CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintinueve (29) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-02057-011 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y Tribunal Administrativo del Tolima Acción: Tutela Derechos Tema:: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Tutela contra providencia, hacinamiento carcelario, Caducidad Decisión: Confirma sentencia que negó las pretensiones Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por el accionante contra el fallo de 19 de junio de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Quinta, que declaró la improcedencia de la acción constitucional por no superar el requisito de relevancia constitucional frente a los cargos por defecto sustantivo, violación directa de la constitución y vulneración al derecho fundamental de igualdad y negó el cargo por desconocimiento del precedente judicial.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por el actor frente a las providencias judiciales objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Yilmer Elian Guarín Zuluaga quien actúa a través de apoderada judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 2 Por consiguiente, solicitó declarar la nulidad de los autos del (i) 17 de julio de 2024, proferido por el Juzgado Primero (1°) Administrativo Oral del Circuito de Ibagué; y (ii) 17 de octubre de 2024, expedido por el Tribunal Administrativo del Tolima.
Así como las actuaciones posteriores al fallo, en específico, el auto de obedézcase y cúmplase del 22 de noviembre de 2024 y subsiguientes proferidos por el a quo. En su lugar, pidió ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima proferir sentencia de fondo. Hechos2. Relata el accionante que, el 11 de julio de 2024 presentó demanda de reparación directa contra el Municipio de Ibagué, Departamento del Tolima, Nación - Rama Judicial – Dirección de Administración Judicial, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, Nación - Fiscalía General de la Nación y Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional (expediente 73001- 33-33-001-2024-00147-00), encaminada a que se les declarara administrativamente responsables por los presuntos perjuicios derivados de la condición de hacinamiento carcelario que padeció cuando estuvo privado de la libertad en las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué desde el 23 de septiembre de 2021 hasta el día 25 de abril de 2022.
Que, el aludido asunto ordinario correspondió por reparto al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Ibagué que, con auto de 17 de julio de 2024 rechazó la demanda, al considerar que, el demandante tuvo conocimiento de la situación de hacinamiento desde el 23 de septiembre de 2021, por lo cual, debió contabilizar el término de caducidad a partir del día de siguiente.
El juzgador concluyó que el señor Yilmer Elian Guarín Zuluaga tenía sólo hasta el 24 de septiembre de 2023 para presentar oportunamente la demanda. Aduce que, inconforme con esa decisión interpuso recurso de apelación, desatado el 17 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en el sentido de confirmarla, al estimar que «el asunto en particular debe entenderse que las circunstancias de hacinamiento que presuntamente padeció el señor Yilmer Elian Guarín Zuluaga en la Permanente Central de la ciudad de Ibagué obedecen entonces a un daño de ejecución instantánea independientemente que el mismo genere efectos en el tiempo», por lo que, estimó que la 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 00002.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 3 fecha de la cual se debía iniciar el cómputo de la caducidad era la del 23 de septiembre de 2021; fecha en que, el demandante ingresó a la permanente central de la ciudad de Ibagué. Sostiene que, las providencias censuradas incurren en desconocimiento del precedente horizontal y vertical, al desatender las sentencias de (i) 6 de diciembre de 20223 del Consejo de Estado; y (ii) 8 de noviembre del Tribunal Administrativo de Quindío, Sala Quinta de Decisión4, 5 de septiembre del Tribunal Administrativo del Tolima5 y 8 de noviembre del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión6, todas del 2024, en las que, en asuntos idénticos al suyo, en los que, se deprecó la indemnización derivada del hacinamiento carcelario, se accedió a las súplicas de los demandantes.
Conforme a lo anterior, concluyó que, en su caso, «el término de caducidad debe ser calculado desde el día siguiente a la cesación del daño continuado, es decir, el 26 de abril de 2022, a partir del cual transcurrieron 1 año, 11 meses y 13 días, hasta que […] radicó solicitud de conciliación extrajudicial para agotar el requisito de procedibilidad, esto es, el 8 de abril de 2024, cuando faltaban 16 días […], lo cual [lo] suspendió […] hasta que la constancia del trámite de conciliación fue expedida, [esto es] […] el 7 de junio [siguiente]; […], por lo que no hay lugar a declarar [dicho] fenómeno jurídico» y, de todas formas, «si el criterio que se debe adoptar […] es el de que [aquel plazo] corre [en el] momento en que este se percata de[l] estado de hacinamiento, tampoco procedería […], puesto que […] sólo […] t[uvo] conocimiento cierto de esa situación una vez la Policía Metropolitana de Ibagué […] contestó el 19 de enero de 2.023, mediante informe GS- 2023-003124-METIB/COSECDISPO-29.25, que las instalaciones estaban diseñadas para un cupo máximo de 46 PPL, […] indicando un porcentaje de hacinamiento del 514% para 2021 y 561% para 2022».
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 27 de mayo de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Ibagué. 2.1 Contestaciones de la acción. 3 Expediente 05001-23-31-000-2002-04829-01 (47148), C. P. Guillermo Sánchez Luque. 4 Expediente 63001-3333-005-2024-00227-01, M. P. Luis Javier Rosero Villota. 5 Expediente 73001- 33-33-001-2024-00124-01, M. P. Luis Eduardo Collazos Olaya. 6 Expediente 05001-33-33-029-2019-00033-01, M. P. Liliana P. Navarro Giraldo.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 4 2.1.1 El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué7 aargumentó que, «el despacho llevó a cabo un análisis normativo y jurisprudencial, exponiendo las razones por las cuales se configuró la caducidad del medio de control en el caso concreto.
Se determinó que el señor Yilmer Elian Guarín Zuluaga tuvo conocimiento de las condiciones de hacinamiento el 23 de septiembre de 2021, fecha en la que ingresó a las instalaciones de la Permanente Central de Ibagué. Por lo tanto, a la fecha de presentación de la demanda ya habían transcurrido más de dos años, superándose así ampliamente el término normativo concedido para presentar el medio de control de reparación directa de acuerdo con el contenido del literal i), numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo».
Indica que, su postura se fundamentó en «en una aplicación estricta del precedente vertical, según el cual el Consejo de Estado, en casos relacionados con daños ocasionados por hacinamiento en establecimientos carcelarios, ha señalado que, aunque los efectos del daño persistan en el tiempo, el término de caducidad para presentar la demanda comienza a contarse desde el momento en que el demandante tuvo conocimiento del hecho dañoso, es decir, desde que tuvo conocimiento de las condiciones del centro carcelario».
Por lo anterior, concluye que, al tomar la decisión de rechazar la demanda con base en las pruebas y normatividad vigente sobre la caducidad del medio de control de reparación directa no vulneró derecho fundamental alguno. 2.1.2 El Tribunal Administrativo de Ibagué8 se limitó a remitir copia del proceso con radicado 73001-33-33-001-2024-00147-00/01 sin emitir pronunciamiento alguno sobre la presente acción de tutela. 2.2 Providencia impugnada9.
Mediante fallo del 19 de junio de 2024, el Consejo de Estado, Sección Quinta declaró improcedente la presente acción constitucional, frente a los cargos por defecto sustantivo, violación directa de la constitución y vulneración al derecho fundamental de igualdad, e igualmente negó el amparo por el desconocimiento del precedente judicial.
Lo anterior, al considerar que, los argumentos presentados por el accionante, relativos a defectos sustantivos y violación directa de la Constitución, carecían de la suficiente carga argumentativa para demostrar una vulneración grave de 7 Índice 00022 de Samai. 8 Índice 00021 de Samai. 9 Índice 00019 del expediente de Samai de primera instancia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 5 derechos fundamentales y buscaban reabrir un debate meramente legal o económico, convirtiendo la tutela en una tercera instancia. Asimismo, desestimó el cargo por vulneración al derecho a la igualdad al no cumplirse con la carga argumentativa mínima, y por tratarse de decisiones proferidas por un tribunal que no es el órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
En cuanto a la negación del cargo por desconocimiento del precedente judicial, la Sala determinó que no existe una posición unificada en la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre la caducidad en casos de hacinamiento carcelario. Por lo tanto, la decisión del Tribunal Administrativo del Tolima, que acogió una de las tesis existentes del órgano de cierre (que el término de caducidad inicia desde el conocimiento del daño o la conducta dañosa), no se consideró arbitraria o caprichosa, sino producto del ejercicio de la autonomía judicial.
Finalmente concluyó que, no le corresponde al juez de tutela definir cuál de las posturas interpretativas es la «correcta», ya que ello implicaría transgredir la independencia de los funcionarios judiciales. 2.3 La impugnación10. Inconforme con la anterior decisión, el tutelante la impugnó, para cuyo propósito argumentó que, en la presente acción de tutela no se acude como una tercera instancia, por lo que, el asunto sí reviste relevancia constitucional.
Considera que no se le dio aplicación al principio pro homine y que «los falladores optaron por una interpretación regresiva y restrictiva del derecho de acceso a la administración de justicia, que desconoce la especial protección de las personas privadas de la libertad». Aduce que, de acuerdo a los compromisos internacionales y al bloque de constitucionalidad el daño es sucesivo y, por tanto, las autoridades judiciales deben interpretar el término de caducidad «a partir del momento en que cesó la afectación a los derechos del PPL».
En apoyo a lo anterior citó jurisprudencia del Consejo de Estado y Corte Constitucional. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. 10 Índice 00037 del expediente de Samai de primera instancia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 6 En virtud de los artículos 3211 del Decreto ley 2591 de 199112 y 2513 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201914 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 3.2 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Cuestión preliminar.
En el asunto sub examine el demandante solicita que se deje sin efectos las providencias del (i) 17 de julio de 2024, mediante la cual, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Ibagué, dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa que promovió contra la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de Colombia, Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Fiscalía General de la Nación, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPC, departamento del Tolima y municipio de Ibagué (expediente 73001-33-33-001-2024-00147-00), por haber operado la caducidad; y (ii) 17 de octubre siguiente, a través de la cual, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó esa determinación. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia del 17 de octubre de 2024, por ser la que, al desatar el recurso de apelación 11 “Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 13 “Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto”. 14 Por medio del cual se expide “el reglamento interno del Consejo de Estado”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 7 interpuesto contra la del 17 de julio del mismo año, decidió de manera definitiva el mencionado asunto contencioso-administrativo. 3.4 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales que pueda comportar el auto de 17 de octubre de 2024, mediante el cual, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó el del 17 de julio de ese año, en el que, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Ibagué rechazó la demanda de reparación directa que promovió el tutelante contra la Nación - Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional de Colombia, Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Fiscalía General de la Nación, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios - USPC, departamento del Tolima y municipio de Ibagué (expediente 73001-33-33-001-2024-00147-00), al encontrar configurado el fenómeno jurídico de la caducidad; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 8 calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisión judicial, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales, deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 9 hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar su excepcionalidad, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales15, rectificó su 15 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004- 03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 10 posición mediante sentencia de 31 de julio de 201216, en el sentido de disponer que, la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que, esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos17. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad del tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en que, la providencia atacada quedó ejecutoriada el 1 de noviembre de 202418 y la solicitud de amparo se presentó el 8 de abril de 2025, es decir, dentro de un término prudencial (5 meses y 7 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
En razón a que, se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada desconocimiento del precedente invocada por el accionante. 3.6.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como 16 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 17 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008- 00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 18 Según constancia de ejecutoria emitida el 5 de noviembre de 2024 por la secretaría del Tribunal Administrativo del Tolima.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 11 defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial. La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia19, y la segunda, hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que, la providencia adolece de un defecto sustantivo20 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe21.
En el presente caso, el demandante sostiene que la decisión reprochada incurre en desconocimiento del precedente horizontal y vertical, al desatender las sentencias de (i) 6 de diciembre de 202222 del Consejo de Estado; y (ii) 29 de enero del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión23, 5 de septiembre del Tribunal Administrativo del Tolima24 y 8 de noviembre del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión25, todas del 2024, en las que, en asuntos idénticos al suyo, en los que se deprecó la indemnización derivada del hacinamiento carcelario, se accedió a las súplicas de los demandantes.
Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente caso, resulta oportuno anotar que, la caducidad es una figura jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que, se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.
Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo26. 19 Sentencia T-360 de 2014: «En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 20 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.
Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 21 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 Expediente 05001-23-31-000-2002-04829-01 (47148), C. P. Guillermo Sánchez Luque. 23 Expediente 05001-33-33-029-2019-00033-01, M. P. Liliana P. Navarro Giraldo. 24 Expediente 73001- 33-33-001-2024-00124-01, M. P. Luis Eduardo Collazos Olaya. 25 Expediente 63001-33-33-005-2024-00227-01, M. P. Luis Javier Rosero Villota. 26 Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23-31-000-2010-00214-01 (39360).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 12 El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo preceptúa que la demanda de reparación directa debe presentarse, como regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar o desde su conocimiento, motivo por el cual, si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.
El tenor de la mencionada norma prevé: «Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia».
Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200927 señala que, cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto a lo dispuesto en el artículo 96 de la Ley 2220 de 202228, el cual, estipula que, la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta cuando concurra alguno de los presupuestos allí previstos.
Dicho precepto consagra: «Artículo 96. Suspensión del término de caducidad del medio de control. La presentación de la petición de convocatoria de conciliación extrajudicial ante los agentes del Ministerio Público suspende el término de caducidad del medio de control contencioso administrativo, según el caso, hasta: 1. La ejecutoria de la providencia que imprueba del acuerdo conciliatorio por el juez de lo contencioso administrativo. 2.
La expedición de las constancias a que se refiere la presente Iey; o 3, El vencimiento del término de tres (3) meses contados a partir de la presentación de la solicitud. Lo primero que ocurra.
PARÁGRAFO. Las partes por mutuo acuerdo podrán prorrogar el término de tres (3) meses consagrado para el trámite conciliatorio extrajudicial, pero en dicho lapso no operará la suspensión del término de caducidad o prescripción». 27 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 28 «Por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 13 En virtud del citado mandato, una vez se configure alguna de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que, esta debe incoarse antes que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los lapsos comprendidos entre la fecha de la ocurrencia o conocimiento del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma transcrita hasta la interposición del escrito inicial.
En el evento en que los dos (2) años que trata el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 6229 del Código de Régimen Político y Municipal. Por otra parte, resulta oportuno indicar que, el daño antijurídico puede ser instantáneo o de tracto sucesivo (continuado); el primero hace referencia al que se configura en un instante exacto y verificable, y el segundo se estructura cuando se conocen sus consecuencias negativas «con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador»30.
Esa diferenciación encuentra justificación al momento de computar la caducidad de la demanda de reparación directa, puesto que, en el evento en que se pretenda la indemnización de un perjuicio inmediato, se contabiliza desde su ocurrencia o conocimiento; en cambio, cuando se suplica el resarcimiento pecuniario de un agravio continuado, el lapso para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa se inicia al cesar el hecho que dio origen a los perjuicios, «a menos que el afectado la hubiera conocido tiempo después»31.
Cabe advertir que, el daño continuado no debe confundirse con los hechos que se extienden en el tiempo, los cuales se presentan cuando una determinada circunstancia se reitera, pero la causa del deterioro es la misma, situación por la que la caducidad se cuenta a partir del momento en ocurrió o se tuvo conocimiento 29 «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.
Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». 30 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 25 de agosto de 2011, C. P. Hernán Andrade Rincón, expediente 19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316). 31 Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, sentencia de 30 de julio de 2015, C. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 47001-23-31-000-2003-00847-01.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 14 del siniestro, tal como lo dijo esta Corporación32, al precisar: «[ ] se debe diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, o cuando el mismo daño termina por agravarse pero se realizó con mucho tiempo de anterioridad, comoquiera que en esos casos el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir de éste o de que se le conoció[,] se reitera […], que el término de caducidad debe empezar a computarse».
Ahora bien, en el presente asunto se observa que la autoridad accionada, en la decisión judicial objeto de reproche, concluyó: «En este punto, es dable anotar con respecto a la diferenciación de los tipos de daño que se dan para la implementación del medio de control de Reparación Directa, para ello el Consejo de Estado33 ha establecido entonces dos tipos de daño a partir del hecho generador, el primero es denominado “Daño continuado o de tracto sucesivo” y el segundo “Daño instantáneo o inmediato”, por lo que el conteo del término de caducidad en el medio de control de reparación directa debe hacerse en consideración a si el hecho generador del daño produce efectos perjudiciales inmediatos e inmodificables o por el contrario dichos efectos son inmediatos y prolongados en el tiempo.
(…) De acuerdo a lo anterior, se debe destacar que, el término de caducidad del medio de control de reparación directa es de (2) años de acuerdo con el artículo 164 del C. de P.A. y de lo C.A. Por regla general, el momento en que inicia la contabilización de dicho termino es el de la ocurrencia del hecho dañoso, presumiéndose entonces que ahí se tiene conocimiento del daño. (…) Vemos entonces que las condiciones propias del hacinamiento son evidentemente notables, al punto que como se indicó afectan la cotidianidad de las personas que la padecen, respecto de lo cual se tiene que para efectos del vértice de partida de la caducidad se establece que el Consejo de Estado ha indicado respecto de la caducidad del medio de control en asuntos de hacinamiento carcelario que “aunque los efectos perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño”34.
Así las cosas, frente a la posición del apelante de entender que el hecho dañoso causado en circunstancias de hacinamiento carcelario obedece a un daño de tracto sucesivo y/o continuado, resulta una postura jurídica que se separa de la postura jurisprudencial traída a colación. Una vez claro lo explicado por el Honorable Consejo de Estado se concluye entonces que el asunto en particular debe entenderse que las circunstancias de hacinamiento que presuntamente padeció el señor Yilmer Elian Guarín Zuluaga en la Permanente Central de la ciudad de Ibagué obedecen entonces a un daño de ejecución instantánea independientemente que el mismo genere efectos en el tiempo. 32 Ibidem. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS;
Sentencia del 24 de abril de 2024, Radicación número: 25000-23-36-000-2015-01195-01 (626559) Actor: Universidad Manuela Beltrán y otro, Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación, Referencia: Medio de control de reparación directa en la Ley 1437 del 2011 -Diferenciación entre el daño continuado y/o de ejecución instantánea. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Consejero Ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE;
Sentencia del 6 de diciembre de 2022, Radicación número: 05001-23-31-000-2002-04829- 01(47148) Actor: William Alberto Molina Sánchez y otros, Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC y otro, Referencia: Medio de control de reparación directa Caducidad aplicable en asuntos de hacinamiento carcelario. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 15 Seguidamente, es preciso establecer entonces la fecha cierta en que el demandante tuvo conocimiento del daño para efectos de realizar el conteo del término de caducidad, para lo cual nos referimos a que como se indicó el hacinamiento carcelario presenta rasgos característicos que afligen la cotidianidad de la persona que lo padece, al punto de afectar la cotidianidad, pues aunado a lo ya descrito anteriormente, el mismo demandante en su escrito de demanda precisó que tuvo que padecer referido hacinamiento del 561% en los 7 meses mientras estuvo recluido en la Permanente Central, permitiendo concluir que desde el primer día en el lugar evidenció el daño».
Con base en lo expuesto, se observa que, después de efectuar el correspondiente estudio probatorio, la autoridad accionada estableció que, de conformidad con el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA, el término de caducidad se debe contabilizar a partir del mismo momento en que el accionante ingresó a las instalaciones de la Permanente Central de la Policía de Ibagué, esto es, el 23 de septiembre de 2021, dado que, tuvo conocimiento directo de las condiciones de hacinamiento presentadas al ser un hecho notorio (514% de hacinamiento).
En ese orden de ideas, como el 8 de abril de 2024 se presentó la solicitud de conciliación extrajudicial y el 12 de junio siguiente se formuló el medio de control de reparación directa, esto es, más de dos años después de la ocurrencia y conocimiento del daño que el accionante pretendía se le reparara pecuniariamente, dicho asunto ordinario se encontraba caducado.
Ahora bien, frente a los argumentos del actor en el escrito de tutela relacionados con que, como el daño padecido es continuado «el término de caducidad debe ser calculado desde el día siguiente a [su] cesación», es decir, el 26 de abril de 2022; y de todas formas, «si el criterio que se debe adoptar […] es el de que [aquel plazo] corre [en el] momento en que este se percata de[l] estado de hacinamiento, tampoco procedería […], puesto que […] sólo […] t[uvo] conocimiento cierto de esa situación una vez la Policía Metropolitana de Ibagué […] contestó el 19 de enero de 2.023, mediante informe GS-2023-003124-METIB/COSECDISPO-29.25, que las instalaciones estaban diseñadas para un cupo máximo de 46 PPL, […] indicando un porcentaje de hacinamiento del 514% para 2021 y 561% para 2022», cabe advertir que, como se indicó en párrafos precedentes, el daño continuado se estructura cuando se conocen sus consecuencias negativas «con el discurrir del tiempo y con posterioridad al hecho generador», lo que no ocurre en este caso, porque, al ser al momento de su ingreso a la Permanente Central de la Policía de Ibagué el porcentaje de hacinamiento tan elevado (514%), se convierte en un hecho notorio que no admite discusión. Y, aunque esa estadística, en efecto, fue suministrada por la Policía Metropolitana de Ibagué el 19 de enero de 2023, también lo es que, ello no implica que no fuera manifiesto el hacinamiento, sin necesidad de tener certeza en el cálculo matemático Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 16 allí establecido, máxime, cuando de ese escrito se extraen datos que ponen en mayor evidencia el daño, como, por ejemplo, la escasez de baños de la Permanente Central de la Policía de Ibagué en comparación con el número de sindicados y condenados para los años 2021 y 2022, tiempo en el que el actor estuvo allí recluido, entre otros aspectos, como se muestra a continuación: Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 17 Además, lo anterior ya había sido expuesto por el accionante en su recurso de apelación contra el auto del 17 de julio de 2024, mediante la cual, el Juzgado Primero (1.°) Administrativo de Ibagué dispuso el rechazo de la demanda de reparación directa con radicado 73001-33-33-001-2024-00147-00 por haber operado la caducidad, sin que, la acción de tutela comporte una instancia adicional Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 18 para debatir temas que ya fueron zanjados por el juez natural.
Por otra parte, aunque el tutelante mencionó como inobservadas las sentencias de (i) 6 de diciembre de 202235 del Consejo de Estado; y (ii) 29 de enero del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Quinta de Decisión36, 5 de septiembre del Tribunal Administrativo del Tolima37 y 8 de noviembre del Tribunal Administrativo del Quindío, Sala Quinta de Decisión38, todas del 2024, en las que, en asuntos como el suyo, se deprecó la indemnización derivada del hacinamiento carcelario y se accedió a las súplicas de los demandantes, se advierte que, en todas aquellas se indicó que no existe una posición pacífica y unificada de la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado sobre el término de caducidad en las demandas de reparación directa por ese aspecto, por lo que, mal haría esta Sala si, a través de este mecanismo constitucional impusiera un criterio específico.
En todo caso, para la Sala la forma en que, la autoridad demandada contabilizó el término de caducidad en el sub lite, se ajusta al criterio más acogido, actual y vigente del Consejo de Estado, según el cual, como se consignó en párrafos precedentes, en el evento en que, el daño antijurídico corresponda al hacinamiento carcelario, el plazo en el que debe instaurarse la demanda ordinaria se contabiliza desde el momento en que se tiene conocimiento del hecho, que es, en la mayoría de casos, desde que se ingresa al respectivo establecimiento y no cuando recobra la libertad, frente a lo cual, citó un pronunciamiento reciente sobre la materia, esto es, el fallo de 6 de diciembre de 2022 de la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación39, el cual está incluido entre los que, a juicio del tutelante, fueron inobservados.
Así las cosas, se concluye que, la providencia censurada no incurre en desconocimiento del precedente. Finalmente, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su intervención. 35 Expediente 11001-03-15-000-2025-01176-00, C. P. José Roberto Sáchica Méndez. 36 Expediente 05001-33-33-029-2019-00033-01, M. P. Liliana P. Navarro Giraldo. 37 Expediente 73001- 33-33-001-2024-00124-01, M. P. Luis Eduardo Collazos Olaya. 38 Expediente 63001-33-33-005-2024-00227-01, M. P. Luis Javier Rosero Villota. 39 Expediente 05001-23-31-000-2002-04829-01 (47148) C.P. Guillermo Sánchez Luque.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-02057-01 Demandante: Yilmer Elian Guarín Zuluaga Demandados: Tribunal Administrativo del Tolima y otro 19 IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto el actor no acreditó que la providencia del 17 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, hubiere incurrido en desconocimiento del precedente.
Por tal motivo, se confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de 19 de junio de 2025, a través de la cual, el Consejo de Estado, Sección Quinta, negó las pretensiones de la acción de tutela al no encontrar probado un desconocimiento del precedente judicial.
SEGUNDO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. Una vez en firme el presente fallo, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.