CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., primero (1°) de julio de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: JAIME ORLANDO MARTÍNEZ GARCÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se negó la solicitud de tutela.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 6 de abril de la presente anualidad1, el señor Jaime Orlando Martínez García interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, con ocasión de la sentencia de segunda instancia proferida el 24 de febrero de 2022, en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos –acción popular–con radicado 68001-33-33-009-2018-00348-02.

Formuló las siguientes pretensiones: 1-Revocar la totalidad de la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo de Santander, Magistrado ponente IVÁN MAURICIO MENDOZA SAAVEDRA, ya que como se encuentra plenamente probado, el Centro Comercial Cabecera Cuarta Etapa no hizo parte dentro de la acción popular con la cual el H. Tribunal Administrativo de Santander revoco la sentencia motivo de la presente acción de tutela, conclusión es entonces que se me violo el debido proceso y el acceso 1 Se advierte que, el 9 de junio de 2022, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 2 a la administración de justicia al rechazarla finalmente después de todo el desgaste y tiempo al haber agotado todas las etapas procesales en derecho. 2-Dar la orden de emitir una nueva sentencia protegiendo los derechos colectivos de la población disminuidas en este caso la población en situación de discapacidad física, visual, las mamás que transitan coches de bebes, los niños, los adultos mayores, los peatones en general que a diario deben emplear a los senderos peatonales alrededor del centro comercial aludido, dando aplicación a la providencia del H. Consejo de Estado en la acción popular de grupo citada en el numeral 9 de la acción de tutela al materializarse que no se debe aplicar agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada con respecto al Centro Comercial Cabecera Cuarta Etapa al no haber sido vinculado en la acción popular contra que se pretende rechazar la demanda Constitucional motivo de la presente acción de tutela, no existe identidad de partes, por ende, no se dan los presupuestos de ley para rechazar la acción popular. 3-Emitir la orden de expedir una nueva sentencia de segunda instancia acogiendo las pretensiones de la acción popular valorando todas las pruebas allegadas, en especial los informes técnicos. 1.2.

Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: El 30 de agosto de 2018, el señor Jaime Orlando Martínez presentó acción popular para que se protegieran los derechos colectivos de la comunidad, en especial de la población con discapacidad visual, por la inexistencia de un andén pompeyano frente al inmueble ubicado en la carrera 35A No. 49-55 de Bucaramanga.

El Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga, en sentencia del 22 de enero de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda y, como consecuencia, le ordenó (i) al Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, adecuar los andenes anexos al inmueble ubicado en la carrera 35 A No. 49-55 de Bucaramanga, y (ii) al municipio de Bucaramanga prestar asistencia técnica y supervisión de las obras.

La sentencia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 24 de febrero de 2022, la revocó para, en su lugar, «declarar la cosa juzgada». 1.3. Argumentos de la tutela La parte demandante señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en una «vía de hecho», por las siguientes razones: Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 3 - Falta de aplicación del principio pro actione, pues el tribunal erró al darle mayor importancia a los carros que usan el parqueadero en lugar de a las personas. - Ausencia de valoración de los informes técnicos expedidos por la Secretaría de Planeación, que daban cuenta que desde que se construyó el centro comercial se violaron las normas sobre la accesibilidad a los sótanos de las edificaciones. - No se tuvo en cuenta que el municipio no realizó visitas durante la construcción del centro comercial, ni tramitó algún proceso policivo para investigar los hechos narrados en la acción popular. - El tribunal no contrastó los documentos aportados por el municipio, pues, de haberlo hecho, habría evidenciado que no se acreditó la celebración de contratos para adecuar los andenes objeto del debate. - El Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, fue el único apelante y no hizo referencia a la figura de «agotamiento de jurisdicción»; tampoco fue parte en la acción popular con base en la cual se declaró la cosa juzgada, por ende, no se le dio oportunidad de ejercer su derecho a la contradicción y de acceso a la administración de justicia, en el proceso con radicado 2008-00144. - No se alegó oportunamente la excepción de agotamiento de jurisdicción, pues, si bien el Municipio de Bucaramanga la mencionó en los alegatos de conclusión, debió discutirla desde el inicio del proceso y no poner en desventaja a la parte demandante, violándole el derecho al debido proceso. - No existe cosa juzgada porque el centro comercial no hizo parte de la demanda de acción popular con fundamento en la cual se declaró probada la excepción y, por ende, no se le impartieron órdenes en dicho proceso. - La sentencia del tribunal se apartó del precedente jurisprudencial del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre la interpretación de las normas para beneficiar a las personas en situación de discapacidad e, incluso, de decisiones del mismo tribunal en las que accedió a la protección de los derechos colectivos en un caso idéntico al que aquí se cuestiona.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 4 2. Trámite impartido e intervenciones 2.1 Mediante auto del 18 de abril de 2022, la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, por intermedio del magistrado sustanciador del proceso en primera instancia (i) admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander;

(ii) ordenó vincular al Municipio de Bucaramanga y al Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, como terceros con interés. Allí también se dispuso que fueran notificados, a fin de que rindieran el informe correspondiente. 2.2. El Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, solicitó declarar improcedente la tutela ante la existencia de otros mecanismos –sin especificarlos– para la protección de los derechos invocados.

Agregó que tampoco se cumplió el requisito de inmediatez porque la tutela se interpuso dentro de los dos meses siguientes a la ejecutoria de la decisión cuestionada. Finalmente, se refirió a consideraciones sobre la procedencia de la cosa juzgada. 2.3. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. 3. Fallo impugnado La Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante fallo del 5 de mayo de 2022, negó la solicitud de amparo.

En síntesis, el a quo explicó que no se configuró un defecto procedimental ni la vulneración de derechos del accionante por la declaratoria de cosa juzgada, dado que la excepción fue planteada por el Municipio de Bucaramanga en la contestación de la demanda, de manera que la mención hecha en los alegatos de conclusión de segunda instancia no fue sorpresiva para las partes.

A ello agregó que el tribunal podía, incluso, declararla de oficio. Estimó que la autoridad judicial accionada hizo un análisis de la cosa juzgada aplicable al caso concreto, sin que fuera de recibo el argumento de que no podía declararse por el hecho de que el centro comercial no fue parte en la otra acción popular, en tanto que existe una decisión previa que le ordenó al Municipio de Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 5 Bucaramanga la adecuación, entre otros, de los andenes comprendidos dentro del perímetro del referido centro comercial.

Desestimó que el accionante pudiera invocar la protección de los derechos fundamentales del Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa. De otra parte, sostuvo que los argumentos respecto de los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente, referidos a la indebida valoración de las pruebas sobre la vulneración de derechos colectivos, el desconocimiento de las normas sobre las condiciones para las construcciones y edificaciones, y el precedente respecto del alcance de los derechos colectivos, no estaban llamados a prosperar, toda vez que la sentencia del tribunal revocó la decisión de primera instancia por cosa juzgada, de modo que no hizo un estudio del fondo de la controversia, es decir, no estaba obligada a analizar las pruebas, normas y precedentes sobre la vulneración de los derechos colectivos. 4.

Impugnación La parte demandante impugnó la anterior decisión, con fundamento en los siguientes argumentos: • Que con la tutela lo que pretendía era la protección real e inmediata de los derechos colectivos vulnerados con la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander, al revocar la sentencia de primera instancia. • Que el Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, es un particular con gran poder económico, razón por la cual es su deber ser solidario con las personas con discapacidad visual y otras personas con limitaciones físicas.

De modo que no puede decirse que la acción popular pone en peligro la estabilidad económica del centro comercial. • Que, de conformidad con las pruebas aportadas, se deduce la necesidad urgente y real de proteger los derechos colectivos invocados. • Que el Centro Comercial no alegó en la apelación el agotamiento de jurisdicción, ya que dicha solicitud solo se elevó por el municipio en los alegatos de conclusión ante el tribunal, es decir, de manera tardía en un «acto desleal» contra los derechos colectivos y de acceso a la administración de justicia en conexidad con el debido proceso. • Que en la acción popular con radicado 2008-00144 los hechos no se relacionaron con todo el territorio del municipio de Bucaramanga y fue la Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 6 sentencia la que decidió extender, sin ninguna prueba, la vulneración de los derechos colectivos a toda la ciudad, y en ese sentido, dio una orden generalizada sin permitir que la población acudiera de manera particular a buscar la protección de sus derechos colectivos, puesto que, en la actualidad, les están aplicando la figura de agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada.

En suma, pidió que se revocara la sentencia impugnada, al acreditarse que desde la construcción del centro comercial se afectaron los derechos de las personas en situación de discapacidad. II. C O N S I D E R A C I O N E S 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 7 ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos.

Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 8 a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en diversos pronunciamientos3, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 9 providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.

En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional».

Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela. 2. Problema Jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 5 de mayo de 2022 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio del cual se negó la solicitud de amparo.

Para ello, se examinará si la tutela cumple con los requisitos generales de procedencia respecto de todos los cargos alegados. De ser así, se analizará si, en efecto, se configuró o no un defecto por la declaratoria de agotamiento de jurisdicción por cosa juzgada realizada por el Tribunal Administrativo de Santander; y si, además, se desconocieron las pruebas, las normas y el precedente en materia de protección a los derechos colectivos. 3.

Análisis de la Sala Esta Sala comparte, en términos generales, los argumentos del a quo en los que sostiene que se cumplieron los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial, respecto de los cargos planteados por la declaratoria del agotamiento de jurisdicción «por cosa juzgada»; sin embargo, no ocurre lo mismo con los reparos atribuidos a la sentencia del Tribunal Administrativo de Santander por errores en la valoración probatoria y desconocimiento de las normas y la jurisprudencia sobre la interpretación de los derechos colectivos, los cuales carecen de relevancia constitucional por ausencia de carga argumentativa coherente.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 10 En ese orden de ideas, en lo que concierne a dichos argumentos que, en su orden, corresponderían a los defectos fáctico, sustantivo y de desconocimiento del precedente —aunque no fueron identificados así en la demanda—, la tutela es improcedente.

Veamos: En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

En el caso particular, el señor Jaime Orlando Martínez García presentó demanda de protección a los derechos e intereses colectivos contra el municipio de Bucaramanga —allí se vinculó al Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa—, para que se ordenara la construcción del pompeyano que diera continuidad al andén y sin altibajos, ubicado en forma anexa al inmueble con nomenclatura carrera 35 A No. 49-55 de Bucaramanga. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 11 Mediante fallo del 22 de enero de 2020, el Juzgado Noveno Administrativo de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó al Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, realizar el arreglo del referido andén, en el sentido de eliminar las gradas o altibajos; a su vez, dispuso que el municipio prestara asistencia técnica y ejerciera el control sobre las obras y las adecuaciones a ejecutar.

Dicha decisión fue revocada por el Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 24 de febrero de 2022 —que es objeto de esta tutela—, al encontrar estructurada «la figura del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada absoluta». Si, como viene de decirse, la sentencia fue revocada por agotamiento de jurisdicción, es evidente que los argumentos propuestos en la solicitud de tutela que se enmarcan en los defectos fáctico (falta de valoración de las pruebas), sustantivo (por vulneración de los principios y normas sobre los derechos colectivos) y de desconocimiento del precedente (por no considerar la jurisprudencia sobre la protección de las personas con movilidad reducida) no se acompasan con los motivos que cimientan la decisión reprochada.

Esta situación impide resolver de fondo la petición de amparo, por falta de relevancia constitucional derivada de la incongruencia de los cargos señalados, lo cual, en últimas, se traduce en falta de carga argumentativa. Indudablemente, la sentencia del tribunal no hizo análisis de fondo sobre las pruebas de la violación de los derechos colectivos, de las normas sobre edificaciones, ni de la jurisprudencia en la materia, precisamente porque estimó configurado el agotamiento de jurisdicción «por cosa juzgada».

De manera que los elementos propuestos en la tutela que se alejan de esa discusión y aquellos que se proponen en la impugnación para insistir en la necesidad de proteger los derechos colectivos, nada tienen que ver con la decisión enjuiciada. En suma, los reparos del demandante no guardan conexidad con la verdadera ratio decidendi de la sentencia cuestionada, razón por la cual, a diferencia de la conclusión del fallo de primera instancia, para esta Sala no era posible estudiarlos de fondo, por cuanto el embate contra la providencia judicial fue impreciso e incoherente.

Esta Subsección ha sido consistente en afirmar que la relevancia constitucional no se cumple con el solo hecho de que se identifiquen determinados derechos Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 12 fundamentales como vulnerados o se enuncie y/o sustente una causal específica de procedencia del amparo.

El análisis del defecto requiere que los motivos del ataque sean claros, serios y directamente relacionados con la decisión y las razones en que esta se cimienta, de modo tal que el juez constitucional cuente con parámetros precisos para decidir si la providencia objeto de tutela adolece de los vicios endilgados. Ahora, en la impugnación el demandante pretende insistir y agregar nuevos elementos referidos a las pruebas de la vulneración de los derechos colectivos, al incumplimiento de la sentencia proferida en el radicado 2018-00144, con base en la cual se declaró la cosa juzgada, e, incluso, afirma que en esta hubo extralimitación de los jueces por ordenar una adecuación que no fue solicitada en la demanda; sin embargo, la Sala no puede aceptar esa fundamentación, de una parte, porque, se insiste, esas no fueron las razones de la decisión y, de otra, porque la impugnación no es el escenario para agregar nuevos cargos o discutir la validez de una sentencia que no es objeto directo este de juicio.

El deber de la parte era expresar todas sus razones en el escrito de tutela o, incluso, antes del fallo de primera instancia, en clave de congruencia, y no esperar a obtener una decisión adversa, para ampliar el espectro de la discusión de circunstancias ajenas a la providencia. La relevancia constitucional exige la presencia de una mínima carga argumentativa.

Esto supone que las premisas que cimientan la solicitud de amparo deben ser suficientes, claras, coherentes y tener una relación inescindible y de conexidad con los argumentos de la decisión del juez ordinario y que se somete al escrutinio constitucional. Si la sentencia se ocupa de un tema diferente al que propone la tutela, es claro que el juez constitucional carece de parámetros para analizar la decisión del juez natural.

En conclusión, la solicitud de amparo es improcedente —en lo que concierne a los elementos señalados— porque no ofrece una carga argumentativa mínima y suficiente en clave de congruencia con la decisión cuestionada, que le permita a la Sala contar con parámetros para decidir de fondo. Finalmente, como se anticipó al inicio del estudio de este asunto, el debate sobre el agotamiento de jurisdicción «por cosa juzgada», sí cumple con el requisito de Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 13 relevancia constitucional y los demás requisitos generales, que fueron estudiados en primera instancia. Los argumentos de la parte actora son coherentes y conexos con la sentencia; además, no se advierte la intención de que la tutela sea una instancia adicional, pues se revelan derechos de naturaleza constitucional que dan una marcada importancia al asunto.

De suerte que se procederá a determinar el acierto o no del a quo, al negar la prosperidad de ese cargo. En resumen, la discrepancia del demandante con la decisión de primera instancia y con la que es objeto de tutela se centra en que, a su juicio, no podía declararse el agotamiento de jurisdicción o la cosa juzgada, porque no fue propuesta por el Centro Comercial Cabecera, Cuarta Etapa, en la apelación, sino por el municipio de Bucaramanga en los alegatos de segunda instancia. Además, porque no hizo parte en el proceso 2018-00144 en virtud del cual se hizo dicha declaración. Los elementos adicionales que se esgrimen en la impugnación no serán estudiados por la Sala, en atención a que no son presupuestos procesales, sino reparos contra la providencia judicial que debían alegarse desde la primera instancia. En todo caso, en su mayoría se refieren a los aspectos descartados por la incongruencia de la carga argumentativa y porque ahora pretende cuestionar la orden que se dio en la acción popular 2018-00144, que no es objeto de este proceso.

Para zanjar el primer aspecto de la discusión basta con reiterar el carácter superior de la cosa juzgada y del agotamiento de jurisdicción como presupuestos procesales aplicables en las acciones populares que le permiten al juez, aún en silencio de las partes, declararla de oficio, como bien lo explicó el tribunal en la misma providencia enjuiciada.

No se puede olvidar que el valor de estas instituciones en la resolución de los conflictos o litigios, a fin de asegurar principios como el de seguridad jurídica y de coherencia de las decisiones; por tanto, la justicia debe evitar que se presenten decisiones contradictorias por identidad de causa y objeto o que se someta un mismo asunto incontables veces al examen de los jueces.

No existe por parte del legislador ninguna restricción para declarar de oficio la cosa juzgada o el agotamiento de jurisdicción, porque, se reitera, se trata de un presupuesto procesal relacionado con la competencia y con la inmodificabilidad de las decisiones en firme. De manera que ninguna censura puede enrostrársele al tribunal por declarar dicha excepción o al a quo por negar el amparo bajo ese supuesto.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 14 Aún más, la excepción sí fue propuesta por el municipio de Bucaramanga, tanto así que el juez de primera instancia se pronunció respecto de ella, pero llegó a una conclusión contraria a la del tribunal.

En tal sentido, ni siquiera fue sorpresiva para la parte demandante. En todo caso, se insiste, no era relevante que el apelante hubiese alegado ese aspecto en el recurso, porque el ad quem contaba con plena competencia y facultad para verificarla oficiosamente. Afirma el accionante que la sentencia en que se cimentó el agotamiento de jurisdicción no es oponible al centro comercial porque no fue parte en dicho proceso, por ende, no se respetaron sus derechos ni tuvo la oportunidad de contradecir las pruebas.

Para la Sala, es claro que al señor Martínez García no le corresponde enarbolar la defensa de los derechos de dicha persona jurídica, la que, por demás, se opuso a las pretensiones de la tutela. Tampoco es suficiente que el solo hecho de no haber sido parte en el proceso 2018-00144 obligara al tribunal a hacer un estudio de fondo, porque encontró que el objeto del nuevo proceso estaba ya cubierto con otra orden judicial.

Así justificó el tribunal la declaratoria de la excepción objeto de debate: Ahora, el instituto de la cosa juzgada en las acciones populares está reglamentado en el artículo 35 de la Ley 472, el cual preceptúa que “… la sentencia tendrá efectos de cosa juzgada respecto de las partes y del público en general…” (Negrillas extratextual); de manera que, el límite subjetivo de la cosa juzgada no tiene aplicación en este mecanismo constitucional.

En este sentido, la Honorable Corte Constitucional, en sentencia C-622 de 2007, al estudiar la constitucionalidad de la disposición en comento, se refirió a la cosa juzgada en las acciones populares en los siguientes términos: “… El hecho de que a través de las acciones populares se protejan derechos cuya titularidad es difusa, radicados en sectores más o menos amplios de la comunidad, y que los mismos puedan ser representados por cualquier miembro de la colectividad afectada, explica que se haya querido extender los efectos de la sentencia que resuelven acciones populares, tanto a las partes en el proceso, entre las que se cuentan por supuesto al actor popular, como a la comunidad en general, donde ha de incluirse también al colectivo interesado y titular de los derechos en conflicto. […] 2.

Facultades oficiosas del juez respecto de la excepción de cosa juzgada en acciones populares. La Sección Primera del Consejo de Estado5precisó que si bien dicho mecanismo de defensa puede alegarse como previo, ello no 5 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 18 de abril de 2007, C.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de identificación 540012331000200500118-01(AP).

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 15 significa que revista dicha naturaleza, pues “la doctrina la ha calificado como una excepción mixta, pues pese a su naturaleza perentoria, recibe el trámite propio de una excepción de mérito; por consiguiente, puede proponerse por la parte demandada desde un primer momento, o, si esto no ocurre, puede declararse por el juez aún de oficio, en el momento de dictar sentencia. Más aún en acciones populares cuando la propia ley dispone que el juez la declarara en la sentencia”.

Tesis reiterada por dicha Corporación en sentencia del 18 de octubre de 2019, al indicar que “… de oficio, el juez debe declarar probada la excepción de cosa juzgada, en primera y segunda instancia, teniendo en cuenta que este medio exceptivo es un instrumento que no beneficia exclusivamente a una parte procesal, sino que garantiza los principios que rigen el procedimiento, como la igualdad, la confianza legítima, la seguridad pública y el non bis in ídem y, con ello, la vigencia de un orden justo.”6 […] El municipio de Bucaramanga en la oportunidad para alegar de conclusión insiste que en el caso sub examine se configuró el fenómeno de cosa juzgada como quiera que en sentencia del 10 de marzo de 2010 dentro de la acción popular 2008-00144, se ordenó a la entidad la adecuación de los andenes del territorio de su jurisdicción. En virtud de lo anterior, el Despacho ponente con fundamento en las piezas procesales que obran en este proceso en cumplimiento de la solicitud de envío del expediente 680013333004-2008-00144, procederá a estudiar si se estructura el fenómeno procesal de la cosa juzgada.

Veamos: 1. En primer orden, en el proceso identificado con número único de radicación 680013333004-2008-00144-00/01, la demanda se promovió por el señor Jaime Orlando Martínez García en contra del Municipio de Bucaramanga, según obra a folios 1 a 9 del archivo 001 de ese expediente digital. En los hechos de la demanda, se informa que en esta ciudad existen varios andenes que se encuentran deteriorados que impiden a los peatones transitar, ubicados en las siguientes direcciones: calle 51 con carrera 35, carrera 36 con calle 43, carrera 38 con calle 48, carrera 35 con calle 47, calle 51 con carrera 38 y en la carrera 36 contiguo al Parque de las Mejoras Públicas.

En consecuencia, plantea como pretensiones la protección de los derechos colectivos vulnerados a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; la seguridad y salubridad públicas y al goce del espacio público y, se adopten las medidas y procedimientos correctivos necesarios que garantice la seguridad, el uso, servicio, goce, disfrute visual y libre tránsito a la comunidad general de los andenes en el sector en comento. 2.

El Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante sentencia proferida el 26 de marzo de 2010, resolvió amparar los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la seguridad pública y, en consecuencia impuso varias obligaciones a la autoridad accionada y la condenó en costas7, en los siguientes términos: 6 Cita original de la providencia: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Consejero Ponente: Dr. Hernando Sánchez Sánchez, sentencia del 18 de octubre de 2019, expediente 680012333000-2011-00027-01, demandante, William Duarte Pico contra la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y Municipio de Bucaramanga. 7 Cita original de la providencia: Ver carpeta “POPULAR 2008-144” del expediente ordinario digital.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 16 “SEGUNDO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que dentro del mes siguiente a la ejecutoria de esta providencia, inicie las gestiones administrativas y demás a que hubiere lugar a efectos realizar un estudio técnico donde se determine la mejor forma de hacer las adecuaciones para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el tránsito seguro de los peatones en general y especialmente de quienes tienen problemas de movilidad, al transitar por estos andenes; deberán hacerse las adecuaciones conforme a la normatividad vigente sobre la materia, en un plazo no mayor de seis meses contados a partir del vencimiento del término para realizar los estudios anteriormente aludidos.

Parágrafo. – Mientras se culminan las adecuaciones pertinentes en el sector anteriormente referido, se deberá coordinar con la Secretaría de planeación de ése municipio para que determine y adopte de forma inmediata las medidas provisionales que estime procedentes para garantizar que las personas con movilidad reducida, que no pueden utilizar estos andenes, crucen la vía en condiciones seguras.

TERCERO: Ordenar al representante legal del municipio de Bucaramanga que en coordinación con el Secretario de Planeación e Infraestructura Municipal, se realice dentro de los cuatro meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, un inventario de los andenes existentes en su jurisdicción, determinando: a. el estado actual y ubicación, b. si cumple o no con los parámetros de la ley 361 de 1997 y demás normas concordantes, c. la clase de adecuaciones o soluciones alternativas para ajustarse a la normatividad, d. la cantidad de flujo peatonal y vehicular.

CUARTO: Una vez realizado el inventario reseñado en el numeral anterior, se procederá a su clasificación teniendo como criterio el tráfico peatonal y/o vehicular, estableciendo en estricto orden el de mayor y en orden descendente hasta el de menor flujo peatonal y/o vehicular, procediendo luego a la adecuación de los mismos, empezando por el que se encuentre en primer lugar por mayor uso peatonal y/o vehicular y así sucesivamente hasta culminar con todos los puentes peatonales y/o vehiculares, adecuaciones que se realizarán en un plazo máximo de dieciocho(18) meses contados a partir de la culminación del inventario antes aludido.”(Negrillas y subrayas fuera del texto) 3.

La sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander con ponencia del Magistrado Julio Edisson Ramos Salazar, el 22 de junio de 2011, resolvió revocar el numeral séptimo que concedió el incentivo y, confirmó los demás apartes de la decisión de primera instancia. […] Conforme al análisis comparativo anterior, la Sala de Decisión evidencia que las demandas populares interpuestas por el accionante Jaime Orlando Martínez García, se dirigen en contra de la misma persona accionada – Municipio de Bucaramanga y se fundamentan en los similares hechos y pretensiones.

En efecto ambas demandas buscan la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, entre otros, como consecuencia del inadecuado estado de algunos andenes de la ciudad de Bucaramanga que imposibilita el transito seguro de las personas en condición de discapacidad visual y física.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 17 Así, pues, se infiere que ambas demandas populares plantean la misma problemática en el Municipio de Bucaramanga, esto es, la falta de adecuación de los andenes para el desplazamiento seguro de la población en condición de discapacidad, aclarándose que si bien en el proceso radicado bajo No. 2018- 00348-02 se hace referencia a la construcción de un pompeyano, debe decirse que este elemento del espacio público es una prolongación del sendero que permite la continuidad del mismo con el fin de garantizar el transito seguro de la comunidad en general y, en especial de las personas con discapacidad […] Así las cosas, se concluye que lo pretendido por el señor Jaime Orlando Martínez García fue resuelto por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, en sentencia del 26 de marzo de 2010, mediante la cual se dispuso que el Municipio de Bucaramanga deberá efectuar un estudio técnico a efectos de adelantar las adecuaciones en la vía para que las personas con discapacidad o movilidad reducida y la ciudadanía en general puedan, o bien hacer uso de los andenes del municipio de Bucaramanga, o bien hacer las adecuaciones en la vía a efectos de garantizar el transito seguro de los peatones, por lo que en el sub judice se estructura la figura del agotamiento de la jurisdicción por cosa juzgada absoluta.

Lo anterior permite concluir que la sentencia proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de esta localidad el 26 de marzo de 2011, citada ut supra, en lo atinente a los andenes en el área urbana de Bucaramanga y las medidas que debe adoptar la administración municipal en aras de proteger los derechos colectivos al goce del espacio público y, la seguridad pública, hizo tránsito a cosa juzgada conforme a la línea jurisprudencial seguida para tal propósito por la Corte Constitucional, pues la misma no fue desestimatoria de las pretensiones y surte efectos igualmente para la problemática planteada en el presente caso.

En esa medida, la responsabilidad del Municipio de Bucaramanga frente a la vulneración de los derechos colectivos por la falta de adecuación de andenes lo que limita el tránsito de los peatones alegada por el Centro Comercial Cabecera Cuarta Etapa fue definido en la citada providencia judicial dictada por el Juzgado Cuarto Administrativo de Bucaramanga, circunstancia que impide al Tribunal estudiar los argumentos de apelación pues sería reabrir un debate ya concluido lo que desconocería los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.

En efecto, como se dijo, era posible que el juez de segunda instancia examinara en fase de apelación de la sentencia y de manera oficiosa la existencia del agotamiento de jurisdicción o de la cosa juzgada y, en caso de verificar su existencia, podía declararlo en la sentencia, con independencia de si la apelante los alegó en el recurso o en las excepciones de la demanda.

No se aprecia que el tribunal incurriera en vulneración alguna de los derechos fundamentales alegados, puesto que argumentó con suficiencia las razones por las cuales consideró que se configuró el agotamiento de jurisdicción. Dicha conclusión no es arbitraria, ni caprichosa, sino que fue producto de una interpretación de los Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 18 hechos de la demanda y sus pretensiones contrastadas con el proceso en el que se impartió una orden que cobija la protección que hoy se reclama.

Que se haya cumplido o no la decisión anterior, no es una razón para que se configure un defecto en el nuevo proceso, y ni siquiera el hecho de no haber sido parte la propiedad horizontal, porque para el tribunal fue relevante que la orden pretendida ya cuenta una protección constitucional. Dicha interpretación, compártase o no, hace parte del margen de autonomía e interpretación del juez de la acción popular, en relación con la cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, si no se evidencia una vulneración de las garantías constitucionales del demandante.

Por todo lo anterior, la Sala modificará el fallo de primera instancia para, en su lugar, declarar improcedente la solicitud de amparo, en relación con los cargos de indebida valoración probatoria y desconocimiento de las normas, principios y precedentes sobre la protección de los derechos colectivos. En cuanto a las inconformidades por la declaratoria del agotamiento de jurisdicción «por cosa juzgada», se confirmará el fallo impugnado, que negó la acción de tutela, por considerar que aquella decisión del Tribunal Administrativo de Santander no adolece de ningún defecto ni vulnera los derechos fundamentales invocados.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Modificar la sentencia del 5 de mayo de 2022, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, la cual quedará así:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo, en relación con los cargos por indebida valoración probatoria y el desconocimiento de las normas, principios y precedentes sobre la protección de los derechos colectivos, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta sentencia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-02077-01 Demandante: Jaime Orlando Martínez García Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Sentencia de tutela de segunda instancia 19 SEGUNDO. Confirmar, en lo demás, el fallo impugnado.

TERCERO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

CUARTO. Por Secretaría General, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF