Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 700012331000201500044-01 Actor: Norbey Santiago Moreno Romero y otros Demandados: Nación – Ministerio De Ambiente y Desarrollo Sostenible, Autoridad Nacional De Licencias Ambientales – ANLA, Autopistas De La Sabana S.A.S., Corporación Autónoma Regional De Sucre -CARSUCRE-, Municipio De Sincelejo, Agencia Nacional De Infraestructura -ANI- Tema: Derechos colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente.
SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la Procuraduría 19 Judicial II Ambiental y Agraria para el Departamento de Sucre y por los actores populares, señores Norbey Santiago Moreno Romero, Mario Jairo Lozano Hoyos, Silvia García, Gerardo García, Itale Jaraba, Cenen Ramírez Méndez, Dary Luz García, Elviro Tulio Sierra, Mari Luz Promero Hernández, Ana Huzo,, Gerardo García Jaraya, Roger García López, Rocío Estrada Pérez, Sandra Sierra Santie, Iván Jaraba Estrada, Lina Arias Vásquez, Argénida López, Jesús Jaraba Estrada, Juan Carlos García López, Valentina Jaraba, Ramiro Campo, Abelardo García Jaraba, Ramiro Campo, Euride Campo, Pedro Juan Benítez, Doris Campo, Olinda Campo, Elida Vergara, Porfirio Campo Campo, Karen Paola Salcedo, María Salcedo Chávez, Álvaro Salcedo Chaves, Alicia Chaves Acosta, Oscar Salcedo Moya, Miriam García Varela, Eloina Nietos, Benigno Rodríguez.
Dina Luz Guerrero, José Germán Benítez, Germán Benítez, Diocelina Hernández, Milerto Torres Santos, Nedis Isabel Torres Hernández, Enriqueta Arroyo de la Rosa, Luis Jaraba Nubila, 2 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Soila Salcedo, Aura García Varela, Rodríguez Salcedo, Ana Vargas, Carolina García, Marcel García, Ana Marcela García, Juna Berrio, Misael García López, Martín, Flor María Vargas, Yazmín Rodríguez, Doris Rodríguez, Rafael Paternina, Rosa Jaraba, Modesto Ávila, Damaris Teran, Ingri Ávila, Luis Alberto García, Arleth Herrera Herrero, Daiver Santos Castillo, Estella Martínez Jiménez, Javier Padilla, Luis Rafael Martínez, Armando Ramos, Rafael Flórez Martínez, Judith Esther Terán Padilla, Edinson Jaraba, Julio César Berrio, Alex Eduardo Berrio, Judit Romero, Alistera Padilla, Juana Carolina Pinto, Jenmin Berrio Hernández, Yolber Emilio, Diana Patricia Ozuna, Gicela Isabel Ojendo, Juliana Montes Martínez, Famer José Simanca, Ermelina Martínez, Vilardo Manuel Acosta, Elvia Rosa Acosta, Luis Rafael Monterroza, Germinson Escobar, Bilardo Acosta Martínez, Yanis Almanza Pérez, Ramón Ramos Martínez, Alis Patricia Terán Padilla, Diana Betin Navarro y los coadyuvantes Liliana María Gutiérrez Pareja, Alfonso Santos Bacilio, Juan Carlos Payares Quessep, Lina María Meza Villadiego y Félix Paternina Parejo, contra la sentencia de 2 de febrero de 2017 proferida por la Sala Tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Sucre1.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La parte actora presentó2 demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA-, la sociedad Autopistas de la Sabana S.A.S, el Municipio de Sincelejo y la Corporación Autónoma Regional de Sucre -CARSUCRE-, con el objeto de lograr la protección de los derechos e intereses colectivos al: i) goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y ii) la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente. 1 Cfr. Folios 1803 a 1835 del cuaderno núm. 9 del expediente físico. 2 La demanda fue presentada el 3 de febrero de 2015. 3 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pretensiones 2.
La parte actora formuló las siguientes pretensiones3: “[…] Que se amparen nuestros derechos e intereses colectivos amenazados o vulnerados: Al Debido Proceso, de Participación, Al Goce de un Ambiente Sano; La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente en los Suelos y Bosques de Protección de los Cerros de la Sierra Flor de Sincelejo - Sucre.
Que se le ordene a la ANLA, modificar la Resolución 0588 del 10 de junio de 2014, en el sentido, que no se otorgue licenciamiento ambiental a la zona conformada por los Cerros y Bosques de Protección de la Sierra Flor de Sincelejo. Que se les ordene a las autoridades ambientales y municipales, que no podrán conceder nuevas licencias, autorizaciones o permisos que permitan las construcciones de vías o de mobiliarios urbanos en la reserva forestal protectora de los cerros de la sierra flor, con categoría de suelos de protección. Que bajo ninguna circunstancia podrán adelantarse actividades mineras, en la reserva forestal protectora de los Cerros y Bosques de Protección de la Sierra Flor de Sincelejo y en zonas aledañas a la vereda El Cielo o Nuevo Panorama.
Que se le ordene al Concesionario Vial Autopistas de la Sabana, hacer la recuperación y reforestación en los Cerros de la Sierra Flor de Sincelejo. Asimismo deberán implementar un plan ambiental que garantice la recuperación total de la zona destruida por el uso de maquinarias pesadas y tala de los árboles. Que se le ordene al Concesionario Vial Autopistas de la Sabana, con el acompañamiento de las autoridades ambientales, que deberá ejecutar un plan ambiental que garantice la recuperación y retorno de la fauna que emigró como consecuencia de la destrucción efectuada en los cerros de la sierra flor de Sincelejo.
Que se le ordene a los accionados, hacer las obras necesarias que impidan la erosión en la zona que comprende la vereda El Cielo o Nuevo Panorama. […]”. Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1 Afirmó que Los Cerros de la Sierra Flor de Sincelejo tienen la categoría de suelos y bosques de protección según los numerales 3 y 5 del artículo 21 del Acuerdo 007 de 20004.
No obstante, desde el 22 de septiembre de 2014, se adelanta la devastación de dichos suelos y su zona boscosa con el uso de maquinaria pesada, para dar paso al trazado vial de la construcción de la segunda calzada Sincelejo- Tolú Viejo. 3 Cfr. Folios 1 a 159 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 4 Del 29 de julio de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo”. 4 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2 Manifestó que se estableció el funcionamiento y/o operación de una cantera donde se extrajo material de construcción tipo balasto, que se utilizó para la misma construcción y también para la segunda calzada Sampués – Sincelejo, sin contar con licencia ambiental. 3.3 Indicó que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- se extralimitó otorgando una licencia en un área que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse sin que el ente municipal iniciara el cambio del uso del suelo de la zona. 3.4 Precisó que con la expedición de la Resolución 0588 del 8 de junio de 2014 con la cual se profirió la licencia ambiental, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales asumió competencias otorgadas a los municipios relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo. 3.5 Expuso que para poder realizar el cambio de uso del suelo se debe adelantar un proceso de modificación al plan de ordenamiento territorial con la aprobación del Concejo Municipal, y tiene que surtirse el procedimiento establecido en la Ley 388 de 18 de julio de 19975 y sus decretos reglamentarios.
De igual forma expresó que se está vulnerando el artículo 1 de la Ley 1742 de 2014. 3.6 Indicó que al tener los Cerros de la Sierra Flor una categoría de suelos de protección tiene restringida la posibilidad de urbanizarse, por lo cual es improcedente el proyecto vial. 3.7 Precisó que, en la resolución mencionada, se enunció el aval para talar 220 árboles que se encuentran distribuidos entre el kilómetro 1+500 y el kilómetro 3, que corresponde a la zona de la Sierra Flor, lo que implicaría un inminente peligro para estos bosques de protección, configurándose una amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados. 3.8 Resaltó que se está ante la expedición de una “[…] licencia ambiental Exprés […]”.
Además, que Autopistas de la Sabana debe cumplir con lo dispuesto en la hoja 127 de licencia ambiental, el cual se refiere a la adopción del Plan de Manejo Ambiental, el estudio de impacto ambiental y las medidas de manejo ambiental. 3.9 Estimó que Autopistas de la Sabana viola el debido proceso al no implementar y ejecutar las acciones señaladas en la hoja 131 de la Resolución 0588 de 2014, es decir, el procedimiento de cambio de uso del suelo ajustando el 5 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 5 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivo plan de ordenamiento territorial, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 388. 3.10 Expuso los impactos socioeconómicos y los riesgos de construir una vía en doble calzada por el casco urbano, en especial por la carretera cuarta que es un corredor estudiantil, y el aumento de la contaminación en el casco urbano de Sincelejo por emisiones de los gases de los vehículos.
Igualmente indicó que no se adelantó un estudio relacionado con los impactos en la movilidad. 3.11 Afirmó que los habitantes de la vereda “El Cielo” o “Nuevo Panorama”, se encuentran en estado de zozobra por la latente ocurrencia de derrumbes y resquebrajamiento de sus viviendas por la intervención de Autopistas de la Sabana. De igual forma adujo que se les dificulta el desplazamiento para buscar agua en la única fuente hídrica de la comunidad, ya que no cuentan con el servicio de acueducto y alcantarillado. 3.12 Mencionó que en futuro pueden convertirse en una población desplazada por la erosión del terreno y consideró que se debe tener en cuenta el expediente N° 5004 de 2010 de la Corporación Autónoma Regional de Sucre -CARSUCRE-, del proceso de infracción por el funcionamiento de la cantera en los Cerros de la Sierra Flor. 3.13 Indicó que los accionantes son miembros del Resguardo Indígena Chichelejo, al cual se les están vulnerando sus derechos colectivos por la destrucción de los Cerros de la Sierra Flor, porque allí realizan ceremonias de pagamentos y rituales místicos de las creencias indígenas, igualmente se recolectan hojas, raíces y flores para la preparación de remedios y baños que se utilizan en la medicina tradicional.
Las circunstancias mencionadas fueron dadas a conocer por medio del oficio de 21 de mayo de 2013. 3.14 Concluyó que como consecuencia del daño ambiental se lesionó igualmente la fauna, el cual es corroborado con lo indicado por la Corporación Autónoma Regional de Sucre -CARSUCRE- en el informe de visita de 22 de julio de 2014, en donde se evidenció la “huida” de micos y conejos con la tala de árboles.
Contestaciones de la demanda 4. Autopistas de la Sabana S.A.S. presentó escrito el día 7 de mayo de 20156, en el que se opuso a todas las pretensiones de la demanda. En relación con la 6 Cfr. Folios 736 a 748 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 6 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conducta desplegada, indica que se encuentra ajustada a derecho.
Para fundamentar lo anterior, realizó un recuento histórico del proyecto de Concesión Vial Córdoba – Sucre. 4.1. Refirió que las actividades desarrolladas por Autopistas de la Sabana S.A.S. en el cerro de Sierra Flor en la vía Sincelejo- Toluviejo se enmarcan dentro de las facultades conferidas por la Resolución núm. 0588 del 10 de junio de 2014 y que no existe una cantera funcionando en el sector. 4.2.
Afirmó que se adelantaron actividades de corte y excavación de material sobre la zona licenciada y actividades de aprovechamiento forestal. 4.3. Aclaró que los trabajos que se realizan en el sector de Sierra Flor están claramente delimitados y demarcados en los respectivos planos con su ingeniería de detalle, los cuales constituyeron un requisito exigido para el licenciamiento ambiental. 4.4.
Señala que los cortes que se realizaron para la fecha de la demanda, corresponden a actividades propias de la construcción de la vía por tratarse de una zona montañosa, como terraceos que garantizan la estabilidad de los taludes de la vía en los sitios donde se presentan cortes de más de 10 metros. 4.5. Mencionó que, de acuerdo con el Manual de Carreteras del Instituto Nacional de Vías – INVIAS-, aplicable a todos los proyectos viales en Colombia, es procedente la reutilización del material resultante de los cortes para la construcción y protección de terraplenes y pedraplenes, sin que esa actividad se considere como de minería. 4.6.
Manifestó que los materiales para la construcción de la segunda calzada los adquirió por intermedio de sus contratistas que cuentan con títulos mineros correspondientes, quienes realizan la compra del material requerido para la obra. 4.7. Resaltó que de conformidad con el artículo 10 de la Ley 388, el señalamiento y localización de las infraestructuras básica relativas a la red vial nacional y regional, así como las directrices, normas y reglamentos expedidos en ejercicio de sus facultades legales por las entidades del Sistema Nacional Ambiental constituyen normas de superior jerarquía en sus propios ámbitos de aplicación, es por ello que no puede ser superior el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo a lo establecido por la Autoridad de Licencias Ambientales -ANLA- o la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-. 7 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.8.
Indicó que el Decreto 2201 de 5 de agosto de 20037 reglamentario de la Ley 388, estableció que los esquemas de ordenamiento territorial de los municipios no pueden ser oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades considerados por el legislador de utilidad pública o interés social cuya ejecución corresponda a la Nación. Igualmente, el artículo 5 de la Ley 1682 de 22 de noviembre de 20138, establece la materialización del interés general frente a los proyectos de infraestructura de transporte. 4.9.
Estableció que cumplió con la socialización del cambio del uso del suelo, contrario a lo que indica el actor popular. Se realizaron las reuniones de 17 de junio de 2014, 24 de septiembre de 2014 y 30 de septiembre de 2014, y se obtuvo como resultado la confirmación por parte de la alcaldía sobre el inicio del trámite de ajuste del plan de ordenamiento territorial. 4.10.
Concluyó que las condiciones de la vía mejorarán las condiciones de seguridad de la carretera, traerá progreso y desarrollo a la comunidad del sector. 5. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA, presentó escrito el 8 de mayo de 20159 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda. Manifestó que no se cumplen los presupuestos sustanciales para que proceda la acción popular. 5.1.
Indicó que a lo largo del proceso de licenciamiento ambiental se tuvo en cuenta los requerimientos efectuados en los diferentes escenarios de participación comunitaria y se verificó la normativa pertinente, relacionada con el carácter de suelo de protección establecido en el Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo para el sector de Sierra Flor, comprobándose la no existencia de áreas protegidas como tal. 5.2.
Resaltó que de acuerdo con la información obtenida de la unidad de sistemas de información geográfica (UNISIG) del Instituto Von Humbolt, en atención a la importancia de la zona como hito paisajístico, se determinaron las medidas de manejo ambiental correspondientes para el desarrollo del proyecto vial. 5.3. Precisó que, en relación con el argumento sobre la extracción de material de construcción tipo balasto, que los manuales expedidos por el Instituto Nacional de Vías – INVIAS, aplicables a los proyectos viales, permiten el uso de materiales provenientes de la excavación, de la explanación y de canales.
De igual forma el 7 “Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997” 8 “Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias”. 9 Cfr. Folios 799 a 825 del cuaderno núm. 5 del expediente físico. 8 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co método constructivo de cualquier vía implica la realización de cortes del terreno, los cuales son empleados en la conformación de los terraplenes si cumplen con las especificaciones técnicas; y, si no, es llevado a una Zona de Disposición de Material Sobrante de Excavación. Adicionalmente si el volumen de cortes no es suficiente para cumplir con el diseño geométrico de la vía, es procedente la compra de material a un tercero que cuente con título minero.
Por lo tanto, indicó que no se excedió en su competencia porque autorizó la ejecución de actividades dentro de una práctica generalizada de la ingeniería para la construcción de carreteras. 5.4. Precisó que dentro del estudio de impacto ambiental con base en el cual se expidió la licencia, existen planos técnicos que delimitan los chaflanes de corte y lleno del proyecto vial, por ello cualquier extracción que se llegue a adelantar por fuera de dichas zonas está condicionado al otorgamiento de los permisos mineros y ambientales.
Por lo tanto, se estimó el volumen de material de corte y relleno para su control y en relación con el material de préstamo lateral, que no constituye ni mineral ni material de construcción por ser parte de los materiales sobrantes producto de la excavación o de trabajos asociados, pueden ser aprovechados para el beneficio de la obra. 5.5.
Estableció que no se extralimitó en sus funciones al otorgar la licencia ambiental y tampoco vulneró el debido proceso, porque le brindó al actor popular todas las oportunidades procesales en el procedimiento administrativo de otorgamiento de la licencia. De igual forma se adelantó el trámite conforme con el Decreto 2820 de 2010. 5.6.
Indicó que, en relación con las obligaciones que se determinaron en la licencia ambiental, se encuentran los programas del plan de manejo ambiental y las medidas de manejo ambiental; de esta manera se consideraron los diferentes impactos por la construcción del proyecto y se identificaron las medidas de manejo ambiental para prevenir, mitigar, corregir o compensar las afectaciones producto de la construcción. 5.7.
Destacó que el actor popular interpuso una queja contra la Sociedad Autopista de la Sabana por la presunta tala de árboles en los Cerros de la Sierra Flor de Sincelejo. 5.8. En relación con la “Cantera El Cantil” mencionó que el hecho que tiempo atrás haya existido una explotación efectuada de manera antitécnica e ilegal en el lugar donde se otorgó la licencia ambiental, ello no quiere decir que en efecto se esté realizando lo mismo. 9 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.9.
Aclaró que la categoría de suelos de protección declarada en el Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo no implica que ostente la calidad de “área protegida”; mas bien, restringe el uso para su urbanización y lo que se desarrolló fue una obra de infraestructura vial. 5.10. Indicó que el actor popular confunde dos situaciones para hacer ver la existencia de un presunto daño ambiental; por un lado, el uso de material de corte en la vía, y por el otro, el uso de suelo de protección y la urbanización. 5.11.
Explicó que la calificación de “sensibilidad alta” otorgada por la autoridad ambiental al sector de la vereda El Cielo, no implica la existencia de un perjuicio irremediable a los derechos colectivos invocados, sino la posibilidad de impactos de importancia mayor y en su defecto la implementación de medidas de manejo acordes con los impactos diagnosticados. 5.12.
Adujo que la autoridad de licencias ha atendido las solicitudes formuladas pero que su competencia no incluye la estructuración de proyectos viales, en relación con la solicitud que realiza la comunidad de una variante. 5.13. Señaló que ha cumplido con su obligación de consultar al Ministerio de Interior sobre la presencia o no de comunidades étnicas en el área de influencia directa o indirecta en donde se desarrolló el proyecto. 5.14.
Propuso las excepciones que denominó: i) “Ausencia de vulneración de derechos colectivos por parte de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA”; ii) “Actuación conforme a la ley”; iii) “Inexistencia de solidaridad por el otorgamiento de la licencia ambiental. ANLA no es responsable ni autónoma ni solidariamente respecto de los beneficiarios de licencias ambientales”; iv) “Inexistencia de responsabilidad y nexo de causalidad”; v) “Inexistencia de vulneración o daño-perjuicios”; y vi) “Excepción genérica”. 6.
La Corporación Autónoma Regional de Sucre -CARSUCRE- presentó escrito el 8 de mayo de 201510 en el que se opuso a las pretensiones de la demanda porque esa entidad no es la llamada a responder por la vulneración de los derechos colectivos invocados. 6.1. Señaló que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- es la llamada a responder por las pretensiones de la demanda por ser la encargada de 10 Cfr. Folios 826 a 839 del cuaderno núm. 5 del expediente físico. 10 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co surtir el trámite de otorgamiento de la licencia ambiental, pero no es ajena a la problemática presentada y por ello se dispone a realizar el acompañamiento necesario. 6.2.
Propuso las excepciones que denominó: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; ii) “Inexistencia de derechos colectivos violados por CARSUCRE”; y iii) “Excepción genérica”. 7. El Municipio de Sincelejo, presentó escrito el 11 de mayo de 201511 en el que se opuso a todas y cada una de las pretensiones. Mencionó que la serranía de la Sierra Flor comprende una vasta zona; por ello, es temerario afirmar que se produce un perjuicio irremediable con el corte que se realiza al cerro por un costado, para la construcción de un proyecto de interés público y general. 7.1.
Afirmó que en el sector donde se está llevando a cabo la obra no existe ningún nacimiento de agua viva. La afectación ambiental que se produjo con la construcción de la vía estaba prevista su mitigación con los planes de reforestación incluidos en el estudio de impacto ambiental. 7.2. Refirió que, de acuerdo con la Ley 388, los planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades considerados por el legislador como de utilidad pública e interés social.
De igual forma, que los interesados en los proyectos, obras o actividades clasificados como de utilidad pública e interés social deberán entregar a los municipios y distritos la información pertinente sobre tales actividades, con el fin de que sean incorporados en el proceso de formulación, concertación, adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial. 7.3.
Resaltó que la Ley 1682 establece que las acciones de planificación, ejecución, mantenimiento, mejoramiento y rehabilitación de los proyectos y obras de infraestructura del transporte materializan el interés general, quedando autorizada la expropiación administrativa o judicial de inmuebles urbanos y rurales que se requieran para tal fin. 7.4.
Indicó que, de conformidad con el Decreto 2820 de 2010, es competencia de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales otorgar la licencia ambiental para los proyectos, obras o actividades para la construcción de segundas calzadas. 11 Cfr. Folios 907 a 915 del cuaderno núm. 5 del expediente físico. 11 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.5.
Explicó que el sector denominado Sierra Flor se localiza en la zona catalogada como: “área de actividad forestal protectora” reconocida así en el plan de ordenamiento territorial, pero no cuenta con el carácter de área protegida como lo establece el Decreto 2372 de 1 de julio 201012, el cual reguló el Sistema Nacional de Áreas protegidas. 7.6.
Concluyó que el proyecto denominado “Construcción de la Segunda Calzada del tramo Sincelejo- Tolú Viejo” localizado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Tolú Viejo, no atraviesa ninguna reserva forestal de carácter nacional ni regional y, por lo tanto, para la ejecución de dicho proyecto, no es necesario ordenar la sustracción de la misma. 8.
La Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, presentó escrito el día 17 de junio de 201513 en el que se opuso a la prosperidad de todas y cada una de las peticiones presentadas por la parte actora. Determinó, en relación con los hechos, que la zona de Sierra Flor no cuenta con el carácter de área protegida como lo establece el Decreto 2372 de 2010 y que el Acuerdo 007 de 29 de julio de 200014 señala que el suelo de protección incluye las áreas definidas como de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras.
Además, indicó que Colombia cuenta con un Sistema Nacional de Áreas Protegidas donde se registran las áreas catalogadas como protegidas y con base en este registro se emite un certificado, de acuerdo con el Decreto 2372 de 2010. 8.1. Manifestó que los cerros de Sierra Flor no son catalogados como área protegida a pesar de ser suelos de protección y ello obedece a que los suelos de protección no son categorías de manejo de áreas protegidas, siendo la zona denominada Sierra Flor catalogada como área de actividad forestal protectora EN1, según el POT del Municipio de Sincelejo, donde se mantiene un uso de suelo para ganadería extensiva. 8.2.
Mencionó que las actividades del concesionario no pueden ser calificadas como de explotación de balasto porque, para efectos de la realización de obras públicas, se autoriza el uso de los materiales para la ejecución de las mismas obras de acuerdo con el artículo 116 de la Ley 685 de 15 de agosto de 200115. 12 “Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones”. 13 Cfr. Folios 1043 a 1066 del cuaderno núm. 6 del expediente físico. 14 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo.
“Sincelejo Sierra Flor del Morrosquillo”. 15 “Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. 12 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.3. Señaló que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- es la competente para otorgar la licencia ambiental para la construcción de la vía nacional. 8.4.
Resaltó que, de acuerdo con la normativa, dentro de las funciones de la agencia no se encuentra de manera expresa e inequívoca la de ejecutar y adelantar obras de construcción, reconstrucción o rehabilitación de obras de infraestructura, sino de la administración de los contratos de concesión. En ese entendido, los daños o afectaciones que se puedan generar en desarrollo de la ejecución de un contrato de concesión están asignados contractualmente al contratista. 8.5.
Estimó pertinente analizar el alcance del objeto contractual de la concesión, el cual tenía como propósito la gestión ambiental y por ello solicitó la respectiva licencia y en la parte considerativa de ese acto administrativo se determinó que el sector Sierra Flor no está incluido en el registro único de áreas protegidas. 8.6. Concluye que se efectúa en la demanda un análisis de legalidad del acto que concedió la licencia ambiental, porque se considera que el acto administrativo se encuentra ausente de fundamentos, argumentos fácticos y jurídicos, por lo que resulta improcedente el medio de control invocado. 8.7.
Propuso las excepciones que denominó: i) “Falta de legitimación en la causa por pasiva”; ii) “Falta de agotamiento del requisito de procedibilidad”; y iii) “Inexistencia de amenaza o vulneración a los derechos colectivos”; y iv) “La carga de la prueba corresponde a la parte demandante”. 9. La Agencia Nacional de Minería presentó escrito el día 13 de agosto de 201516 y solicitó desestimar cualquier pretensión relacionada con esa entidad.
Precisó que, en las actividades mineras el principio de sostenibilidad ambiental adquiere importancia y debe quedar consignado en el respectivo estudio de viabilidad ambiental y en la licencia ambiental y constituyen un requisito para la iniciación de la etapa de construcción y montaje y la consecuente explotación minera. 9.1. Afirmó que todas las obras de minería adelantadas por contrato de concesión o por un título de propiedad privada del subsuelo incluirán en su estudio la gestión ambiental y sus costos; además, que el seguimiento y vigilancia frente al cumplimiento de los planes de manejo y recuperación ambiental en las áreas materia de concesión, radica en cabeza de la autoridad ambiental y no en la minera. 16 Cfr. Folios 1175 a 1200 del cuaderno núm. 6 del expediente físico. 13 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9.2.
Indicó que las obligaciones mineras derivadas del contrato de concesión deben ser garantizadas por una póliza minero ambiental, en caso de incumplimiento de alguna de las obligaciones derivadas del acuerdo contractual. Es decir, las actividades de minería se encuentran blindadas ambientalmente por las exigencias legales y normativas establecidas en el Código de Minas, las cuales garantizan la preservación de un medio ambiente sano. 9.3.
Argumentó que en el caso sub examine no concurren los requisitos para que prospere la acción popular, porque la agencia no ha violado ni amenazado derechos e intereses colectivos ni por acción u omisión. No se puede endilgar responsabilidad alguna frente a situaciones administrativas que no son de su competencia como es el aspecto ambiental. 9.4.
Propuso la excepción que denominó “Falta de legitimación en la causa por pasiva”. La audiencia de pacto de cumplimiento 10. La audiencia especial de pacto de cumplimiento se realizó el 4 de mayo de 201617, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. Sentencia proferida, en primera instancia 11. La Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre profirió sentencia18 el 2 de febrero de 2017, en la que resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: NO AMPARAR los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, y la protección de áreas de especial importancia ecológica, con ocasión del otorgamiento de la licencia ambiental sobre la zona denominada "Sierra Flor", para la ejecución del proyecto "Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo - Toluviejo (PR 1+500 AL PR 17+000).
SEGUNDO: NIEGUÉNSE las pretensiones de la demanda conforme lo expuesto en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas CUARTO: en firme esta providencia archívese el expediente, previa anotación en el programa informático “Justicia Siglo XXI” […]”. 17 Cfr. Folios 1314 a 1316 del cuaderno núm. 7 del expediente físico. 18 Cfr. Folios 1803 a 1835 del cuaderno núm. 9 del expediente físico. 14 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 12.
El Tribunal consideró que el problema jurídico consistía en dilucidar “[…]¿si con ocasión del otorgamiento de la licencia ambiental sobre la zona denominada “Sierra Flor”, para la construcción de la segunda calzada Sincelejo – Toluviejo, se han vulnerado los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, la conservación de las especies animales y vegetales, y la protección de áreas de especial importancia ecológica? […]”. 13.
El Tribunal, luego de establecer el alcance del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos y de estudiar los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales de los derechos e intereses colectivos invocados, a saber, el derecho al goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y el aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución; consideró, en relación con el material probatorio allegado al expediente, que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo determinó que la Sierra Flor es un sector catalogado como “Área de protección” por ser un recurso del paisaje, una zona de cerro y bosque de protección. Es por ello que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- definió en la Resolución 588 de 2014 que la zona no cuenta con el carácter de área protegida como lo indica el Decreto 2372 de 2010 y que, además, dicha área es altamente intervenida y se encuentra en proceso de urbanización, manteniendo un uso del suelo con ganadería extensiva. 13.1.
El Tribunal advirtió que el sector de la Sierra Flor está catalogado como área protegida; en ese entendido, se otorgó la licencia para su intervención teniendo en cuenta la mitigación de los impactos ambientales. 13.2. Precisó que, al ser un área de reserva regional, su declaratoria en la categoría de reserva forestal protectora recaería en la Corporación Autónoma Regional de Sucre; sin embargo, se probó que no fue realizada.
En relación con lo anterior el Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 197419 sobre reservas forestales, consideró que la construcción de obras de infraestructura como vías, requieren licencia previa y ella se otorga cuando se comprueba que la ejecución de 19 Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 15 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las obras y el ejercicio de las actividades no atenta contra la conservación de los recursos naturales renovables del área. 13.3.
Mencionó que la Ley 388 determina la forma como se clasifica el territorio de los municipios y distritos como un componente del plan de ordenamiento territorial. En el caso particular, los cerros de Sierra Flor son suelos de protección que tienen restringida la posibilidad de urbanizarse. A su vez, el Decreto 3600 de 2007 en el artículo 1 numeral 8 definió el concepto de uso condicionado o restringido, definiéndolo como el uso que presenta algún grado de incompatibilidad urbanística y/o ambiental que se pueda controlar de acuerdo con las condiciones que se impongan. 13.4.
Por lo anterior, el Tribunal consideró que no se imposibilita la realización del proyecto vial -doble calzada-, porque la restricción del suelo solo opera respecto de la actividad de urbanización. 13.5. El Tribunal consideró cumplido por parte de Autopistas de la Sabana S.A.S. el requisito de concertación con el Municipio de Sincelejo, en lo relacionado con la modificación del uso del suelo; sin embargo, consideró que se mantuvo el carácter de área de actividad forestal protectora. 13.6.
El Tribunal precisó que de acuerdo con el Decreto 2201 de 2003, las obras de desarrollo nacional no pueden verse afectadas por decisiones de las autoridades locales sobre el manejo del territorio y que es por ello que la norma obliga a concertar las modificaciones en el plan de ordenamiento. El Tribunal consideró que el proyecto “Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo-Toluviejo (PR 1+500 al PR 17+000) constituye una obra de interés general, frente a la cual no puede serle oponible disposiciones normativas locales. 13.7.
El Tribunal consideró que la Ley 1682 estableció la materialización del interés general por medio de las obras de infraestructura de transporte, en ese sentido, en el artículo 19 definió como un motivo de utilidad pública e interés social la ejecución y desarrollo de los proyectos de infraestructura vial. El Tribunal concluyó que, aunque la zona de Sierra Flor está actualmente definida en el POT como área de suelo protegido, ello no impide que sea intervenida. 13.8.
El Tribunal determinó que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA- no condicionó la ejecución de las obras del proyecto al cambio del uso del suelo, sino más bien a la concertación con el ente territorial. 16 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13.9.
El Tribunal precisó que, en ese punto, no se encontró prueba alguna que evidencia que la ejecución del proyecto pusiera en peligro, dañara o amenazara dañar zonas o áreas protegidas a la luz del Decreto 2372 de 2010, se tuvo en cuenta que la reforestación de la zona como medida de mitigación del impacto sería realizada al finalizar las obras de acuerdo a lo determinado por la licencia ambiental. 14.
Ahora bien, respecto de la explotación minera en el sector de la Sierra Flor y la necesidad de título minero, el Tribunal analizó el alcance de la licencia ambiental y lo que se entiende normativamente como explotación minera. Explicó, por un lado, que la licencia ambiental autorizó la realización de cortes de secciones y rellenos de los materiales sobrantes, lo que, en su criterio, no constituye actividad minera.
Por el otro, que incluso la Corporación Autónoma Regional de Sucre abrió una investigación en relación con la extracción de material pétreo y suspendió de manera preventiva esa actividad; sin embargo, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales dispuso el levantamiento de la medida por ser actividades propias del proyecto que se desarrollan al interior del área de influencia directa, establecida en la licencia ambiental. 14.1.
Precisó que el traslado de material de excavación del proyecto para su utilización en otro proyecto no implica nuevos impactos ambientales porque no se intervendrán zonas diferentes a las autorizadas y consideró que lo anterior fue corroborado por los testimonios practicados. En conclusión, el Tribunal consideró que Autopistas de la Sabana no ha realizado actividades de minería ilegal. 15.
En relación con las demás afectaciones alegadas alrededor de la ejecución de la obra, a saber: i) la afectación de la comunidad estudiantil que reside en los alrededores de la vía en construcción; ii) la afectación de la movilidad; y iii) la ocurrencia de derrumbe o resquebrajamientos de viviendas en la vereda “El Cielo”, el Tribunal consideró que el proyecto previó la construcción de puentes peatonales y otras obras en aras de garantizar la movilidad de los peatones.
El Tribunal consideró que la obra representa una mejora a la movilidad del sector. En lo que tiene que ver con la ocurrencia de derrumbes, explicó que no se aportaron pruebas que acrediten tales circunstancias y agregó que las fotografías que se aportaron no permiten establecer la fecha en que fueron capturadas para determinar su contenido de manera certera. 16.
El Tribunal concluyó que, en este caso, no se allegaron elementos probatorios que permitan determinar la vulneración de los derechos colectivos invocados con el otorgamiento de la licencia ambiental sobre la denominada “Sierra 17 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Flor”, para la ejecución del proyecto “Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo – Toluviejo (PR 1+500 al PR 17+000)” y, por lo tanto, no se ampararon.
Recurso de apelación presentado por la parte actora 17. La parte actora presentó escrito20 por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que solicitó su revocatoria con fundamento en los siguientes argumentos: 17.1. Afirmó que el Tribunal no hizo mención de la sentencia T-436 de 2016, prueba sobreviniente que el actor popular allegó al proceso, por medio de la cual se protegió el derecho a la consulta previa y se suspendieron las obras de la construcción de la segunda calzada en el tramo que corresponde al cerro de Sierra Flor para que se presentara una concertación guiada por el principio de buena fe para obtener el consentimiento libre e informado de las parcialidades indígenas del sector.
En ese sentido, indica que se le vulneró el debido proceso por no someter a estudio la prueba sobreviniente. 17.2. Argumentó que en la sentencia se acreditó que en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo se estableció que el Sector de Sierra Flor es un “Área de Protección” por ser un recurso del paisaje, una zona de cerro y bosque de protección, y que la mencionada zona es mantenida en dicha condición por la Resolución 0532 del 2014 proferida por la Corporación Autónoma Regional de Sucre. 17.3.
Adujo que no se podía omitir el procedimiento establecido en la Ley 388, relacionado con el trámite de concertación interinstitucional y consulta ciudadana para la modificación del plan de ordenamiento territorial. Dicho procedimiento constituyó una obligación determinada por la Corporación Autónoma Regional de Sucre en su concepto técnico 0975 de 24 de octubre de 2013.
Por lo tanto, la concertación se debía cumplir antes de realizar cualquier intervención en el sector de Sierra Flor. 17.4. Señaló que las resoluciones 051 y 349 de 2016 expedidas por la misma corporación prueban que se causaron daños por hacer cortes de material por fuera de los límites establecidos y que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no podía dejar sin efecto dichos actos administrativos por falta de competencia. 20 Cfr. Folios 1849 a 1855 del cuaderno núm. 9 del expediente físico 18 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17.5.
Señaló que no se analizaron debidamente los testimonios de los funcionarios de las accionadas, porque “[…] [l]a Sala NO valoró en todo su contexto las respuestas a los interrogatorios realizados por la parte accionante, solo le dio valía a las falsedades respecto a que uno de los interrogados señor OSWALDO DE LA ESPRIELLA KERGUELEN dijo, que el proyecto contempla “la construcción de puentes peatonales” lo cual es falso, debido a que no lo acreditó con documentos, además en memorial de contestación y en ningún documento presentado por la accionada autopistas de la sabana, no se hace mención respecto a la construcción de puentes peatonales […].
Así mismo la sala no aplicó control de legalidad respecto a las calidades de los testigos, a pesar que la parte accionante le hizo saber en la audiencia que dichos testigos estaban impedidos para declarar pues su testimonio carecía de objetividad […]”. 17.6. Indicó que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales quebrantó la autonomía del Municipio de Sincelejo al expedir la Resolución 0588 de 2014, por medio de la cual se concedió la licencia ambiental para la construcción de la segunda calzada Sincelejo-Toluviejo.
Lo anterior teniendo en cuenta que según el actor popular los efectos jurídicos de la licencia modificaron el uso del suelo en un área del Municipio de Sincelejo, sin percatarse que ese sector estaba definido por el Plan de Ordenamiento Territorial como suelo de protección, por ser una zona de reserva forestal protectora, en atención al Acuerdo 007 de 2000. 17.7.
Argumentó que el municipio es el ente que tiene las competencias en materia de ordenamiento de su territorio y se apoya en los principios rectores del ordenamiento territorial, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1454 de 2011, los cuales son: descentralización, concurrencia y complementariedad. El actor popular indica que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales modifica el ordenamiento territorial del Municipio de Sincelejo “[…] [a]rguyéndose bajo la competencia que tiene en expedir las Licencias Ambientales dentro de los proyectos u obras del orden nacional […]”. 17.8.
Con la situación anterior, aduce el actor popular que se está controlando la toma de decisiones del ente territorial porque: “[…] [l]a ANLA con la precitada resolución crea una ruptura, por ende restringe las facultades que tiene el municipio de autorregularse en las políticas administrativas relacionadas con la protección, manejo, uso y gestión de los recursos naturales dentro de la jurisdicción municipal […]”. 17.9.
Explicó que la autoridad ambiental local omitió inscribir la zona de Sierra Flor como área protegida de acuerdo con el Decreto 2372 de 2010 y la autoridad de 19 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co licencias ambientales otorgó facultades a la sociedad Autopistas de la Sabana S.A.S. para ejercer la actividad de extracción y explotación minera dentro del área de los cerros de Sierra Flor. 17.10.
Indicó que la autoridad de licencias ambientales sometió al ente territorial municipal a inhibirse sobre la posibilidad de excluir parte de su territorio de la actividad minera al otorgar la licencia ambiental y con ello ejecutar la actividad de extracción y explotación de minería a cielo abierto. 17.11. Señaló la inobservancia del precedente jurisprudencial, en relación con la sentencia de 5 de noviembre de 2013, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, con ponencia de la Consejera María Claudia Rojas Lasso.
Recurso de apelación presentado por la Procuradora 19 Judicial II Ambiental y Agraria para el Departamento de Sucre 18. Argumentó que el Tribunal no analizó el comportamiento asumido por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- al emitir la licencia ambiental y con ello “usurpar” las facultades legales del Municipio de Sincelejo para modificar su plan de ordenamiento territorial. 18.1.
Manifestó que el Tribunal debió decretar pruebas oficiosas tendientes a determinar la verdadera ocurrencia de los daños en el medio ambiente y en los bienes de la comunidad. 19. Señaló la ausencia de análisis de la Sentencia T-436 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, mediante la cual se realiza un análisis sobre la violación del derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de la zona.
Actuaciones en segunda instancia 19.1. El Despacho sustanciador, mediante auto de 4 de diciembre de 201721, admitió los recursos de apelación presentado por la parte actora y la Procuraduría 19 Judicial II Ambiental y Agraria para el Departamento de Sucre. 19.2. El Despacho sustanciador, mediante auto de 1 de marzo de 201822, ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos y al Ministerio Público, para que, de considerarlo pertinente, rindiera concepto. 21 Cfr. Folios 1882 del cuaderno núm. 9 del expediente físico 22 Cfr. Folios 1893 del cuaderno núm. 9 del expediente físico 20 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala abordará el estudio del presente asunto en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) los problemas jurídicos; iii) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho e interés colectivo al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y la existencia del equilibrio ecológico, el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la autonomía territorial y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de usos del suelo; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la consulta previa en el trámite de licencia ambiental; y vii) el análisis del caso concreto.
Competencia de la Sala 20. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201923, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo de Estado; iii) el artículo 15024 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas en primera instancia, por los tribunales administrativos en el trámite de las acciones populares. 21.
Vistos los artículos 32025 y 32826 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por la parte demandante. 23 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 24 Modificado por del artículo 615 de la Ley 1564. 25 “[…] Artículo 320.
FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 26 “[…] Artículo 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 27 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 21 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.
Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente. Problemas jurídicos 23. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación: 23.1. Si se encuentra o no probado que existe vulneración o amenaza a los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, por causa de la construcción de una vía concesionada en el sector de Sierra Flor, determinado por el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo como área de cerros y bosque de protección. 23.2.
En este orden de ideas, la Sala determinará si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia 2 de febrero de 2017, proferida por la Sala Tercera de decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, en primera instancia. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 24.
Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 25.
Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 22 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26.
Esta acción tiene por objeto que “toda persona natural o jurídica” pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los derechos e intereses colectivos, cuya amenaza o vulneración debe acreditarse en el trámite del proceso, con miras a la procedencia del amparo pretendido. 27. Conforme lo anterior, los supuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular son los siguientes: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 28.
Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […]”28. 29.
La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio sobre los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 28 de marzo de 2014;
C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; núm. único de radicación 250002327000200190479-01. 23 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho ambiental como garantía de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales 30.
En el orden internacional29 existen una serie de instrumentos normativos que hacen parte del derecho ambiental, que tienen por objeto proteger el ambiente y los recursos naturales, del cual se destaca la Declaración de Río de Janeiro, adoptada el 14 de junio de 1992, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, que en su preámbulo tiene como objetivo establecer una alianza mundial nueva y equitativa mediante la creación de nuevos niveles de cooperación entre los Estados, los sectores claves de las sociedades y las personas y procurando alcanzar acuerdos internacionales en los que se respeten los intereses de todos y se proteja la integridad del sistema ambiental y de desarrollo mundial. 31.
Estos principios se aplican en el ordenamiento jurídico colombiano, por un lado, por virtud de lo dispuesto en el artículo 9.º de la Constitución Política y, por el otro, debido a que el Estado Colombiano los hizo vinculantes por virtud de lo dispuesto en el numeral 1.º del artículo 1.º de la Ley 99 de 22 de diciembre de 199330. 32.
En efecto, el artículo 1.º Ibidem sobre los principios generales ambientales dispone que: “[…] La política ambiental colombiana seguirá los siguientes principios: 1. El proceso económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Rio de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo […]”. 33.
En sentido similar, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"31, adoptado el 17 de noviembre de 1988, aprobado en 29 Sobre este aspecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 19 de julio de 2018, proceso identificado con número único de radicación 270012331000201100179-02(AP), C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 30 “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 31 El citado instrumento internacional entró en vigor el 16 de noviembre de 1999 de acuerdo con lo previsto en su artículo 21, numeral 3. 24 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuestro ordenamiento jurídico por virtud de la Ley 319 de 20 de septiembre de 199632 y promulgado mediante Decreto 429 de 14 de marzo de 200133, estableció: “[…]
ARTICULO 11. DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente […]” (Destacado fuera de texto). 34. Ahora bien, en el ordenamiento jurídico interno, el medio ambiente está amparado por lo que la jurisprudencia de la Corte Constitucional34 ha denominado la “Constitución Ecológica”; esto es, el conjunto de disposiciones contenidas en la Carta Política que fijan los supuestos con fundamento en los cuales debe regularse la interacción entre la sociedad y la naturaleza, con miras a proteger el medio ambiente. 35.
Sobre el particular hay más de 30 disposiciones Constitucionales que desarrollan la materia, entre las cuales se destacan los artículos 8.°, 58, 79, 80 y 95 que prevén: i) la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas naturales de la Nación; ii) la función ecológica de la propiedad; iii) el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica y fomentando la educación para el logro de estos fines; y iv) el deber del Estado de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Así como de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. 36.
Estos preceptos previamente referidos concentran los atributos principales en relación con el medio ambiente que se manifiestan en otros artículos constitucionales, de ahí que el análisis de este bien jurídico superior se efectúe desde tres perspectivas: i) como un derecho de las personas, ii) como un servicio público; y, iii) como un principio que permea el ordenamiento jurídico en su integridad, dado que asigna facultades e impone compromisos a las autoridades así como a los particulares, en aras de su protección adquiriendo, de esa forma, un carácter de objetivo social. 32 “Por medio de la cual se aprueba el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador', suscrito en San Salvador el 17de noviembre de 1988”. 33 “Por el cual se promulga el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador", suscrito en San Salvador el 17 de noviembre de 1988”. 34 Corte Constitucional: Sentencias T-411 de 17 de junio de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero;
T-523 de 22 de noviembre de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-126 de 1 de abril de 1998, M.P. Alejandro Martínez Caballero y C- 431 de 12 de abril de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 25 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37.
En relación con el medio ambiente sano como derecho colectivo, la Corte Constitucional35 ha resaltado su importancia “[…] ya que los derechos colectivos y del ambiente no sólo se le deben a toda la humanidad, en cuanto son protegidos por el interés universal, y por ello están encuadrados dentro de los llamados derechos humanos de 'tercera generación', sino que se le deben incluso a las generaciones que están por nacer", toda vez que "la humanidad del futuro tiene derecho a que se le conserve, el planeta desde hoy, en un ambiente adecuado a la dignidad del hombre como sujeto universal del derecho […]”. 38.
Asimismo, sobre el medio ambiente y el equilibrio ecológico, la referida Corporación en sentencia T-046 de 29 de enero de 199936 precisó lo siguiente: “[…] cabe señalar que existen unos deberes estatales encaminados a la protección de la diversidad e integridad del ambiente, la conservación de las áreas de especial importancia ecológica y el fomento de la educación para obtener esos fines, que comportan igualmente una planificación del manejo y del aprovechamiento de los recursos naturales de manera que se garantice su desarrollo sostenible, conservación, restauración o sustitución, así como la prevención y control de los factores de deterioro ambiental, que se traducen en las acciones más importantes para que el Estado cumpla con los propósitos especialmente definidos respecto de la existencia de un medio ambiente sano y equilibrado, las cuales vienen acompañadas para su eficacia con la correlativa posibilidad de imponer sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, junto con el deber de cooperación con otras naciones para la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas (C.P., arts. 8, 79 y 80) […]”. 39.
El marco legal en materia ambiental encuentra sus mediatos orígenes en la Ley 23 de 19 de diciembre de 197337 y en el Decreto 2811 de 18 de diciembre de 197438, cuyos artículos 1.° y 2.°, dictan que el medio ambiente es un patrimonio común cuya preservación y manejo es una obligación exigible al Estado y a los particulares y precisan que el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente tiene por objeto, entre otros aspectos, la preservación y restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de los recursos naturales renovables, previniendo y controlando los efectos nocivos de la explotación de los recursos naturales no renovables sobre los demás recursos y regular la conducta humana en sus dimensiones individual o colectiva así como la actividad de la administración en lo que se refiere a las relaciones que emanan del aprovechamiento y conservaciones del medio ambiente. 40.
Más recientemente, la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, “Por medio del cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Publico 35 Corte Constitucional, sentencia C-699 de 18 de noviembre de 2015; M.P. Diana Fajardo Rivera. 36 M.P. Hernando Herrera Vergara. 37 “Por la cual se conceden facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir el Código de Recursos Naturales y Protección al Medio Ambiente y se dictan otras disposiciones”. 38 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 26 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”, prevé los principios que la política ambiental debe seguir, haciendo remisión específica a los postulados universales y de desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre Medio Ambiente y Desarrollo.
Adicionalmente, procura la protección de la biodiversidad en Colombia como patrimonio nacional y de interés de la humanidad y el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza, resaltando que la formulación de políticas ambientales debe tener en cuenta el resultado del proceso de investigación científica, sin perjuicio de la aplicación del principio de precaución. 41.
Finalmente, el goce de un ambiente sano ha sido entendido, tanto por la Corte Constitucional como por esta Corporación, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo. Al respecto, se considera pertinente citar la sentencia proferida por esta Sección el 14 de marzo de 201939, en los siguientes términos: “[…] Atendiendo a este marco constitucional, el goce de un ambiente sano ha sido entendido por la Corte Constitucional y por esta Corporación judicial, como un derecho multidimensional fundamental y colectivo40.
Precisamente, en sentencia de 28 de marzo de 2014, esta Sección adujo lo siguiente: “[…]Resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras) y, iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar). […]41 Ahora bien, acerca de la noción de medio ambiente y los alcances del derecho al goce del ambiente sano y existencia del equilibrio ecológico, la Sección Primera del Consejo de Estado ha precisado lo siguiente: “[…] Así, se ha entendido y desarrollado la noción de medio ambiente como todo lo que rodea a los seres vivos y comprende elementos biofísicos, los recursos naturales como el suelo, el agua, la atmósfera, la flora, la fauna, etc.; y los componentes sociales.
Las distintas normativas buscan establecer la correcta interrelación de los distintos elementos en aras de salvaguardarlo. En ese orden de ideas, resulta lógico que dicho derecho cuente con varias dimensiones, toda vez que ostenta la calidad de i) derecho fundamental (por encontrarse estrechamente ligado con los derechos fundamentales a la vida 39 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 14 de marzo de 2019, C.P. Roberto AU9usto Serrato Valdés; número único de radicación: 17001-23-00-000-2011-00337-01 (AP). 40 Corte Constitucional. Sentencia C-632 del 24 de agosto de 2011. MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Demanda de inconstitucionalidad contra los articulas 31 y 40 (parcial) de la Ley 1333 de 2009 "Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones".
Actor: Luis Eduardo Montealegre Lynett. Exp. 0-8379. 41 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01 (AP) 27 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y a la salud); ii) de derecho-deber (todos son titulares del derecho a gozar de un ambiente sano pero, además, tienen la obligación correlativa de protegerlo); iii) de objetivo social (conservación de las condiciones del medio ambiente para garantizar la supervivencia de las generaciones presentes y futuras), iv) de deber del Estado (conservación del medio ambiente, eficiente manejo de los recursos, educación ambiental, fomento del desarrollo sostenible, e imposición las sanciones a que haya lugar) y v) de derecho colectivo, de conformidad con lo previsto en el artículo 88 superior.
Es así como, en relación con la primera de las dimensiones reconocidas al derecho al ambiente sano, como derecho fundamental por su inescindible relación con los derechos a la vida y a la salud, la Corte Constitucional determinó: “El derecho al medio ambiente no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daños irreparables en los seres humanos y si ello es así habrá que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad.
A esta conclusión se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental”42. Por su parte, respecto de la connotación de derecho deber, se ha precisado: “Bajo ese entendido, uno de los principios fundamentales del nuevo régimen constitucional es la obligación estatal e individual de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación, en virtud de la cual, la Constitución recoge en la forma de derechos colectivos y obligaciones específicas las pautas generales que rigen la relación entre el ser humano y el ecosistema.
Estas disposiciones establecen, por ejemplo, (i) el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, (ii) la obligación estatal y de todas las personas de proteger la diversidad e integridad del ambiente, (iii) la obligación del Estado de prevenir y controlar los factores de deterioro y garantizar un desarrollo sostenible y (iv) la función ecológica de la propiedad.
(…) De ahí que todos los habitantes del territorio colombiano tienen derecho a gozar un entorno o hábitat sano y el deber de velar por la conservación de éste […]” (Subraya inserta en el texto). […] Por ello, el principio de desarrollo sostenible se convierte en el parámetro que debe guiar las relaciones sociales, ambientales y económicas.
El mencionado principio facilita el proceso de armonización de las tensiones existentes entre el uso y la explotación de los recursos naturales; con la necesidad de conservar y proteger el ambiente43. En efecto, el artículo 80 de la Carta Política consagra una garantía estatal de racionalización de los recursos naturales, a través de la cual se establecen pautas de preservación del ambiente al interior de la estrategia de crecimiento económico que promueva el Estado.
A nivel normativo el artículo 3º de la Ley 99 de 1993, define el desarrollo sostenible como aquel que: “[…] conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades […]”.
En igual sentido, la Ley 1523 42 Corte Constitucional, Sentencia C - 671 de 2001. 43 Consejo de Estado, Sección Primera. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés (E1), sentencia de 17 de agosto de 2017. Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00114-01 (AP). 28 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 201244, dispuso en su artículo 3° que: “[…] el desarrollo es sostenible cuando satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de los sistemas ambientales de satisfacer las necesidades futuras e implica tener en cuenta la dimensión económica, social y ambiental del desarrollo.
El riesgo de desastre se deriva de procesos de uso y ocupación insostenible del territorio, por tanto, la explotación racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente constituyen características irreductibles de sostenibilidad ambiental y contribuyen a la gestión del riesgo de desastres […]”. Cabe precisar que este concepto también se nutre de diversos compromisos multilaterales de los Estados.
Particularmente, la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, el informe Brundtland de 1987, la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río + 20 de 22 de junio de 2012 y la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático de 2015, entre otros.
Estos instrumentos internacionales ponen de presente la necesidad de promover políticas que mantengan y expandan la base de los recursos naturales desde una estrategia de equidad intergeneracional, la cual reconoce que: i) es necesario preservar los recursos naturales para el beneficio de las generaciones futuras; ii) la explotación de los recursos debe ser sostenible, prudente y racional; y, iii) las consideraciones medioambientales deben ser parte de los planes de desarrollo.
En efecto, recientemente el Estado Colombiano suscribió el Acuerdo de París, adoptado el 12 de diciembre de 2015 y aprobado mediante Ley 1844 de 2017, en cuyo marco el gobierno nacional reitera el compromiso global de armonizar el bienestar de las personas con el de la naturaleza, de manera que el medio ambiente sea considerado como parte fundamental del proceso de desarrollo.
Sin embargo, esta actividad de ponderación de ambos bienes jurídicos no resulta sencilla. Por ello, esta Sección, en la sentencia de 21 de junio de 2001, recordó que el Estado que no puede frenar el desarrollo cuando este sea sostenible. Es decir, aquel que “[…] lleve al crecimiento económico, al mejoramiento de la calidad de vida y al bienestar social sin agotar los recursos, ni deteriorar el ambiente […]”45.
Sumado a ello, en la sentencia de 18 de marzo de 2010, la Sección Primera de esta Corporación judicial, al reconocer el escenario complejo que afrontan las autoridades públicas en la interpretación del principio de desarrollo sostenible, puso de presente que: “[…] el medio ambiente involucra aspectos relacionados con el manejo, uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, el equilibrio de los ecosistemas, la protección de la diversidad biológica y cultural, el desarrollo sostenible, y la calidad de vida del hombre entendido como parte integrante de ese mundo natural […]”46.
De igual manera, conforme al criterio jurídico definido en la sentencia de 28 de marzo de 201447, el concepto de desarrollo sostenible posibilita el desarrollo de actividades productivas que conduzcan al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de vida y al bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades. 44 "Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres". 45 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Oiga Inés Navarrete Barrero. 46 Consejo de Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Consejera ponente (E): Maria Claudia Rojas Lasso. Bogotá D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil diez (2010). Radicación número: 44001-23-31-000-2005-00328- 01(AG). Actor: Bartolo Poveda González. Demandado: Municipio de Maicao y Otros. 47 Consejo de Estado, Sección Primera, Consejero Ponente: Marco Antonio Velilla Moreno, Radicación número: 25000-23- 27-000-2001-90479-01(AP). 29 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, es dable concluir que, a nivel normativo y jurisprudencial, la protección del medio ambiente es un tema transversal que tiene como gran garante al Estado, pero que, sin duda, termina involucrando a todas las personas (naturales y jurídicas) que habitan y coexisten en el ecosistema nacional y mundial […]” (Subrayado de la Sala). 42.
Vistos los artículos 49, 50 y 57 de la Ley 99, que materializa el principio de desarrollo sostenible con la exigibilidad y la necesidad de la licencia ambiental para proceder con la intervención de los recursos naturales a partir de la prevención, mitigación, corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de la obra o actividad autorizada. 43.
El alcance de la licencia ambiental lleva implícitos todos los permisos, autorizaciones y/o concesiones para el uso, aprovechamiento y/o afectación de los recursos naturales renovables, que sean necesarios por el tiempo de vida útil del proyecto, obra o actividad. De ahí la importancia de obtenerse previamente a la iniciación del proyecto y cumpliendo con todos los estándares requeridos.
En ese sentido, el Estudio de Impacto Ambiental debe contener la información sobre la localización del proyecto, los elementos abióticos, bióticos, y socioeconómicos del medio que puedan sufrir deterioro por la respectiva obra o actividad, para cuya ejecución se pide la licencia, y la evaluación de los impactos que puedan producirse. 44.
Visto el Decreto 1383 de 17 de julio de 194048 determina en el artículo 1 el concepto de zona forestal protectora como el “[…] [c]onjunto de terrenos que por su topografía, o por su ubicación en las cabeceras de las cuencas hidrográficas y márgenes de depósitos o cursos permanentes de agua., conviene que permanezcan revestidos de masas arbóreas por la acción que éstas ejercen sobre el régimen fluvial, conservación de aguas y suelos, salubridad de los centros urbanos”.
Forman parte de la zona forestal protectora: “[…] a). Los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos arroyos y quebradas, sean o no permanentes. b). Los márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%). y c). todos aquellos en que a juicio del Ministerio de la Economía Nacional convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido, con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de aguas o contribuir a la salubridad […]”. 48 “Por el cual se adoptan medidas para la defensa y aprovechamiento de bosques”. 30 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Más adelante, el Decreto 2278 de 1 de septiembre de 195349, en su artículo 4°, las definió en los siguientes términos: “[…] Artículo 4°. Constituyen “Zona Forestal Protectora” los terrenos situados en las cabeceras de las cuencas de los ríos, arroyos y quebradas, sean o no permanentes; las márgenes y laderas con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%); la zona de cincuenta (50) metros de ancho a cada lado de los manantiales, corrientes y cualesquiera depósitos naturales de aguas, y todos aquellos en que a juicio del Ministerio de Agricultura, convenga mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido, con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, embalses, acequias, evitar desprendimientos de tierras y rocas, sujetar terrenos, defender vías de comunicación, regularizar cursos de agua, o contribuir a la salubridad.” 46.
El artículo 1° de la Ley 2ª de 1959, sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables, “[…] [p]ara el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos, las aguas y la vida silvestre […]”, estableció, con carácter de “Zonas Forestales Protectoras”, de conformidad con la definición apenas transcrita, las siguientes: “Zona de Reserva Forestal del Pacífico”;
“Zona de Reserva Forestal Central”; “Zona de Reserva Forestal del río Magdalena”; “Zona de Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta”; “Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones”; “Zona de Reserva Forestal del Cocuy”; “Zona de Reserva Forestal de la Amazonia”. Respecto de cada zona se describieron sus linderos generales. 47.
Algunos de los elementos que podrían caracterizar las reservas forestales, de acuerdo con las normas transcritas son los siguientes: i) que los predios que las conforman pueden pertenecer al Estado o a los particulares50; ii) que las autoridades administrativas, en este caso el Ministerio de Agricultura (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible), de conformidad con los estudios técnicos correspondientes, pueden sustraer áreas de la reserva51; iii) que la explotación de los bosques sólo es posible hacerla cuando haya una licencia o permiso52; iv) que debe existir un plan de manejo de la reserva53; y v) que los terrenos de propiedad 49 “Por el cual el Gobierno Nacional dicta medidas sobre cuestiones forestales”. 50 Ley 2ª de 1959.
“Artículo 5º. No es permitida la explotación de bosques en terrenos baldíos ni en los de propiedad privada que vaya señalando el Ministerio de Agricultura, sin licencia del mismo Ministerio, basada en un concepto técnico, y cualquier producto que se extraiga sin esos requisitos será decomisado.” 51 Ley 2ª de 1959. “Artículo 2º. Se declaran zonas de reserva forestal los terrenos baldíos ubicados en las hoyas hidrográficas que sirvan o puedan servir de abastecimiento de aguas para consumo interno, producción de energía eléctrica y para irrigación, y cuyas pendientes sean superiores al 40%, a menos que, en desarrollo de lo que se dispone en el artículo siguiente, el Ministerio de Agricultura las sustraiga de las reservas.
“Artículo 3º. Dentro de las zonas de reserva forestal… el Instituto Geográfico “Agustín Codazzi”, mientras realiza el estudio y clasificación de los suelos del país, irá determinando, a solicitud del Ministerio de Agricultura, aquellos sectores que se consideren adecuados para la actividad agropecuaria, a fin de que el Ministerio pueda sustraerlos de las reservas… 52 Ley 2ª de 1959.
“Artículo 5º. No es permitida la explotación de bosques en terrenos baldíos ni en los de propiedad privada que vaya señalando el Ministerio de Agricultura, sin licencia del mismo Ministerio, basada en un concepto técnico, y cualquier producto que se extraiga sin esos requisitos será decomisado.” 53 Ley 2ª de 1959. “Artículo 4º. Los bosques existentes en la zona… deberán someterse a un plan de ordenación forestal, para lo cual el Gobierno ampliará en el Ministerio de Agricultura el servicio de manejo y protección de las zonas de reserva forestal…” 31 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co privada ubicados dentro de la reserva, para efectos de su utilización, estarán sujetos a una reglamentación que proteja los suelos y las corrientes de agua54. 48.
El Decreto Ley 2811 de 18 de diciembre de 197455 define la reserva forestal como la “[…] zona […] para destinarla exclusivamente al establecimiento o mantenimiento y utilización racional de áreas forestales productoras, protectoras o productoras-protectoras […]”. En el artículo 47 se dispone que “[…] podrá declararse reservada una porción determinada o la totalidad de recursos naturales renovables de una región o zona cuando sea necesario para organizar o facilitar la prestación de un servicio público, adelantar programas de restauración, conservación o preservación de esos recursos y del ambiente, o cuando el Estado resuelva explotarlos.
Mientras la reserva esté vigente, los bienes afectados quedarán excluidos de concesión o autorización de uso a particulares. [ ]”. 49. El Convenio sobre la Diversidad Biológica56 se pactó con la finalidad de conservar “[…] [l]a diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes y la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos, mediante, entre otras cosas, un acceso adecuado a esos recursos y una transferencia apropiada de las tecnologías pertinentes, teniendo en cuenta todos los derechos sobre esos recursos y a esas tecnologías, así como mediante una financiación apropiada […]”. 50.
En el artículo 2 ibidem se estableció como “[…] área protegida aquella definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación […]”. Respecto de las áreas protegidas el Estado Colombiano adquirió el compromiso de la “conservación in situ” entendida esta como “[…] la conservación de los ecosistemas y los hábitats naturales y el mantenimiento y recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos naturales y, en el caso de las especies domesticadas y cultivadas, en los entornos en que hayan desarrollado sus propiedades específicas […]”.
Se exigieron las siguientes obligaciones: i) establecer un sistema de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; ii) elaborar, cuando sea necesario, directrices para la selección, el establecimiento y la ordenación de áreas protegidas o áreas donde haya que tomar medidas especiales para conservar la diversidad biológica; iii) reglamentar o administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la 54 Ley 2ª de 1959.
“Artículo 9º. Con el fin de conservar sus suelos, corrientes de agua y asegurar su adecuada utilización, el Gobierno reglamentará la utilización de los terrenos de propiedad privada que se encuentren localizados dentro de los límites de las zonas de reserva forestal…” 55 “Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente”. 56 Aprobado por la Ley 165 de 9 de noviembre de 1994. 32 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diversidad biológica, ya sea dentro o fuera de las áreas protegidas, para garantizar su conservación y utilización sostenible; y iv) promover un desarrollo ambientalmente adecuado y sostenible en zonas adyacentes a áreas protegidas, con miras a aumentar la protección de esas zonas. 51.
El Decreto compilatorio núm. 1076 de 26 de mayo 201557 el Gobierno Nacional definió el Sistema Nacional de Áreas Protegidas –SINAP- como “[…] el conjunto de las áreas protegidas, los actores sociales e institucionales y las estrategias e instrumentos de gestión que las articulan, que contribuyen como un todo al cumplimiento de los objetivos generales de conservación del país […]”. 52.
El mismo decreto establece los objetivos de conservación de las áreas protegidas del SINAP así: “[…] a) Preservar y restaurar la condición natural de espacios que representen los ecosistemas del país o combinaciones características de ellos. b) Preservar las poblaciones y los hábitats necesarios para la sobrevivencia de las especies o conjuntos de especies silvestres que presentan condiciones particulares de especial interés para la conservación de la biodiversidad, con énfasis en aquellas de distribución restringida. c) Conservar la capacidad productiva de ecosistemas naturales o de aquellos en proceso de restablecimiento de su estado natural, así como la viabilidad de las poblaciones de especies silvestres, de manera que se garantice una oferta y aprovechamiento sostenible de los recursos biológicos. d) Mantener las coberturas naturales y aquellas en proceso de restablecimiento de su estado natural, así como las condiciones ambientales necesarias para regular la oferta de bienes y servicios ambientales. e) Conservar áreas que contengan manifestaciones de especies silvestres, agua, gea, o combinaciones de estas, que se constituyen en espacios únicos, raros o de atractivo escénico especial, debido a su significación científica, emblemática o que conlleven significados tradicionales especiales para las culturas del país. f) Proveer espacios naturales o aquellos en proceso de restablecimiento de su estado natural, aptos para el deleite, la recreación, la educación, el mejoramiento de la calidad ambiental y la valoración social de la naturaleza. g) Conservar espacios naturales asociados a elementos de cultura material o inmaterial de grupos étnicos.
PARÁGRAFO. En el acto mediante el cual se reserva, alindera, delimita, declara o destina un área protegida, se señalarán los objetivos específicos de conservación a los que responde el área respectiva […]. 53. También señala que las Áreas Protegidas constituyen determinantes ambientales “[…] y por lo tanto normas de superior jerarquía que no pueden ser desconocidas, contrariadas o modificadas en la elaboración, revisión y ajuste y/o 57 El cual recoge el Decreto 2372 de 1º de julio de 2010 relativo a la creación y regulación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. 33 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial de los municipios y distritos, de acuerdo con la Constitución y la ley […]”.
En tal virtud, a las entidades territoriales les queda vedada la regulación del uso del suelo de las Áreas Protegidas que conforman el SINAP. 54. El Decreto 3570 de 27 de septiembre de 201158, en su artículo 2°, además de las funciones fijadas en la Constitución y en la ley, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, cumplirá la de: “[…]. 13.
Diseñar y formular la política, planes, programas y proyectos, y establecer los criterios, directrices, orientaciones y lineamientos en materia de áreas protegidas, y formular la política en materia del Sistema de Parques Nacionales Naturales […]”. 55. El Decreto 1076 de 201559 se encuentran las “Reservas Forestales Protectoras”, definidas como el “[…] [e]spacio geográfico en el que los ecosistemas de bosque mantienen su función, aunque su estructura y composición haya sido modificada y los valores naturales asociados se ponen al alcance de la población humana para destinarlos a su preservación, uso sostenible, restauración, conocimiento y disfrute.
Esta zona de propiedad pública o privada se reserva para destinarla al establecimiento o mantenimiento y utilización sostenible de los bosques y demás coberturas vegetales naturales […]”. 56. En consecuencia, cuando las reservas forestales alberguen ecosistemas estratégicos en la escala nacional, se denominarán Reservas Forestales Protectoras Nacionales, en este caso, será el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible la entidad competente para su reserva, entendiendo esta como su delimitación, alinderación, declaración y sustracción, y la determinación de los lineamientos según los cuales las Corporaciones Autónomas Regionales deben Administrarlas. 57.
La Ley 1450 de 16 de junio de 201160 establece que las áreas de reserva forestal protectoras nacionales son áreas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de Áreas Protegidas. Se establece la procedencia de la sustracción de áreas de reserva forestal, temporal o definitiva y es la autoridad ambiental la competente para imponer al interesado las medidas de “[…] compensación, restauración y recuperación a que haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas en virtud del desarrollo de la actividad que se pretenda desarrollar en el área sustraída […]”. 58 “Por el cual se modifican los objetivos y la estructura del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se integra el Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 59 El cual recoge el Decreto 2372 de 2010, relativo a la creación y regulación del SINAP. 60 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 34 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58.
Se ordena igualmente que “ […] [l]as áreas de reserva forestal establecidas por el artículo 1o de la Ley 2ª de 1959[ ] y las demás áreas de reserva forestal nacionales, únicamente podrán ser objeto de realinderación, sustracción, zonificación, ordenamiento, recategorización, incorporación, integración y definición del régimen de usos, por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o la entidad que haga sus veces con base en estudios técnicos, económicos, sociales y ambientales y con la colaboración del Ministerio respectivo según el área de interés de que se trate […]”. 59.
A nivel regional, la Ley 99 de 22 de diciembre de 199361 establece en el artículo 31, las funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales, entre ellas se resaltan: i) ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; ii) reservar, alinderar, administrar, en los términos y condiciones que fijen la ley y los reglamentos, los distritos de manejo integrado, los distritos de conservación de suelos, las reservas forestales y parques naturales de carácter regional, y reglamentar su uso y funcionamiento.
Administrar las Reservas Forestales Nacionales en el área de su jurisdicción; iii) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de las actividades de exploración, explotación, beneficio, transporte, uso y depósito de los recursos naturales no renovables, incluida la actividad portuaria con exclusión de las competencias atribuidas al Ministerio del Medio Ambiente, así como de otras actividades, proyectos o factores que generen o puedan generar deterioro ambiental; iv) ejercer las funciones de evaluación, control y seguimiento ambiental de los usos del agua, el suelo, el aire y los demás recursos naturales renovables, lo cual comprenderá el vertimiento, emisión o incorporación de sustancias o residuos líquidos, sólidos y gaseosos, a las aguas a cualquiera de sus formas, al aire o a los suelos, así como los vertimientos o emisiones que puedan causar daño o poner en peligro el normal desarrollo sostenible de los recursos naturales renovables o impedir u obstaculizar su empleo para otros usos; e v) imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de los daños causados. 61 “Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones”. 35 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
El artículo 203 de la Ley 1450 establece que corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, bajo la coordinación del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o quien haga sus veces, realizar la clasificación, ordenamiento y zonificación y, determinar el régimen de usos de las áreas forestales en el territorio nacional, salvo las que se encuentren en las áreas de reserva forestal nacional y en áreas que conforman el sistema de parques nacionales naturales.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la autonomía territorial y los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en materia de usos del suelo 61. Visto el artículo 1 de la Constitución el cual determina para Colombia el modelo de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, pilares fundamentales de la estructura política, institucional y territorial del país. La Corte Constitucional ha considerado que para garantizar una armonización entre el principio del Estado unitario y el de autonomía territorial la Constitución dispone de forma expresa: i) las facultades de las entidades territoriales, ii) la asignación de competencia al Congreso para regular el grado de autonomía de las entidades territoriales, y iii) los principios de coordinación concurrencia y subsidiariedad entre la Nación y los entes territoriales62. 62.
Lo anterior se concreta en la existencia de parámetros generales que deben seguirse en todo el territorio nacional y la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales en virtud de su autonomía63. 63. Vistos los artículos 285, 286, 287, 288, 289 ibidem y siguientes, desarrollan el régimen territorial colombiano y en general conceden facultades a los departamentos, distritos y municipios para ejercer adecuadamente la prestación de los servicios públicos y la satisfacción de las necesidades de sus habitantes.
El artículo 287 garantiza a las entidades territoriales la autonomía para la gestión de sus intereses, por lo tanto, la intervención del sector central debe estar justificada. 64. El artículo 311 ibidem indica que al municipio “[…] [l]e corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes […]”. 62 Cfr. Corte Constitucional; sentencia C-889 de 2012;
MP. Luis Ernesto Vargas Silva. 63 Cfr. Corte Constitucional; sentencia T-445 de 2016; M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 36 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65. Una de las formas que se materializa la autonomía territorial en los municipios es la facultad que tienen estos, por medio de los Concejos Municipales, de reglamentar los usos del suelo y de proferir las normas requeridas para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio64.
No obstante, el órgano constitucional ha identificado la presencia de tensiones en relación con el principio de autonomía territorial cuando su materialización interfiere con la realización de ciertas competencias en cabeza de entidades del nivel central, en específico en los temas catalogados como de interés general, donde se desplaza a las entidades territoriales, sin embargo, actuando dentro de sus competencias65. 66.
Por consiguiente, el principio de autonomía no puede ser entendido de forma aislada y se debe atender al sistema constitucional. Además, ni el principio unitario ni el de autonomía se pueden aplicar en desmedro del otro66. En ese entendido, se debe recurrir a los principios de coordinación concurrencia y subsidiariedad para resolver las tensiones que se presenten. 67.
Visto el artículo 288 ibidem, establece la distribución de las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y las determinadas en los distintos niveles territoriales serán ejercidas teniendo en cuenta los principios mencionados. 68. En relación con el principio de coordinación, la Corte Constitucional ha determinado que es la existencia de competencias concurrentes entre distintas autoridades del Estado, por ello, las actuaciones deben ser complementarias, de manera armónica y en la búsqueda del logro de los fines del estado67. 69.
El principio de concurrencia implica la participación tanto de autoridades del nivel nacional como de las entidades del nivel territorial. De modo que el legislador debe distribuir las competencias de las entidades implicadas garantizando en cada orden el ámbito de su aplicación, teniendo en cuenta que no se termine por impedir el ejercicio de las facultades y competencias constitucionales. 70.
El principio de subsidiariedad posee dos perspectivas, por un lado, la positiva que tiene que ver con la intervención del Estado y su correspondiente atribución de competencias, debe realizarse en el nivel más cercano al ciudadano, es decir aquella autoridad que conoce las necesidades de esa población; y por el otro, la 64 Se deriva de lo establecido en los artículos 311 y 313 numerales 7 y 9 Constitucionales, referentes a la planeación y ordenamiento territorial. 65 En este sentido, la Sentencia C-579 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett, indicó que “del principio unitario también se desprende la posibilidad de intervenciones puntuales, que desplacen, incluso, a las entidades territoriales en asuntos que de ordinario se desenvuelven en la órbita de sus competencias, pero en relación con los cuales existe un interés nacional de superior entidad”. 66 Cfr. Corte Constitucional; sentencia C-983 de 2010;
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 67 Corte Constitucional; sentencia C-149 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, reiterada en la Sentencia T-445 de 2016 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 37 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dimensión negativa tiene que ver con la intervención de las autoridades de mayor nivel única y exclusivamente cuando éstas no tengan la capacidad y la eficiencia para llevar a cabo sus responsabilidades68. 71.
En ese sentido, respecto del ordenamiento territorial, el artículo 288 ibidem establece que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) es la encargada de definir las competencias de la Nación y las entidades territoriales. En desarrollo del artículo, se expidieron las Leyes 388 de 18 de julio de 199769 y 1454 de 28 de junio de 201170 que regula todo lo relacionado con el ordenamiento territorial, los principios y las acciones que involucran a todos los niveles y entidades territoriales. 72.
Visto el artículo 2 de la Ley 1454 define como ordenamiento territorial “[…] El ordenamiento territorial es un instrumento de planificación y de gestión de las entidades territoriales y un proceso de construcción colectiva de país, que se da de manera progresiva, gradual y flexible, con responsabilidad fiscal, tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial, entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambientalmente y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico- geográfica de Colombia.
La finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de sus propios intereses para las entidades e instancias de integración territorial, fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos.
El ordenamiento territorial propiciará las condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales, con reconocimiento de la diversidad geográfica, histórica, económica, ambiental, étnica y cultural e identidad regional y nacional […]”. 73. El artículo 3 ibidem, determina los principios rectores en el proceso de ordenamiento territorial, entre ellos se encuentra el de autonomía de las entidades territoriales, que, de acuerdo con la Corte Constitucional, se verá reducido en los casos en que llegue a haber un interés nacional general involucrado, pero 68 Cfr. Corte Constitucional; sentencia C-149 de 2010;
M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 69 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 70 “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 38 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co garantizando la participación de las entidades territoriales en la regulación de la materia que se trate71, de acuerdo con el artículo 29 de la Ley 1454. 74.
La Ley de Orgánica de Ordenamiento Territorial define las competencias de los municipios para: i) reglamentar los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales, de acuerdo con las leyes; ii) formular y adoptar los planes de ordenamiento territorial: iii) optimizar los usos de la tierra disponible y coordinar los planes sectoriales en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. 75.
El Plan de Ordenamiento Territorial -POT- regulado en el artículo 9 de la Ley 388, es el instrumento básico para desarrollar el proceso de ordenamiento territorial municipal. Este define entre otras, las normas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo. El artículo 6 define como objeto la planificación económica y social con la dimensión territorial e identificar las necesidades de espacio público, mediante (i) la definición de estrategias territoriales;
(ii) el diseño y adopción de instrumentos y procedimientos de gestión y actuación y, (iii) la definición de programas y proyectos. 76. Dentro de los objetivos que se persiguen con los planes de ordenamiento territorial, se encuentra la protección y conservación de los recursos naturales y el ambiente para mejorar la productividad, competitividad y sostenibilidad72. 77.
El artículo 24 de la norma mencionada, establece el trámite de concertación institucional y el de consulta ciudadana antes de la presentación del proyecto del plan de ordenamiento territorial. 78. La función otorgada a los concejos municipales para reglamentar los usos del suelo, no es absoluta, por dos razones: i) se trata de una función subordinada a la Constitución y a la Ley y ii) aunque la competencia se radica expresamente en los concejos municipales, en el ordenamiento territorial concurre competencias de otros niveles territoriales.
En consecuencia, resultan legítimos los instrumentos que buscan hacer compatible la autonomía de los municipios para la reglamentación de los usos del suelo, con el principio de unidad estatal. Sin embargo, no es procedente la autorización de intervenciones urbanísticas que desconozcan las normas municipales en materia de usos del suelo. 71 Cfr. Corte Constitucional; sentencia C-534/1996 M.P. Fabio Morón Díaz, C-535/1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y C-366/2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 72 Cfr. Corte Constitucional; sentencia SU- 095 de 11 de octubre de 2018;
M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 39 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 79. La Ley 388 en su artículo 35 dentro del título de clasificaciones del suelo establece que los suelos de protección son aquellos que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse. 80.
En ese sentido, el Decreto 4065 de 24 de octubre de 200873 define el concepto de actuación de urbanización como, aquel conjunto de acciones encaminadas a adecuar un predio o conjunto de predios sin urbanizar para dotarlos de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, vías locales, equipamientos y espacios públicos propios de la urbanización que los hagan aptos para adelantar los procesos de construcción. Estas actuaciones podrán ser desarrolladas por entidades públicas o propietarios individuales de manera aislada, por grupos de propietarios asociados voluntariamente o de manera obligatoria mediante unidades de actuación urbanística o a través de formas de asociación entre el sector público y el sector privado.
Igualmente, el mencionado decreto indica el concepto de uso del suelo, como la destinación del suelo asignada por el plan de ordenamiento territorial, los cuales pueden ser principales, compatibles, complementarios, restringidos y prohibidos. 81. De acuerdo con lo anterior el Decreto 2201 de 5 de agosto de 200374, en el artículo 2 estableció la inoponibilidad de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en relación con la ejecución de proyectos, obras o actividades consideradas por el legislador de utilidad pública e interés social cuya ejecución corresponda a la Nación, previa expedición de la respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la consulta previa en el trámite de licencia ambiental 82. Vistos los artículos 1, 7, 8, 9, 70 y 286 de la Constitución Política sobre el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la Nación, el principio de autodeterminación; el artículo 63 ibidem sobre la propiedad colectiva de los territorios ancestrales; los artículos 246 y 330 relacionados con el reconocimiento 73 “por el cual se reglamentan las disposiciones de la Ley 388 de 1997 relativas a las actuaciones y procedimientos para la urbanización e incorporación al desarrollo de los predios y zonas comprendidas en suelo urbano y de expansión y se dictan otras disposiciones aplicables a la estimación y liquidación de la participación en plusvalía en los procesos de urbanización y edificación de inmuebles”. 74 “Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997” 40 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del derecho propio y los artículos 40, 171, 176, 329, 330 sobre la participación de los grupos indígenas y tribales en los asuntos públicos que les conciernen. 83.
En específico el artículo 330 de la Constitución Política realiza una mención frente a la relación existente entre la explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas, con la claridad de que esta tendrá lugar sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades. 84.
El Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- establece que los pueblos indígenas tienen derecho a ser consultados y a participar en la planificación de proyectos que afecten sus territorios y vida. 85. La Ley 21 de 4 de marzo de 199175, en su artículo 6, establece el deber del Gobierno para consultar a los pueblos interesados mediante sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. 86.
La Ley 70 de 27 de agosto de 199376 establece el derecho de las comunidades a ser consultadas antes de la implementación de cualquier proyecto o actividad que afecte su territorios, vida y derechos. 87. Igualmente en el Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos77, se encuentra la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas del 13 de septiembre de 2007, que establece, entre otros, en los artículos 3, 4, 5, 8, 10, los derechos a los pueblos indígenas a la libre autodeterminación; la autonomía o autogobierno en lo relacionado con sus asuntos internos; la conservación de sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas, sociales y culturales; a no ser sometidos a una asimilación forzada y a que se adopten medidas preventivas del despojo de sus tierras o recursos; a no ser trasladados de sus tierras sin su consentimiento previo, libre e informado y a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos. 75 “Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, adoptado por la 76ª. reunión de la Conferencia General de la O.I.T., Ginebra 1989”. 76 “Por la cual se desarrolla el artículo transitorio 55 de la Constitución Política”. 77 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Documento 56 del 30 de diciembre de 2009 sobre Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales.
Igualmente, Sentencia del 28 de noviembre de 2007 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso del Pueblo Saramaka vs Surinam. 41 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 88. La Corte Constitucional ha determinado que la consulta previa es la garantía instituida a favor de los pueblos indígenas y tribales de contar con un espacio previo y efectivo para pronunciarse y hacer manifiesta sus opiniones sobre todos aquellos: i) proyectos, obras o actividades (tema objeto de consulta); o ii) medidas legales o administrativas, que puedan alterar sus formas de vida, incidir en su propio proceso de desarrollo o impactar, de cualquier manera, en sus costumbres, tradiciones e instituciones78. 89.
En sentencia SU -123 de 15 de noviembre de 2018, se estableció que la “[…] [l]a consulta constituye un proceso de diálogo intercultural entre iguales, en el entendido de que esto significa que ni los pueblos indígenas tienen un derecho de veto que les permita bloquear decisiones estatales, ni el Estado tiene un derecho a la imposición sobre los pueblos indígenas para imponerles caprichosamente cualquier decisión79 sino que opera un intercambio de razones entre culturas que tiene igual dignidad y valor constitucional (CP art 70) […]”. 90.
En ese sentido la Corte Constitucional determinó que existe afectación directa a las minorías étnicas cuando: “[…] (i) [s]e perturban las estructuras sociales, espirituales, culturales, en salud y ocupacionales; (ii) existe un impacto sobre las fuentes de sustento ubicadas dentro del territorio de la minoría étnica; (iii) se imposibilita realizar los oficios de los que se deriva el sustento y (iv) se produce un reasentamiento de la comunidad en otro lugar distinto a su territorio.
Igualmente, según la jurisprudencia, la consulta previa también procede (v) cuando una política, plan o proyecto recaiga sobre cualquiera de los derechos de los pueblos indígenas o tribales; (vi) cuando la medida se oriente a desarrollar el Convenio 169 de la OIT; (vii) asimismo si se imponen cargas o atribuyen beneficios a una comunidad, de tal manera que modifiquen su situación o posición jurídica;
(viii) o por la interferencia en los elementos definitorios de la identidad o cultura del pueblo concernido […]”. La sentencia T-436 de 2016 proferida por la Corte Constitucional 91. En relación con la zona objeto de esta acción popular, la Corte Constitucional en Sentencia T-436 de 201680 protegió el derecho colectivo a la consulta previa de diversas parcialidades que pertenecían al pueblo indígena Zenú, toda vez que se inició la construcción de la doble calzada Sincelejo- Toluviejo sin que se hubiese concertado con la comunidad.
La Corte Constitucional determinó que la 78 Sentencia T-576 de 2014. Ver también, entre otras, Sentencias T-857 de 2014, T-646 de 2014, T-461 de 2014 y T-1105 de 2008. 79 Véase sentencia T-704 de 2016. 80 Corte Constitucional Sentencia de 12 de agosto de 2016, M.P. Alberto Rojas Ríos. 42 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concertación con las comunidades indígenas o tribales es una obligación cuando estas son titulares de derechos étnicos y padecen una afectación directa de sus derechos fundamentales. 92.
La Corte Constitucional, consideró que “[…] [l]os proyectos de infraestructura vial tienen la posibilidad de afectar de manera directa a las comunidades que se encuentran en su zona de influencia, de modo que las colectividades deben ser consultadas sobre esas medidas. La interferencia que padecen los grupos étnicos diferenciados en sus territorios comprenden las zonas que se encuentran tituladas, y todas aquellas que franjas han sido ocupadas ancestralmente y que constituyen el ámbito tradicional de sus actividades sociales, económicas, religiosas y espirituales.
En esta denotación amplia de territorio adquieren importancia los lugares sagrados que no se encuentran al interior de los resguardos, pues en ellos la comunidad indígena puede desenvolverse libremente según su cultura y mantener su identidad […]”. 93. Además, precisó que, el proyecto vial perturba un lugar sagrado de las parcialidades indígenas, es decir, el cerro de Sierra Flor.
“[…] La edificación de la vía de Sincelejo-Toluviejo constituye un programa que interfiere el derecho al territorio ancestral que tiene el pueblo Zenú, denotación que comprende la protección de sus sitios sagrados y rituales como es Sierra Flor. A su vez, dicha medida significó el cambio de la situación de la comunidad, ya que no puede acceder con facilidad al cerro para realizar sus pagamentos y rituales […]”.
De igual forma, en relación con las parcialidades indígenas Flores de Chinchelejo y Maisheshe la Chivera se determinó una afectación adicional que tiene que ver con el desarrollo de un proyecto productivo de plantas aromáticas y la siembra de semillas de maracuyá. 94. Por lo tanto, se ordenó suspender las obras de construcción de la segunda calzada de la Vía Sincelejo – Toluviejo en el tramo que corresponde al cerro de la Sierra Flor, con el fin de que se presentara una concertación guiada por el principio de buena fe y que se obtuviera el consentimiento libre e informado de la comunidad.
Análisis del caso concreto 95. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 43 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 96.
En efecto, las pruebas relevantes para resolver el caso concreto, relacionadas con los supuestos a probar conforme se indicó supra, son las siguientes: 97. Copia del Acuerdo núm. 007 de julio 29 de 2000, por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo. “Sincelejo Sierra Flor del Morrosquillo”81.
“[…] Artículo 21°. Suelo de Protección: Es el constituido por zonas y áreas de terrenos localizadas en suelo urbano, rural o suburbano que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, tiene restringida la posibilidad de urbanización. Forman, además, parte de este suelo, las áreas definidas como de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o las áreas definidas como de amenaza o riesgo no mitigables para la localización de asentamientos humanos. Este suelo se encuentra determinado en el Plano N° G14, según las siguientes especificaciones: […] 5.
Área de cerros y bosques de protección. Está conformada por la porción de territorio rural determinada como área de montaña en el Estudio General de Suelos del Departamento de Sucre del IGAC. Plano No. G14 y G16. • La Serranía de San Jerónimo y Sierra Flor […]”. 98. Copia del Oficio de 12 de septiembre de 201482, suscrito por la presidenta del Consejo Territorial de Planeación de Sincelejo, en el que se indicó: “[…] 2) Dentro de la etapa de formulación y concertación del Proyecto del POT de Segunda Generación, contenido en el Concepto Ambiental de CARSUCRE, según la Resolución N° 0532 de 2014, se mantiene la categoría de suelos de protección de los Cerros de la Sierra Flor, cuando en el inciso cuarto de la página once, se concerta: “Incorporar en el componente rural y en la cartografía oficial del POT de Segunda Generación, cada uno de estos suelos de protección actualizando la dimensión de las áreas y garantizando la concordancia con la visión, los análisis y precisiones técnicas del POT derivadas del proceso de elaboración de la cartografía oficial del mismo.
Lo anterior, tipifica que en dichos suelos de protección no se podrá ejecutar acciones ni proyectos que vayan a generar impactos ambientales negativos, por tanto el Proyecto de la Construcción de la Segunda Calzada Sincelejo-Toluviejo, sería inviable y estaría violando el POT actual y la Resolución N° 0532 de 2014 de CARSUCRE […]”. 99.
Copia de la Resolución núm. 0532 del 3 de julio de 201483, suscrita por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Sucre -CARSUCRE-, “Por medio del cual se emite pronunciamiento ambiental en torno al proyecto plan de ordenamiento territorial de segunda generación del municipio de Sincelejo”. En la que se determinó: 81 Cfr. Folios 25 a 28 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 82 Cfr. Folio 29 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 83 Cfr. Folios 30 a 58 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 44 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]
1.4. ZONAS DE RIESGOS 1.4.1 Amenazas y Riesgo Naturales en Suelo Rural […] La zona de amenaza alta por remoción en masa, corresponde a las áreas aledañas a la vía actual y antigua hacía Tolú, específicamente en el Sector Sierra Flor. […] Se Concerta: La Administración Municipal en cabeza de la Oficina de Gestión de Riesgo deberá realizar un control permanente de los terrenos señalados como de alta vulnerabilidad, con el objeto de prevenir una degradación mayor e indicar la necesidad de estudios específicos para la contención de la amenaza. […]
1.9. SUELO DE PROTECCIÓN (Anexo 5) El POT de Primera Generación establece en su componente rural que el municipio cuenta con áreas de especial interés ambiental, científico y paisajístico y áreas de reserva natural, a ser conservadas a las cuales se les asignarán en el mediano y largo plazo usos comunitarios compatibles y se aplicarán las protecciones requeridas a los sitios tales como: […] • La formación Sierra Flor con los Cerros del norte, occidente, suroriente (Lomas de Romero y Santa Helena) y oriente de la periferia urbana, con sus miradores naturales, con características paisajísticas especiales, con vistas panorámicas hacia el golfo del Morrosquillo, la ciénaga de Momil y la ciudad, estos miradores tendrán una normativa de sostenibilidad especial.
Se concerta: Incorporar en el componente rural y en la Cartografía Oficial del POT de Segunda Generación, cada uno de estos suelos de protección actualizando la dimensión de las áreas y garantizando la concordancia con la visión, los análisis y precisiones técnicas del POT, derivadas del proceso de elaboración de la cartografía oficial del mismo.” […]
1.10. INFRAESTRUCTURA VIAL Se Concerta: Que los proyectos viales deben acogerse a los determinantes relacionados con la protección de suelo rurales y suburbanos y la Resolución No. 0673 del 30 de septiembre de 1999 “Por medio del cual se fijan los determinantes ambientales en la jurisdicción de CARSUCRE” o la que la modifique; en lo que respecta a los corredores viales de servicios rurales […].
Se Concerta: Se deberá incluir además la obligación de dar cumplimiento y compatibilizar lo establecido en el Decreto Nacional 4066 de 2008 en relación con el ordenamiento de los corredores viales suburbanos. En cuanto al régimen de usos, se aplicará lo establecido en la Ley 1228 de 2008 y el Decreto 3600 de 2007 […]”. (Resaltado fuera de texto) 100.
Copia del informe de visita de 22 de julio de 201484, suscrito por un contratista de la Corporación Autónoma Regional de Sucre – CARSUCRE-, en el sector Cerros La Sierra Flor, margen derecha salida Toluviejo, Municipio de Sincelejo, en el que se estableció: “[…] [c]abe resaltar, que aunque las especies taladas son nativas de 84 Cfr. Folios 59 a 61 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 45 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la región, no se encuentran en peligro de extinción, ni están declaradas como especies amenazadas en el territorio nacional según la resolución N° 383 de febrero 2023 de 2010; hacían parte de un suelo de protección según lo establecido en el numeral 5 del artículo 21 del Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo (POT) (Acuerdo N° 007 de 2000), formaban parte del embellecimiento paisajístico del entorno, además que regulaban el medio ambiente […]” (Resaltado fuera de texto). 101.
Copia del certificado de fecha 6 de octubre de 2014, suscrito por la Registradora Especial del Estado Civil de Sincelejo85, en el que indica que: “[…] ante esta Registraduría Especial del Estado Civil, a la fecha, ninguna entidad pública o privada ha solicitado trámite para celebrar Consulta Popular en el municipio de Sincelejo, como requisito previo para solicitar el cambio de uso del suelo en esta municipalidad […]”. 102.
Copia de la Resolución 1016 de fecha 4 de septiembre de 201486, suscrita por la Directora General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- “Por la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución 0588 del 10 de junio de 2014 y se toman otras determinaciones” en la que se indicó: “[…] En relación al Literal b respecto a lo manifestado sobre el sector conocido como Sierra Flor, el Concepto Técnico 8379 del 15 de mayo de 2014, en su numeral 4.2.2 Consideraciones sobre el medio biótico, señaló en el ítem Áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos lo siguiente: “Es importante señalar que según el Artículo 20 del decreto 2372 de 2010 "Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones * el Suelo de Protección" Está constituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse debido a la importancia estratégica para la designación o ampliación de áreas protegidas públicas o privadas, que permitan la preservación, restauración o uso sostenible de la biodiversidad, de importancia municipal, regional o nacional.
Si bien los suelos de protección no son categorías de manejo de áreas protegidas, pueden aportar al cumplimiento de los objetivos específicos de conservación, en cuyo caso las autoridades con competencias en la declaración de las áreas protegidas señaladas en el presente decreto, deberán acompañar al municipio y brindar la asesoría necesaria para las labores de conservación del área, lo cual podrá conllevar incluso su designación como áreas protegidas, en el marco de lo previsto en el presente decreto.
(Subrayado y negrilla fuera de texto) Parágrafo: Las autoridades ambientales urbanas deberán asesorar y/o apoyar los procesos de identificación de suelos de protección por parte de los respectivos municipios o distritos, así como la designación por parte 85 Cfr. Folio 63 del cuaderno núm. 1 del expediente físico. 86 Cfr. Folios 229 a 263 del cuaderno núm. 2 del expediente físico. 46 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de las Corporaciones Autónomas Regionales, de las áreas protegidas bajo las categorías de manejo previstas en el presente decreto. […] A partir de lo anterior, se evidencia que si bien el sector denominado Sierra Flor se localiza en la zona catalogada “(i) Área de actividad forestal protectora (EN1)” según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo, la zona no cuenta con el carácter de Área Protegida que establece el decreto 2372 de 2010.
Así mismo, es necesario resaltar que durante la visita de evaluación se observó que este sector corresponde a un área altamente intervenida que se encuentra en proceso de urbanización, en donde se mantiene un uso del suelo con ganadería extensiva. Sólo se observa vegetación de tipo arbóreo y arbustivo sobre el talud contiguo a la vía actual, producto de la regeneración natural, que ha sido favorecida por la pendiente del terreno que impide los usos agrícolas y pecuarios”.
Así mismo, el Concepto Técnico 8726 del 30 de mayo de 2014 de alcance al Concepto Técnico 8376 del 15 de mayo de 2014, describe: *Áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos En lo referente a las áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos, se considera procedente ratificar lo citado en el concepto técnico 8376 del 15 de mayo de 2014, en lo relacionado con el sector conocido como Sierra Flor, sobre el cual la comunidad ha manifestado su preocupación al indicar que la zona corresponde a un "Área Protegida"; dicha zona no cuenta con una declaratoria como tal, por parte de la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCRE, ni se encuentra clasificada en ninguna de las categorías del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Sobre el carácter legal del área, Carsucre aclaró en la Audiencia Pública celebrada que si bien el área de Sierra Flor que será intervenida por el proyecto está catalogada como suelos de protección en el Plan de Ordenamiento Territorial, no cuenta con un estatus particular en el SINAP. Así mismo, se debe tener en cuenta que el área a intervenir por parte del proyecto se localiza en el talud contiguo a la vía existente entre el PR1+500 y el PR2+700, en donde gracias a la pendiente del terreno, se ha generado un proceso de regeneración natural dominado por las especies Matarratón (liricidia sepium) y Guásimo (Guazuma ulmifolia), las cuales corresponden a especies pioneras que han logrado establecerse en el sitio.
De igual forma, la parte alta del talud corresponde a un predio privado en donde se desarrollan actividades de ganadería extensiva, no evidenciándose por tanto en el área de influencia del proyecto áreas protegidas o ecosistemas sensibles y/o estratégicos que cuenten con declaratoria legal a nivel nacional, ni regional y que por ende requieran de la implementación de estrategia de conservación". […] De otra parte, respecto a la inquietud de que esta Autoridad desconoce la ley 388 de 1997, es preciso señalar que el artículo décimo de la Ley referida, por la cual se establecen las determinantes de los planes de ordenamiento territorial, fue reglamentado por el Decreto 2201 del 5 de agosto de 2003 y respecto a los proyectos, obras o actividades de utilidad pública e interés social y cuya ejecución corresponda a la Nación, se estableció en su artículo primero que estos “podrán ser adelantados por esta en todo el territorio nacional, de manera directa o indirecta a través de cualquier modalidad contractual, previa la expedición de la respectiva licencia o del correspondiente instrumento administrativo de manejo y control ambiental por parte de la autoridad ambiental correspondiente".
A su vez, los artículos segundo y el inciso segundo del artículo tercero del Decreto referido anteriormente dispusieron lo siguiente: “Los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos en ningún 47 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades a los que se refiere el artículo primero del presente decreto” y "Los interesados en los proyectos, obras o actividades deberán entregar a los municipios y distritos la información pertinente sobre tales actividades, con el fin de que sean incorporados en el proceso de formulación, concertación, adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos".
Se concluye de lo anterior, que los proyectos de construcción de vías del orden Nacional y que se constituyen como de utilidad pública e interés social prevalecen sobre los planes de ordenamiento territorial, los cuales deberán revisarse, incorporarse y ajustarse de acuerdo a sus necesidades, previa información que sobre los mismos se haga a las autoridades municipales o distritales del área donde se pretenda ejecutar el proyecto […]” (Resaltado fuera de texto). 103.
Copia del Auto 2859 de 3 de septiembre de 201387, suscrito por la Subdirectora de Evaluación y Seguimiento de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- “Por el cual se define una alternativa para el proyecto construcción del corredor Sincelejo – Toluviejo del K0+000 al K1+500, perteneciente a las obras de construcción del Proyecto de Concesión vial Córdoba- Sucre”, el cual resolvió la solicitud realizada por la sociedad Autopistas de la Sabana S.A. sobre la necesidad de presentar Diagnóstico Ambiental de Alternativas (DAA).
En el que se definió la alternativa más favorable ambientalmente para que la sociedad elaborara el Estudio de Impacto Ambiental para la construcción de la obra, se determinó en ese sentido: “[…] Comparación de alternativas: “[…] Para la Alternativa 1, por quedar adosada a la ya existencia hasta el K1+300, se construiría un corredor ya intervenido, en el que los movimientos de tierra son mucho menores y va por un filo morfológico que brinda mejores condiciones de estabilidad.
Para esta última alternativa, es evidente la favorabilidad que ofrece su ubicación sobre el filo morfológico, este filo presenta una pendiente mucho mas atenuada donde las aguas tienen muy poca velocidad y la erosión hídrica es mucho menor. […] En lo relacionado con el medio biótico, el Área de influencia Directa de las tres alternativas interviene el sector conocido como Sierra Flor, localizado al finalizar el tramo, el cual se encuentra catalogado en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo como Área Forestal Protectora.
Durante la visita de evaluación no se evidenciaron coberturas boscosas o ecosistemas sensibles que puedan ser representativos en esta zona, la única presencia de la cobertura vegetal arbustiva y arbórea, en el área de influencia de este tramo, se encuentra sobre el talud aledaño a la vía, el cual debido al alta pendiente no presenta procesos de intervención antrópica, situación que ha permitido la regeneración natural de la vegetación. Es importante mencionar que en la parte alta de dicho talud, se encuentra un terreno cubierto de pastos manejados cuyo uso actual es la ganadería. 87 Cfr. Folios 550 a 563 del cuaderno núm. 3 del expediente físico. 48 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En general se observó que el área en la cual fueron planteadas las alternativas está siendo usada actualmente como área de expansión del municipio, en donde los representantes de la Oficina de Planeación de la Alcaldía Municipal de Sincelejo, indicaron que se están desarrollando proyectos urbanísticos como soluciones de Vivienda de Interés Social, así mismo, en el sector se presentan asentamientos ilegales como invasiones.
En consulta a los representantes de la Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE, se señaló que la zona no ha sido reconocida como Área protegida. Así mismo, los funcionarios de la Alcaldía de Sincelejo manifestaron que en este momento se adelanta la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial en donde se está realizando una delimitación detallada de esta zona. […] Con relación al componente biótico se considera lo siguiente: […] Dentro de la información allegada no se presenta el reporte del Sistema de Información de Alertas Tempranas TREMARCTOS COLOMBIA, para el área de influencia directa de las tres alternativas viales.
Al realizar la verificación dicha herramienta (Ver Figura 3-1) y en el Sistema de Información Geográfica de la ANLA, se encuentra que si bien las Áreas de Influencia tanto Directa como Indirecta, no se localizan sobre ecosistemas estratégicos o Áreas protegidas, si se encuentran áreas de distribución de especies sensibles de fauna y flora que se localizan en la zona y se deberán establecer las medidas de manejo correspondientes en el Estudio de Impacto Ambiental de la Alternativa que sea seleccionada. […] Al respecto, durante la visita de evaluación se observó que este sector se encuentra en proceso de urbanización y se mantiene un uso del suelo con ganadería extensiva.
Sólo se observa vegetación de tipo Arbóreo y Arbustivo sobre el talud contiguo a la vía actual el cual como se indicó anteriormente gracias a que por su pendiente ha logrado la regeneración natural del área (Ver fotos 5 a 8). Asi mismo, es importante precisar que se realizó la consulta sobre este sector a los representantes de la Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE, quienes señalaron que la zona no ha sido reconocida como Área Protegida.
Asi mismo, los funcionarios de la Alcaldía de Sincelejo, manifestaron que en este momento se adelanta la actualización del Plan de Ordenamiento Territorial en donde se está realizando una delimitación detallada de esta zona, teniendo en cuenta los desarrollos urbanísticos que se están produciendo. DISPONE […] 5. La empresa deberá obtener concepto de la Corporación Autónoma Regional del Sucre – CARSUCRE respeto al Área Forestal Protectora, en el sector conocido como Sierra Flor, y realizar la respectiva sustracción de la reserva en caso que ésta cuenta con declaratoria.
Así mismo, se deberá ajustar el trazado al final del tramo de tal manera que se cause la menor afectación sobre el sector catalogado en el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo como Área forestal Protectora […]”. 104. Copia del oficio SPM- 0500.010.02.1570 de 6 de octubre de 201488, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal, por medio del cual se resolvieron unas 88 Cfr. Folios 681 a 686 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 49 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co preguntas realizadas por el señor Norbey Moreno Romero, de las cuales se destacan los siguientes puntos: “[…] 1.- ¿El Proyecto de construcción de la segunda calzada Sincelejo – Toluviejo, viola el POT de Sincelejo? […] R/.
El Proyecto doble calzada Sincelejo – Toluviejo no viola EL POT por las siguientes razones: El sector denominado Sierra Flor se localiza en la zona catalogada como “(i) Área de actividad forestal protectora (ENI)” según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo, la zona no cuenta con el carácter de Área Protegida que establece el decreto 2372 de 2010.
Así mismo, es necesario resaltar que durante la visita de evaluación se observó que este sector corresponde a un área altamente intervenida que se encuentra en proceso de urbanización, en donde se mantiene un uso del suelo con ganadería extensiva. Sólo se observa vegetación de tipo arbóreo tipo arbustivo sobre el talud contiguo a la vía actual, producto de la regeneración natural, que ha sido favorecida por la pendiente del terreno que impide los usos agrícolas y pecuarios. […] Por lo anterior no hay lugar a aplicar la sustracción de que trata el artículo 10 del decreto 2811 de 1974, es decir el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA CALZADA DEL TRAMO SINCELEJO – TOLUVIEJO”, localizado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Toluviejo, entre los PR 1 +500 al 17+000, con una longitud aproximada de 15,5 km de la Concesión Vial Córdoba-Sucre., no atraviesa ninguna reserva forestal de carácter nacional y regional y por lo tanto, para la ejecución de dicho proyecto no es necesario ordenar la sustracción de la misma […]” (Destacado fuera de texto). 105.
Copia del oficio 0101-10.02-125289 sin fecha, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal de Sincelejo, por medio del cual indicó: “[…] [S]e generó El documento que contiene los ajustes al proyecto de acuerdo en La Revisión del Plan de Ordenamiento Territorial, POT de Segunda Generación del Municipio de Sincelejo, el cual en lo que tiene que ver con la afectación de la Sierra Flor Según el Decreto 2201 del 5 de agosto de 2003, por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, entre otras cosas, señala que los planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios o distritos en ningún caso serán oponibles a la ejecución de proyectos, obras o actividades considerados por el legislador como de utilidad pública e interés social.
Así mismo, señala que los interesados en los proyectos, obras o actividades clasificados como de utilidad pública e interés social, deberán entregar a los municipios y distritos la información pertinente sobre tales actividades, con el fin de que sean incorporados al proceso de formulación, concertación, adopción, revisión y ajuste de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos. […] Se incluirá en el acuerdo radicado ante el concejo municipal.
Artículo. Componentes de la Estructura Ecológica Principal. El uso del sistema orográfico denominado Sierra Flor en el tramo de la doble calzada Sincelejo- Toluviejo, comprendido entre el K1+100 a K2+100, es decir 2 kilómetros de largo y un ancho de 70 metros cambiará de uso de protección al de infraestructura vial, el cual se mostrara (sic) En el plano Plan vial rural […]”. 89 Cfr. Folios 687 a 701 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 50 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 106.
Copia del oficio 2015ER0012687 de 16 de febrero de 201590, suscrito por el Secretario de Planeación Municipal de Sincelejo, que aclaró que el proyecto de doble calzada Sincelejo-Toluviejo no viola el plan de ordenamiento territorial, así: “[…] El sector denominado Sierra Flor se localiza en la zona catalogada como "(i) Área de actividad forestal protectora (ENI)" según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo, la zona no cuenta con el carácter de Área Protegida que establece el decreto 2372 de 2010.
Así mismo, es necesario resaltar que durante la visita de evaluación se observó que este sector corresponde a un área altamente intervenida que se encuentra en proceso de urbanización, en donde se mantiene un uso del suelo con ganadería extensiva. Sólo se observa vegetación de tipo arbóreo y arbustivo sobre el talud contiguo a la vía actual, producto de la regeneración natural, que ha sido favorecida por la pendiente del terreno que impide los usos agrícolas y pecuarios.
En verificación del Registro único de áreas protegidas RUNAP y el portafolio de áreas prioritarias para la conservación de la región Caribe Continental, de la unidad de sistemas de información geográfica -UNISIG del Instituto von Humboldt, el proyecto vial no se encuentra dentro de áreas protegidas ni afecta áreas de ecosistemas incluidos en el portafolio de áreas protegidas para la conservación. Sin embargo, revisado el Sistema de Información Geográfico de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el reporte TREMARCTOS, para la zona de estudio la abscisa final del tramo se localiza a 1.5 Km de la Serranía de Coraza y Montes de María, situación que deberá incorporarse en las propuesta (sic) de Compensación por la afectación de la cobertura vegetal.
Por lo anterior no hay lugar a aplicar la sustracción de que trata el artículo 10 del decreto 2811 de 1974, es decir, el proyecto denominado “CONSTRUCCIÓN DE LA SEGUNDA CALZADA DEL TRAMO SINCELEJO – TOLUVIEJO”, localizado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Toluviejo, entre los PR 1+500 al 17+000, con una longitud aproximada de 15,5 km de la Concesión Vial Córdoba – Sucre, no atraviesa ninguna reserva forestal de carácter nacional y regional y por lo tanto, para la ejecución de dicho proyecto, no es necesario ordenar la sustracción de la misma […]”.
(Resaltado fuera de texto) 107. Copia del concepto técnico 0975 de 23, 24 y 25 de julio91 suscrito por el Subdirector de Gestión Ambiental de la Corporación Autónoma Regional de Sucre, en el que se determinó que: “[…] Aprovechamiento Forestal En el recorrido efectuado se observo (sic) que los linderos por donde cruza el trazado de la segunda calzada en su mayoría poseen árboles que sen utilizados como cercas vivas, lo que equivale a la presencia de los Mil setecientos veinte (1720) árboles solicitados en aprovechamiento, que se convierten en un obstáculo para el desarrollo del proyecto, de los cuales existen Cuatro (4) de la especie Caracoli (Anacardium excelsum) y Uno (1) de la especie Bálsamo de tolú (Myroxylum balsamun), cuyo aprovechamiento se encuentra vedado mediante la resolución 0613 de Julio 26 de 2001, al igual que también fueron evidenciadas otras especies como Ceiba tolua (Pochota quinata), Cedro (Cedrela odorata), Caoba (Swietenia macrophylia), Guayacan negro (Guaiacum officinale) entre otras, que están declaradas como especies amenazadas en el territorio nacional mediante la resolución 383 de Febrero 23 de 2010. […] 90 Cfr. Folios 693 a 700 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 91 Cfr. Folios 761 a 797 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 51 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONCEPTUA […]
2. PERMISO DE APROVECHAMIENTO FORESTAL A. Que para la compensación o reposición de los nuevos árboles a intervenir, el peticionario deberá coordinar con CARSUCRE para la consecución y selección de los sitios objeto de la reposición, realizando la siembra de Cinco (5) árboles por cada árbol cortado para las especies que no tienen ningún tipo de restricción, Diez (10) para las especies en categoría de amenaza y Veinte (20) para las que se encuentran en veda regional; en áreas degradadas de los Municipios de Sincelejo y Toluviejo, con el fin de mitigar el impacto ambiental causado, con especies frutales y maderables nativas de la región tales como Caracolí, Bálsamo de tolú, Ceiba tolua, Roble, Ceiba bonga, Cedro, Caoba, Campano, Orejero, Guacamayo, Polvillo, Mango, Naranja, Níspero, Guanábano entre otras, para lo que se deberá acondicionar el terreno mediante el aporte de abundante materia orgánica a los huecos donde se establecerán, el tamaño de las plántulas deberá oscilar entre los 0.40 y 1.00 metro de altura, las plántulas deberán tener buen estado fitosanitario, tallo leñoso y erecto; y dicha actividad se deberá realizar en un tiempo no superior a tres (3) meses después de realizado el corte de los árboles o cuando inicie la temporada de lluvias, con cerramiento perimetral del área de siembra y realizar mantenimientos por lo menos los Cuatro primeros años hasta que los árboles sean adultos con el fin de garantizar el prendimiento y desarrollo de los futuros árboles, haciendo énfasis en el riego, fertilización y limpieza; asi (sic) como tomar cualquier acción para evitar ataques de insectos o/y hongos […]”. 108.
Copia de la Resolución núm. 0588 de 10 de junio de 201492, suscrita por la Directora General de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- “Por la cual se otorga una licencia ambiental y se toman otras determinaciones”. En relación con las áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos se determinó: “[…] En cuanto a las áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos, la empresa Autopistas de la Sabana S.A., no realiza ninguna descripción de su presencia en el área de influencia del proyecto.
Sin embargo, conforme a lo manifestado en la visita de evaluación por la oficina de Planeación Municipal de Sincelejo y funcionarios de la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCRE, al inicio del tramo entre el PRI+500 al PR2+ 700 aproximadamente se localiza un sector conocido como Sierra Flor, dicha zona también fue mencionada durante la Audiencia pública efectuada el 24 de abril de 2014, en donde representantes de la comunidad, encabezados por el Señor Norbey Moreno, señalaron que la misma corresponde a un "Área protegida” según el Plan de Ordenamiento territorial del Municipio de Sincelejo.
Al respecto, es importante aclarar que esta Autoridad mediante comunicaciones 4120-E2-43708 del 08 de octubre de 2013 y 4120-E2-38029 de 03 de septiembre de 2013, realizó la consulta correspondiente a la Alcaldía municipal de Sincelejo y a CARSUCRE, sobre el carácter legal dado a la zona conocida como Sierra Flor, ante lo cual la Alcaldía municipal de Sincelejo mediante Radicado 4120- 0-47552 del 30 de octubre de 2013, remitió copia de la Resolución 673 de 1999 "Por medio de la cual se fijan las determinantes ambientales para aplicar a los municipios del área de jurisdicción de CARSUCRE, indicando que la misma fue incorporada en la elaboración del Plan de Ordenamiento territorial del Municipio de Sincelejo (Acogido por Acuerdo 007 del 29 de julio del 2000), en donde este sector se encuentra catalogado como "(i) Área de actividad forestal protectora (EN1)”, para el cual se señala: “4.3 Zonas de especial significancia ambiental Plano N° R6 4.3.1- Protección de sistemas hídricos. 92 Cfr. CD Folios 962 del cuaderno núm. 5 del expediente físico. 52 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.1.1.
Áreas de nacimiento de agua. El Artículo 1° de la Ley 99 de 1993, en su numeral 4° establece que los nacimientos de agua, entre otros, será objeto de protección especial; ocupa una superficie de 3.849.92 Ha, que corresponde al 11.25% del área total rural y en ella se identificaron las siguientes áreas de actividades: (i) Área de actividad forestal protectora (EN 1) Corresponde a la porción de territorio rural destinada a desarrollo de actividades de establecimientos de bosques naturales con especies nativas para la protección del recurso hídrico y otros recursos naturales renovables, protección del ecosistema y de la biodiversidad, está ubicada en los paisajes de lomerío y montañas ligeramente ondulados a escarpados; suelos de moderada a alta fertilidad, de bien a excesivamente drenados, superficiales a profundo, erosión entre ligera y moderada; ocupa una superficie de 2.835.57 Ha, que corresponde al 10.76% del área total rural.
En esta área por su vulnerabilidad debido al estado de degradación que actualmente tiene, se debe implementar en el corto plazo un programa de reforestación de 100 Ha, con especies nativas y 1.000 Ha en el mediano plazo; todo este programa debe ir acompañado de la sensibilización de los propietarios”. Así mismo, la Sociedad Autopistas de la Sabana S. mediante radicado 4120-E1- 17142 del 03 de abril de 2014, remitió a esta Autoridad, copia de la respuesta (0653 del 1 de febrero de 2014) dada por la Corporación Autónoma Regional de Sucre - CARSUCRE, a la consulta efectuada por la empresa respecto a la existencia de 'Zonas de Reserva' en el Corredor Sincelejo - Toluviejo, en donde se señala que " la Corporación no ha realizado declaratoria alguna como Área Protegida en el tramo indicado por ustedes y/o áreas circundantes Sin embargo, es de conocimiento de esta Corporación que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo vigente en la actualidad, designó como área de especial importancia ecológica el sector de Sierra Flor”.
Es importante señalar que según el Artículo 20 del decreto 2372 de 2010 "Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 28 11 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones” el Suelo de Protección” (sic)…Está constituido portas zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las clases de suelo de que trata la Ley 388 de 1997 y que tiene restringida la posibilidad de urbanizarse debido a la importancia estratégica para la designación o ampliación de áreas protegidas públicas o privadas, que permitan la preservación, restauración o uso sostenible de la biodiversidad, de importancia municipal, regional o nacional.
Si bien los suelos de protección no son categorías de manejo de áreas protegidas, pueden aportar al cumplimiento de los objetivos específicos de conservación, en cuyo caso las autoridades con competencias en la declaración de las áreas protegidas señaladas en el presente decreto, deberán acompañar al municipio y brindar la asesoría necesaria para las labores de conservación del área, lo cual podrá conllevar incluso su designación como áreas protegidas, en el marco de lo previsto en el presente decreto.
(Subrayado y negrilla fuera de texto) […] A partir de lo anterior, se evidencia que si bien el sector denominado Sierra Flor se localiza en la zona catalogada como "('i) Área de actividad forestal protectora (EN 1)" según el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo, la zona no cuenta con el carácter de Área Protegida que establece el decreto 2372 de 2010.
Así mismo, es necesario resaltar que durante la visita de evaluación se observó que este sector corresponde a un área altamente intervenida que se encuentra en proceso de urbanización, en donde se mantiene un uso del suelo con ganadería extensiva. Sólo se observa vegetación de tipo arbóreo y arbustivo sobre el talud 53 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contiguo a la vía actual, producto de la regeneración natural, que ha sido favorecida por la pendiente del terreno que impide los usos agrícolas y pecuarios. […] Finalmente, es importante mencionar que en verificación del Registro único de áreas protegidas RUNAP y el portafolio de áreas prioritarias para la conservación de la región Caribe Continental, de la unidad de sistemas de información geográfica - UNISIG del Instituto von Humboldt, el proyecto vial no se encuentra dentro de áreas protegidas ni afecta áreas de ecosistemas incluidos en el portafolio de áreas protegidas para la conservación. Sin embargo, revisado el Sistema de Información Geográfico de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el reporte TREMARCTOS, para la zona de estudio la abscisa final del tramo se localiza a 1.5 Km de la Serranía de Coraza y Montes de María, situación que deberá incorporarse en las propuestas de Compensación por la afectación de la cobertura vegetal ( ) 7 CONSIDERACIONES SOBRE LOS PLANES Y PROGRAMAS 7.1 Plan de Manejo Ambiental […] [L]as acciones de revegetalización y plantación se deben realizar con especies que no generen frutos u otros recursos que atraigan fauna silvestre terrestre ya que aumentaría su flujo sobre la vía, aumentando la frecuencia de los atropellamientos.
Por tanto, el uso de especies frutales y similares, solo se debe implementar en áreas con accesos seguros para la fauna silvestre terrestre y cerca de cuerpos hídricos, en donde se pueden implementar actividades de enriquecimiento de especies que promuevan además la conectividad de los relictos boscosos. Se aclara que las medidas propuestas en esta ficha no hacen parte de la compensación por pérdida de biodiversidad debido al aprovechamiento forestal autorizado.
Lo anterior se menciona ya que dentro de las metas se señala "Hacer la compensación sembrando el 100% de los individuos propuestos en el diseño paisajístico" y en realidad esto correspondería a "Realizar la plantación del 100% de los individuos propuestos en el diseño paisajístico". En este sentido, en los indicadores se debe reportar el indicador 2 denominado "Compensación con individuos propuestos', como «Plantación de Individuos Propuestos.
Es necesario precisar que las plantaciones efectuadas para este programa difieren de las definidas como compensación por aprovechamiento forestal, por levantamiento de veda y por compensación por perdida de la biodiversidad o por cualquier otra que aplique para el proyecto. En lo referente a las cantidades de material vegetal presentadas, se aclara que esta debe ser suficiente para la totalidad de las áreas intervenidas.
En cuanto a los indicadores de seguimiento y monitoreo propuestos se debe reportar como indicador de la calidad del manejo realizado la tasa de supervivencia de la revegetalización y de las plantaciones que se efectúen. De otra parte, las zonas revegetalizadas y/o reforestadas deben ser georreferenciadas y presentadas en planos a escala adecuada en los informes de seguimiento (ICA) presentados a la ANLA.
Ficha M8-10a: Programa de revegetalización Ceiba pentandra: Dadas las condiciones particulares del individuo de la especie Ceiba bonga (Ceiba pentandra), la Concesionaria debe presentar una verificación de las características físicas del mismo previo a cualquier tipo de intervención de la zona, las cuales deben incluir el registro fotográfico correspondiente.
Esta evaluación de las condiciones del árbol se debe realizar también mensualmente con el fin de establecer su comportamiento ante las actividades que sean desarrolladas a su alrededor. Dada la importancia de este espécimen, la Concesionaria debe reportar a esta autoridad y a la Corporación cualquier tipo de intervención que se pretenda efectuar sobre el mismo, y para ello debe contar con previa autorización y de ser viable se deberá realizar con el acompañamiento de la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCRE. […] 54 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ficha MB-11b.
Programa de compensación para el Medio Biótico - Manejo de la compensación fauna: Pasos de fauna y señalización, las medidas propuestas buscan en especial disminuir el efecto barrera y aumentar la conectividad de los ecosistemas fragmentados por el paso de la vía, en donde se identifica el Cerro la Mena como "un fragmento de bosque el cual ha sufrido bajas alteraciones a nivel del paisaje, por lo cual es de importancia para la permanencia de la fauna silvestre de la región. La dinámica dentro de este es bastante compleja en términos biológicos y ecológicos, brinda complejidad estructural y espacial y por ende puede albergar y sostener diferentes organismos, pues contiene fuentes de alimento, refugio y lugares para el desplazamiento y despliegues sociales”.
De acuerdo, con lo descrito en la ficha se busca minimizar los impactos causados por el proyecto vial con "la adecuación de pasos de fauna asociados a puentes para el paso de fauna terrestre y la construcción de pasos arborícolas para la fauna arbórea (Primates y perezosos)". […] Para los pasos de fauna que incluyen la restauración de la ronda hídrica se contempla la siembra de árboles y palmas nativas, con el fin de enriquecer los bosques de cauce y dar continuidad a la cobertura apoyado en fertilización de la tierra.
Dentro de la ficha se indica que "Los individuos incluidos dentro de las restauraciones de la ronda hídrica propuestas para los pasos de fauna terrestres hacen parte de aquellos incluidos dentro del programa de compensación por aprovechamiento forestal (ver ficha PMA MB 013a)°. Teniendo en cuenta que dicho programa fue reemplazado por el de "Compensación por pérdida de biodiversidad" se debe precisar y reportar las cantidades de individuos y especies a plantar, con sus correspondientes especificaciones técnicas de plantación en el marco de la Ficha MB-lib Programa de compensación para el Medio Biótico - Manejo de la compensación fauna: Pasos de fauna y señalización. En cuanto a las especies a plantar para la densificación de las zonas contiguas a los pasos de fauna, estas deberán ser seleccionadas y concertadas con la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCREJ dando prioridad a las especies nativas de la región, que proporcionen refugio y alimento para las diferentes especies de fauna.
Así mismo los individuos a plantar deben contar con buena conformación morfológica, sin daños mecánicos o afectaciones fitosanitarias. Para todos los pasos de fauna se propone la Instalación de señales de precaución alusivas al paso y tránsito de fauna para afeitar a los usuarios de la vía, las cuales serán instaladas 500 metros antes y después de los pasos de fauna.
Las medidas específicas a implementar se describen en el `APÉNDICE FICHA DE MANEJO FAUNA- PASOS DE FAUNA TERRESTRE, CERRAMIENTOS Y BARRERAS FÍSICAS.' incluido dentro de la Ficha MB-lib. Programa de compensación para el Medio Biótico - Manejo de la compensación fauna: Pasos de fauna y señalización. En cuanto a las especies a plantar para la densificación de las zonas contiguas a los pasos de fauna, estas deberán ser seleccionadas y concertadas con la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCREJ dando prioridad a las especies nativas de la región, que proporcionen refugio y alimento para las diferentes especies de fauna.
Así mismo, los individuos a plantar deben contar con buena conformación morfológica, sin daños mecánicos o afectaciones fitosanitarias. Para todos los pasos de fauna se propone la Instalación de señales de precaución alusivas al paso y tránsito de fauna para afeitar a los usuarios de la vía, las cuales serán instaladas 500 metros antes y después de los pasos de fauna.
Las medidas específicas a implementar se describen en el `APÉNDICE FICHA DE MANEJO FAUNA- PASOS DE FAUNA TERRESTRE, CERRAMIENTOS Y BARRERAS FÍSICAS.' incluido dentro de la Ficha MB-lib. Programa de compensación para el Medio Biótico - Manejo de la compensación fauna: Pasos de fauna y señalización. Al respecto, dentro de la información allegada no se presenta el diseño de los Pasos de fauna terrestre, si bien se señala "la recuperación de las rondas hídricas, aplica para los pasos planteados en zonas de puentes, por el cruce del Arroyo Pechelín y 55 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Quebrada La Mena", no se describen las características de dichos pasos, ni el cerramiento que se instalará a cada lado para prevenir el cruce de fauna, terrestre teniendo en cuenta que se propone la "Recuperación ronda hídrica 200 metros aguas arriba y aguas abajo con un ancho de 30 metros, Sembrar árboles, especies frutales y palmas nativos al borde del cauce que lleguen hasta ambos lados del puente.
Situación que atraerá un mayor número de individuos, Por tanto la empresa deberá allegar esta información previo al inicio de las actividades del proyecto. En cuanto al cerramiento perimetral descrito para los pasos de fauna arborícola, si bien se mencionan plantaciones como barreras físicas, se debe tener en cuenta que la vegetación requiere un tiempo considerable para su establecimiento, Por tanto, se considera pertinente aclarar que la instalación del cerramiento se realizará al momento de la construcción del paso de fauna, junto con las plantaciones propuestas, dicho vallado perimetral deberá contar con una altura adecuada que asegure la efectividad de la medida planteada. […] Finalmente, dado que en el área de influencia del proyecto se presentan especies tanto de fauna como de flora con algún grado de amenaza y/o vulnerabilidad, se requiere un "Programa de conservación de especies vegetales y faunisticas en peligro crítico, en vede o aquellas que no se encuentren registradas dentro del inventario nacional o que se cataloguen como posibles especies no identificadas', el cual no es presentado dentro del Plan de Manejo Ambiental del Estudio de Impacto Ambiental.
Por tanto, la empresa Autopistas de la Sabana S.A., deberá allegar en el primer ICA, este programa en donde se incluyan las estrategias para la protección y conservación de las especies de fauna y flora que cuentan con niveles de amenaza y las medidas de manejo a implementar para la reproducción del material vegetal incorporando la recuperación y utilización de la regeneración natural de las especies catalogadas con algún nivel de amenaza.
Incluyendo las metas e indicadores de seguimiento y monitoreo correspondientes, Lo cual deberá implementar y reportar en los Informes de Cumplimiento Ambiental. 7.1.3. Consideraciones del medio socioeconómico Ficha MS-01: Capacitación, educación y concientización al personal del proyecto: Se formula informar de manera permanente al personal vinculado al proyecto respecto a las características técnicas de este, el tiempo de duración de la obra, y su estado de avance, así como del manejo ambiental que se realizará en obra para los medios abiótico, biótico y socioeconómico, mediante la realización de actividades de Inducción;
Educación y capacitación; Divulgación y comunicación; Seguimiento y control. Las actividades están encaminadas tanto al conocimiento y cumplimiento del PMA por parte de los trabajadores, así como a prevenir posibles impactos sobre la población vecina a la obra y el manejo de relaciones con dicha población. Al respecto se considera que las actividades y temas a tratar se ajustan a las metas propuestas.
Capacitación, educación y concientización a la comunidad aledaña al proyecto. Fiche MS-02: Inicialmente es propuesta la realización de talleres lúdico pedagógicos dirigidos a la población en general, así como de manera puntual a los estudiantes de los tres establecimientos educativos del AID (veredas Majaguas, La Palmira, La Unión) tratando los siguientes temas 'Manejo adecuado de residuos sólidos, Protección de fuentes hídricas, La cultura del agua, Reconociendo y protegiendo la fauna y flora de la zona.
", así como los temas adicionales que sean propuestos por la población beneficiaria. Posteriormente se indica que serán efectuados talleres de capacitación, educación y concienciación con estudiantes del AID del proyecto, así como a los miembros del Comité de Veeduría y Participación Comunitaria. Dichos talleres brindarán información referente a 'características técnicas del proyecto, significado de espacio público y su manejo, medidas de seguridad para el uso peatonal de la vía del proyecto.
Manejo y disposición de residuos." […] 56 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.2 Consideraciones de la ANLA sobre el Plan de Monitoreo y Seguimiento […] 7.2.2. Consideraciones del medio biótico En cuanto al programa de seguimiento y monitoreo bióticos, se presentan el Programa de Monitoreo para los Programas de Remoción de Cobertura Vegetal y Descapote y Programa de Compensación Forestal y el Programa de Monitoreo del Componente Fauna, así: SMA - 06 Programa para el monitoreo del manejo del componente flora.
Dentro de la ficha presentada sólo se establecen unos indicadores los cuales se agrupan en Monitoreo y seguimiento de la remoción de la cobertura vegetal y descapote, Aprovechamiento forestal, Revegetalización y/o reforestación y Compensación forestal. Al respecto es necesaria la reorganización de este programa estableciendo fichas particulares para cada una de las fichas del Plan de Manejo Ambiental.
Así mismo, se deberán incluir por lo menos los siguientes aspectos, estos ajustes se deberán presentar con el primer ICA e implementar durante la ejecución del proyecto Ficha SMA-07: Monitoreo del componente fauna. Se relacionan las actividades de monitoreo para Ahuyentamiento de fauna silvestre, Protección y conservación de hábitats y Pasos de fauna y señalización. Al/gua! que en la anterior por tratarse de una fiche que abarca una gran cantidad de actividades, se requiere que se reorganice y complemente estableciendo las acciones de seguimiento y monitoreo 57 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co específicas para cada una de las fichas y acciones descritas en el PMA.
Estos ajustes se deberán presentar con el primer ICA e implementar durante la ejecución del proyecto. Programa de Protección y conservación de hábitats: - Acciones tendientes a garantizar la intangibilidad de rondas hídricas en las que no se realizarán obras hidráulicas. - Seguimiento a las actividades de capacitación de los trabajadores de la obra. - Actividades desarrolladas junto a jagüeyes y en áreas con vegetación secundaria. […] FICHA SMS-01 MONITOREO DE GESTIÓN AMBIENTAL Propone el monitoreo y seguimiento a actividades relacionadas con los programas Información; capacitación del personal y la comunidad aledaña al proyecto, contratación de mano de obra; accesibilidad y seguridad vial.
Frecuencia de seguimiento: En el documento se indica que El seguimiento y verificación de las actividades relacionadas con la gestión socioeconómica para la construcción de la segunda calzada del proyecto Sincelejo - Toluviejo, serán realizadas antes de iniciar las obras, con la finalidad de informar a toda la comunidad relacionada con el proyecto y permitir la vinculación laboral a este.
Al respecto se considera, que no es posible hacer monitoreo y seguimiento antes de iniciar obras a la totalidad de las actividades relacionadas con la gestión socioeconómica, aparte de las que estén relacionadas con la fase de preconstrucción y que básicamente tienen que ver con la información a la comunidad sobre la Licencia ambiental, y los programas aprobados; así como el inicio de actividades relacionadas con contratación de personal y gestión predial, (única fiche de las relacionadas aquí, que contempla actividades durante la fase de preconstrucción).
También se indica en el estudio que: Durante el proceso de construcción cada tres meses, se monitoreará la efectividad de las estrategias de información y atención a la comunidad (reuniones, talleres, puntos de atención). Situación que se considera razonable, en virtud a que deben ser atendidas todas las PQR así como la celebración de reuniones solicitadas por la comunidad. […] Con base en la evaluación ambiental del proyecto "Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo - Toluviejo", localizado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Toluviejo, entre los PR 1+500 al 17+000, con una longitud de 15,5 km de la Concesión Vial Córdoba - Sucre y de acuerdo con el análisis y las consideraciones presentados a lo largo de este Concepto Técnico, lo siguiente: Dar viabilidad ambiental al proyecto "Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo - Toluviejo (PR 1+500 AL PR 17+000) ' loca/izado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Toluviejo, únicamente para el tramo comprendido entre los PR 3+000 al 17+000 de la Segunda Calzada del Tramo Sincelejo - Toluviejo, para una longitud aproximada de 14,0km, en jurisdicción de los municipios de Since/ejo y Toluviejo". […] Áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos En lo referente a las áreas protegidas y/o ecosistemas estratégicos, se considera procedente ratificar lo citado en el concepto técnico 8376 del 15 de mayo de 2014, en lo relacionado con el sector conocido como Sierra Flor, sobre el cual la comunidad ha manifestado su preocupación al indicar que la zona corresponde a un 'Área Protegida'; dicha zona no cuenta con una declaratoria como tal, por parte de 58 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corporación Autónoma Regional del Sucre - CARSUCRE, ni se encuentra clasificada en ninguna de las categorías del Sistema Nacional de Áreas Protegidas.
Sobre el carácter legal del área, Carsucre aclaró en la Audiencia Pública celebrada que si bien el área de Sierra Flor que será intervenida por el proyecto está catalogada como suelos de protección en el Plan de Ordenamiento Territorial, no cuenta con un estatus particular en el SINAP. Así mismo, se debe tener en cuenta que el área a intervenir por parte del proyecto se localiza en el talud contiguo a la vía existente entre el PR1+500 y PR2+ 700, en donde gracias a la pendiente del terreno, se ha generado un proceso de regeneración natural dominado por las especies Matarratón (Gliricidia sepium) y Guásimo (Guazuma ulmifolia), las cuales corresponden a especies pioneras que han logrado establecerse en el sitio.
De igual forma, la parte alta del talud corresponde a un predio privado en donde se desarrollan actividades de ganadería extensiva, no evidenciándose por tanto en el área de influencia del proyecto áreas protegidas o ecosistemas sensibles y/o estratégicos que cuenten con declaratoria legal a nivel nacional, ni regional y que por ende requieran de la implementación de estrategia de conservación. Fragmentación y conectividad de los ecosistemas: Adicional a lo descrito en el Concepto Técnico 8376 del 15 de mayo de 2014, es necesario señalar que el sector conocido como Sierra Flor presenta una fragmentación Extrema según el análisis allegado en el EIA, lo cual se considera pertinente, puesto que el talud contiguo a la vía existente, aunque cuenta con una vegetación arbustiva y arbórea que cumple las funciones de protección del talud, no muestra conectividad con ecosistemas boscosos aledaños, debido a la actividad pecuaria intensiva que se desarrolla en el predio localizado en la parte alta del talud y en las áreas aferentes, encontrándose los relictos boscosos de manera aislada, por fuera del área de influencia directa del proyecto en zonas de difícil acceso y como protección de cuerpos hídricos.
Si bien el municipio de Sincelejo en su Plan Básico de Ordenamiento Territorial buscó la recuperación del sector denominado Sierra Flor al catalogarlo como "Suelo de Protección”, durante las visitas efectuadas por esta Autoridad se evidenció una fuerte presión antrópica, que se ha venido incrementando en los últimos años debido no solo al uso pecuario, sino también al desarrollo de urbanizaciones tanto legales como ilegales.
Estas actividades han ocasionado un deterioro paulatino de la vegetación natural, con un predominio de zonas ocupadas por pastos, siendo el área de influencia directa de la segunda calzada del tramo Sincelejo —Toluviejo, el sector más intervenido de la zona clasificada como suelo de protección. A partir de lo anterior y dada la presencia de una cobertura vegetal protectora del talud localizado en el sector de Sierra Flor, la empresa Autopistas de la Sabana S.A. deberá minimizar las intervenciones sobre la vegetación existente e implementar medidas de manejo para la revegetalización de los taludes que genere la construcción del proyecto.
Así mismo, deberá promover acciones que contribuyan con la conectividad de los relictos boscosos que se localicen en el área de influencia del proyecto, los cuales fueron descritos en el Concepto Técnico 8376 del 15 de mayo de 2014. […] 4.3.2 Consideraciones sobre el medio biótico Conforme a lo señalado en el Concepto Técnico 8376 del 15 de mayo de 2014, el sector conocido como Sierra Flor fue considerado en el EIA como de Mediano grado de sensibilidad, sin embargo, teniendo en cuenta que es calificado como un hito paisajístico y de importancia ambiental por la comunidad, según lo manifestado en la Audiencia Pública efectuada el 24 de abril de 2014, y dada la importancia de la vegetación existente que tiene la función de protección del talud, se considera procedente que la zona cuente con una mayor sensibilidad e importancia ambiental en la Zonificación de Manejo ambiental, siendo clasificada como de Alta sensibilidad, 59 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co teniendo en cuenta que dado el alto grado de intervención del área circundante, es vital la conservación de las coberturas vegetales que se localizan en el área de influencia del proyecto en general. […] 5.5.1 Consideraciones de conceptos técnicos relacionados En lo relacionado al subtramo comprendido entre los PR 1+500 al PR3+000, el Concepto Técnico 0975 del 24 de octubre de 2013 de la Corporación Autónoma Regional de Sucre - CARSUCRE señala: “…F. Autopista de la Sabana SA, deberá definir ente el Municipio de Sincelejo, el uso del suelo para el sitio conocido como La Sierra, ya que en el lugar existen unos árboles dentro del inventado presentado, que según el PBOT del Municipio de Sincelejo concertado con la Corporación, el área en referencia está definida como zona da protección ”.
Al respecto, tal y como se manifestó en el capítulo de caracterización del medio biótico tanto en el Concepto Técnico 8376 del 15 de mayo de 2014 emitido por esta Autoridad como en el presente concepto técnico, el sector conocido como Sierra Flor, aunque es clasificado como suelo de protección en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo, no se encuentra actualmente catalogado como Área Protegida Nacional o Regional conforme a lo establecido en el decreto 2372 de 2010 "Por el cual se reglamenta el Decreto-ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto-ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones" […] 2.4 Consideraciones de la ANLA acerca de la compensación por pérdida de biodiversidad.
Para realizar el análisis preliminar de los ecosistemas que probablemente serán objeto de afectación por la infraestructura asociada al proyecto, el estudio de impacto ambiental de construcción de la vía Segunda calzada del tramo Sincelejo - Toluviejo, presentó en el Capítulo 7 Numeral 7.2.4 Programa de compensación para el Medio Biótico;
Ficha MB – 11a. Programa de compensación para el medio biótico - flora: Compensación por pérdida de biodiversidad los lineamientos para establecer las compensaciones bióticas a los impactos ocasionados por la construcción del proyecto vial, teniendo como objetivos principales: […] • Recuperar las áreas intervenidas por las diferentes actividades constructivas que las afectaron […] Asimismo, se establecieron las metas, para cumplir con los anteriores objetivos, especificando lo siguiente: • Densificar el 100% de las áreas concertadas con la autoridad ambiental competente. • El 5% de las ha totales densificadas, son especies frutícolas que proveen fuente alimenticia a la fauna. • Sembrar el 100% de los árboles programados para el programa de compensación. o Reemplazar el 100% de los árboles con problemas de crecimiento, fitosanitarios o registrados como muertos para que se hayan empleado en el programa de compensación. 60 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así mismo esta ficha presenta los valores de compensación totales para cada uno de los ecosistemas naturales y secundarios que serán afectados por la infraestructura del proyecto, tal y como se muestra en la Tabla 6 y en el texto que le sigue: […] Adicionalmente a lo anterior se mencionan las estrategias que se llevarán a cabo para dar cumplimiento a la medida de compensación por pérdida de biodiversidad: 'Se propondrá una estrategia de ser posible junto con CARSUCRE, áreas protegidas privadas de la sociedad civil y alcaldías municipales, que busque el acompañamiento de éstas (sic) áreas de conservación presentes a lo largo de la doble calzada Sincelejo -Toluviejo.
El apoyo de estas áreas de protección, existentes en el área de influencia indirecta permite incentivar la recuperación de la conectividad estructural y funcional del paisaje con el fin de garantizar la protección de grupos de fauna en todas las escalas taxonómicas y de aquel/os que presentan diferentes requerimientos para su movilidad como las especies sombrilla y otras con menores rangos de acción".
"Con el fin de generar mayor conectividad y aumentar la dinámica de la fauna local para el área del proyecto y especia/mente en cercanías del Cerro La Mena, se propone la restauración de la ronda hídrica de /a Quebrada La Mena y el Arroyo Pechelin, con un ancho de 30 metros lado a lado del cuerpo de agua y una longitud de 100 metros a cada costado de la vía. Los individuos arbóreos a asignados para esta restauración se encuentran incluidos dentro del número de hectáreas a compensar planteadas en la presente ficha de manejo ambiental". […] En cuanto a estas estrategias vale la pena aclarar, que será procedente realizarlas mientras; los ecosistemas en los cuales se pretende realizar la compensación, sean equivalentes, un área igual o mayor a la que se especifica para compensar, así como cumplir con los criterios de mayor o igual riqueza, menor amenaza y mayor o igual contexto paisajístico, de los ecosistemas que fueron afectados por la infraestructura del proyecto.
Por lo anteriormente expuesto, la ficha donde se establecieron los objetivos, metas y procedimientos que se realizaran para cumplir con la obligación de /a compensación del área a afectar, presentado en el EIA del proyecto Construcción de la Segunda calzada del tramo Sincelejo - Toluviejo., NO tuvo en cuenta los criterios del manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad en su totalidad, ya que el EIA si bien no se limitó a establecer las compensaciones únicamente en los ecosistemas natura/es, las áreas mencionadas en la ficha MB - 1 la no corresponden a las áreas encontradas en la Geodatabase 61 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de/mencionado estudio, /as áreas se deben estipular en la cuantificación del área específica de los ecosistemas a intervenir, en donde es procedente compensar (teniendo en cuenta los criterios de equivalencia ecosistémica, o en el caso de restauración, la equivalencia de bioma para desarrollar actividades que permitan la recuperación de un área específica), Por lo anterior se deberá ajustar dicho programa, teniendo en cuenta los lineamientos que él manual ofrece.
Sobre los ecosistemas a intervenir y aplicación preliminar de los factores de compensación. En virtud de lo anterior, ésta (sic) autoridad modeló de forma preliminar; las áreas a afectar, los ecosistemas afectados, las áreas a compensar bajo los factores de compensación enumerados en el listado nacional de factores de compensación y finalmente la ubicación de los polígonos de las áreas que cumplen con los criterios de equivalencia ecosistémica, riqueza de especies, amenaza contexto paisajístico y área, donde probablemente se podrán realizar las compensaciones.
Todo lo anterior, se hizo siguiendo los criterios del manual para la asignación de compensaciones por pérdida de biodiversidad. […] […] Finalmente, mediante el presente acto administrativo esta Autoridad procederá a acoger lo dispuesto en el Memorando N°4120-4-54584 del 19 de Mayo de 2014, en el concepto técnico N° 5404 del 29 de noviembre de 2013 del Grupo del sector agroquimicos, proyectos especiales, compensaciones y 1%, en el concepto técnico 8385 del 16 de mayo de 2014 del grupo de evaluación económica; así como los Conceptos Técnicos N° 8376 del 15 de mayo de 2014 y 8726 del 30 de mayo de 2014 de la Subdirección de Evaluación y Seguimiento de esta Autoridad, en el que se concluyó que la información presentada por la sociedad AUTOPISTAS DE LA SABANA S.A., para la solicitud de licencia ambiental, es suficiente y en consecuencia considera viable su otorgamiento, de conformidad con las condiciones que se establecerán en la parte resolutiva de la presente Resolución […]”. 109.
Copia del acta de reunión de 2 de octubre de 201493, realizada por la Concesión: Córdoba - Sucre en la Alcaldía de Sincelejo, la cual tuvo como objeto “Socializar a la Alcaldía de Sincelejo, el aspecto socioeconómico referido al ajuste del POT”, en el acápite de peticiones y sugerencias se estableció: “[…] Con el fin de puntualizar en relación con las socializaciones efectuadas en fecha 17 de julio y 24 de septiembre de 2014, de lo establecido en la licencia ambiental 0588 del 10 de junio de 2014, la administración municipal de Sincelejo debe proceder a efectuar los trámites pertinentes para modificar el Plan de Ordenamiento Territorial – POT en cuanto a uso del suelo se refiere del Km 1+500 93 Cfr. CD Folio 749 del cuaderno núm. 4 del expediente físico. 62 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al 3+000 (sector de Sierra Flor) de conformidad en lo exigido en la mencionada licencia ambiental”.
En el apartado de observaciones se indicó: “De acuerdo a las consideraciones anteriores se realiza una reunión con el Secretario de Planeación de la Alcaldía de Sincelejo, el Dr. Roger Libardo Mendoza Calderón, en donde se le informa al jefe de despacho sobre lo establecido en la licencia y se solicita muy comedidamente realizar el debido ajuste al POT, puesto que la construcción de la segunda calzada Sincelejo – Toluviejo requiere afectar por construcción este sector, hoy estimado como de reserva natural.
Durante esta reunión el Secretario de Planeación manifiesta que radicó ante el concejo municipal de Sincelejo con fecha del 30 de septiembre de 2014, los documentos que contienen la revisión del POT, en la cual se tiene incluido el ajuste en cuanto al uso del suelo en el sector de la Sierra Flor […]”. 110. Testimonio del señor Oswaldo Enrique De La Espriella Kerguelen, quien ostentaba la condición de director del área técnica de Autopistas de la Sabana S.A., rendido el 26 de julio de 201694, en el que expresó las condiciones generales y técnicas de la vía y la gestión predial.
Asimismo, indicó que el material sobrante se utiliza como terraplén en la construcción de la vía y también se utiliza en el tramo Sampués – Sincelejo por autorización de la licencia. Expresó que se está adelantando la gestión predial en el sector de El Cielo para adquirir unos predios y que incluso no se está realizando labor de construcción en ese sector.
Indicó que se realizó la estabilización de taludes por medio de una malla de alta resistencia y que las labores se realizaron de acuerdo con lo indicado en la licencia ambiental. En la audiencia se acreditó su condición de ingeniero civil, en ese sentido se permitió la explicación de los conceptos técnicos relacionados con la construcción de la obra.
Además, expresó la situación de mejora que traerá la construcción de la vía al ser mas fluido el tráfico vehicular. Se otorgó el uso de la palabra a las demás partes para garantizar el derecho de contradicción de la prueba en la etapa de interrogatorio y contrainterrogatorio. En esa oportunidad se le cuestionó sobre las funciones y obligaciones que tiene en Autopistas de la Sabana S.A. Además, se le preguntó sobre la denominación de suelo de protección y si existe afectación sobre ese suelo, sin embargo, indicó que no tiene conocimiento relacionado con el ordenamiento territorial.
En relación con la construcción de puentes y senderos peatonales en la zona del casco urbano, el testigo manifestó que si está prevista la construcción de un puente peatonal pero no de senderos ni ciclorutas. Igualmente indicó que se ha realizado el seguimiento por parte de la autoridad de licencias ambientales. 111. Testimonio de la señora Claudia Judith Mendoza Carquera, quien ostentaba la condición de supervisora del contrato de concesión, rendido el 26 de julio de 94 Cfr. CD Folio 1482 del cuaderno núm. 8 del expediente físico. 63 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201695.
Manifestó que se adelantó dentro de la concesión, la gestión predial y las consultas previas, y que el contratista cumplió con las obligaciones establecidas en el contrato. Expresó las condiciones técnicas generales de la vía y la importancia de la licencia ambiental. Precisó sobre el objeto del contrato de concesión y la importancia de la construcción de la infraestructura vial.
Por último, en relación con la construcción de senderos peatonales manifestó que de acuerdo con los estudios e impactos identificados se pactó su realización. Adicionalmente indicó que en la construcción de carreteras es posible la utilización de los cortes para lo rellenos y que el traslado de material estaba autorizado por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- y que esa situación no requiere título minero. 112.
Testimonio del señor Felipe Andrés Alvarado Quiroz, quien ostentaba la condición de ingeniero de Autopistas de la Sabana S.A., rendido el 16 de agosto de 201696, y en el que se expresó lo siguiente: “[…] soy Ingeniero Civil y en este momento trabajo […] con la empresa Autopistas de la Sabana como residente de obra del Proyecto Segunda Calzada Sincelejo – Tolú Viejo […] yo soy el ingeniero encargado del proyecto97, esta es una obra de interés nacional […] otorgada por el Gobierno Nacional en representación de la Agencia Nacional de Infraestructura -ANI-, esta […] consta de la construcción de la segunda calzada entre la ciudad de Sincelejo y la ciudad de Tolú Viejo […] inicialmente Autopistas de la Sabana para poder realizar la construcción de esta segunda calzada le fue otorgado un contrato […] por el estado a nombre de la Agencia Nacional de Infraestructura, luego que se surtieron muchos procesos la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- le otorgó a esta empresa concesionaria […] la licencia de obra por medio de la cual de procedió a la construcción de dicho proyecto […] ¿Dentro de la construcción de la doble calzada Autopistas de la Sabana ha implementado programas de manejo ambiental? […] […] Efectivamente para que la […] Autoridad Nacional de Licencias Ambientales otorgara dicha licencia se tuvo que realizar un estudio de impacto ambiental, dentro de este estudio de impacto ambiental se identifican todos aquellos […] impactos que se van a generar por ocasión de la construcción de la obra.
Este estudio […] es […] un estudio muy amplio y dentro de él hay un plan de manejo ambiental, este plan de manejo ambiental Autopistas de la Sabana lo está llevando a cabalidad a lo largo de toda la construcción de los 18 kilómetros de la doble calzada […] […] el proyecto que se está construyendo […] es una doble calzada, es decir, una vía, […] la construcción de una vía consiste en movimientos de tierra, ya sean excavaciones o rellenos, esta doble calzada […] hay zonas donde se hacen excavaciones para la construcción de dicha obra, en otras zonas que son […] terrenos bajos y como se tienen que llegar a niveles […] de diseño de la vía, en estas zonas no se hacen excavaciones para su construcción, sino que, por lo contrario, se realizan rellenos precisamente para llegar a esos niveles, además de esto […], para la construcción en este caso y en general de cualquier obra de infraestructura vial también se realiza la construcción de unas obras de drenaje, en este caso pueden ser Box Culvert, alcantarillas o puentes […], en la construcción de esta segunda calzada […] tenemos una serie de obras de drenaje que en este momento se encuentran bastante adelantadas su construcción y también tenemos 95 Cfr. CD Folio 1482 del cuaderno núm. 8 del expediente físico. 96 Cfr. CD Folio 1504 del cuaderno núm. 8 del expediente físico. 97 00:08:06 64 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la construcción de algunos puentes de considerable tamaño como, por ejemplo, el puente del arroyo Pechelín que tiene más de 80 metros de luz […] […] cuando se otorgó la licencia ambiental, uno de los parámetros que está contemplado dentro de dicha licencia es que la concesión podía hacer uso, reutilización del material sobrante de excavación, ya sea para rellenos de la misma vía, o, en su defecto, para ser utilizados como material de protección de los taludes, esto esta contemplado dentro de la licencia ambiental otorgada por la ANLA […] […] […] ¿la reutilización de materiales resultantes de los cortes a la que usted hizo referencia resulta o no amigable con el medio ambiente? […] […] precisamente, por eso es que la Autoridad Nacional de Licencias […] autoriza de que las empresas reutilicen este material, puesto que esta sería la acción más amigable con el medio ambiente que […] tendría lugar […] porque, recordemos como lo dije anteriormente, que en este proceso de construcción de una segunda calzada se realizan excavaciones precisamente para construir la vía, si estas excavaciones no tienen una adecuación o una disposición adecuada final, precisamente estaríamos haciendo digamos un doble impacto ambiental con respecto de estas excavaciones, es decir, si la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales no nos permitiera reutilizar este material, haríamos un primer impacto excavando este material, un segundo impacto depositándolo en un sitio adecuado y otro tercer impacto teniendo que, excavar en […] otros sitios, generaría también impactos ambientales en esos puntos, en este caso, como nosotros estamos haciendo estas excavaciones, la Autoridad Nacional lo que nos dice es, para que no hayan mayores impactos ambientales ya sea dentro de la zona licenciada o de pronto en otras canteras licenciadas, nos permiten reutilizar este material precisamente para que la disposición de este material se de dentro del mismo corredor vial y no generemos impacto en otras zonas donde final mente nos tocará disponerlo […] […] […] en estos momentos, la concesión vial se encuentra realizando desde hace aproximadamente 8 meses el proceso de estabilización de taludes […] del cerro de Sierra Flor en este caso, como en esta zona […] las excavaciones del terreno son entre aproximadamente 20 y 40 metros de altura, la empresa está implementando un sistema integral de estabilización el cual consiste en proteger todos los taludes de agentes externos del intemperismo o de la erosión, como son el aire, como son el agua, incluso sismos o terremotos que se puedan presentar en esta zona del país, actualmente como les comenté ya llevamos un avance aproximadamente en un 20 por ciento de la estabilización de estos taludes […] […] […] como residente e ingeniero encargado del proyecto, precisamente unos meses atrás recibimos de parte de CARSUCRE […] una resolución o una medida […] para que se detuvieran de manera […] preventiva cortes en esta zona, Autopistas de la Sabana […] en cabeza […] de todos los ingenieros […] decidimos acatar esta medida de CARSUCRE y se detuvieron los cortes en esta zona, hace aproximadamente unos 15 días recibimos por parte de la Agencia Nacional de Licencias Ambientales […] la resolución […] que levantaba esta medida por parte de CARSUCRE y que permitía a Autopistas de la Sabana continuar con los cortes en la vía ben la zona que había sido objeto de la resolución de CARSUCRE, aprovecho el espacio y hago entrega de […] la resolución otorgada por la ANLA donde nos permitía continuar con las excavaciones en esta zona […] […] […] en estos momentos la concesión efectivamente se encuentra en ese proceso de adquisición predial en esta zona del proyecto (Vereda El Cielo), […] el grupo predial y social de la concesión se encuentra adquiriendo algunos predios que son de interés para el proyecto en esta zona, ya hay parte de estos predios que se han adquirido otros se encuentran en ese proceso de enajenación […] […] […] en estos momentos las labores de construcción de la doble calzada en esta zona se encuentran detenidas, precisamente el grupo técnico de la construcción decidió suspender de manera temporal las labores de construcción hasta tanto no se tenga la totalidad de los predios de esta zona que se encuentran en riesgo por la construcción de la vía, en estos momento […] estamos a la espera de que se consigan los predios que son de interés del proyecto en esta zona, de luego que 65 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estos predios se consigan […] la concesión continuará con la construcción de la vía […] […] […] esta zona de la vereda El Cielo es una zona donde la vía va en corte, es decir a nosotros nos toca hacer excavaciones de terreno para poder construir la vía, estos cortes son de alturas considerables mayores de 20 metros y se han encontrado materiales […] que geotécnicamente no son estables, por esto al concesión ha realizado una serie de estudios geotécnicos y se van a implementar una serie de acciones de tipo […] geotécnico para contribuir con la estabilización de dichos taludes, […] cuando nuevamente la concesión […] decida continuar con la construcción de la vía en esta zona inmediatamente […] se comenzará a ejecutar el sistema de estabilización de taludes que se tiene planeado para esta zona del proyecto […] […] […] la concesión […] los predios que está adquiriendo en estos momentos son predios que […] inicialmente se necesitan para la construcción del proyecto, pero se podría decir que nosotros podríamos comenzar la construcción en esta zona sin esos predios porque ya tenemos otros predios, pero […] se determinó no continuar y detener la construcción en esta zona […] para tener la totalidad de la adquisición […] de todos los predios de esta zona […] para evitar cualquier peligro con las personas que estaban habitando […] en esta área, entonces la concesión por tal motivo decidió, en cabeza de su grupo técnico, […] suspender las obras hasta tanto no se tuvieran todos los predios en esta zona […] […] […] los peligros que hago referencia básicamente son peligros por movimientos de tierras, los que pasa es que, nosotros en esa zona ya teníamos […] aproximadamente el 50 por ciento de los predios, es decir, ya podíamos iniciar los procesos de excavación, habían otros predios que […] en este momento están en proceso de adquisición, […] nosotros comenzamos […] las labores de excavación para la vía en esta zona […] por la premura del cronograma del tiempo que tenemos para entregar la obra, cuando comenzamos a hacer dicha excavaciones nos dimos cuenta de que el material que se encontraba ahí presente estaba […] presentando problemas de inestabilidad, por tal motivo y por […] el posible riesgo […] que se podía presentar de inestabilidad sobre aquellos predios que no estaban adquiridos todavía, la concesión decidió detener estas […] labores de construcción hasta tanto no se tuvieran todos los predios, es decir, el peligro principal por el que decidimos parar […] por inestabilidad del talud, de pronto por derrumbe, por deslizamientos del material […] […] El testigo manifiesta no tener conocimiento de: i) cuál es el uso del suelo en el sector de la Sierra Flor; ii) si Autopistas de la Sabana hizo solicitud al Municipio de Sincelejo referente a cuál es la categoría del uso del suelo en ese sector […] las obras que estamos realizando de excavación en este momento en esa zona las estamos realizando dentro de la zona licenciada dentro del proyecto […] […] […] la concesión en su momento hizo una adquisición predial con el Grupo ARGOS, en este momento estamos trabajando dentro de esa zona, incluso en este momento dentro del predio adquirido por el Grupo ARGOS estamos haciendo labores de estabilización de taludes, más no de excavaciones para la vía […] El testigo manifiesta no tener conocimiento del número de matrícula catastral del predio adquirido con el Grupo ARGOS […] El testigo manifiesta no tener conocimiento de que la zona es un área protegida […] efectivamente la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales otorgó a la concesión ese […] permiso para que dicho material que sale sobrante de las excavaciones para la construcción del proyecto Sincelejo – Tolú Viejo fuera trasladado al proyecto Sincelejo – Sampués, digamos […] en ocasión y como principal motivo precisamente generar los menores impactos ambientales posibles, generadas […] por las excavaciones realizadas en el sector de Sierra Flor […] […] […] no se afectó ninguna zona distinta, dentro de las áreas licenciadas por […] nuestro proyecto […] […] 66 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] todo ese material sobrante de excavaciones que salió del área de Sierra Flor, […] salió a raíz de después de las excavaciones que nosotros estábamos realizando para la construcción de la según calzada y están dentro del área licenciada […] […] […] el proyecto pasa por este sitio denominado Sierra Flor y la concesión lleva poco más de dos años realizando excavaciones para la construcción de la vía, estas excavaciones […] conllevan a que toca retirar un material sobrante, este material parte se ha utilizado para la construcción del mismo corredor vial, otra parte se ha utilizado, después que la ANLA […] nos otorgó ese permiso, se ha llevado al proyecto Sincelejo – Sampués, otra parte se ha utilizado para la protección de los taludes Sincelejo – Tolú Viejo y el material que definitivamente por sus características técnicas y por otros motivos no se ha utilizado en las actividades anteriormente nombradas ha sido depositado en el ZOMET, el ZOMET es una zona donde se deposita el material sobrante que también está autorizado por la ANLA y también esta […] dentro de la licencia otorgada por ellos […] […] […] cada centímetro cubico de material que nosotros hemos excavado en Sierra Flor simplemente corresponde a material que nos ha tocado excavar para poder realizar el proceso […] constructivos en base a unos diseños ya elaborados […] […] […] todo el material que ha sido excavado en esta zona (Sierra Flor) corresponde a unos diseños […] […] […] la licencia denomina estos materiales como sobrantes de excavación y cuando se otorgó la licencia se era consciente que en esta zona se iba a tener un movimiento de tierra considerable con ocasión de la construcción de esta doble calzada […]. […] […] nosotros […] estamos ahora mismo trabajando en un balance, en donde el material que estamos cortando nos está siendo útil para […] los rellenos y, además de eso, […] aquel material que es cortado y no cuenta con las características técnicas y físicas para ser implementados en la construcción del corredor, es utilizado para la protección de los taludes, es decir, es un material muy orgánico que se deposita a lo largo de la orilla de los dos taludes de la vía y en […] esta zona precisamente son las llamadas zonas verdes, en esta zona como el material es rico en materia orgánica ese material ahí crece pasto, crece el material vegetal que contribuye, primero, al medio ambiente y segundo contribuye a la protección de la vía […]. […] […] dentro de nuestro proyecto hemos tenido que hacer uso de materiales […] de otras canteras […] licenciadas, porque […] para la construcción de una vía […] los materiales utilizados deben tener ciertas características que son pues exigidas por […] nuestro contratante, en este caso el Gobierno a nombre de la Agencia Nacional de Infraestructura, muchos de los materiales y donde tenemos el mayor volumen de material del proyecto ha sido utilizado, pero, por ejemplo, para materiales como la base granular y como el asfalto obviamente que, en los cortes que nosotros hacemos en la vía no vamos a encontrar materiales que cumplan con estas características, incluso, la base granular y el asfalto no se encuentra de manera natural en la tierra, […] estos son materiales que son producto del […] hombre, son […] creados precisamente en fábricas para poder ser utilizados en la vía, […] estos materiales que de pronto tienen mayores exigencias desde el punto de vista mecánico y físico, […] la concesión cuenta con unas plantas industriales donde es elaborado con base a minerales y con base a productos que son extraídos de canteras licenciadas […]. […] […] todo lo que les comenté […] me consta porque […] soy ingeniero civil, soy una persona capacitada en el tema, […] además de tener un pregrado en ingeniería civil, también cuento con un posgrado, soy especialista en vías y transporte, […] ya tengo más de cuatro años de experiencia en concesiones viales y llevo más de dos años a cargo de este proyecto, soy el ingeniero encargado de la construcción de todo el proyecto y sé, […] a primera, mano todos los aspectos técnicos del proyecto en cuestión […]”.
(Destacado fuera de texto) 67 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 113. Original del oficio de 24 de agosto de 201698, suscrito por el Coordinador del Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres CDGRD – SUCRE, el cual estableció que: “[ ] [d]ada la presunta posibilidad de alguna condición de riesgo que pueda presentarse a consecuencia de las obras del proyecto de la doble calzada Sincelejo – Toluviejo, que adelanta la empresa Autopista de la Sabana a la altura de los cerros de la Sierra Flor, los Consejo Departamental y Municipal de Sincelejo de Gestión del Riesgo de Desastres, el día 27 de enero del presente año, realizó visita de inspección ocular y técnica en conjunto con otras entidades, al sitio de interés y como resultado de esta visita se llevó a cabo un Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, con la participación de las empresas ELECTRICARIBE Y AUTOPISTA DE LA SABANA, donde se solicitó a la empresa encargada del proyecto de la obra doble calzada, intervenir y garantizar de forma inmediata, la estabilidad del terreno a la altura de los cerros de la Sierra Flor, con el fin de deducir los riesgos posibles por deslizamiento, los cuales pueden afectar a la comunidad en general […].
Como resultado de la solicitud del CMGRD y CDGRD, la empresa AUTOPISTA DE LA SABANA, dio inicio a las respectivas obras de estabilización del terreno a la altura de los cerros de la Sierra Flor […]” 114. La Sala considera que, teniendo en cuenta el material probatorio allegado al proceso y referenciado supra, y conforme con el artículo 167 de la Ley 1564, “[…] [i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen […]”.
Asimismo, que conforme con el artículo 30 de la Ley 472, “[…] [l]a carga de la prueba corresponderá al demandante […]”, sin perjuicio de la posibilidad para el juez de impartir órdenes para suplir las deficiencias probatorias y, de ser el caso, obtener los elementos probatorios indispensables para proferir sentencia de mérito. 115.
Sobre el particular, la jurisprudencia del Consejo de Estado99, en diferentes pronunciamientos, ha referido y defendido la importancia de la carga probatoria en las acciones de esta naturaleza. Por ejemplo, en sentencia proferida por la Sección Primera, consideró lo siguiente: “[…] Sobre la carga de la prueba en acciones populares, el artículo 30 de la Ley 472 de 1998 dispone que: 98 Cfr. Folios 1517 a 1518 del cuaderno núm. 8 del expediente físico. 99 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de junio de 2010, NUR 150012331000200501867-01(AP), C.P. María Claudia Rojas Lasso;
Sección Primera, sentencia de 18 de marzo de 2010, NUR 250002325000200501345-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta; Sección Primera, sentencia de 22 de enero de 2009, NUR 680012315000200300521-01(AP), C.P. Marco Antonio Velilla Moreno; Sección Tercera, sentencia de 14 de abril de 2010, NUR 680012315000200301472-01(AP), C.P. Mauricio Fajardo Gómez;
Sección Tercera, sentencia de 31 de julio de 2008, NUR 250002326000200500240-01(AP), C.P. Ruth Stella Correa Palacio, entre otras. 68 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “La carga de la prueba corresponderá al demandante.
Sin embargo, si por razones de orden económico o técnico, si dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella.
En el evento de no existir la posibilidad de allegar la prueba respectiva, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, en virtud de lo establecido en el inciso anterior, el juez podrá ordenar su práctica con cargo al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos.” En ese orden de ideas, es claro que el actor tiene la carga de probar los hechos que expone en la demanda con el fin de que prosperen las pretensiones.
Por lo anterior, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneró el derecho colectivo al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, como lo estima la actora, como quiera que no probó dicha vulneración […] Es así, que la Sala confirmará la sentencia impugnada […]”100 (Destacado fuera de texto). 116.
Así las cosas, la Sala considera que, en las acciones populares, por regla general, la carga de la prueba corresponde al demandante o al actor popular; obligación de la cual solo puede sustraerse por razones de orden económico o técnico expresamente advertidas y acreditadas en el proceso, sin perjuicio de la facultad probatoria que le asiste al juez popular, por mandato de los artículos 28 y 30 de la Ley 472 y a la regla general de índole probatorio, prevista en el artículo 167 de la Ley 1564, anteriormente indicada.
En este mismo sentido, se pronunció esta Sala de Decisión en sentencia de 23 de enero de 2020101. 117. En este caso se encuentra probado que el 6 de marzo de 2007, se celebró el Contrato de Concesión 002 de 2007, por el cual le fue concesionado a la Sociedad Autopistas de la Sabana S.A.S. el proyecto de concesión vial Córdoba-Sucre.
El objeto del contrato consistió en la elaboración de los estudios y diseños definitivos, gestión predial, gestión social, gestión ambiental, financiación, construcción, rehabilitación, mejoramiento, operación y mantenimiento del proyecto de concesión vial. Lo anterior de acuerdo con el CONPES 3413 de 2006 que fijó la política “para promover la competitividad del país y potenciar los beneficios de los acuerdos comerciales suscritos y los que se suscriban por el Gobierno Nacional”. 118.
En el Adicional 3 al contrato de concesión mencionado, dentro de las obras adicionales, se determinó el estudio, diseño y construcción de la segunda calzada entre la ciudad de Sincelejo en el PR 0+0000 de la Ruta 25SC01 de la Red vial Nacional, y el Municipio de Toluviejo en el PR18+0335 de la misma ruta. En ese 100 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 8 de julio de 2010, NUR 410012333000200401275-01(AP), C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 101 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de enero de 2020 NUR 150012333000201500316-01(AP), C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 69 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, se adelantó el trámite de la licencia ambiental en cumplimiento de la obligación contractual. 119.
El 10 de junio de 2014 la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA- profirió la Resolución 0588 de 10 de junio de 2014, por medio de la cual se otorgó la licencia ambiental para la ejecución de las obras o actividades que requirió el proyecto “Construcción de la segunda calzada del tramo Sincelejo-Toluviejo”, localizado en el Departamento de Sucre, en la vía que comunica los municipios de Sincelejo y Toluviejo, entre los PR1+500 al 17+000, con una longitud aproximada de 15,5 de la Concesión Vial Córdoba-Sucre. 120.
En los recursos de apelación presentados se indicó que se otorgó la licencia ambiental sobre una zona considerada por el Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo como “área de protección”. En efecto, el Acuerdo núm. 007 de 29 de julio de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo. Sincelejo Sierra Flor del Morrosquillo”, establece la categoría de suelo de protección como aquel que tiene un uso condicionado, así: “[…] [t]iene restringida la posibilidad de urbanización […]”.
En ese entendido el Sector de Sierra Flor, está determinado como un área de cerro y bosque de protección. 121. La Ley 388, en el artículo 35, define el alcance del suelo de protección como aquel: “[…] [c]onstituido por las zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad de urbanizarse […]” (Resaltado fuera de texto). 122.
En relación con el concepto de urbanización, el Decreto 4065 de 2008 lo define como aquel conjunto de acciones encaminadas a adecuar un predio o conjunto de predios sin urbanizar para dotarlos de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios, vías locales, equipamientos y espacios públicos propios de la urbanización que los hagan aptos para adelantar los procesos de construcción. De igual forma el artículo 36 define las actuaciones urbanísticas como aquellas de parcelación, urbanización y construcción de inmuebles. 123.
El Decreto 3600 de 20 de septiembre de 2007102 definió el uso condicionado o restringido como: el “[…] [u]so que presenta algún grado de incompatibilidad 102 Compilado por el Decreto 1077 de 2015. 70 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co urbanística y/o ambiental que se puede controlar de acuerdo con las condiciones que impongan las normas urbanísticas y ambientales correspondientes […]”. 124.
A su vez, el Acuerdo 007 define como urbanización: “[…] la relacionada con la adecuación de terreno rústicos o sin urbanizar, ubicados en suelos urbanos o de expansión urbana con el fin de hacerlos aptos para la posterior localización de actividades urbanas, mediante la dotación de infraestructuras secundarias viales y de servicios públicos, la provisión de áreas verdes recreativas y equipamientos colectivos, a través de cesiones urbanísticas gratuitas, las cuales serán definidas por las normas urbanísticas vigentes en el momento de adquirir la licencia de urbanismo.
Igualmente, se definirán las afectaciones obligatorias para la conformación de vías arteriales y redes primarias de servicios públicos, y se realizará la división en áreas destinadas al uso privado […]”. 125. El auto 2859 de 2013, por medio del cual se definió la alternativa más favorable ambientalmente para proceder a la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental para la construcción de la obra, determinó que la sociedad Autopistas de la Sabana deberá obtener concepto de la Corporación Autónoma Regional del Sucre – CARSUCRE- en relación con el área forestal protectora en el sector conocido como Sierra Flor para realizar la respectiva sustracción de la reserva en caso de contar con declaratoria. 126.
Se probó en el proceso que el sector denominado Sierra Flor tiene una denominación de suelo de protección, pero no cuenta con la categorización de área protegida declarada por la autoridad ambiental competente que, en este caso, sería la Corporación Autónoma Regional de Sucre; y estar inscrita en el registro nacional del Sistema Nacional de Áreas Protegidas -SINAP-.
En el recuento de las acciones adelantadas por la Autoridad Nacional de Licencia Ambientales, descrito en la licencia ambiental, se destaca la consulta realizada a la Alcaldía de Sincelejo y a la Corporación Autónoma Regional de Sucre, sobre el carácter legal dado a la zona conocida como Sierra Flor, por lo cual el Municipio remitió copia de la Resolución 673 de 1999 “Por medio de la cual se fijan las determinantes ambientales para aplicar a los municipios del área de jurisdicción de CARSUCRE”, e indicó que la misma fue incorporada en la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo (Acogido por Acuerdo 007 del 29 de julio del 2000).
La mencionada resolución define que el área de actividad forestal protectora es la porción de territorio destinada al desarrollo de actividades de establecimientos de bosques naturales con especies nativas para la protección del recurso hídrico y 71 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otros recursos naturales renovables el cual ante su vulnerabilidad se deberá implementar un programa de reforestación. 127.
En la actualidad la Resolución 1225 de 26 de septiembre de 2019, “Por medio de la cual se fijan las determinantes ambientales para el ordenamiento territorial de los municipios del área de jurisdicción de CARSUCRE”, es la que identifica las áreas de protección legal y áreas protegidas. Además, incluye las áreas estratégicas para la conservación in situ; sin embargo, no determinó que el área donde se desarrolló el proyecto vial fuera un área protegida. 128.
La Sala considera probado que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales distinguió el alcance de la denominación otorgada por el Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo al sector de Sierra Flor, como suelo de protección que no se encuentra en el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, pero reconoció el sector como un ecosistema sensible, el cual debe tener un tratamiento adecuado para tratar la vulnerabilidad identificada. 129.
En consecuencia, la Corporación Autónoma Regional de Sucre - CARSUCRE- determinó en un informe de visita realizado en el sector de la Sierra Flor que: “[…] [c]abe resaltar, que aunque las especies taladas son nativas de la región, no se encuentran en peligro de extinción, ni están declaradas como especies amenazadas en el territorio nacional según la resolución N° 383 de febrero 2023 de 2010; hacían parte de un suelo de protección según lo establecido en el numeral 5 del artículo 21 del Plan de Ordenamiento Territorial de Sincelejo (POT) (Acuerdo N° 007 de 2000), formaban parte del embellecimiento paisajístico del entorno, además que regulaban el medio ambiente […]” (Destacado fuera de texto). 130.
Lo anterior fue evidenciado en el trámite de licencia ambiental al realizarse las consultas a la alcaldía y a la entidad territorial ambiental en relación con el carácter legal de los cerros. Respecto de la Corporación Autónoma Regional de Sucre – CARSUCRE- esta entidad respondió que “[…] [l]a Corporación no ha realizado declaratoria alguna como Área Protegida en el tramo indicado por ustedes y/o áreas circundantes Sin embargo, es de conocimiento de esta Corporación que el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo vigente en la actualidad, designó como área de especial importancia ecológica el sector de Sierra Flor […]” (Destacado fuera de texto). 131.
Por esta razón, la autoridad ambiental realizó una verificación en el “[…] Registro único de áreas protegidas RUNAP y el portafolio de áreas prioritarias para 72 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la conservación de la región Caribe Continental, de la unidad de sistemas de información geográfica - UNISIG del Instituto von Humboldt, [concluyendo que] el proyecto vial no se encuentra dentro de áreas protegidas ni afecta áreas de ecosistemas incluidos en el portafolio de áreas protegidas para la conservación. Sin embargo, revisado el Sistema de Información Geográfico de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el reporte TREMARCTOS, para la zona de estudio la abscisa final del tramo se localiza a 1.5 Km de la Serranía de Coraza y Montes de María, situación que deberá incorporarse en las propuesta (sic) de Compensación por la afectación de la cobertura vegetal […]” (Destacado fuera de texto). 132.
En ese entendido se establecieron en la licencia ambiental distintos componentes para garantizar la sostenibilidad ambiental y la mitigación del impacto producido por la construcción de la segunda calzada, como lo son: i) el Plan de Manejo Ambiental; ii) las medidas de compensación por aprovechamiento forestal; iii) las medidas de compensación para el medio biótico – fauna, medidas por levantamiento de veda y iv) las medidas por compensación por pérdida de biodiversidad entre otras que fueran compatibles con el proyecto. 133.
No obstante, esta autoridad también determinó que el área se estaba deteriorando paulatinamente por el incremento de la presión antrópica, el desarrollo de urbanizaciones legales e ilegales “[…] siendo el área de influencia directa de la segunda calzada del tramo Sincelejo —Toluviejo, el sector más intervenido de la zona clasificada como suelo de protección […]”. 134.
Las medidas para la compensación por pérdida de biodiversidad que se establecieron en la licencia para recuperar las áreas intervenidas por las diferentes actividades constructivas fueron las siguientes: i) densificar el 100% de las áreas concertadas con la autoridad ambiental competente; ii) el 5% de las hectáreas totales densificadas, son especies frutícolas que proveen fuente alimenticia a la fauna; iii) sembrar el 100% de los árboles programados para el programa de compensación; y iv) reemplazar el 100% de los árboles con problemas de crecimiento, fitosanitarios o registrados como muertos para que se hayan empleado en el programa de compensación. Se estableció el siguiente programa de compensación: 73 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 135.
En sentencia de 28 de mayo de 2015103, esta Sección cuestionó si una licencia de construcción otorgada a la propietaria de un predio la eximía de responsabilidad frente a la violación de los derechos colectivos al medio ambiente. En ese caso se probó que la licencia era contraria al Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Salento, porque este estableció como únicas acciones en el sector donde se otorgó la licencia, las de recuperación, conservación y protección. Por lo tanto, se confirmó la sentencia de primera instancia que concedió el amparo de los derechos colectivos. 136.
En relación con el antecedente jurisprudencial de esta Sección de fecha 5 de noviembre de 2013104, en el caso de los Cerros Orientales de Bogotá, se ordenó la prohibición de construcción en los cerros, porque el área fue declarada como área de reserva forestal protectora por medio del Acuerdo 30 de 1976, la cual no había sido registrada y hecho pública la afectación por la corporación autónoma regional y con ello se permitió la construcción de asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, actividades agropecuarias y explotación de flora y fauna, entre otros efectos nocivos al medio ambiente.
Si bien el caso se refiere a reservas forestales protectoras, el Decreto 2811 de 1974 las definió como aquellas que “[…] deben ser conservadas permanentemente […]” y en relación con su uso se determinó, “[…] [l]a obtención de frutos secundarios del bosque […]”. En conclusión, no es posible equiparar esas circunstancias fácticas y jurídicas frente al caso concreto. 137.
Para la Sala, por lo tanto, las anteriores medidas de compensación establecidas en la licencia ambiental fueron adecuadas y cumplieron con el análisis de impacto ambiental. 138. Ahora bien, en lo que tiene que ver con el cambio de uso del suelo que argumenta el actor popular que se debió adelantar; se reitera que el Plan de 103 Consejo de Estado, Sección Primera, NUR 630012331000201200032-01, Guillermo Vargas Ayala. 104 Consejo de Estado, Sección Primera, NUR 250002325000200500662-03;
C.P. María Claudia Rojas Lasso. 74 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo estableció la denominación de suelo de protección, el cual tiene únicamente la restricción de urbanización, de acuerdo con las consideraciones realizadas previamente.
Por lo tanto, para esta Sala al determinarse un uso condicionado para el sector de Sierra Flor y no estar clasificada como un área protegida, no era necesaria la sustracción; no obstante, es deber del Estado garantizar la conservación in situ de las áreas estratégicas en cumplimiento del Convenio sobre la Diversidad Biológica y por ello se establecieron las medidas de prevención y compensación descritas anteriormente. 139.
De conformidad con lo establecido en el artículo 287 y 313, numeral 7, de la Constitución Política, los municipios gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y sus concejos tienen la función de reglamentar los usos del suelo. 140. Ahora bien, de acuerdo con los artículos 30 y 35 de la Ley 388, es en los planes de ordenamiento territorial que los municipios realizan la clasificación de su territorio en: i) suelo urbano; ii) suelo rural; y iii) suelo de expansión urbana. 141.
Cualquiera de los suelos anteriores podrá establecerse a su vez en la categoría de suelo de protección, siempre que se trate de terrenos que, por sus características geográficas, paisajísticas o ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad públicas para la ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos, tengan restringida la posibilidad de urbanizarse. 142.
El Decreto 2201 de 5 de agosto de 2003105 consideró: “[…] [q]ue el legislador ha establecido las actividades que se consideran de utilidad pública y de interés social, por tratarse de aspectos que trascienden los intereses locales y se constituyen en asuntos de interés nacional; Que el artículo 332 de la Constitución Política consagra que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables;
Que se hace necesario reglamentar la Ley 388 de 1997, a fin de armonizar los usos del suelo establecidos en los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos, con el interés general de la Nación en el desarrollo de los proyectos, de las obras o las actividades declaradas de utilidad pública o de interés social […]”, y dispuso en el artículo 2 la inoponibilidad de los planes, planes básicos o esquemas de ordenamiento territorial de los municipios y distritos a la ejecución de los proyectos definidos por el legislador de utilidad pública e interés social. 105 “Por el cual se reglamenta el artículo 10 de la Ley 388 de 1997”.
Compilado en el Decreto 1077 de 2015. 75 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 143. Es de resaltar que, en efecto, por medio del Acuerdo núm. 147 de 17 de diciembre de 2015, “[p]or medio del cual se adopta la revisión estructural del Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo”, se estableció en el artículo 9 que: “[…] son objeto de protección especial el sistema de sierras y lomeríos del municipio conformado entre otros por las formaciones de Sierra Flor con los Cerros del norte […]”.
No obstante, en el artículo 13 se establece una afectación de los componentes de la Estructura Ecológica Principal y se determinó que: “[…] [e]l uso del sistema orográfico denominado Sierra Flor en el tramo de la doble calzada Sincelejo-Toluviejo, comprendido entre el K1+100 a K2+100, es decir 2 kilómetros de largo y uno de ancho de 70 metros cambiara (sic) de uso de protección al de infraestructura vial […]”. 144.
En este punto la Sala considera pertinente destacar que, como lo indica el acuerdo supra, al tramo de la doble calzada el cual es objeto de esta acción popular, le fue modificado el uso del suelo; es decir, se realizó una afectación que consistió en que pasó de ser un suelo de protección al de infraestructura vial, teniendo en cuenta los principios constitucionales de coordinación, subsidiariedad y concurrencia entre la Nación y los entes territoriales.
Se precisa que, de acuerdo con el régimen de transición establecido en el artículo 143 del Acuerdo 147, se tiene que: “[…] Los trámites iniciados antes de la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo se adelantarán y resolverán con sujeción a las disposiciones contenidas en el Acuerdo 007 de 2000 y Acuerdo 022 de 1992, salvo que los interesados manifiesten expresamente y por escrito, su voluntad de acogerse a las nuevas normas […]”. 145.
En este punto y en relación con la valoración probatoria realizada por el Tribunal, respecto de los testimonios de los señores Oswaldo De la Espriella, Claudia Mendoza y Felipe Álvarez, esta Sala considera probado que el Tribunal realizó la valoración probatoria de los mismos, en el marco de las reglas de la sana crítica y, en especial, en forma conjunta con las demás pruebas aportadas al proceso, sin que el hecho de que se hayan o no instalado puentes peatonales, que dicha afirmación se hubiere soportado en alguna prueba técnica o que se hubieren adoptado medidas para garantizar una mejor movilidad en el sector, esté relacionado en forma directa y relevante con la materia objeto de estudio en este caso concreto. 146.
Ahora bien, en relación con la sentencia T-436 de 2016 proferida por la Corte Constitucional, en sede de revisión de la acción de tutela interpuesta contra la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, el Ministerio del Interior, la Agencia 76 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nacional de Infraestructura y A.S. S.A.S., la Sala observa que se protegió el derecho fundamental a la consulta previa de las comunidades indígenas de Maisheshe La Chivera, Flores de Chinchelejo, Tatachio Mirabel, Mateo Pérez, Sabanalarga – Palito y Lomas de Palito, que fue vulnerado por iniciar el proyecto de construcción de la carretera Sincelejo-Toluviejo –que afecta el cerro sagrado de Sierra Flor– sin adelantar un proceso de concertación con la comunidad. 147.
En tal sentido, la Corte le ordenó: i) al Ministerio del Interior que, en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la providencia, inicie los trámites respectivos de la consulta previa con las parcialidades indígenas precitadas; suspenda la ejecución de las obras de la carretera Sincelejo-Toluviejo, en el sector del cerro Sierra Flor –en lo que tenga que ver con el territorio ancestral de las comunidades referidas–; realice el seguimiento de los acuerdos pactados y protocolizados en la consulta previa efectuada con el cabildo Maisheshe la Chiviera; y, que en el término de dos (2) meses contados a partir de la notificación de la sentencia, incluya parámetros de enfoque diferencial en materia cultural en sus protocolos de verificación de la presencia de comunidades indígenas o tribales. ii) A la Agencia Nacional de Licencias Ambientales le ordenó que, en el término de diez (10) días siguientes a la protocolización de los acuerdos derivados del trámite de la consulta previa con las parcialidades accionantes, modifique las resoluciones No. 0588 y 1283 de 2014, actos administrativos que autorizaron la construcción de la segunda calzada Sincelejo-Toluviejo. 148.
En esta decisión, la Corte se abstuvo de pronunciarse sobre el desconocimiento del derecho al ambiente sano, en tanto, resaltó, que este análisis corresponde al medio de control idóneo; esto es, el de protección de los derechos e intereses colectivos. Ello, en consideración especial a que, la acción de tutela tiene como finalidad la protección de los derechos fundamentales, como lo fue en ese caso el de la consulta previa. 149.
Puntualmente, la Corte resaltó que la demanda de acción popular se encuentra en curso ante la autoridad judicial competente y que “[…] sería inadecuado que esta Corporación usurpe esas funciones, máxime cuando dicha conculcación no es el centro de la demanda de tutela […]”. 150. Para la Sala, la Corte Constitucional tuvo la oportunidad de pronunciarse en relación con el derecho fundamental a la consulta previa de las parcialidades indígenas que se encontraban en el sector del Cerro Sierra Flor.
Téngase en cuenta que la consulta previa en ese caso se orientó a la protección de las comunidades étnicas en todos los ámbitos en donde se vean vulneradas sus estructuras sociales, 77 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co espirituales, culturales, en salud y ocupacionales, teniendo en cuenta la doble connotación del precitado derecho como fundamental irrenunciable de las comunidades indígenas y de participación de las comunidades étnicamente diferenciadas106. 151.
En ese sentido, la Sala considera que en este caso no es necesario realizar algún pronunciamiento respecto de la afectación que produjo la construcción vial en la materia específica, que fue objeto de pronunciamiento por la Corte Constitucional, no solamente por la existencia de una cosa juzgada constitucional en la materia, que garantizó la protección de los derechos fundamentales y en la que, incluso, se ordenó suspender las obras de construcción para que se llevara a cabo la respectiva concertación, sino porque este caso versa sobre un asunto diferente, a saber, la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano y la existencia de un equilibrio ecológico, en los términos anteriormente estudiados. 152.
Ahora bien, el actor popular manifiesta que se causaron daños al medio ambiente por realizar cortes por fuera de los límites establecidos en la licencia; no obstante, se probó en el proceso que la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales – ANLA- profirió la Resolución 0787 del 1 de agosto de 2016 “Por la cual se levanta una medida preventiva y se adoptan otras determinaciones”, bajo las siguientes consideraciones: “[…] De acuerdo con lo descrito en el Concepto Técnico No. 3356 del 11 de julio de 2016, se advierte que el equipo técnico del Sector de Infraestructura de esta Autoridad Ambiental, una vez contrastados los hallazgos de CARSUCRE con lo evidenciado en la visita técnica de seguimiento realizada el 9 al 11 de marzo de 2016, de cara a lo indicado por la ANLA en el marco de la Acción Popular adelantada en el Expediente No. 70-001-2333-000-2015-00044-00, concluyó “que el empleo del material de excavación en las actividades de relleno o terraplén está contemplado en la licencia ambiental y no se constituye una explotación de material.
Los equipos descritos como retroexcavadora y volteos o volquetas son propios del movimiento de tierra”. Por consiguiente, acorde con las prenotadas conclusiones técnicas, esta Autoridad Ambiental descarta que los hechos que dieron lugar a la medida preventiva impuesta en el Artículo Segundo de la Resolución No. 051 del 5 de febrero de 2016, se relacionen con una explotación ilegal o con una actividad diversa de las que son objeto de seguimiento y control ambiental por parte de esta Autoridad, por cuanto se verificó que “las actividades del proyecto se desarrollan al interior del Área de influencia Directa establecida en la Licencia Ambiental, (sic) Otorgada (sic) con la Resolución 588 del 10 de junio de 2014 […]” (Destacado fuera de texto). 106 Corte Constitucional, Sentencia SU – 121 de 30 de marzo de 2022;
M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 78 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 153. Por lo anterior la autoridad estableció que el traslado de material no implicaba nuevos impactos ambientales, porque no se intervinieron zonas diferentes a las autorizadas en el marco de la licencia ambiental y su correspondiente estudio de impacto ambiental.
Conclusiones 154. La sala considera que no se encuentra probada la vulneración ni amenaza de los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano y la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente, por causa de la construcción de la vía concesionada en el sector de Sierra Flor, determinado por el Plan de Ordenamiento Territorial del Municipio de Sincelejo como área de cerros y bosque de protección, porque, conforme con las pruebas aportadas al proceso: i) el uso del suelo determinado para este sector, en efecto, era el de suelo de protección, el cual tenía una restricción de urbanización y no procedía la sustracción al no ser un área protegida y declarada como tal; y ii) se demostró que la autoridad ambiental en el trámite de la respectiva licencia tuvo en cuenta la denominación del suelo respetando la restricción de urbanización que ostentaba el sector donde se construyó la vía, teniendo en cuenta las circunstancias propias del terreno y, por lo tanto, estableció las medidas de manejo y compensación adecuadas para el tratamiento de ese tipo de suelo determinadas en el estudio de impacto ambiental.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 2 de febrero de 2017 proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. 79 Núm. único de radicación: 700012331000201500044-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Sucre, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.