Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 11001-03-15-000-2022-03046-01 Accionante: Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera Accionado: Presidencia de la República, Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, Agencia de Renovación del Territorio y Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra proceso de sustitución de cultivos ilícitos Subtema 1: titularidad de los derechos fundamentales amparados Subtema 2: requisitos de procedibilidad de la acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación que presentó la parte accionada en contra de la sentencia del 27 de octubre de 2022, que fue proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES Solicitud de tutela El Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera interpuso, por conducto de su representante legal, el señor Ricaurte Ocampo, solicitud de amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida, que consideró vulnerados por la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, por el incumplimiento del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícitos (PNIS) creado en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (en adelante Acuerdo Final) suscrito entre el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (en adelante Farc). 1.2.

Hechos probados 1.2.1. El Gobierno Nacional y las Farc suscribieron los Acuerdos de Paz el 24 de noviembre de 2016. En el punto cuarto del documento, pactaron la creación de un nuevo Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS) y definieron sus principios, objetivos y elementos; establecieron los parámetros para la implementación del programa en Parques Nacionales Naturales, y estrategias de comunicación, financiación, programas de prevención del consumo, salud pública y políticas y programas para la solución del fenómeno de producción y comercialización de narcóticos.

Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 896 de 2017, “Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito-PNJS-”, como un decreto con fuerza de ley, dada la necesidad y urgencia que imponía el Acuerdo de Paz. En el artículo 1 ibidem, se encargó el programa a la Dirección para la Sustitución de Cultivos Ilícitos adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República; y en los artículos 2, 6 y 8 ejusdem, definió que su objeto es promover la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos, para contribuir a la superación de la pobreza y la marginalidad de las familias campesinas que subsisten de estos cultivos y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016, mediante el impulso de Planes Integrales Comunitarios y Municipales de Sustitución y Desarrollo Alternativo (PISDA), que tienen en cuenta los siguientes componentes: 1.

Los Planes de Atención Inmediata y desarrollo de proyectos productivos (PAI) que desarrollan los acuerdos celebrados con las comunidades. 2. Obras de Infraestructura rápida. 3. Componente de sostenibilidad y recuperación ambiental. 4. Plan de formalización de la propiedad. 5. Planes para zonas apartadas y con baja concentración de población. 6.

Cronogramas, metas e indicadores. 1.2.2 En virtud de lo anterior y luego de que fueran suscritos varios acuerdos a nivel departamental y regional en febrero y marzo de 2017, el director de Sustitución de Cultivos Ilícitos, los representantes del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, del PNIS Nariño y de las FARC, el alcalde del municipio de Tumaco, entre otras autoridades, firmaron el “Acuerdo colectivo para la sustitución voluntaria y concertada de cultivos de uso ilícito del [PNIS] y el Desarrollo Territorial, en el marco de la implementación del [Acuerdo de Paz]”, el 12 de septiembre de 2017, en el que la comunidad reconoció que había aproximadamente 5 núcleos veredales integrados por 5.500 familias afectadas por los cultivos de uso ilícito con una estimación de 5.156 hectáreas sembradas.

En la identificación de los núcleos familiares involucrados fueron registrados 4.810. En este documento, las comunidades se comprometieron a cumplir con todos los requisitos exigidos y a proceder con la respectiva erradicación en un plazo de 60 días calendario, contados a partir del primer desembolso por concepto de asistencia alimentaria inmediata, a no resembrar, cultivar ni involucrarse en labores asociadas con dicha actividad o su comercialización, y a participar en todas las actividades desarrolladas por el PNIS como proyectos, caracterización, veedurías, censos y validaciones.

Por su parte, el Gobierno Nacional se comprometió a que, en un plazo de 4 semanas contadas a partir de la firma de los acuerdos individuales, daría inicio al desarrollo y ejecución de los componentes del PISDA, en los siguientes términos: PAI familiar En el primer año: i) entregar el valor de 1 millón de pesos mensuales durante un año, para la asistencia alimentaria inmediata y el desarrollo de la sustitución de cultivos, que serían pagos de manera bimensual; ii) invertir para el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, la suma de 1.8 millones de pesos por una sola vez; y, iii) invertir para el proyecto de ciclo corto e ingreso rápido, la suma de 9 millones de pesos, por una sola vez.

En el segundo año: invertir 10 millones de pesos para proyectos de ciclo largo que cuenten con aprobación y aval de asistencia técnica, con la finalidad de mejorar los ingresos de las familias; líneas de crédito, asistencia técnica y acompañamiento. En cuanto a los recolectores que sean reconocidos y avalados por la asamblea comunitaria y el PNIS, el PAI consistirá, durante el primer año, en la entrega de 1 millón de pesos durante 12 meses para asistencia alimentaria y la sustitución de cultivos ilícitos; y, durante el segundo año, en la búsqueda de opciones de empleo.

PAI para la comunidad Entre otros: guarderías infantiles; construcción y dotación de comedores escolares y suministro de víveres para garantizar los desayunos a toda la población escolar en los territorios afectados por cultivos ilícitos; generación de opciones laborales; atención alimentaria para las personas de la tercera edad; y brigadas de salud El Gobierno Nacional también se comprometió al desarrollo y fortalecimiento de Asambleas Comunitarias; a priorizar y ejecutar de manera concertada con las comunidades los componentes del PISDA tales como obras de infraestructura, sostenibilidad, recuperación ambiental, formalización de la propiedad; y garantizar las condiciones de seguridad y protección de los derechos humanos, entre otros. 1.3.

Pretensiones de la tutela El Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera radicó escrito, por conducto de su representante legal, en ejercicio de la acción de tutela, en el que solicitó al juez constitucional que ampare de los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al mínimo vital y al debido proceso, y la protección del interés prevalente de las personas pertenecientes a comunidades campesinas, y, en consecuencia, que le ordene a la Presidencia de la República, a la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, a la Agencia de Renovación del Territorio y a la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, lo siguiente: i) “[…] en forma imperiosa y urgente a que se cumplan con los procedimientos de asistencia técnica y el desarrollo del proyecto de seguridad alimentaria del [PNIS]”. ii) “[…] cumplir en un plazo razonable con los pagos bimensuales de seguridad alimentaria del [PNIS] con respecto de las familias del Consejo Comunitario […]”. iii) “[…] cumplir activamente en un plazo razonable con el desarrollo de los proyectos de ciclo corto y largo del [PNIS] a las familias inscritas del Consejo Comunitario […]”. iv) “[…] reintegrar a las personas y familias del [Consejo] que fueron suspendidas y/o retiradas del programa, o a reiniciar los procedimientos de retiro con respeto al debido proceso, debido a las cotizaciones que realizaron al sistema de seguridad social, por no hacer parte de los requisitos del [PNIS]” v) “[…] realizar la inscripción de las personas y familias del Consejo […], en tiempo razonable, que no firmaron los formularios individuales por las diferentes barreras administrativas explicadas, pero que se encuentran dentro del acuerdo colectivo firmado con el Gobierno Nacional, que da cuenta de la vinculación […]” vi) “[…] cumplir, en un tiempo razonable, el cumplimiento total del Acuerdo Colectivo suscrito […] el 12 de septiembre de 2017, y con todos los formularios individuales de las familias e individuos inscritos que se encuentran dentro del marco del acuerdo colectivo al tener un carácter de vinculatoriedad”. 1.4.

Argumentos de la solicitud de tutela 1.4.1. Respecto a los requisitos de procedibilidad, el accionante afirmó que se encontraba legitimado en la causa por activa, porque fue quien suscribió diferentes compromisos con el Gobierno Nacional en relación con el PNIS, y su incumplimiento vulnera los derechos fundamentales de sus afiliados. Para ello, invocó el artículo 49 de la Ley 70 de 1993, que dispone la necesidad de la intervención de los representantes de las comunidades.

Además, el representante del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera indicó que la falta a los acuerdos pone en riesgo su vida e integridad personal debido a que generó múltiples amenazas y atentados en contra de líderes que impulsaron el PNIS en sus territorios, al ser las caras visibles del programa. En cuanto a la legitimación por pasiva, explicó que las autoridades accionadas han intervenido en los hechos colectivos e individuales narrados.

Así, la Consejería adscrita a la Presidencia de la República fue la entidad encargada del PNIS y por tanto fue quien cometió varios de las situaciones denunciadas. A partir de la expedición de la Ley 1955 de 2019, la competencia se trasladó a la Agencia de Renovación del Territorio en esta materia. También, en virtud de los Decretos 896 de 2017, 179 y 2107 de 2019 y el artículo 2.2.5.1.3 del Decreto 1081 de 2015.

Sobre la subsidiariedad, adujo que no existe otro medio idóneo y eficaz, porque, por un lado, tres de los derechos fundamentales invocados (igualdad, mínimo vital y vida) solamente pueden ser protegidos a través del medio de control constitucional ejercido; y, por otro lado, en “varios casos” no existen actos administrativos definitivos que puedan ser demandados ante la jurisdicción administrativa.

En cuanto a los hechos que fundamentan la tutela, requieren de la intervención inmediata y urgente del juez constitucional debido a que muchas familias fueron suspendidas o excluidas desde el 2018 y dada la importancia de la finalidad de los recursos del programa. Sostuvo que los integrantes del Consejo Comunitario pertenecen a comunidades negras, fueron afectados gravemente por el conflicto armado y son reconocidos sujetos de especial protección constitucional en las sentencias T-414 de 2015 y C-609 de 2012 y los autos de seguimiento 005 de 2009 y 073 de 2014 de la sentencia T-025 de 2004.

Agregó que se debe tener en cuenta las condiciones del territorio donde están asentados y las dificultades para el desplazamiento, en la medida en que en el municipio de Tumaco no existe juez administrativo. Afirmó que la tutela es procedente ante la configuración de un perjuicio irremediable, pues la falta de cumplimiento de los acuerdos implica una mayor carga para las familias afectadas que agrava la salud actual de sus integrantes, por lo cual es necesario que se adopten medidas urgentes.

Finalmente, respecto de la inmediatez, adujo que la vulneración de derechos es actual y permanente en el tiempo, y frente a la competencia para conocer de la acción, dirigió el escrito al Tribunal Administrativo de Nariño para que avocara conocimiento. 1.4.2. Respecto al fondo del asunto, el tutelante argumentó que los compromisos adquiridos con los Acuerdos de Paz tienen efecto en la toma de decisiones en el país y desarrollan varios elementos de obligatorio cumplimiento por parte del Estado, con fundamento en el Acto Legislativo 02 de 2017 y en los términos estudiados por la Corte Constitucional en la sentencia C-630 de 2017, esto es, como política pública, como un medio para obtener una finalidad, y como un voto de buena fe.

Abordó el marco normativo del PNIS y su implementación conforme quedó estipulado en los acuerdos colectivos e individuales, y cuestionó que, pese a que estos son de obligatorio cumplimiento y vinculantes en virtud del principio de participación ciudadana, la Consejería Presidencial para la Estabilización insistió, en el concepto MEM19-00021615 / IDM 1207001 del 27 de diciembre de 2019 y en el informe de gestión del programa nacional, en que estos convenios son instrumentos de derecho administrativo que no generan deberes para el Estado, pues no son actos administrativos ni contratos, interpretación que compartió la Agencia de Renovación del Territorio, que es contraria a la Constitución, a la ley y a la jurisprudencia y que prueba la mala fe del PNIS.

En el caso concreto, recordó que el 12 de septiembre de 2017 el Consejo Comunitario suscribió un acuerdo de manera colectiva con el Gobierno Nacional, en el que la dirección del PNIS se comprometió a vincular a los beneficios de esa política, a 4.810 familias del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, y a cumplirles con el PAI Familiar y Comunitario, entre otros asuntos.

Que del 20 al 24 de noviembre de 2017 se realizó la jornada de vinculación individual de las familias, en la que se inscribieron 4.919 bajo el perfil de agricultor de cultivos de uso ilícito, no cultivador y recolector, dato actualizado al 28 de febrero de 2021. Además, afirmó: El Estado no ha cumplido los compromisos que asumió de manera colectiva e individual con las familias inscritas del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera luego de 5 años de implementación de los acuerdos.

Según la información del programa, 3.389 familias han recibido la totalidad de pagos por asistencia alimentaria en el 2021, 4.719 personas percibieron recursos por este concepto y 481 no han obtenido el primer pago, y 114 fueron excluidos de cobrarlos. Los proyectos de ciclo corto y largo plazo no han sido ejecutados, pues conforme a los datos de la misma fuente, únicamente 165 personas han recibido esos recursos.

El programa tiene registrados y activos 3.719 familias, 1052 personas han sido retiradas y otras 919 están suspendidas en el 2022, de acuerdo con un informe de la seccional regional de Tumaco del PNIS. Esos retiros y suspensiones han sido arbitrarios y por razones que no están relacionados con los compromisos adquiridos por el Consejo ni en los formularios de inscripción individual.

El proceso de inscripción de las familias en las veredas presentó una situación anormal e irregular, porque los funcionarios del departamento y el municipio que atendieron la jornada no tenían la preparación adecuada ni formularios suficientes para tal fin, lo que llevó a que afiliaran a familias bajo perfiles inadecuados de cultivadores que no lo eran, problemas que fueron reconocidos por la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. Este error, a su vez generó que familias fueran suspendidas en el trámite de verificación de terreno que realizó la UNODC, razón por la que 816 familias han sido retiradas.

Otras causas por la que familias han tenido problemas en el programa, corresponden a la falta de actualización del SISBEN, o a que el titular del núcleo familiar cotiza al sistema de salud y pensión, no obstante que ello no constituía impedimento alguno en los documentos del PNIS. Por este motivo, 124 familias fueron suspendidas. Asimismo: “Todavía hay 481 personas que no han recibido el primer pago de los seis pagos comprometidos.

A otras 341 personas les deben 5 pagos; 4 pagos a 174 personas, 3 pagos a 243 personas, 2 pagos a 150 personas, y 1 pago a 141 personas. Frente a los proyectos de seguridad alimentaria, el programa indica que se han entregado estos recursos a 4719 personas y se brindó asistencia técnica a 4796 personas. En el componente más rezagado, y el que las comunidades y personas del consejo comunitario anhelaban más, los proyectos productivos, no se registra ningún avance importante.

De acuerdo con la información del programa, solo 165 personas han recibido el proyecto de ciclo corto. Sobre el proyecto de ciclo largo no hay ningún tipo de avance ni de información al respecto. Todos estos datos anteriormente mencionados, es importante resaltar, están a la fecha del año 2021”. Acerca de los derechos invocados a la igualdad, al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la vida y a la integridad física, explicó su desarrollo legal y constitucional y la definición, comprensión y alcance que la Corte Constitucional les ha dado, y destacó: La falta de formularios, recursos y personal capacitado, ocasionó que algunos núcleos familiares fueran inscritos como cultivadores a pesar de que no lo eran, o viceversa, circunstancia que pudo ser detectada en las jornadas de verificación de la erradicación voluntaria realizadas por la UNODC y que generó la suspensión y retiro del programa de muchas de estas.

Incluso, la Consejería Presidencial y el exdirector del PNIS para Tumaco en su carta de renuncia, reconocieron las deficiencias advertidas. De esta forma: “[…] es claro que los yerros que se encontraron en varios de los formularios individuales de inscripción de núcleos familiares al PNIS en mi comunidad son atribuibles al mismo programa y no a los usuarios de la política como lo reconocieron directivos del programa, la dirección del PNIS en Tumaco y la CEC.

Sin embargo, estas falencias del programa no siempre son consideradas en los procedimientos administrativos para definir sobre la suspensión o retiro de los usuarios de Alto Mira. Para la ilustración del despacho, adjunto dos casos que tienen los mismos fundamentos fácticos, pero que fueron resueltos de forma diferente. Como puede verse en ambos procedimientos la razón de la suspensión es por error en la inscripción en el formulario del PNIS, ambas personas son afrocolombianas del Consejo Comunitario que represento, y pertenecen a la misma vereda del Consejo.

Pero, la diferencia para resolver uno y otro caso es que en el primero se manifestó la existencia de los errores en las jornadas de inscripción. En cambio, en el segundo se omitió realizar un análisis sobre la existencia de estas dificultades del programa. Por esa divergencia, en un expediente se decidió reactivar a un núcleo familiar y en el otro excluirlo”.

Según los datos de la Agencia de Renovación del Territorio, a corte de 2022 había 871 personas suspendidas o excluidas del Consejo Comunitario, de los 4.919 inscritos, es decir, más del 24% resultaron afectados. La situación expuesta es recurrente en el Consejo Comunitario, pues en algunos casos, las autoridades reconocen el problema y mantienen activo al usuario, y en otras oportunidades, lo retiran no obstante que sean idénticos los supuestos de hecho, diferencias que vulneran el derecho fundamental a la igualdad.

También, han sido aplicados protocolos de exclusión del programa distintos a los aplicados en otras partes del país, al punto que en el año 2020, la Sala de Restitución de Tierras del Tribunal Superior de Bogotá ordenó modificar dicho procedimiento. En cumplimiento de la referida decisión judicial, la Dirección del PNIS emitió la Resolución 24 de 2020 en la que estableció una etapa previa al inicio de la investigación formal con el fin de persuadir a los usuarios del programa para cumplir con sus compromisos, sin embargo, este procedimiento no fue agotado con las familias pertenecientes al Consejo Comunitario como sí lo hicieron en distintas partes del país. De otra parte, el PNIS inició en 2018 los procedimientos administrativos en contra de usuarios del programa por supuestas inconsistencias que generaron suspensión, y estos presentaron descargos mediante los formatos de novedades entregados por funcionarios del programa, sin embargo, luego de 3 años transcurridos a marzo de 2021, las entidades encargadas no han resuelto de forma definitiva 381 casos, lo que configura una dilación injustificada que vulnera el derecho al debido proceso.

Además, a las personas interesadas no se les permitió observar y analizar los informes de verificación ni los informes sobre los errores surgidos en la jornada de inscripción, y por tanto no han podido controvertir pruebas. En 2019, diferentes usuarios solicitaron documentos que sirvieron de fundamento para inculparlos, pero la Consejería Presidencial se negó a entregarlos bajo el argumento de que tenían información privada respecto de otras personas.

Las distintas autoridades del programa están resolviendo los casos mediante tarifa legal, pues solo admiten el informe de la UNDOC para corroborar las infracciones a los deberes imputados; empero, no existe una norma que exija una prueba específica para tal fin, por lo que aplica la libertad probatoria. En relación con las medidas de carácter económico que prometió el Estado Colombiano, se crearon expectativas de mejorar los proyectos de vida de las personas y de los territorios en los que habitan, con el desarrollo y ejecución de los PAI y de los proyectos de auto sostenimiento, de ingreso rápido y productivos.

Con todo, las familias erradicaron los cultivos ilícitos y el Gobierno Nacional incumplió las medidas de sustitución, tal y como lo demuestra las encuestas realizadas por un grupo de investigadores del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Nacional. De acuerdo a los datos recolectados, en el año 2019 el promedio de los ingresos de las personas que ya eran usuarios del programa, osciló entre 900 y 700 mil pesos, y en el año 2021, bajó, pues fue entre 500 y 400 mil pesos, es decir, hubo un radical empobrecimiento, que a futuro hará que sea más difícil superarlo.

Lo expuesto demuestra la vulneración del derecho al mínimo vital de la comunidad y la disminución de la calidad de vida de las familias beneficiarias. En todo caso, debido a que el tutelante es un sujeto de especial protección constitucional, la carga de la prueba se invierte y corresponde a las entidades accionadas demostrar lo contrario.

Ahora bien, otro asunto relevante es que debido a los incumplimientos del Gobierno Nacional con la comunidad, muchos líderes como los integrantes de la junta del Consejo que impulsaron la implementación del programa fueron amenazados o asesinados por su labor. Conforme a las cifras del Observatorio de Restitución y Regulación de los Derechos de la Propiedad Agraria, entre el 2016 y el 2019, 47 dirigentes que promovieron la erradicación voluntaria de cultivos ilícitos han sido ejecutados, y en el 2020, el programa de Somos Defensores reportó que 75 líderes sociales perdieron la vida.

De hecho, la Universidad de los Andes demostró que en zonas donde fue implementado el programa presentó un aumento en este tipo de homicidios, al igual que lo manifestó la Universidad Nacional, puesto que los líderes fueron visibilizados sin que el PNIS implementara los mecanismos de seguridad que prometió. La Procuraduría emitió dos informes al respecto, en los que expresó su preocupación por que no han sido ejecutadas las medidas efectivas para la protección de líderes del programa ni el protocolo creado en el 2020 para tal fin.

Finalmente, el representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera indicó que en uno de los documentos adjuntos al escrito de amparo se puede observar las amenazas de muerte que pesan sobre las personas líderes iguales a él, fundamentadas en el incumplimiento de los acuerdos de paz, circunstancia que atenta en contra de sus derechos a la vida e integridad física. 1.5.

Trámite en primera instancia La solicitud de amparo fue repartida al Juzgado Segundo Penal del Circuito Especializado de Pasto, autoridad que, en auto del 3 de junio de 2022, remitió el asunto al Consejo de Estado por competencia. Al interior de esta Corporación, la tutela correspondió a la Sección Cuarta, que en auto del 6 de junio de la misma anualidad, resolvió requerir a Ricaurte Ocampo el certificado de existencia y representación legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera.

En cumplimiento de lo anterior, el señor Ocampo aportó certificado emitido por la Secretaría de Gobierno del Departamento de Nariño que lo acreditó como representante legal del Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera. Por tal motivo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en auto del 24 de junio de 2022, admitió la tutela y ordenó notificarla a los sujetos procesales. 1.5.1.

El apoderado judicial del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Presidente de la República aclaró que el departamento tiene la representación judicial de la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación, y solicitó que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, la falta de legitimación por pasiva de estos.

Expuso las funciones y composición que corresponde a cada uno y manifestó que la Agencia para la Renovación del Territorio está adscrita al sector administrativo de la Presidencia de la República. Además, explicó que, si bien la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (DSCI) estuvo adscrita a la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, ya no hace parte de este, pues actualmente pertenece a la Agencia de Renovación del Territorio en virtud del Decreto 2107 de 2019, autoridad que asumió la función de implementación del programa y quien tiene la competencia de responder por las súplicas de la tutela. 1.5.2.

La Agencia de Renovación del Territorio contestó que está adscrita a la Presidencia de la República y que, desde el 1 de enero de 2020, fue creada la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito que, entre otras funciones, tiene la de “diseñar los lineamientos, funcionamiento y puesta en marcha del [PNIS] en los territorios intervenidos, bajo las directrices establecidas por la Presidencia de la República y la normatividad vigente aplicable a la materia”.

Argumentó que la tutela no es el mecanismo procesal idóneo para controvertir las decisiones de la Dirección, sino el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contenido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). También indicó que los acuerdos colectivos tienen la naturaleza jurídica prevista en los Acuerdos de Paz y en el Decreto 896 de 2017, esto es, son instrumentos o medios a través de los cuales se socializa la formalización de los compromisos del PNIS que, en todo caso, deben estar materializados con formularios de vinculación individuales y que a nivel nacional se concretaron con 99.097 familias beneficiarias.

Destacó que la DSCI gestionó recursos para priorizar a 3.140 familias del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera para la entrega de proyectos productivos así: 58 con COFESCO, 23 con Fedecacao, 3.057 con FUPAD COL y 2 con OEI; y que el incumplimiento de requisitos o compromisos genera la exclusión del núcleo familiar del PNIS por el no levantamiento del cultivo comprometido a través de los formularios de vinculación. Adujo que el fallo del Tribunal Superior de Bogotá que invocó el tutelante no es aplicable al caso concreto, porque no existe identidad de hechos, en tanto en esa ocasión la acción fue interpuesta por 12 familias desvinculadas del PNIS en el 2018 y 2019, esto es, antes de que la DSCI asumiera el control del programa.

En ese orden, la mencionada sentencia tenía como fin ajustar el protocolo de la Consejería y desde el 2020 se aplica el procedimiento administrativo general, ya que el Decreto 869 de 2017 no creó un trámite especial. Así, ante el incumplimiento de requisitos, procede la suspensión preventiva de la entrega de beneficios para proteger la inversión de recursos públicos, decisión que por no ser definitiva no requiere de notificación en los términos establecidos en el CPACA, pero que el seguimiento constante en territorio con cada familia permite que estos estén actualizados de su estado, por lo que no son actuaciones sorpresivas ni intempestivas, además de que la presencia permanente del DSCI en los territorios facilita la comunicación directa y eficaz en todo momento.

También fue incorporado con la Resolución 24 de 2020 un trámite conminatorio en el que se publica en espacios de amplia circulación y fácil acceso a todo el público, comunicaciones para persuadir a los beneficiarios a cumplir con los compromisos del programa, y a los usuarios suspendidos se les hace un llamado para que tramiten la respectiva novedad, presenten sus observaciones y soliciten o radiquen pruebas que estimen útiles, pertinentes y conducentes para controvertir la suspensión o demostrar su postura.

Luego de efectuado el análisis de las novedades, de encontrarse probado un incumplimiento injustificado, se profiere acto administrativo de contenido particular y concreto que resuelve el asunto, decisión que es notificada de manera personal conforme a lo previsto en el CPACA y, en caso de que sea interpuesto recurso de reposición, la cesación de beneficios solo cobra firmeza una vez sea resuelto el correspondiente recurso.

La ART reiteró que el PNIS, en un principio, estuvo a cargo de la Consejería Presidencial para el Postconflicto, autoridad reemplazada por la Consejería para la Estabilización y la Consolidación y que asumió el programa, y que, posteriormente, pasó a la Agencia de Renovación del Territorio, bajo la administración de la DSCI como encargada de ejecutarlo, por lo que esta no definió situaciones antes del 2020.

Conforme a la sentencia C-439 de 2017, el Decreto 896 de 2017 es un instrumento alternativo a la persecución criminal, dirigido a personas con atención diferencial, sin que constituya un mandato general de obligatorio cumplimiento que resulte demandable y que tampoco exige de consulta previa. Por lo tanto, no son correctas las afirmaciones del tutelante, porque cada núcleo familiar debe cumplir los compromisos concretos y demás requisitos del PNIS de manera continua, progresiva e individual, so pena de no recibir los beneficios del programa.

Ahora bien, conforme al derecho interno colombiano, los Acuerdos de Paz fungen como una política pública, no pertenecen al bloque de constitucionalidad ni poseen fuerza normativa, y el Acto Legislativo 02 de 2017 solo prevé la obligación de desarrollar sus postulados con arreglo al principio de buena fe. La ART explicó las estrategias para la sustitución de cultivos de uso ilícito, y reiteró que los acuerdos colectivos son un instrumento de socialización y que la información incluida es solo de carácter estimatorio dado que es necesaria la vinculación individual de las familias.

En particular, revisadas las bases de datos, el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera suscribió acuerdo colectivo en el que fueron estimadas 4.810 familias, dato que no implica que todas estas hayan participado de la jornada de registro individual, pues finalmente, se vincularon 4.851 familias, y a nivel nacional, 99.097, entre 2017 y 2018.

A corte de 31 de diciembre de 2021, hay 67.606 familias cultivadoras, 14.635 no cultivadoras y 16.856 recolectores de hoja de coca. Aclaró frente al programa, que la DSCI lo recibió en “[…] implementación – con los acuerdos individuales ya celebrados- y poco financiado para continuar la ejecución de los acuerdos que se encontraban vigentes de acuerdo con los registros administrativos […]”, que “[…] ha tenido retrasos, que se han presentado por incumplimientos de los compromisos y /o requisitos por parte de los beneficiarios, entre otros, es decir, la hoja de ruta de implementación se vio afectada a medida en que se desarrollaba la implementación del programa y de acuerdo con la dinámica de los beneficiarios, no es preciso hablar en genérico como lo hace el accionante, frente a las fechas y cortes de pago e insumos para los beneficiarios presentes en las veredas que comprenden al núcleo veredal de Alto Mira, toda vez que cada beneficiario se encuentra en una situación diferente, está sujeto al cumplimiento de estos compromisos y/o requisitos […]”, y que “[…] no puede continuar otorgando beneficios cuando un núcleo familiar presenta algún tipo de suspensión como consecuencia a su propio actuar o negligencia, lo anterior en aplicación al principio de sostenibilidad fiscal previsto en el artículo 334 de la Constitución Política, atendiendo a la disponibilidad presupuestal del programa, y conforme el principio de planeación y de la reserva de lo posible”.

Así, la ART ha obrado de buena fe en la implementación del PNIS, desde que lo recibió el 1 de enero de 2020, de forma progresiva y acorde con la disponibilidad presupuestal. Además, el Gobierno Nacional realizó una evaluación del programa, y encontró que estaba desfinanciado, sin lineamientos ni protocolos, con un mal diseño de su hoja de ruta, con contratos y convenios sin planificación y sin la estructura institucional adecuada para su ejecución, por lo que procedió a las siguientes acciones en pro de reivindicar los compromisos con las familias inscritas: ajuste de la ruta de atención; definición de protocolos; diseño de lineamientos técnicos y metodológicos; mejoramiento del sistema de información; ampliación del esquema de supervisión y seguimiento; y articulación del PNIS con la política integral para enfrentar el problema de las drogas.

De otra parte, reconoció que el programa tuvo distintos problemas y retrasos debido a la falta de protocolos de implementación o de financiación, pero que, el Gobierno Nacional ha cumplido de buena fe y conforme a los recursos disponibles los compromisos de los Acuerdos de Paz. Solicitó que estas circunstancias sean comprendidas por el juzgador, puesto que el asunto debe ser analizado, no desde la mirada de un Estado ideal, sino desde la realidad de la administración. En lo atinente al territorio del Consejo Comunitario, de acuerdo a los avances del PNIS, a corte de abril de 2022: “ha asegurado la inversión de $99.246.827.241, de los cuales $32.293.776.540 se han destinado para materializar los proyectos productivos, $7.370.696.339 para el componente de seguridad alimentaria, $522.478.504 se han destinado para financiar los monitoreos de erradicación, $1.509.964.366 destinado a la atención a recolectores, $9.439.267.133 correspondientes a la atención de Asistencia Técnica Integral, y $48.110.644.359 destinados al componente de Asistencia Alimentaria Integral”.

Indicó que no era procedente ordenar a través de una tutela el reintegro de beneficiarios que han sido desvinculados del sistema con respeto del debido proceso administrativo, pues el ordenamiento jurídico no protege una actividad ilícita. En el caso del accionante: “[…] a corte de 8 de julio de 2022, se tiene 442 suspendidos en el consejo comunitario, de los cuales 22 suspendidos fueron previo a enero de 2020, por incumplimiento de requisitos y/ o compromisos establecidos por el programa […] desde enero de 2020 a corte de julio de 2022 hay 420 familias suspendidas, de las cuales 365 se suspendieron hace dos (2) meses en el sistema de información SISPNIS, sin embargo, el programa lleva dos (2) años conminando a las familias para subsanar la situación y pesé a ello, las familias no subsanaron razón por la cual se procedió a suspender por evidenciar que después de dos (2) años no han allegado al programa la certificación complementaria de cumplimiento del compromiso de erradicación”.

Informó que del 17 al 20 de noviembre de 2020, del 20 de noviembre al 10 de diciembre de 2021, del 25 al 28 de enero, del 28 de febrero al 3 de marzo, y el 28 de mayo de 2022, realizó visitas de verificación en el Consejo Comunitario y encontró que: 103 familias fueron programadas; 14 no asistieron; y de las restantes, 1 erradicó parcialmente y las demás cometieron sus compromisos.

También refirió otras diligencias desarrolladas en la zona y manifestó que no ha estado inactiva, y que los usuarios incumplidos son los responsables de ser suspendidos o retirados. Explicó que el PNIS es de alta complejidad porque se lleva a cabo en 56 municipios ubicados en 14 departamentos, y atiende a 99.097 familias que deben ser revisadas de manera individual bajo las peculiaridades de cada caso.

En Tumaco, se ha realizado una inversión de $379.644.000.000 pesos, y en enero de 2020, la DSCI evidenció a 2.573 suspendidos que, gracias a una estrategia para resolver el problema, esa cifra se redujo a 751. En todo caso, en el Consejo Alto Mira y Frontera, “se presentó una particularidad ya que la DSCI no pudo evidenciar el cumplimiento del compromiso de sustitución de cultivos ilícitos por parte de los beneficiarios inscritos como cultivadores y a su vez se presentó una alternativa de subsanación del incumplimiento con la certificación complementaria expedida por el Consejo Comunitario, y sin embargo a la fecha no la han allegado”.

Dentro de los problemas, está que, a pesar de que han transcurrido 2 años, 365 personas no han aportado el certificado expedido por el Consejo Comunitario sobre el cumplimiento de la erradicación de cultivos, es decir, que los directos interesados no han subsanado su estado irregular con el PNIS. Por otro lado, la ART argumentó en cuanto a la legitimación en la causa por activa, que los posibles afectados no acudieron a la tutela de manera directa; que el Consejo no es el titular de los derechos invocados, pues los beneficiarios del PNIS son los núcleos familiares; y que el accionante no acreditó las cargas para actuar como agente oficioso, como la imposibilidad en que se encuentren los interesados o la plena identificación de estos ante la imposibilidad de que puedan ser indeterminados; y que aún se trate de comunidades étnicas, no se podía abordar de manera abstracta la vulneración de garantías constitucionales.

Frente a la inmediatez y el perjuicio irremediable, cuestionó que los hechos de la solicitud de amparo que son denunciados, datan del año 2017, por lo que quedó desvirtuada la urgencia e inminencia. Sobre la subsidiariedad, indicó que derechos como la paz pueden ser promovidos mediante mecanismos como la acción popular, y que los Acuerdos de Paz previeron la creación de una comisión de verificación e implementación de los compromisos, por lo que no es la tutela el mecanismo procedente para solicitar su cumplimiento.

Para lo anterior, citó providencias de varios tribunales del país que han declarado la improcedencia de la tutela en casos similares. En el evento de las personas que han sido retiradas o que les han cesado sus beneficios, existen actos administrativos definitivos que gozan de la presunción de legalidad, por lo que es procedente el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y las medidas cautelares de oficio o a solicitud de parte.

Otro punto que abordó la ART, fue que, en su concepto, no fueron anexadas con la tutela pruebas suficientes que, bajo la sana crítica, las máximas de la experiencia y las reglas de la lógica, permitan llevar al juzgador de forma inequívoca a la existencia de la vulneración de derechos fundamentales, por lo que fue desatendida la carga de la prueba que recae en el respectivo accionante.

Aseguró que no vulneró el derecho al debido proceso, porque las decisiones de la DSCI sobre la permanencia de un usuario en el sistema son comunicadas y en contra de estas procede el recurso de apelación, al margen de que no exista un trámite especial para abordar las inconsistencias reportadas al PNIS por el incumplimiento de compromisos o requisitos.

Asimismo, indicó todas las garantías que brinda al respecto. Del derecho a la igualdad, expresó que desde que asumió la dirección del PNIS, viene aplicando un procedimiento uniforme a todos los núcleos familiares vinculados, que responde de distintas formas ante circunstancias fáctica y jurídicamente diferentes, y que no fueron aportados a la tutela elementos de juicio suficientes para otorgar acierto a las afirmaciones del Consejo Comunitario.

Frente a algunos inconvenientes generados por errores en la digitalización, el líder territorial de Nariño de su momento remitió varios oficios aclaratorios en los que enlistó las personas afectadas, eventos que fueron atendidos en su momento. Finalmente, en lo atinente al derecho al mínimo vital, añadió que el accionante realizó manifestaciones generales al respecto pero no probó su vulneración, y que el Estado cuenta con mecanismos asistenciales como el SISBEN, el cual es una herramienta ideal y rápida para identificar la población en situación de pobreza y focalizar la inversión social a través de programas como Colombia Mayor, Familias en Acción, el Régimen Subsidiado en Salud, Red Unidos, entre otros.

De cualquier modo, aseguró que el Consejo Comunitario pretende el amparo del derecho en mención como resultado de la práctica de una actividad ilegal. 1.5.3. El Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera presentó memorial de oposición a la contestación de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, pues estimó que sí tenía legitimación en la causa por pasiva por las actividades que desarrolló durante el lapso en que fue la autoridad encargada del programa.

Además, reiteró los reparos del escrito de amparo. 1.5.4. Francisco Gutiérrez Sanín, Director del Observatorio de Tierras; Rocío del Pilar Peña Huertas, Coordinadora académica del Observatorio de Tierras y Directora de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario, Diana Ximena Machuca Pérez, Milton Alberto Valencia Herrera y Bryan Triana Ancinez investigadores del Observatorio de Tierras, y Laura Paola Navia Rey, Angie Julieth Ramírez Montes y Laura Valencia Herrera, miembros de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de Tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario, en atención a su interés de velar por el cumplimiento de los Acuerdos de Paz, presentaron escrito a modo de amicus curiae, en el que solicitaron que se declare que el Gobierno Nacional está vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mínimo vital, vida e integridad física de los tutelantes, y, en consecuencia, ordene el cumplimiento de los compromisos adquiridos en los acuerdos colectivos y formularios individuales.

Fundamentaron su postura en la base de datos recolectados desde la actividad académica, en la documentación oficial y en dos encuestas realizadas a usuarios del PNIS en 2019 y 2021 en el municipio de Tumaco. Explicaron la secuencia de implementación del PNIS y sus aspectos importantes, y afirmaron que la interpretación que ha extendido el Gobierno Nacional sobre el tema es inconstitucional y desconoce la buena fe y legalidad.

Indicaron que, en el 2020, 37.693 hectáreas ya habían sido erradicadas de forma voluntaria por el PNIS, de las cuales 4.126 correspondían al departamento de Nariño. Por otro lado, el nivel de resiembra era del 0,8% en 48 municipios de los predios inscritos en el PNIS y del 1.2% en el departamento mencionado con anterioridad, demostrando así la efectividad del programa y en consecuencia una cifra mucho menor a la de los predios donde se realizó la erradicación de forma forzada, pues allí para finales del 2020 fue del 38% en la realizada por la fuerza pública y del 69% la del programa de aspersión terrestre”.

Relacionaron datos generales sobre la cantidad de acuerdos colectivos e individuales que se firmaron en el departamento de Nariño, y presentaron datos y estadísticas sobre todo el desarrollo y ejecución del programa que les sirvió de sustento para reiterar que el Gobierno Nacional ha incumplido los Acuerdos Colectivos y los compromisos de los formularios individuales, tanto con los usuarios del sistema como con la protección de líderes. 1.6.

Sentencia de tutela de primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia, el 27 de octubre de 2022, en la que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital, a la vida digna de las familias que integran el Consejo Comunitario accionante, y, en consecuencia, dispuso: Al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera i) que en el término de 30 días siguientes a la notificación, remita a la DSCI de la ART un listado de los núcleos familiares que cumplieron sus compromisos de erradicación y que no resiembra y no han accedido al PAI total o parcialmente. ii) lo instó para que emplee los medios alternativos que el Gobierno Nacional ha facilitado para acreditar el cumplimiento de la erradicación de cultivos ilícitos como la certificación que expide esa organización. A la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito i) que dentro del término de 3 meses siguientes al recibo del listado remitido por el Consejo Comunitario, determine frente a cuáles de esas familias es procedente el pago de asistencia alimentaria inmediata por cumplimiento del compromiso de erradicación y no resiembra.

También, “que dentro de ese mismo término efectúe las gestiones administrativas para que los instalamentos adeudados se empiecen a desembolsar efectivamente. Los primeros pagos deberán empezar a entregarse en el mismo término aquí concedido, bajo su coordinación y supervisión”. ii) que dentro del término de 3 meses siguientes al recibo del listado remitido por el Consejo Comunitario, determine frente a qué familias no procede el reconocimiento por concepto de asistencia alimentaria inmediata, y expida los actos administrativos motivados a que haya lugar en los que explique las razones de la negativa, decisiones que deberán ser notificadas para garantizar el derecho de contradicción. iii) lo instó para que continúe adelantando las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de la ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo respecto de las familias que han atendido sus compromisos de erradicación y no resiembra, a lo que deberá dar prevalencia. iv) que dentro de los 3 meses siguientes a la notificación de la sentencia, adelante las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución 024 de 2020 respecto de los 452 núcleos familiares que están suspendidos y 1077 que han sido excluidos, por canales de comunicación efectivos que permita a cada hogar conocer el alcance de la decisión y la irregularidad, y en estos últimos eventos, que rehaga las actuaciones administrativas que corresponda. v) lo instó para que adelante lo necesario para garantizar el cumplimiento de compromisos del acuerdo colectivo respecto de recolectores vinculados de manera individual al PNIS.

Finalmente, negó las demás pretensiones de la tutela. Como sustento de su decisión, el juez constitucional de primera instancia tuvo en cuenta los argumentos presentados por la Universidad del Rosario a manera de amicus curiae al trámite constitucional, y expuso los argumentos que la Sala resume a continuación: El representante legal del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera está legitimado para formular la solicitud de amparo, por su condición, y a su vez, este último, en representación de la comunidad, en los términos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia T-925 de 2013, pues es un ente colectivo que ejerce máxima autoridad de administración en sus territorios.

De acuerdo a los parámetros de la Corte Constitucional, el solo hecho de que existan otros medios de defensa judicial no torna improcedente la acción de tutela, por lo que corresponde al juez valorar cada caso. En el presente asunto, no concurre otro mecanismo para solicitar al Gobierno Nacional el cumplimiento del PNIS, los accionantes son sujetos de especial protección constitucional, y las pretensiones de la acción involucran derechos como la vida digna y el mínimo vital de personas que para vincularse al programa tuvieron que abandonar cualquier actividad relacionada con cultivos ilícitos, que constituía su única fuente de ingresos.

En tal sentido, los recursos que reciben del sistema se convirtieron en la única forma de garantizar la manutención del hogar, correspondientes a los conceptos de asistencia alimentaria inmediata, al plan de seguridad alimentaria y a proyectos de ciclos de corto y largo plazo, al igual que para los clasificados como recolectores. Ahora bien, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta idóneo, principalmente, porque no se controvierte la legalidad de un acto administrativo, pues “de manera indeterminada la parte actora expresa varios reproches sobre las actuaciones ejecutadas por las autoridades demandadas en el procedimiento de suspensión y exclusión del programa de una familia”.

En todo caso, en los eventos en los que exista acto administrativo, la parte actora indicó las dificultades que se presentan en la comunidad para el ejercicio del mencionado mecanismo de defensa judicial, en tanto no hay jueces administrativos en el municipio de Tumaco, lo que impone el desplazamiento hasta la ciudad de Pasto, circunstancias que suponen tiempo y dinero y dificulta el acceso a la administración de justicia. Tampoco resulta un medio idóneo la acción popular, ya que el escrito de amparo no persigue la protección del derecho colectivo a la paz como erróneamente lo entendió la ART, sino que busca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y a la vida, que son garantizados con la acción de tutela.

En cuanto a la inmediatez, no se concreta una fecha exacta de las circunstancias acusadas de vulnerar derechos, ya que el Consejo Comunitario aduce el incumplimiento de los acuerdos pero no precisa la data, y, de cualquier modo, debe entenderse que la problemática expuesta de manera generalizada es permanente y actual. Respecto del fondo, la Sección Cuarta del Consejo de Estado explicó el desarrollo normativo y el contenido del PNIS, citó algunos pronunciamientos emitidos sobre el tema por la Corte Constitucional, y sintetizó las pretensiones de la acción, agrupándolas en dos categorías, de la siguiente forma: 1.

Que se ordene cumplir con “(i) la asistencia técnica, (ii) [el] desarrollo de proyectos de asistencia alimentaria, (iii) [los] pagos completos de los beneficios económicos del plan de seguridad alimentaria y (iv) [la] ejecución de los proyectos productivos de corto y largo plazo”. 2. Que se ordene “reintegrar a las personas que han sido suspendidas y excluidas del programa por tener cotizaciones en el régimen contributivo del sistema de seguridad social o reiniciar los procedimientos administrativos que se adelantaron para efectos de adoptar esas decisiones y (ii) realizar la inscripción de núcleos familiares pertenecientes al consejo comunitario Alto Mira y Frontera que, por barreras administrativas que no le son atribuibles, no pudieron firmar los formularios individuales para vincularse al programa”.

Luego, expuso los cargos y descargos de las partes y afirmó frente a esta primera categoría de pretensiones que: “[…] los argumentos expuestos por la autoridad demandada no logran desvirtuar los reproches constitucionales expresados por el Consejo Comunitario en relación con la vulneración del derecho fundamental al mínimo vital de las familias que pertenecen al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera los cuales consisten en que, según la parte actora, a pesar de haber cumplido con el compromiso de erradicación se les ha negado el acceso a los componentes del PNIS, en particular los que integran el Plan de Atención Inmediata, frente a lo cual, la autoridad administrativa demandada aduce que esa circunstancia es producto del incumplimiento de los compromisos del acuerdo colectivo pero no lo demostró en cada caso concreto.

Es decir, correspondía a la autoridad demandada individualizar los núcleos familiares que por esas razones (incumplimiento de los compromisos) se les ha negado el acceso al Plan de Atención Inmediata, y además debió demostrar en cada caso que para la suspensión o exclusión del programa se respetaron las garantías mínimas del debido proceso administrativo, bajo el procedimiento conminatorio establecido para tal efecto.

Del mismo modo, en relación con los proyectos productivos la Agencia de Renovación del Territorio informó que existen cuatro operadores de proyectos productivo, tales como la Corporación para el Fomento Social de Colombia (COFESCO), Federación Nacional de Cacaoteros (FEDECACAO), Fundación Panamericana para el Desarrollo Colombia (FUPAD COL) Organización de Estados Iberoamericanos (OEI) y el número de familias vinculadas a cada uno de los mismos, pero no establece en qué fases se encuentra de ejecución, por lo que para la Sala tampoco de esta manera se logró desvirtuar las acusaciones formuladas por la parte actora en torno al incumplimiento en relación con ese punto”.

En ese orden, encontró que la ART no desvirtuó las afirmaciones de la tutelante en torno al número de familias que, a pesar de cumplir con sus compromisos, no han accedido a los beneficios del PAI en los términos pactados en el acuerdo colectivo del 12 de septiembre de 2017. De acuerdo con el artículo 167 del Código General del Proceso, las afirmaciones indefinidas no requieren prueba y, por tanto, no es exigible a la parte actora demostrar el sustento fáctico de sus pretensiones.

Asimismo, resulta razonable que sea la ART la que acredite que existen razones válidas para que familias no accedan a los mencionados beneficios. En relación con las pretensiones de reintegro al programa de personas excluidas o suspendidas o inscripción de nuevas familias, la información proporcionada por en el escrito de tutela no permite individualizar aquellos casos en que las decisiones administrativas no están debidamente justificadas y vulneran el debido proceso.

En consecuencia, no existen elementos suficientes para emitir una orden judicial, y corresponderá a cada interesado: “[…] acudir al sistema judicial de manera individual exponiendo las particularidades de cada caso, para que el juez pueda evidenciar que la suspensión o exclusión o negativa de ingreso al programa obedeció a razones que no resultan válidas para tal efecto y, de esta manera, reivindicar los derechos de pertenecer al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos, en caso de encontrarlos vulnerados”.

Sobre este asunto, encontró pertinente referir que en sentencia del 6 de octubre de 2022 se accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso administrativo de una persona que había sido excluida del PNIS, y el juez de tutela ordenó a la ART la práctica de una visita al predio del interesado conforme a los compromisos que adquirió el Estado con el acuerdo colectivo y el respectivo formulario individual.

Por tanto, adujo que asumir que en todos los procedimientos de suspensión o exclusión se comprometieron las garantías constitucionales de los usuarios sin las pruebas que sustenten esa afirmación, lleva a conceder un amparo general que desconoce la naturaleza de la acción de tutela, lo que supone que se deban rehacer actuaciones que pueden estar ajustadas al marco jurídico contenido en la Ley 1437 de 2011.

Por lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la segunda categoría de pretensiones. En todo caso, consideró que la descripción que realizó la ART sobre el procedimiento adelantado para establecer la suspensión o exclusión de un usuario, evidenció graves carencias que pudieron originar decisiones injustas. Estimó que los canales de comunicación de decisiones administrativas empleados por la mencionada entidad no son efectivos para garantizar a la comunidad su conocimiento, principalmente, porque ninguno permite corroborar que la información llegó al destinatario, o, incluso, por el grado de alfabetización de las personas involucradas.

En particular, la decisión de suspensión de un núcleo familiar, aun cuando sea de trámite, debe ser comunicada, principalmente, porque tiene un impacto en el ingreso de recursos económicos que constituyen la única fuente de ingresos para la subsistencia, aunado a que la consecuencia de no subsanar o aclarar una posible irregularidad es la exclusión del programa.

Por ello, la ART emitió lineamientos dirigidos a que se ejecuten las actuaciones necesarias para conminar al cumplimiento de los compromisos de erradicación de cultivos ilícitos y no resiembra, con la Resolución 24 de 2020, que tuvo como fundamento las especiales condiciones que definen a los beneficiarios y su efectiva comunicación de la administración. Dicha conminación debe ser efectuada en dos oportunidades, esto es, antes de la suspensión y de la exclusión. En conclusión: “la Sala encuentra que la Dirección de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito de la Agencia Nacional del Territorio vulneró el derecho fundamental al debido proceso administrativo de los núcleos familiares pertenecientes al Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera suspendidos y excluidos del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, respecto de los cuales no se garantizó las etapas del proceso conminatorio establecido en la Resolución No. 24 de 2020, “por la cual se imparten lineamientos para la persuasión a la sustitución voluntaria de cultivos ilícitos en el marco de la implementación del PNIS”, expedida por la Agencia de Renovación del Territorio, y se omitió el empleo de canales efectivos de comunicación que les permitiera conocer el alcance de esa decisión y la irregularidad que se le endilga brindándole la oportunidad real para subsanarla o aclararla antes de que se expida el acto administrativo de exclusión”. 1.7.

Impugnación 1.7.1. La Presidencia de la República presentó memorial de impugnación en contra de la sentencia del 27 de octubre de 2022, porque, a pesar de que no fue destinatario de alguna orden, continuó vinculado al trámite constitucional. Por lo anterior, solicitó que el fallo fuera modificado y se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 1.7.2.

La Agencia de Renovación del Territorio impugnó la decisión de la Sección Cuarta del Consejo de Estado en la que reiteró argumentos de su escrito de contestación. Pidió que se declarara la improcedencia el amparo con fundamento en que es un mecanismo inviable para solicitar la protección de derechos de manera abstracta, para lo cual citó la sentencia T-253 de 2016.

Además, formuló los cargos que la Sala resume a continuación: El artículo 48 de la Ley 270 de 1996 prevé que la acción de tutela solo surte efectos frente al caso concreto, es decir, inter partes, por lo que solo benefician a aquellos respecto de los cuales se concede. En el presente asunto, como no fueron individualizados ni identificados los destinatarios del amparo, el Consejo Comunitario no está legitimado en la causa por activa y no se le permitió a la agencia aportar las pruebas respecto de cada familia involucrada para hacer su defensa.

De otra parte, el programa se gestiona a través de terceros que a su vez son contratados por medio del Fondo Colombia en Paz, que tiene personería jurídica y autonomía y de la cual la ART no tiene acceso de los soportes que reposan en sus archivos. La sentencia controvertida hizo referencia de algunas circunstancias advertidas por la DSCI pero desconoció las actividades que ha desarrollado y que los accionantes no cumplieron con su carga procesal de delimitar de manera específica a qué personas aparentemente se les está vulnerando sus derechos.

La inscripción y cumplimiento de compromisos del PNIS es de carácter individual por núcleo familiar, y los oficios conminatorios y demás actuaciones de la DSCI han sido anunciados en lugares de acceso público y por medio radial, otorgando varias oportunidades a los interesados para que subsanen sus asuntos, llamado que ha sido atendido por muchas familias y que permitió solucionar irregularidades.

En ese sentido, la orden de tutela de reiniciar trámites administrativos propicia un trato desigual en relación con aquellos que si se han ajustado a los lineamientos del programa. Ahora bien, el presupuesto de subsidiariedad exige que en cada caso concreto se analice la idoneidad y eficacia de cualquier otro medio de defensa judicial y la posible configuración de un perjuicio irremediable.

Al respecto, el juez de primera instancia no tuvo en cuenta que por la naturaleza jurídica de los componentes del PAI, el programa no otorga derechos a los beneficiarios sino asistencias que el Gobierno Nacional, de manera voluntaria, conviene entregar en virtud de una política pública. También desconoció que los formularios de vinculación individual, por un lado, no solo prevén la erradicación y no resiembra de cultivos de uso ilícito, sino otros 7 compromisos y 5 requisitos, los cuales deben ser observados por los beneficiarios para ingresar y permanecer en el programa; y, por otro lado, contiene una declaración del firmante en el que acepta y comprende que si no se ajusta a los parámetros del PNIS no podrá acceder a las prerrogativas del sistema.

Así, los retiros efectuados por la DSCI se materializaron a través de actos administrativos individuales que fueron notificados conforme a las normas del CPACA, que podían ser controvertidos por conducto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, para que sea el juez administrativo, con competencia, el que defina si es procedente o no el reingreso de una persona al programa.

La sola afirmación de que se está ante en sujeto de especial protección, no flexibiliza el requisito de subsidiariedad, ya que es necesario probar la necesidad de un trato especial o la configuración de un perjuicio irremediable. Sobre la orden sexta del fallo relacionada con el trámite de conminación, la ART manifestó: “[…] se precisa que de la cifra entregada al despacho y conforme al excel que se adjuntó como prueba en la contestación de la tutela se evidencia que de los 1077 núcleos familiares retirados para esa fecha, 48 equivalen a titulares fallecidos que al momento de inscribirse al PNIS no reportaron tener ningún beneficiario suplente dentro de su respectivo núcleo familiar, por lo que, en este caso se configura una situación excepcional que imposibilita dar continuidad con la atención al no existir ningún beneficiario que pueda cumplir y/o atender las actividades del PNIS, y 72 titulares que manifestaron de manera libre y voluntaria su voluntad de retirarse y no continuar con la implementación del programa, mientras que existen 52 núcleos familiares que fueron retirados por entidades que en su momento tenían a cargo la implementación y ejecución del Programa como la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación con anterioridad a la creación de esta Dirección, por ende, no se les podría aplicar la conminación, pues la resolución que incorporó este lineamiento no podría aplicarse retroactivamente ya que desde el Decreto que creó la transición del PNIS a la DSCI de la ART se definió que la DSCI tiene competencia para continuar con la atención respecto a las familias que se encontraban suspendidas o activas por cuanto con anterioridad a la creación de la DSCI de la ART las familias que en su momento fueron retiradas por parte de la Alta Consejería Presidencial para el Posconflicto y la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación se trataban de decisiones consolidadas, las cuales se surtieron en concordancia con los trámites que en su momento definieron las precitadas dos entidades.

Por otra parte, esta dependencia adelantó el procedimiento administrativo general para 905 familias debido a que presentaron incumplimientos de los requisitos y/o compromisos del programa y a pesar de la conminación realizada se evidenció que no se configuró una situación de caso fortuito o fuerza mayor o en su defecto el núcleo familiar no subsanó o explicó su situación de incumplimiento, por consiguiente para probar estas situaciones, dentro del expediente se envió un pdf con las constancias de las conminaciones que se efectuaron a las familias en donde se les exhortó a subsanar su cumplimiento, conminaciones que fueron fijadas en sitios públicos del municipio, leídas en radio, siendo estos los medios más eficaces con los que se cuenta en territorio, medio de prueba que lastimosamente no fue tenido en cuenta por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, […]”.

De esta forma, la Corte Constitucional ha manifestado que no le corresponde al juez de tutela pronunciarse sobre la constitucionalidad, legalidad y validez de un acto administrativo, al no quedar probado la configuración de un perjuicio irremediable ni tener certeza sobre la individualización de las familias, pues es un asunto que desde la Constitución Política fue asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En consecuencia, los actos administrativos que han resuelto la situación de personas que incumplieron sus compromisos conservan incólume su presunción de legalidad y mal podría una orden de tutela desconocerlos. La Sección Cuarta del Consejo de Estado desatendió los parámetros de la Corte Constitucional que han limitado la competencia del juez de tutela a asuntos concretos y con efectos inter partes, pese a que en otras oportunidades ha reconocido dicha competencia. Asimismo, lesionó el principio de separación de poderes dentro de la estructura del Estado al ordenar que se realicen pagos y se implementen proyectos en un plazo perentorio, sin la identificación e individualización de las familias, así como sin tener en cuenta la disponibilidad presupuestal y que los recursos deben ser gestionados previamente ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Más aún, al tener en cuenta que la ART ha obrado con atención a los principios de sostenibilidad fiscal y de progresividad. En particular, en 503 casos, la DSCI realizó el respectivo giro por concepto de asistencia alimentaria a núcleos de familias, sin embargo, estas no comparecieron para recibirlo, lo que evidencia la ausencia de diligencia y voluntariedad de permanecer en el programa.

Respecto de los proyectos de corto plazo, fueron suscritos 4 contratos con terceros, operadores a través de los cuales se da cumplimiento a este componente conforme a las pruebas aportadas al trámite constitucional y que no fueron valoradas por el juez de tutela. Además, se debió tener en cuenta que, dado los problemas de orden público que se han presentado en la zona, la verificación de cumplimiento de compromisos ha sido compleja, lo que llevó a la DSCI a solucionar de la siguiente forma: i) con visitas por parte de la Dirección de Tumaco; ii) visitas de la UNODC; iii) certificaciones emitidas por el Consejo Comunitario; y, iv) con imágenes satelitales de alta resolución. Pese a lo anterior, los usuarios no han acudido a subsanar o probar el cumplimiento de sus compromisos, lo que impone la suspensión o exclusión una vez agotado el procedimiento administrativo.

Finalmente, la ART expuso que, otro problema que ha tenido que afrontar la DSCI, es que en muchos casos se desconocen los datos de contacto de los núcleos familiares, y en otros solo se cuenta con los datos del predio que está inscrito ante el PNIS. No obstante, la dirección del programa realiza los esfuerzos pertinentes para lograr ubicar a los afectados, incluso con jornadas de notificación masiva que son informadas con antelación, y que durante la pandemia fueron suspendidas.

Frente a los recolectores, ha habido un avance significativo, porque están siendo atendidos 275 núcleos familiares de los 301 vinculados, con una inversión de 4.973 millones de pesos. 1.7.3. Ricaurte Ocampo, representante legal del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, y Rocío Del Pilar Peña Huertas, en su condición de coordinadora de la Clínica Jurídica de Propiedad Agraria, Restitución de tierras y Víctimas de la Universidad del Rosario, presentaron memorial en respuesta al escrito de impugnación de la Agencia de Renovación Territorial, con el objeto de argumentar que la sentencia recurrida de la Sección Cuarta del Consejo de Estado cumplió con los requisitos constitucionales y legales que regulan la acción de tutela, para lo cual, reiteraron sus tesis.

Adujeron que sí hay legitimación en la causa por activa, porque el incumplimiento del Gobierno Nacional fue generalizado; que el requisito de subsidiariedad quedó superado, en la medida en que no existe otro mecanismo idóneo para la protección de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital y al debido proceso y que se trata de sujetos de especial protección constitucional; que el fallo de primera instancia no quebrantó el equilibrio de poderes, ya que no se crean gastos nuevos, ni se demostró de qué forma se afecta altamente el presupuesto de la Nación; y que la accionante cumplió con la carga mínima probatoria sobre el incumplimiento de los acuerdos.

Explicó que la tutela fue interpuesta por el Consejo Comunitario, debido a que el incumplimiento de los acuerdos fue generalizado y a que las familias no cuentan con información actualizada de su estado dentro del programa, pero que, en la etapa posterior al fallo, las partes realizarían la individualización de los núcleos que fueron afectados, lo que hacía que los efectos de la sentencia no fueran inter comunis.

También, que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho o los recursos administrativos no son idóneos ante la configuración de un perjuicio irremediable por la ausencia de recursos para la subsistencia. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para conocer de la impugnación presentada por la parte accionante, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia y en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991. 2.2.

Contextualización de la presente solicitud de tutela 2.2.1. Los Consejos Comunitarios tienen sustento normativo en Ley 70 de 1993 y el Decreto 1745 de 1995, que en su artículo 3 establece: “Una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario, que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras, de acuerdo con los mandatos constitucionales y legales que lo rigen y los demás que le asigne el sistema de derecho propio de cada comunidad”.

El Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera se encuentra ubicado en el municipio de Tumaco, bajo el NIT 840.000219-3 y con Resolución de Titulación Colectiva núm. 0525 del 2 de marzo de 2006 expedida por el INCORA. En virtud del Acuerdo de Paz, el referido Consejo, representantes del PNIS y otros, suscribieron el 12 de septiembre de 2017 un Acuerdo Colectivo, en el que las comunidades y el Gobierno Nacional convinieron los lineamientos para llevar a cabo la sustitución de cultivos de uso ilícito.

Luego, los respectivos núcleos familiares firmaron los formularios individuales, en los que las partes asumieron los siguientes compromisos: La unidad familiar cultivadora, a: 1) erradicar los cultivos; 2) no resembrarlos, comercializarlos o desarrollar labores relacionadas; 3) participar en la construcción y ejecución del PISDA; 4) participar en las instancias territoriales del PNIS (asambleas, comisiones y consejos); 5) participar en las actividades relacionadas con la asistencia técnica; 6) participar en las actividades de reconocimiento y validación de recolectores; 7) desarrollar lo que requiera el predio para el establecimiento de los proyectos de auto sostenimiento, generación de ingresos rápido y de largo plazo, entre otros; 8) hacer buen uso de las herramientas entregadas por el programa; 9) participar en las veedurías de control social; 10) suministrar información veraz y permitir la verificación del cumplimiento de los compromisos; 11) diligenciar bien el formulario; y 12) informar oportunamente las situaciones que impidan el cumplimiento de los compromisos.

Para los recolectores, el primer compromiso consiste en que, una vez sean reconocidos en tal condición por la Asamblea Comunitaria, participen en trabajos de interés comunitario. El Gobierno Nacional, a entregar para los cultivadores y agricultores no cultivadores: 1) la asistencia alimentaria inmediata, equivalente a 1 millón de pesos mensuales, pagados de manera bimestral; 2) para el proyecto de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, la suma de 1.8 millones de pesos; 3) proyecto de ciclo corto e ingreso rápido, la suma de 9 millones de pesos; 4) para el proyecto productivo con visión a largo plazo, la suma de 10 millones de pesos; 5) dar asistencia técnica durante todo el proceso.

Para los recolectores, la asistencia alimentaria inmediata, equivalente a 1 millón de pesos mensuales, pagados de manera bimestral y a buscar ofertas de empleo Finalmente, los usuarios cultivadores, no cultivadores y recolectores, debían reunir los siguientes requisitos: 1) que el titular y el beneficiario sean mayores de edad; 2) ser reconocido por el Consejo Comunitario como cultivador que vive o trabaja en el territorio; 3) inscribir el predio; 4) no ser pensionado, no desempeñar cargos de elección popular, y no ser empleado o contratista del gobierno nacional, departamental o municipal; y, 5) no pertenecer a más de un núcleo familiar. 2.2.2.

Ahora bien, en el escrito de tutela, el Consejo Comunitario formuló como pretensiones que el juez constitucional ampare los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad, al debido proceso y al mínimo vital y, en consecuencia, ordene a las accionadas, por un lado, cumplir con los componentes del PAI Familiar, que son, la asistencia alimentaria inmediata, el proyecto de auto sostenimiento y de seguridad alimentaria, el proyecto de ciclo corte e ingreso rápido y el proyecto productivo con visión de largo plazo; y los componentes del PAI Comunitario.

Por otro lado, que efectúe actuaciones administrativas dirigidas a reintegrar a las personas o familias suspendidas o excluidas del programa, o reiniciar los trámites de retiro, y a realizar la inscripción de aquellas que no suscribieron los formularios individuales. 2.2.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, como juez de tutela de primera instancia, en sentencia del 27 de octubre de 2022, amparó los derechos fundamentales invocados y ordenó en relación con el PAI Familiar: i) al Consejo Comunitario que remita a la ART un listado de los núcleos familiares que cumplieron con sus compromisos de erradicación y no resiembra y que no han recibido los beneficios de manera total o parcial del PAI Familiar; y, ii) a la DSCI que, de acuerdo con el anterior listado, determine las familias a las que es procedente realizar los pagos por asistencia alimentaria inmediata y proceda a efectuarlos, y que, con respeto del debido proceso administrativo, emita los actos administrativos motivados frente a aquellos que no puedan acceder al mencionado concepto y los notifique para garantizar el derecho a la contradicción. También instó a la mencionada dirección, para que continúe adelantando las actividades necesarias para que sean ejecutados los proyectos de corto y largo plazo.

Además, ordenó a la DSCI que adelante las etapas del procedimiento conminatorio establecido en la Resolución núm. 024 de 2020, respecto de los 452 núcleos familiares que se encuentran suspendidos y los 1.077 que han sido excluidos, empleando canales de comunicación efectiva que brinden la oportunidad de, frente a los primeros, subsanar o aclarar las posibles irregularidades con sujeción a la verificación de cumplimiento de todos los requisitos del formulario de inscripción, y, respecto de los segundos, ejercer una defensa real.

Asimismo, que únicamente en los casos en que sea necesario, rehaga las actuaciones que correspondan con observancia del derecho al debido proceso administrativo y los principios de la función administrativa. Finalmente, instó al Consejo Comunitario para que emplee los medios alternativos facilitados por el Gobierno Nacional para acreditar, mediante certificación, el cumplimiento de la erradicación de cultivos de uso ilícito; y a la DSCI, para que adelante las actividades necesarias para garantizar el cumplimiento de los compromisos del acuerdo colectivo respecto de los recolectores vinculados de manera individual al PNIS. 2.2.4.

Por su parte, la ANT presentó recurso de impugnación en el que adujo que no fueron superados los requisitos de procedibilidad de legitimación en la causa por activa, de inmediatez y de subsidiariedad, que no vulneró derechos fundamentales porque ha garantizado el debido proceso dentro de las actuaciones administrativas de suspensión y exclusión de usuarios, y que el juez de tutela de primera instancia desbordó su competencia y emitió un fallo inter comunis, de cara a la falta de individualización de los directos afectados. 2.2.5.

Pues bien, el contexto expuesto impone a esta Sala resolver, en primer lugar, si el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera se encuentra legitimado en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida de sus integrantes, que consideró vulnerados con ocasión del posible incumplimiento de los acuerdos colectivos e individuales por parte del Gobierno Nacional.

Posteriormente, es necesario establecer si los requisitos de subsidiariedad e inmediatez fueron superados, en atención a la existencia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y del momento en que ocurrió la vulneración de las garantías constitucionales invocadas. Solo si los anteriores parámetros están cumplidos o satisfechos, la Subsección tendrá que establecer si el Gobierno Nacional incumplió los acuerdos colectivos e individuales con los integrantes del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera.

Para ello, resultará forzoso establecer el carácter vinculante de dichos acuerdos, el procedimiento ejecutado y las actividades desarrolladas por cada una de las partes. 2.3. Requisitos de procedibilidad de la acción de tutela El artículo 86 Superior prevé la doble connotación de la acción de tutela, por un lado, como un derecho, y, por otro lado, como un mecanismo preferente y sumario que tiene toda persona para evitar, de manera inmediata y por sí o por quien actúe en su nombre, la vulneración o amenaza de derechos constitucionales fundamentales, es decir, que su naturaleza es restitutoria o preventiva.

En consecuencia, no es “ una acción indemnizatoria ni sancionatoria, [y] tampoco es declarativa, es decir no está diseñada para definir asuntos litigiosos”. Fue reglamentada en el Decreto 2591 de 1991, en los siguientes términos: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares.

Todos los días y horas son hábiles para interponer la acción de tutela” (La Sala destaca). 2.3.1. De los parámetros fijados por el constituyente primario, se desprenden elementos decisivos para la comprensión y ejercicio de este mecanismo. Un pilar esencial, es que los derechos objeto de este medio de control, en un inicio, fueron catalogados como los de rango constitucional y de índole fundamental.

Sin embargo, el artículo 2 del Decreto 2591 de 1991, dispuso: “Derechos protegidos por la tutela. La acción de tutela garantiza los derechos constitucionales fundamentales. Cuando una decisión de tutela se refiera a un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión”.

Así, un análisis sistemático y axiológico del sistema jurídico Colombiano, ha permitido entender que el constituyente no definió un listado único o taxativo de derechos a proteger con esta acción, pues del artículo 2 ibidem, se desprende la existencia de decisiones de tutela sobre derechos no señalados expresamente en la constitución pero que por su naturaleza, está justificado su amparo, lo que reconoce un catálogo abierto de estos.

Ahora bien, la noción de derecho fundamental ha tenido fuente, por un lado, en su relación con el concepto de dignidad humana y su materialización; por otro lado, desde una mirada positivista, del texto constitucional; y, finalmente, como resultado de la teoría de la conexidad. Sin embargo, para la Corte Constitucional, el concepto de derechos fundamentales deviene de su relación con la dignidad humana, y exige al juez constitucional evaluar la existencia de un consenso sobre el derecho, ya sea dogmático, legislativo, constitucional o de derecho internacional de los derechos humanos, y valorarlo en concreto.

En todo caso, la fundamentabilidad de un derecho para que sea amparable dependerá de la posibilidad de traducirlo en subjetivo. Sobre este último punto, el Alto Tribunal indicó: “La posibilidad de “traducción” en derechos subjetivos es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de carácter iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si están plenamente definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del derecho solicitado por vía de tutela, a partir de los citados consensos” (La Sala destaca).

Por ende, si bien los derechos fundamentales podrían llegar a ser indeterminables desde una construcción teórica, lo cierto es que, en lo atinente a la acción constitucional, son tutelables aquellos que, siendo fundamentales, puedan ser asignados a un titular, dimensionado su contenido y alcance, y se pueda identificar a un responsable u obligado de su satisfacción. 2.3.2.

Otro asunto de cardinal importancia, radica en qué casos concernientes a la vulneración de derechos fundamentales, puede conocer el juez a través del medio de control constitucional de tutela. Al respecto, y como parámetro que permite delimitar este tema, es preciso tener en cuenta que el artículo 36 ibidem prevé: “EFECTOS DE LA REVISION.

Las sentencias en que se revise una decisión de tutela solo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta”. Además, que la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, establece en los artículos 43 y 48: “Artículo 43. estructura de la jurisdicción constitucional.  […] También ejercen jurisdicción constitucional, excepcionalmente, para cada caso concreto, los jueces y corporaciones que deban proferir las decisiones de tutela o resolver acciones o recursos previstos para la aplicación de los derechos constitucionales” (La Sala resalta).

Artículo 48. alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. […] “2. Las decisiones judiciales adoptadas en ejercicio de la acción de tutela tienen carácter obligatorio únicamente para las partes. Su motivación sólo constituye criterio auxiliar para la actividad de los jueces”. Por lo tanto, el juez de tutela no aborda juicios de normas en abstracto o basados en hechos eventuales o potenciales, como por ejemplo, lo realiza la Corte Constitucional por demandas de inconstitucionalidad o el Consejo de Estado por conducto de los medios de control de nulidad simple o por inconstitucionalidad.

Bajo este parangón, la acción constitucional tiene una aproximación en ese sentido, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que, por regla general, es necesario identificar un acto administrativo de carácter particular que decide de fondo un asunto respecto de una persona concreta; o al de reparación directa, que busca la reparación de un daño determinado causado por la acción u omisión de agentes del Estado.

En términos prácticos, le asiste al juez de tutela estudiar hechos específicos ocurridos a una persona individualizable y determinable, que impactan en sus derechos fundamentales y que justifica que se le ordene a una autoridad concreta el amparo de estos. Por lo anterior, es que, precisamente, los efectos de las sentencias emitidas en virtud de la tutela como mecanismo de defensa, son inter partes y no inter comunis, pares o erga omnes.

Esto significa que las decisiones del juez constitucional no tienen un alcance “general, impersonal y abstracto, sino particular y concreto”. En términos de la Corte Constitucional, “solo se surten consecuencias jurídicas sobre la decisión adoptada por la autoridad judicial de quienes sean partes, o hubiesen sido vinculados como terceros con interés”.

Según la el Alto Tribunal: “De este modo, es claro que, por disposición legal, la decisión y órdenes contenidas en la parte resolutiva de las sentencias de tutela siempre tienen efectos “inter partes”. Sólo en casos excepcionales es posible hacerlos extensivos a otros sujetos, por vía del establecimiento de los efectos “inter comunis” o “inter pares”.

El uso de estos “dispositivos amplificadores” es una competencia reservada a las autoridades judiciales que adoptan las providencias. Particularmente, como se vio, la jurisprudencia vigente ha establecido que la determinación y aplicación de estas figuras están autorizadas únicamente a la Corte Constitucional”. En ese sentido, el concepto de derecho fundamental amparable y los efectos que tienen las decisiones de tutela, define esta acción como un mecanismo creado para discutir ante un juez constitucional, asuntos concretos en los que se ven involucrados un titular de derechos y un sujeto pasivo, ya que el objeto es establecer si estas garantías son vulneradas, amenazadas o desconocidas en circunstancias específicas y reales por la acción u omisión de las autoridades o de un particular. 2.3.3.

De acuerdo con lo expuesto, una cuestión esencial para comprender el alcance de los efectos de los fallos que protegen derechos fundamentales, está en la noción de legitimación en la causa por activa. El artículo 86 Superior prevé que la titularidad de la acción se encuentra en “toda persona”, y el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, que podrá ser ejercida de manera directa, ya sea por sí misma, mediante representante o por apoderado, o indirecta, a través de agente oficioso o por el defensor del pueblo.

En lo que respecta a los Consejos Comunitarios, la Corte Constitucional ha manifestado que se encuentran legitimados en la causa por activa para iniciar acciones de tutela, en determinadas situaciones, como a continuación se sintetizará. Sentencia T-925 de 2013: El señor Tenorio Segura interpuso acción de tutela como apoderado de los Consejos Comunitarios Esfuerzo Pescador, Cuenca del Río Iscuande, Unicosta, Prodefensa del Río Tapaje y el Progreso.

La conducta denunciada, consistió en la convocatoria a concurso público para proveer cargos de etno educadores, sin consulta previa. Los derechos invocados como vulnerados fueron el trabajo como grupo étnico, y a las acciones de diferenciación positiva y afirmativa. Al respecto, la Corte manifestó: “En materia de comunidades negras, la jurisprudencia constitucional ha precisado que estas son titulares de derechos colectivos autónomos y diferenciables de sus propios miembros, al igual que las comunidades indígenas, pero con las diferencias impuestas por sus especificidades culturales y su régimen legal […]. 2.3.4.

En desarrollo de esas garantías constitucionales reconocidas a las comunidades negras, el legislador en el Decreto 1745 de 1995 estableció un modo de organización para asegurar la integridad cultural de estos grupos étnicos, [que] puede ejercer la representación de la comunidad en los procesos administrativos y judiciales, que se inicien para obtener el reconocimiento o la protección de sus derechos.

Así mismo lo ha entendido esta Corte, al revisar diferentes acciones de tutela instauradas por representantes legales de Consejos Comunitarios de comunidades negras en contra de autoridades públicas. En esos casos, este tribunal ha reconocido la legitimación en la causa por activa de aquellas personas que fungen como representante de los derechos colectivos de ese grupo étnico”.

Dada la referencia a los derechos de las comunidades indígenas, es preciso indicar que, en la sentencia T-049 de 2013, la Corte recordó que la jurisprudencia ha reconocido de forma pacífica y sistemática a las comunidades indígenas con el estatus de sujetos colectivos de derechos, autónomos y diferenciables a sus miembros, para efectos de ejercer y reivindicar los derechos fundamentales colectivos.

De lo expuesto, cabe destacar el hecho de que las comunidades negras tienen derechos colectivos autónomos y diferenciables de los de sus miembros, y que los Consejos Comunitarios están legitimados en la causa por activa para ejercer la defensa de esos derechos fundamentales colectivos. Sentencia T-197 de 2016: La tutela fue formulada por miembros del Consejo Comunitario de Ma-Majari del Níspero, el Consejo Comunitario de Flamenco y la Asociación de Pescadores y Agricultores Artesanales de Pasacaballo (Agropez).

Los derechos invocados fueron la integridad social, cultural y económica, a la participación democrática, a la consulta previa, a la existencia y al debido proceso. La conducta controvertida consistió en la omisión en realizar consulta previa para la construcción y operación de un gasoducto. En este caso, la Corte afirmó que los representantes de los Consejos Comunitarios estaban legitimados en la causa por activa, y amparó el derecho fundamental a la consulta previa.

Sentencia T-164 de 2021: El medio de control constitucional fue ejercido por el representante legal de la Junta Directiva del Consejo Comunitario de las Comunidades Negras de Pasacaballos, por la vulneración de los derechos fundamentales de petición, a la identidad étnica y cultural, a la libre determinación y a la autonomía y participación del Consejo Comunitario, dado que, en su concepto, se omitió el proceso de consulta previa para la ejecución del proyecto de construcción de una planta de almacenamiento de Gas Licuado de Petróleo.

En este caso, la Corte expresó que quien acudió al juez estaba legitimado en la causa por activa, pues fue el representante legal del Consejo y el derecho invocado era el de consulta previa: “El artículo 5° de la Ley 70 de 1993 dispone que, para recibir en propiedad colectiva las tierras adjudicables que regula esta ley, “cada comunidad formará un Consejo Comunitario […]”.

Asimismo, adujo que entre las funciones de los consejos comunitarios está la de escoger al representante legal de la respectiva comunidad.  70. En este sentido, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela es procedente cuando ha sido interpuesta por el representante legal del consejo comunitario de la comunidad afrodescendiente que, en particular, considera que se ha omitido la realización de la consulta previa”.

Sentencia T-219 de 2022: La acción de tutela fue radicada por el Consejo Comunitario Casimiro Meza Mendoza por la vulneración de los derechos a la información, al reconocimiento, a la protección de la integridad étnica y cultural y a la consulta libre, previa e informada, con ocasión del desarrollo de una obra dentro de su territorio. En esa providencia, la Corte Constitucional Consideró: “En relación con las comunidades étnicas, es importante resaltar que son sujetos colectivos de derechos, que tienen intereses ius fundamentales ligados a sus características y trayectoria histórica.

Entre ellos, el derecho fundamental a la consulta previa. La jurisprudencia ha señalado que esos derechos particulares y específicos no son comparables con los derechos colectivos. Tampoco, “son equivalentes a los derechos individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos”. En ese sentido, esta Corporación ha reconocido que las comunidades étnicas cuentan con capacidad jurídica.

De esta manera, tienen la posibilidad de acudir a la acción de tutela para obtener la protección de sus intereses como cualquier otra persona. En consecuencia, tanto los dirigentes de la comunidad como sus miembros están legitimados para interponer la acción de tutela, cuando consideren que los derechos fundamentales del sujeto colectivo al que pertenecen están amenazados o fueron vulnerados” (La Sala destaca).

En esta reciente oportunidad, la Corte Constitucional puntualizó que una comunidad étnica, entendida como un conjunto, es un sujeto colectivo que tiene derechos fundamentales relacionados con sus características y su trayectoria histórica, garantías que no corresponden a derechos nominalmente conocidos como colectivos, individuales de cada uno de sus miembros ni a la sumatoria de estos.

Así, afirmó que los Consejos Comunitarios, como representante de esas comunidades, están legitimados para interponer acción de tutela con la pretensión de obtener el amparo de los derechos fundamentales de los que son titulares como sujetos colectivos. Sentencia T-276 de 2022: Como accionantes concurrieron personas naturales y representantes de Consejos comunitarios y asociaciones de afrocolombianos. El hecho enjuiciado fue la ejecución del XVIII censo nacional de población, que produjo la no visibilización o disminución estadística del número de personas afrocolombianas en el país. Sobre la legitimación en la causa por activa, la Corte Constitucional expresó en lo relacionado: “Asimismo, las organizaciones sociales convocantes están legitimadas para iniciar la presente acción de tutela.

En concordancia con el reconocimiento de los pueblos étnicos como sujetos colectivos titulares de derechos fundamentales, la jurisprudencia ha admitido que la legitimación en la causa está radicada en: “(i) las autoridades ancestrales o tradicionales de la respectiva comunidad; (ii) los miembros de la comunidad; (iii) las organizaciones creadas para la defensa de los derechos de los pueblos indígenas, y (iv) la Defensoría del Pueblo.” El presente caso se enmarca en el tercer supuesto.

No se trata de una comunidad negra en particular, sino de los derechos de las poblaciones afrocolombianas en general, por lo que la sala encuentra que el objeto social que impulsa a las organizaciones accionantes es consistente con este propósito. […]” En suma, además de las ciudadanas y los ciudadanos que se encuentran legitimados para actuar en nombre propio, también lo están las organizaciones Ilex-Acción Jurídica, Hileros, ACONC, AFRODES y CEPAC, dado que su objeto social -inscrito ante las respectivas cámaras de comercio- es precisamente la defensa de los derechos de los pueblos afrocolombianos y de su identidad. […]”.

Los Consejos Comunitarios que asistieron como tutelantes encontraron legitimación en la causa por activa, dado que, como sujetos colectivos, eran titulares de los derechos fundamentales invocados de la población afrocolombiana en general. En conclusión, la Corte Constitucional ha reconocido de forma pacífica, por un lado, que los Consejos Comunitarios son sujetos con personería, autónomos y titulares de derechos, por otro lado, que esos derechos pueden ser fundamentales para las comunidades como colectivos, y no corresponden a la suma de los derechos fundamentales de sus integrantes, y, finalmente, que los Consejos Comunitarios pueden ejercer la defensa de sus derechos, por lo que están legitimados en la causa por activa para acudir a la acción de tutela en tal fin.

En consecuencia, la materialización de los efectos inter partes de los fallos de tutela, depende de que los derechos invocados sean fundamentales y amparables, lo que, a su vez, exige la individualización de su titular como requisito necesario para establecer la legitimación en la causa por activa. 2.3.4. En todo caso, al margen de que estén cumplidos los anteriores requisitos, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a que no exista otro medio de defensa judicial, condicionamiento que, de acuerdo con la Corte Constitucional, no responde a la sola existencia en abstracto de otro medio, sino que corresponde al juez constitucional estudiar si el mismo es idóneo y eficaz para la protección de las garantías iusfundamentales en cada caso concreto.

Por esta razón es que, por regla general, la acción de tutela no procede en contra de actos administrativos de carácter particular, en la medida en que es posible solicitar la suspensión provisional de la decisión de la administración a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Empero: “[…] cuando los derechos fundamentales del accionante resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición tardía de decisiones judiciales propios de la referida jurisdicción, la acción de tutela cabría como mecanismo transitorio de protección de las garantías constitucionales para evitar un daño irreparable”.

En tal sentido, en aquellos eventos en los que proceda un medio de defensa distinto a la tutela y que el juez constitucional advierta la configuración de un perjuicio irremediable, la solicitud de amparo es procedente si ese perjuicio es: i) inminente, esto es, que la amenaza está por suceder; ii) grave, porque la amenaza es de gran intensidad; iii) urgente, porque requiere medidas perentorias para conjurar el perjuicio; y iv) de aquellos que demandan la intervención impostergable del juez de tutela. 2.3.5.

Finalmente, la procedencia de la tutela está supeditada a que el requisito de inmediatez este satisfecho. El artículo 86 Superior prevé que la acción podrá promoverse en “todo momento”, pues no existe un término de caducidad. Sin embargo, la Corte Constitucional ha sostenido que la misma debe ser formulada en un plazo razonable y proporcionado en relación con el hecho que generó la vulneración, para preservar la naturaleza del medio de control, que está concebido como un remedio urgente en la protección efectiva y actual de derechos fundamentales.

Para el Alto Tribunal: “La valoración de este requisito involucra a su vez, la identificación del momento en el cual surgió la amenaza para el derecho fundamental y la determinación del tiempo transcurrido hasta cuando el actor acude a la acción de tutela. Dicha “relación de inmediatez entre la solicitud de amparo y el hecho vulnerador de los derechos fundamentales, debe evaluarse en cada caso concreto, atendiendo a los principios de razonabilidad y proporcionalidad”.

Así, la fijación del momento de la vulneración del derecho adquiere gran connotación en la estimación del cumplimiento o incumplimiento de este presupuesto.”. Sobre el asunto, cabe resaltar que, corresponde al juez de tutela analizar en cada caso concreto, a partir de los elementos fácticos aportados por el accionante, establecer la identificación del momento en que ocurrió la vulneración o amenaza del derecho fundamental, para determinar si es razonable el tiempo transcurrido hasta que el afectado acudió a la administración de justicia. 2.4.

Derechos fundamentales invocados El Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera interpuso solicitud de amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida, que consideró vulnerados por la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, por el incumplimiento PNIS creado en el marco del Acuerdo Final Acuerdo Final. 2.4.1.

La garantía a la vida de la persona que está bajo amenaza es una responsabilidad inalienable del Estado, y tiene sustento en los artículos 2, 11 y 12 Superiores, que la prevén como un fin esencial y como un derecho fundamental. En esos términos, cuando un “habitante del territorio está sometido a riesgos insoportables sobre su vida, por acciones de agentes estatales o de terceros, es imperativo que el Estado adopte las medidas tendientes a proteger a la persona, para que el riesgo que se cierne sobre ella no se materialice”.

Los casos particulares de individuos que ven afectado su derecho a la vida por la función que cumplen como líderes sociales, adquieren especial relevancia y protección constitucional, pues ejercen un control ciudadano sobre los funcionarios o instituciones públicas, y porque constituye un grave retroceso en la consolidación del país como república democrática.

Ahora bien, el derecho a la vida no se limita a la mera supervivencia del ser humano, sino que abarca la existencia en condiciones de dignidad, lo que implica el derecho a vivir acorde a las exigencias mínimas de la condición de persona. Para la Corte, la dignidad humana involucra en el derecho a la vida, los siguientes 3 ámbitos: i) autonomía individual relacionada con la posibilidad de elegir un proyecto de vida; ii) condiciones cualificadas requeridas para desarrollar ese proyecto; y, iii) la intangibilidad del cuerpo y del espíritu.

Por ende: “El derecho a la vida digna «implica para el individuo la mayor posibilidad de despliegue de sus facultades corporales y espirituales». Por tanto, la vulneración del derecho a la vida ocurre no solo por las acciones u omisiones «que conducen a la extinción de la persona como tal, o que la ponen en peligro de desaparecer», sino también por «todas las circunstancias que incomodan su existencia hasta el punto de hacerla insoportable», en su dimensión física o espiritual.

Así, la dignidad humana «requiere que la persona actúe libremente según su conciencia», ya sea que esta esté determinada por el sistema de ideas al que se adhiere, la fe que profesa o ambas”. 2.4.2. Por su parte, el derecho al mínimo vital recibe el carácter de fundamental en el artículo 1 Superior y en su relación con el concepto de dignidad humana, y al igual que la vida, constituye un presupuesto básico para el efectivo disfrute de los demás derechos.

Fue definido por la Corte Constitucional como “la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana, valor fundante del ordenamiento jurídico constitucional”.

Por tal motivo, la protección del derecho al mínimo vital radica en la satisfacción de las necesidades básicas para el desarrollo del proyecto de vida, lo que de ninguna forma puede ser entendido como la simple subsistencia biológica. 2.4.3. En cuanto al derecho al debido proceso administrativo contenido en el artículo 29 Constitucional, este limita los poderes del Estado sometiendo las actuaciones de las autoridades a los procedimientos previstos en las leyes.

Asegura el correcto funcionamiento de la administración, garantiza su validez y resguarda la seguridad jurídica. Su satisfacción, implica: “(i) el acceso a la justicia en libertad e igualdad de condiciones; (ii) el ejercicio de la legítima defensa; (iii) la determinación de trámites y plazos razonables y, por último, (iv) la imparcialidad en el ejercicio de la función pública administrativa”.

Esencialmente, el derecho al debido proceso administrativo exige a las autoridades motivar con suficiencia sus decisiones para evitar abusos o arbitrariedades en la entidad que emite el acto administrativo, y que estas sean proferidas sin dilaciones injustificadas, lo que debe ser valorado en cada caso, según corresponda, a: “(i) la complejidad del asunto, (ii) la actividad procesal del interesado, (iii) la conducta de la autoridad competente y, por último, (iv) la situación jurídica de la persona interesada”. 2.4.4.

Por último, la igualdad está positivizada en el ordenamiento jurídico Colombiano en el artículo 13 de la Carta Superior, y es un valor y un principio también. La norma en cita brinda los siguientes postulados: i) igualdad ante la ley; prohibición de discriminación; y, un mandato de su promoción frente a las oportunidades, o en el ámbito material.

Para la Corte Constitucional, tiene las facetas formal y material: “Por una parte, la dimensión formal de la igualdad supone que “la ley debe ser aplicada del mismo modo a todas las personas”, lo cual “se traduce, asimismo, en una prohibición de discriminación ‘por razones de sexo, ideología, color de piel, origen nacional o familiar u otros similares’”.

Por su parte, la dimensión material de la igualdad “opera cuando por las condiciones de los sujetos implicados en la regulación, se torna imperativo discriminar positivamente”. A través de la faceta material de la igualdad se “permite (y en muchos casos exige) que el Estado fije tratamientos diferenciados positivos o afirmativos, a fin de garantizar la igualdad de oportunidades”.

De manera pacífica, la Corte ha manifestado que la igualdad también es un criterio relacional, en el entendido de que impone un trato igual entre iguales, y desigual entre desiguales. En este sentido, la igualdad tiene cuatro mandatos: “(i) el de dar el mismo trato a situaciones de hecho idénticas; (ii) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que no tienen ningún elemento en común;

(iii) el de dar un trato paritario o semejante a situaciones de hecho que presenten similitudes y diferencias, cuando las primeras sean  más relevantes que las segundas; y (iv) el de dar un trato diferente a situaciones de hecho que presentes similitudes y diferencias, cuando las segundas más relevantes que las primeras”. En ese sentido, un trato disímil entre personas no necesariamente es contrario a la Constitución. Ello dependerá de que este sea razonable y proporcional, esto es, de que no suponga “una afectación intensa e insoportable de un derecho, garantía o posición jurídica reconocida por la Constitución”.

Cabe destacar que, para analizar la posible vulneración del derecho fundamental a la igualdad, se requiere: i) de dos o más situaciones a comparar; ii) estudiar si son susceptibles de ser comparadas, esto es, si tienen la misma naturaleza; iii) establecer en qué consiste la diferencia de trato desde los planos fáctico y jurídico, es decir, si es un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales; y, iv) determinar si dicha diferencia está justificada constitucionalmente. 2.5.

Las comunidades negras, afrocolombianas y afrodescendientes Es importante destacar que el artículo 7 Constitucional dispone que el Estado Colombiano debe reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación. Dicha norma, en concordancia con el artículo 70 ibidem, es una forma de garantizar la pluralidad que históricamente ha compuesto a la población colombiana, en especial de las comunidades minoritarias, dados los riesgos que tienen de desaparecer por las dificultades que cada día deben enfrentar al asumir sus necesidades básicas.

En particular, las comunidades negras y afrocolombianas forman parte de la diversidad cultural y étnica de Colombia. Estas comunidades fueron definidas en el artículo 2 de la Ley 70 de 1993 como “el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparte una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación compo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos”.

Sin embargo, la Corte Constitucional ha manifestado que el concepto de comunidades negras, en realidad, es mucho más amplio. En la sentencia T-823 de 2012, la Corte reiteró que, siguiendo los parámetros del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), ha reconocido la condición de “pueblo tribal” de las comunidades negras, y estableció factores que permiten en mayor medida su identificación: uno objetivo, que hace referencia a la existencia de rasgos culturales y sociales compartidos por los miembros del grupo y que lo diferencian de los demás sectores sociales; y, uno subjetivo, que consiste en la identidad grupal que lleva a sus integrantes a asumirse como miembros de una colectividad.

Como grupos étnicos diferenciados, la protección étnica y cultural otorga a las comunidades negras la condición de sujetos de especial protección constitucional y los derechos a la propiedad colectiva sobre sus territorios, a la participación, a la educación, a la salud, al medio ambiente sano, a la defensa de la biodiversidad y a determinar el modelo de desarrollo que desean seguir.

El marco jurídico de reconocimiento de estas comunidades, para la Corte Constitucional, es la visibilización de un proceso social que ha cobrado fuerza desde hace un par de décadas en distintas regiones del país: “la consolidación de un grupo poblacional que se autodenomina "negro", a partir de distintos tipos de organizaciones locales que, partiendo de la base de unas condiciones compartidas de existencia y de una creciente identidad colectiva, han resuelto darse a la tarea de promover mancomunadamente la defensa de sus intereses, históricamente desconocidos, cuando no vulnerados frontalmente, por la sociedad mayoritaria.

Se trata, así, de un actor social emergente, no en el sentido de ser un fenómeno exclusivo de esta época -puesto que las comunidades negras se comenzaron a configurar desde los primeros tiempos de la esclavitud en nuestro país, cuando se establecieron los "palenques", pueblos de esclavos fugitivos o "cimarrones", y se sentaron las bases para lo que hoy aparece como una cultura propia-, sino en cuanto se trata de un grupo que s[o]lo en las últimas décadas ha podido asumir la tarea de organizarse más allá del ámbito local o regional.

En ese orden de ideas, el reconocimiento de estas comunidades, a nivel nacional, en tanto "grupo étnico", es un presupuesto indispensable para su adecuada inserción en la vida política y económica del país”. Cabe anotar que el reconocimiento de los derechos de las comunidades negras se hace en función de un status y no de la raza, puesto que esto último implicaría, por un lado, presuponer que existen “razas puras” en una sociedad con un alto grado de mestizaje, y, por otro lado, realizar distinciones negativas que solo llevan a la discriminación. 2.5.

Análisis en el caso concreto 2.5.1. En el presente asunto Del escrito de solicitud de amparo, la Sala estima necesario distinguir que las pretensiones están enfocadas [primer asunto] a que se cumplan con los componentes del PAI Familiar y Comunitario, y [segundo asunto] a que se efectúen las actuaciones administrativas dirigidas a reintegrar a las personas o familias suspendidas o excluidas del programa, o reiniciar los trámites de retiro, y a realizar la inscripción de aquellas que no suscribieron los formularios individuales.

Además, y a pesar de que no existe una pretensión concreta al respecto, el representante legal del Consejo Comunitario [tercer asunto] denunció la amenaza de su derecho fundamental a la vida, en su condición de líder comunitario, por las represalias que han tomado distintas fuerzas armadas al margen de la ley ante el incumplimiento de los acuerdos.

Pues bien, corresponde a la Sala, en primer lugar, establecer si la presente acción de tutela supera los requisitos de legitimación en la causa por activa, de subsidiariedad y de inmediatez y, posteriormente, emitir un pronunciamiento de fondo, si a ello hay lugar. Por lo tanto, es necesario estudiar los hechos precisos expuestos en el escrito de amparo y la titularidad de los derechos invocados. 2.5.2.

Frente a las pretensiones atinentes al reconocimiento de los componentes del PAI y a las actuaciones de suspensión, exclusión y registro del programa [primero y segundo asunto], el tutelante solicitó la protección de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, al debido proceso administrativo y a la igualdad, y sustentó sus pretensiones en el “incumplimiento” del Gobierno Nacional con los acuerdos colectivos y de los formularios individuales.

Lo anterior impone estudiar, frente a las mencionadas pretensiones, la titularidad de los derechos invocados, para cada tipo de acuerdo. 2.5.2.1. Acuerdos individuales. En relación con los referidos formularios, se argumentó que las familias inscritas en el Consejo Comunitario de Alto Mira y Frontera, en virtud de los Acuerdos de Paz y del 12 de septiembre de 2017, se comprometieron de manera individual a erradicar y no resembrar cultivos de uso ilícito, a abandonar dicha actividad en cualquier expresión y a participar en los programas del PNIS, a cambio de recibir los componentes del PAI Familiar, esto es, asistencia técnica y alimentaria inmediata y proyectos de auto sostenimiento y seguridad alimentaria, de ciclo corto e ingreso rápido y productivo con visión de largo plazo.

Al tener en cuenta lo expuesto, los derechos a la vida, al mínimo vital, al debido proceso administrativo y a la igualdad, solo pueden ser interpretados como fundamentales respecto de los firmantes de cada formulario, en la medida en que las obligaciones y beneficios de allí surgidos tienen vinculatoriedad y efectos para el núcleo familiar suscribiente y no de manera colectiva.

Bajo esta línea, en el Acuerdo Colectivo firmado el 12 de septiembre de 2017 por el Consejo Comunitario, quedó especificado que los compromisos del Gobierno Nacional serían ejecutados para cada familia, una vez suscrito el acuerdo individual. Además, el artículo 6 del Decreto 896 de 2017, prevé que los beneficiarios del PNIS que contiene los componentes del PAI Familiar, serán las “familias campesinas en situación de pobreza que derivan su subsistencia de los cultivos de uso ilícito, que voluntariamente se comprometan a las sustituciones de los cultivos de uso ilícito, la no resiembra, ni estar involucradas en labores asociadas a estos, y que no hayan realizado siembras posteriores al 10 de julio de 2016”.

En tales condiciones, la Sala concluye que el Consejo Comunitario no estaría legitimado en la causa por activa para solicitar la protección de los derechos fundamentales a la vida, al mínimo vital, al debido proceso administrativo y a la igualdad que invocó, porque no son derechos fundamentales colectivos que estén bajo su titularidad, sino que pertenecen o corresponde a cada núcleo familiar que haya suscrito un acuerdo a través del formulario de registro individual.

Ahora, no es de recibo el argumento del tutelante para considerarlo por legitimado por activa, referente a que el artículo 49 de la Ley 70 de 1993 prevé que es necesario contar con la intervención de los representantes de las comunidades negras el Consejo Comunitario, dado que dicha disposición normativa hace alusión a su participación en los planes, programas y proyectos de desarrollo técnico y social que adelante el Gobierno Nacional y la Cooperación Técnica Internacional, y no a actuaciones en procesos o trámites judiciales.

En relación con las censuras de la parte actora expuestas en contra del escrito de impugnación, cabe aclarar que no existe discusión en que los actos de discriminación racial pueden afectar los derechos fundamentales de los individuos afrocolombianos y de la comunidad en general. Asimismo, que en las sentencias T-955 de 2003, T-745 de 2010, T-1045A de 2010 y T-800 de 2014 en la que Consejos Comunitarios y sus integrantes encontraron legitimación por activa, fueron invocados, en esta primera providencia, los derechos colectivos fundamentales a la diversidad e integridad étnica y cultural, a la propiedad colectiva, a la participación y a la subsistencia de las comunidades negras, y, en las restantes providencias, a la consulta previa y el debido proceso.

Por lo tanto, estas providencias, contrario a lo que afirmó el tutelante y quien intervino en ejercicio de amicus curiae, no dotan de legitimación en la causa por activa a los Consejos Comunitarios para ejercer la acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales de los que son titulares cada integrante de la comunidad. En todo caso, la Sala no desconoce que el carácter de sujetos de especial protección constitucional que tienen las personas pertenecientes a las comunidades negras y afrocolombianas, y que los amplios poderes que tiene el juez de tutela permiten que, ante la posible vulneración de derechos fundamentales, emita un pronunciamiento de fondo, motivo por el que se continuará con la presentación de las siguientes cuatro consideraciones: (1.) La parte accionante estimó vulnerados los derechos fundamentales que invocó, porque, en términos generales, en su concepto: i) todas las personas que cumplieron con la erradicación y no resiembra no han recibido los componentes del PAI Familiar; y, ii) han sido suspendidos, retirados o no registrados núcleos familiares y personas del programa, sin que existan razones válidas y bajo criterios que no fueron previstos desde un principio en los acuerdos.

Pues bien, tanto los reparos relacionados con el incumplimiento de los compromisos del PAI Familiar como con el estado en el que se encuentren determinadas familias al interior del PNIS, parten de la configuración de situaciones que han sido materializadas en virtud de una decisión emitida por la respectiva autoridad dentro de un proceso administrativo concreto.

Esto significa que el estudio de la posible vulneración de derechos fundamentales, entendida desde la titularidad que tuvieran las familias, exigía la especificación de las posibles irregularidades que en cada caso se presentaron y afectaron garantías constitucionales. Lo anterior, tiene una mayor relevancia y justificación, si en cuenta se tiene que los reparos de tutela, de manera directa, cuestionan la legalidad de las decisiones emitidas por autoridades con competencia para tal fin, asunto último que no es discutido en esta oportunidad.

En ese orden, correspondía a la parte interesada explicar en cada caso en qué consistió la irregularidad, y las razones por las que consideró, vulneraba derechos fundamentales. La mencionada ausencia argumentativa, impide, justamente, estudiar la legalidad y constitucionalidad de las decisiones controvertidas, ya sea de no entregar los componentes del PAI Familiar, o de suspender, retirar o impedir el ingreso de familias del programa; y garantizar los derechos fundamentales de defensa y debido proceso de las autoridades accionadas.

En este punto, resulta oportuno recordar que en la tutela no se abordan juicios de normas en abstracto o basados en hechos eventuales o potenciales, como, por ejemplo, lo realiza la Corte Constitucional cuando estudia las demandadas de inconstitucionalidad, o el Consejo de Estado por conducto de los medios de control de nulidad simple o por inconstitucionalidad.

Además, que la naturaleza de la acción, el concepto de derecho fundamental amparable y los efectos que tienen las decisiones de tutela, definen este medio de control constitucional como un mecanismo creado para discutir ante un juez constitucional asuntos concretos en los que se ven involucrados un titular de derechos y un sujeto pasivo, ya que el objeto es establecer si estas garantías son vulneradas, amenazadas o desconocidas en circunstancias específicas y reales por la acción u omisión de las autoridades o de un particular.

Dadas las circunstancias advertidas del escrito de amparo, la Sala no cuenta con elementos y parámetros necesarios para individualizar a los titulares de los derechos fundamentales invocados, –que, como ya se explicó, no es el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera–, ni para establecer el contenido y alcance de los derechos en cada caso con el fin de determinar las acciones restitutorias o preventivas a ordenar en el respectivo fallo, más aún, al tener en cuenta que los cultivadores, agricultores no cultivadores y recolectores, tenían requisitos y obligaciones adicionales a la erradicación y no resiembra, y que su incumplimiento generaba la suspensión o el retiro del programa.

En particular, al considerar el alcance de los derechos fundamentales invocados que fue expuesto en esta providencia, la Judicatura echa de menos los contextos fácticos y jurídicos precisos de: i) las condiciones de vida de los posibles afectados para estudiar la vulneración de los derechos fundamentales a la vida y al mínimo vital; y, ii) los distintos procesos administrativos agotados, para evaluar el quebranto de los derechos al debido proceso administrativo y a la igualdad.

(2.) De otra parte, al no estar plenamente identificadas las acciones u omisiones que en cada evento pudo transgredir derechos fundamentales, no era posible invertir la carga de la prueba y exigir que la ART y la DSCI que probaran el cumplimiento de los acuerdos individuales, máxime si se tiene en cuenta que, en concepto de estas autoridades, han actuado conforme a las normas vigentes y aplicables y a los recursos disponibles.

Así, como la parte tutelante aseguró que las entidades accionadas vulneraron los derechos invocados porque, de manera general, incumplieron los acuerdos asumidos con los formularios individuales, –sin especificar los nombres de los titulares–, la carga de la prueba exigida por el juez de tutela de primera instancia, les impuso de forma desproporcionada traer al trámite de tutela prueba de todas las actuaciones que han ejecutado para cada familia del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera que haya presentado algún tipo de eventualidad.

Cuestión distinta habría sido, si la accionante hubiera expuesto en su escrito de amparo una carga mínima en identificar los hechos y omisiones que motivaron el ejercicio de la tutela, con detalle de los nombres de las personas posiblemente afectadas dentro del programa y las razones que explicaban esa afectación, de modo que la ART y la DSCI pudieran demostrar su proceder conforme a derecho para cada caso.

En consecuencia, para esta Sala, la Sección Cuarta del Consejo de Estado tuvo por acreditada la vulneración de derechos fundamentales a partir de premisas abstractas, como los datos generales aportados por el tutelante y por quienes intervinieron en el trámite constitucional, es decir, sin contar con una información concreta y precisa de los afectados y las razones de la afectación. (3.) Lo anterior, llevó a que la sentencia del 27 de octubre de 2022, para materializar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida digna, encargara en el Consejo Comunitario de aportar una lista de las personas que cumplieron con los acuerdos y que no habían accedido al beneficio de asistencia alimentaria inmediata y demás componentes del PAI; y, a la DSCI, que analizara del mencionado listado, frente a quienes eran procedentes los pagos relacionados con ese beneficio o que emitiera acto administrativo debidamente motivado en los casos que no, y que continuara adelantando las actividades necesarias para garantizar los proyectos productivos de corto y largo plazo y los procesos administrativos de las personas suspendidas o excluidas.

Estas órdenes emitidas por el juez de primera instancia contienen dificultades insuperables en la resolución del asunto litigioso, –en particular, en un eventual escenario de desacato o de cumplimiento–, puesto que no es posible identificar con certeza los titulares de las garantías salvaguardadas, requisito ineludible de la procedencia de la acción de tutela.

En primer lugar, fueron tutelados “los derechos fundamentales […] de las familias que integran el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera”. Es decir, se puede afirmar que los efectos del amparo fueron en abstracto o de manera general para determinada población, y que el único criterio de individualización de las personas beneficiadas es ser integrante del Consejo, pese a que no se explicó la forma en que se ostenta esa condición, cuestión que podría generar controversia entre los sujetos procesales.

En segundo lugar, si bien la parte considerativa de la sentencia del 27 de octubre de 2022 y las demás órdenes proferidas permiten inferir que el amparo protege a las personas de la comunidad de Alto Mira y Frontera que cumplieron con sus compromisos de erradicación y no resiembra y que están suspendidos o excluidos del programa, lo cierto es que este parámetro tampoco ofrece la forma de discernir quiénes son los titulares de los derechos, en la medida en que la Sección Cuarta dejó a juicio del Consejo Comunitario elaborar el listado de las personas que están en esas circunstancias, y a juicio de la DSCI, establecer frente a quienes es procedente reconocer los beneficios del PAI.

(4.) Finalmente, la Sala denota que el análisis efectuado por la primera instancia no resulta suficiente para despojar de la presunción de legalidad y constitucionalidad a todas las actuaciones administrativas surtidas por las respectivas autoridades dentro del desarrollo del PNIS para cada familia, atinentes a las decisiones de exclusión o suspensión, pues si bien negó las pretensiones de ordenar el reintegro de todas las que han sido afectadas, lo cierto es que dispuso rehacer las actuaciones administrativas.

Precisamente, la procedencia de la acción de tutela está supeditada al cumplimiento del requisito de subsidiariedad, que en temas relacionados con actos administrativos, el ordenamiento jurídico tiene previsto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho como mecanismo idóneo, eficaz y oportuno para salvaguardar derechos fundamentales, incluso, por conducto de la solicitud de medidas cautelares.

Sin embargo, si excepcionalmente el juez constitucional advierte la configuración de un perjuicio irremediable o que ese medio de defensa no es idóneo o eficaz, puede conocer de una acción que controvierta actos administrativos, sin que ello lo exonere de realizar el juicio de legalidad correspondiente. Así, esta Sala no cuenta con la información necesaria para evaluar el requisito de subsidiariedad, y, por lo tanto, no puede tenerlo por superado, ante la falta de identificación de los actos administrativos concretos que resolvieron la situación particular de las familias, que negaron el reconocimiento de los beneficios del PAI, y las razones por las que se consideran arbitrarios.

Idéntica situación ocurre con el requisito de inmediatez, pues no existen casos concretos en los que se pueda analizar la razonabilidad del tiempo transcurrido hasta que se acudió a la administración de justicia, a pesar de que, en el escrito de amparo el accionante hace referencia a hechos ocurridos hace más de 5 años, incluso, cuando la Dirección del Programa se encontraba en cabeza de la Alta Consejería Presidencial para el Postconflicto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Por las razones expuestas, la Sala concluye que en el presente asunto no están satisfechos los requisitos de legitimación en la causa por activa, de subsidiariedad y de inmediatez, en relación con los cargos de tutela por incumplimiento de los componentes del PAI Familiar y con el estado activo, suspendido o retirado de miembros del Consejo en el programa, pues la parte tutelante no proporcionó al juez una situación concreta que pudiera ser valorada a la luz de la garantía de los derechos fundamentales.

Por último, cabe advertir que las falencias de índole argumentativo y probatorio de la solicitud de amparo hubieran podido ser subsanadas por el juez de primera instancia, en ejercicio de sus amplios poderes oficiosos, mediante el decreto de pruebas y la solicitud de ampliación de los hechos y argumentos del escrito de tutela. También, que no es posible proceder en tal sentido en esta etapa del trámite constitucional, pues cualquier debate judicial nuevo en este escenario, despojaría a las autoridades accionadas de ejercer el derecho fundamental a una segunda instancia judicial. 2.5.2.2.

Acuerdos Colectivos En cuanto a los reparos referentes a que no han sido cumplidos los compromisos con la comunidad adquiridos en el Acuerdo Colectivo el 12 de septiembre de 2017, la Sala observa que la parte tutelante limitó sus argumentos a reiterar el carácter vinculante de dichos acuerdos. Empero, era necesario que explicara la relación existente entre los compromisos que, en su concepto, son vinculantes y adquirió el Estado Colombiano con la comunidad de Alto Mira y Frontera, con sus derechos fundamentales colectivos, para comprender la posible afectación de estos.

En otras palabras, el accionante debió fundamentar de qué forma, los componentes del PAI Comunitarios, son necesarios para la satisfacción de los derechos fundamentales sobre sus características y trayectoria histórica, como por ejemplo, su identidad étnica y cultural, su determinación, su autonomía y participación, al reconocimiento y a la consulta previa, entre otros.

Además, tampoco acreditó haber requerido de manera directa el cumplimiento de dichos acuerdos comunitarios a la ART y a la DSCI, para generar un pronunciamiento de las autoridades encargadas mediante acto administrativo que pudiera ser sujeto de control judicial, ya sea a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, o de la acción de tutela de manera excepcional.

En consecuencia, tampoco están dados los elementos necesarios para realizar el estudio de legitimación en la causa por activa, pues no fueron identificados los derechos de índole fundamental y colectivos que el Consejo Comunitario afirmó fueron vulnerados, y la relación del cumplimiento de los acuerdos colectivos con su satisfacción. Lo anterior, adquiere mucha más relevancia, al tener en cuenta que los acuerdos colectivos fueron suscritos el 12 de septiembre de 2017, y que la tutela fue radicada el 2 de junio de 2022, es decir, transcurrido más de 4 años, lapso que desvirtúa, en principio, la urgencia del amparo y que requería una justificación mayormente razonable.

Por los motivos expuestos, las pretensiones de tutela dirigidas a obtener el cumplimiento de los acuerdos colectivos, no superan los requisitos de procedibilidad de legitimación en la causa por activa y de inmediatez. 2.5.3. Finalmente, el señor Ricaurte Ocampo, si bien manifestó que acudió al juez constitucional en su condición de representante legal del Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera, también indicó que su derecho fundamental a la vida se encontraba en riesgo, dadas las amenazas que recaen sobre los líderes sociales de la región y el país [tercer asunto].

Sobre este punto, en el escrito de solicitud de amparo no fue formulada una pretensión concreta, el juez de tutela de primera instancia no emitió pronunciamiento alguno y la parte activa no presentó recurso de impugnación, razones que son suficientes para no abordar el asunto. Sin embargo, para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, la Sala procedió a revisar las pruebas aportadas al expediente de tutela y encontró que los panfletos de las Farc – EP que fueron aportados con la solicitud de amparo y en los que son amenazados líderes sociales del municipio de Tumaco (Nariño) en razón a los acuerdos colectivos firmados por los Consejos Comunitarios, datan de febrero y mayo de 2021 y no relacionan a Ricaurte Ocampo ni a la Comunidad de Alto Mira y Frontera como su objetivo.

En ese orden, dado que en esta oportunidad no se probó una amenaza concreta y real sobre la vida del señor Ocampo, y que este no demostró haber acudido, en primer lugar, a las autoridades responsables de la seguridad de los líderes sociales y del PNIS para obtener la protección que estima requiere sobre su vida, la Sala concluye que el argumento de tutela es improcedente. 2.5.4.

En razón a que la solicitud de amparo es improcedente, no hay lugar a emitir un pronunciamiento acerca de los argumentos contenidos en el escrito de impugnación que presentó la Presidencia de la República, dirigidos a que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. 2.6. En consecuencia, dado que la Sección Cuarta del Consejo de Estado amparó los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida digna, esta Sala revocará la sentencia del 27 de octubre de 2022 y, en su lugar, declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de octubre de 2022 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que amparó los derechos fundamentales al debido proceso administrativo, al mínimo vital y a la vida digna, por las razones expuestas en esta providencia. En su lugar, SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela formulada por el Consejo Comunitario Alto Mira y Frontera en contra de la Presidencia de la República, el Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, la Agencia de Renovación del Territorio y la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, por los motivos consignados en la parte motiva de este fallo.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados, por el medio más expedito.

CUARTO: REMITIR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado DACJ