accionado gozaba del régimen de transición establecido en la Ley 33 de 1985, por ende, tenía derecho a que su pensión fuera liquidada bajo los parámetros de la Ley 4 de 1966, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de prestación del servicio, como asignación básica, incremento de antigüedad, prima de vacaciones, auxilio de alimentación y auxilio de transporte; y la doceava parte de la bonificación por servicios, prima de servicios y prima de navidad, sin que esté demostrado un aumento infundado en el incremento pensional y que efectivamente percibió el hoy demandado, sin que se vislumbre abuso del derecho.

Igualmente, añadió que en el proceso ordinario se profirió sentencia definitiva y cobró firmeza, garantizándose para todos los fines el debido proceso el cual está regulado por la Ley 1437 de 2011 y junto a ello también se garantizaron los derechos de defensa y contradicción. 5. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el asunto de la referencia. II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 24 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 10 de agosto de 2018[12], pues la sentencia recurrida se dictó el 24 de octubre de 2017, y conforme con el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la entidad de previsión social tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 575 de 2013 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6. Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adicionen o modifiquen”.

En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna, pues no transcurrieron 5 años desde la fecha en que se dictó la providencia recurrida y la presentación del recurso extraordinario de revisión. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 24 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá que revocó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, accedió a las mismas.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 24 de octubre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, se incurrió en las causales de revisión alegadas por el recurrente, esto es, si se reconoció el derecho con violación al debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Daniel Becerra Camargo excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[13].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[14] y sus causales generales[15] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[16], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[17]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[18].

Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[19].

Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de las causales invocadas por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[20].

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto 4.1. Primer cargo de violación La parte recurrente considera que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que revocó el fallo dictado por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Duitama, se produjo con violación al debido proceso, por cuanto lo procedente era que se aplicara lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 respecto al IBL y los factores a incluir para ordenar la reliquidación de la pensión de jubilación. Señaló que las providencias de instancia fueron proferidas en contravía de la ley, la jurisprudencia y el precedente jurisprudencial vigente y conllevan a un aumento en la mesada pensional sin que exista el derecho a los mencionados reconocimientos.

Al respecto, se evidencia que lo pretendido por la entidad recurrente bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión recurrida, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de vejez reconocida al señor Daniel Becerra Camargo. A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la cual se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.

Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues la UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2. Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Daniel Becerra Camargo, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en el último año de servicios, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que debe aplicarse el tiempo de servicio, la edad de retiro y la tasa de reemplazo prevista en la Ley 33 de 1985, pero teniendo en cuenta el IBL y el periodo sobre el cual se debe liquidar la pensión, establecido en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto 1158 de 1994.

La Sala advierte que, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por Cajanal a favor del señor Daniel Becerra Camargo en la Resolución 000726 de 23 de enero de 2001; sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda; y, en su lugar, declaró la nulidad de los actos acusados y, como consecuencia de lo anterior, se ordenó a la entidad de previsión social reliquidar la pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Sea lo primero indicar que, el señor Daniel Becerra Camargo laboró en el Instituto Colombiano Agropecuario -ICA, siendo beneficiario del régimen de transición previsto en las Leyes 100 de 1993 y 33 de 1985, por lo que se debe tener en cuenta lo previsto en la Ley 4 de 1966, aplicable para los empleados que no gozan de un régimen pensional especial, como el caso del actor.

Aclarado lo anterior, se observa que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año. Pues bien, la Sala advierte que la UGPP no allegó al expediente del recurso extraordinario de revisión copia del acto administrativo que da cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sin embargo, en el mismo escrito del recurso señaló lo siguiente: “[…] Las presentes sentencias objeto de revisión, incurren en la causal antes referida toda vez que al momento de aplicar una disposición normativa e interpretaría en contrariedad a las disposiciones normativas y al precedente constitucional, ordenando RELIQUIDACIÓN [de] la pensión de vejez por cumplir con los requisitos del régimen de transición establecidos en el Artículo 36 de la Ley 100 de 1993 de BECERRA CAMARGO DANIEL aplicando en el Ingreso Base de Liquidación el 75% de salario promedio de los factores devengados en el último año de servicio con la inclusión de todos los factores salariales en aplicación a lo dispuesto en Ley 33 de 1985, desconoce la normatividad y el precedente constitucional antes referido constituyendo así una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema toda vez que contribuye a aumentar para el caso en concreto en un 17% la mesada pensional de la causante sin que exista justificación legal ni jurisprudencial para ello.

La anterior afirmación se soporta en la siguiente liquidación: |VALOR DE LA MESADA ACTUAL |$1,036,543.00 | |VALOR DE LA MESADA AJUSTADA A LA FECHA|$864,513.00 | |DIFERENCIAS |$172,030.00 | |PORCENTAJE DE INCREMENTO |17% | Adicional a lo anterior esta unidad procedió a realizar la proyección de los pagos que se realizarían de más, en virtud de la orden judicial de conformidad con la expectativa de vida del pensionado |EDAD |73 | |DIFERENCIA |$172,030.00 | |VIDA MEDIA |13 | |MESADAS FUTURAS |188 | |PROYECCIÓN PAGOS FUTUROS EN PESOS 2018|$32,341,602.00 | |PROYEXIÓN PAGOS FUTUROS INDEXADOS |$37,920,058.00 | […]”.

Precisado lo anterior, se evidencia lo siguiente: (i) mediante la Resolución 00726 de 00726 de 23 de enero de 2001, la extinta Cajanal reconoció una pensión de vejez al señor Daniel Becerra Camargo, en cuantía de $385,923.70, efectiva a partir del 1 de julio de 2000; (ii) a través de las Resoluciones 02772 de 17 de febrero de 2003 y 09378 de 29 de marzo de 2007, negó la solicitud de reliquidación pensional;

(iii) en la Resolución RDP 021363 de 28 de diciembre de 2012 se negó la reliquidación de la pensión de vejez nuevamente, decisión que fue confirmada por la Resolución RDP 012679 de 14 de marzo de 2013, en la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra dicho acto. Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 4 de 1966 y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.

Ahora bien, no es posible determinar con exactitud el porcentaje de incremento de la pensión, pero según lo indicado por la entidad en el recurso extraordinario de revisión, la pensión de vejez del señor Daniel Becerra se incrementó en un 17%. A su vez, se encuentra probado que el señor Daniel Becerra Camargo laboró al servicio del Instituto Colombiano Agropecuario entre el 2 de mayo de 1960 y el 30 de diciembre de 2000, como Auxiliar de Servicios Generales grado 5335-08[21] y durante su vinculación en esa entidad ocupó el mismo cargo.

Al respecto, se resalta que no se evidencia que en el tiempo de vinculación se presentara alguna variación en el cargo ocupado por el señor Becerra Camargo en su historia laboral, por lo que no se advierte que el pensionado buscara un beneficio pensional con el cambio de cargo o nombramientos en provisionalidad o en cargo. Asimismo, se resalta que la pensión se reconoció a partir del 1 de julio de 2000, es decir, que no se tuvo en cuenta el periodo laborado entre esa fecha y el 30 de diciembre del mismo año, cuando efectivamente se retiró del servicio.

Se observa también que la UGPP no realizó ningún argumento particular sobre los factores que, por orden judicial se incluyeron para la reliquidación pensional, sino que se limitó a cuestionar lo resuelto por los jueces de instancia al considerar que se había desconocido el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional sobre la materia objeto de estudio, pese a que en el caso particular fue el punto que llevó al incremento de la mesada pensional.

De lo anterior se puede concluir que no se encuentra que la reliquidación de la pensión se efectuó con abuso del derecho o con fraude a la ley. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[22]: […] 34.

Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]”.

Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente[23]: “65. Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[24] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”[25].”.

Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Daniel Becerra Camargo, no muestra un incremento excesivo o injustificado, pues no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, así como tampoco que se haya reconocido o reliquidado la pensión con fraude a la ley.

Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En virtud de lo anterior, la Sala ha analizado los asuntos presentados en ejercicio de estas acciones especiales de revisión, con el fin de establecer en cada caso particular, si el incremento pensional se da porque existió un nombramiento en provisionalidad o en encargo en el último año de servicios, o si los fallos ordenaron la inclusión de una cantidad desproporcionada de factores sobre los cuáles no se realizaron aportes, lo que conlleve a que dicho incremento de la mesada pensional se torne injustificado.

Pues bien, visto lo anterior, la Sala concluye que, como el incremento de la pensión reconocida al señor Daniel Becerra no se derivó de un abuso del derecho, siendo este indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, se declarará infundado el presente recurso. Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 24 de octubre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ----------------------- [1] Folios 96 reveso- 107 reverso. [2] Folios 87-91. Acta de audiencia. [3] Folios 208-217. [4] Se advierte que la decisión de primera instancia proferida por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Duitama negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo de Boyacá revocó dicha providencia y, en su lugar, accedió a las súplicas de la demanda. [5] Según certificados laborales allegados por la misma entidad con el recurso extraordinario de revisión y lo indicado en el fallo recurrido, el actor se retiró del servicio el 30 de diciembre de 2000.

Ver folios 60 y 152 reverso. [6] Folios 265-266. [7] Folio 275. [8] Folios 280-reverso. [9] Folios 283-reverso. [10] Folios 293-reverso. [11] Índice 36 de Samai al consultar el expediente de la referencia. [12] Folio 217 reverso. [13] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [14] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [15] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [16] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [17] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [18] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [19] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.

Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].

MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [20] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [21] Folio 60. [22] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [23] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2.

Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [24] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [25] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.