www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá D.C., diecinueve (19) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín Demandado: Hospital San Juan de Dios de Floridablanca Tema: Desnaturalización del contrato de prestación de servicios – principio de primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de la relación laboral Decisión: Confirma sentencia de primera instancia porque no se acreditó el elemento de la continuada subordinación. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 20 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El señor Javier Enrique Gómez Guarín interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad del oficio del 7 de septiembre de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales derivadas de un vínculo laboral. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó: i) declarar que entre las partes existió una vinculación material de carácter laboral, sin solución de continuidad; ii) reconocer y pagar las prestaciones sociales1 causadas durante el período comprendido entre el año 2004 y el 16 de enero de 20172; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) condenar en costas a la entidad demandada.

Subsidiariamente, solicitó que se declarara la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad. 3. Como sustento fáctico, afirmó que prestó sus servicios como médico ginecoobstetra en la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca entre el año 2004 y el 16 de enero de 2017. Indicó que dicha prestación se desarrolló, en 1 Cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones, indemnización por el no pago de salarios y prestaciones sociales, pago de los demás emolumentos dejadas de cancelar. 2 Fecha de radicación de la demanda.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 algunos períodos, mediante contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad y, en otros, a través de cooperativas de trabajo asociado que suministraban personal al referido hospital. 4.

Como concepto de violación, sostuvo que el acto acusado vulneró normas constitucionales 3, en particular, desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, pues durante la ejecución de sus actividades concurrieron los elementos propios de una relación laboral: la prestación personal del servicio como médico ginecoobstetra, la remuneración y la subordinación. 5.

Asimismo, indicó que el cargo de médico ginecoobstetra se encontraba previsto en el manual específico de funciones de la entidad y que su desempeño se desarrolló de manera irregular, por cuanto no medió nombramiento ni posesión, sino únicamente la autorización de la administración para ejercer las funciones correspondientes. A partir de ello, sostuvo que se configuró la condición de empleado público de hecho.

Contestación de la demanda 6. El Hospital San Juan de Dios de Floridablanca se opuso a las pretensiones y sostuvo que entre las partes no existió relación laboral, pues durante los años 2011 y 2012 únicamente se suscribieron contratos de prestación de servicios. 7. Indicó que, durante los años 2014, 2015 y 2016, celebró contratos de prestación de servicios profesionales de apoyo a la gestión y funcionamiento del hospital con la Cooperativa COOMEDES, la Corporación CORMEDES y la organización sindical SINTRASANDER, razón por la cual no existió una vinculación directa entre el demandante y la entidad. 8.

Propuso las excepciones de inexistencia de relación contractual entre las partes, compensación, inexistencia del derecho y de la obligación, ausencia de vínculo de carácter legal, cobro de lo no debido, falta de legitimación en la causa por pasiva y pago. 9. La Organización Sindical de Trabajadores de la Salud de Santander — SINTRASANDER— se opuso a las pretensiones y sostuvo que el demandante, en su calidad de afiliado, suscribió el contrato sindical n.º 001 de 2016.

Precisó que su objeto consistió en la ejecución de actividades asignadas conforme al perfil de cada trabajador afiliado, específicamente en el subproceso de medicina especializada en las áreas de ginecología, cirugía general, anestesiología y medicina interna, durante el período comprendido entre el 1.º de enero y el 31 de agosto de 2016. 10.

Propuso las excepciones de inexistencia de un derecho susceptible de restablecimiento, inexistencia de la desnaturalización alegada, falta de causa para pedir, innominada o genérica y falta de legitimación en la causa por pasiva. 3 Artículos 2,13,25,29,53, y 209 de la Constitución Política. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Sentencia apelada 11.

Mediante sentencia del 20 de marzo de 2024, el Tribunal negó las pretensiones de la demanda. Explicó que se demostró que el actor prestó sus servicios como médico ginecoobstetra desde enero de 2011 hasta el 16 de enero de 2017. Precisó que, durante los años 2011 y 2012, suscribió órdenes de prestación de servicios directamente con la entidad. 12.

En relación con los períodos en que el demandante afirmó haber prestado sus servicios a través de COOMEDES, CORMEDES y SINTRASANDER, advirtió que únicamente se aportó una certificación suscrita el 23 de enero de 2023 por el Coordinador Médico de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca. En dicho documento se indicó, de manera general, que el actor ejerció funciones como médico especialista en ginecoobstetricia, tanto en consulta externa como en atención intrahospitalaria, entre 2011 y 2016, sin precisar la naturaleza del vínculo ni las condiciones en que se desarrolló. 13.

Señaló que no obran en el expediente contratos, actas, certificaciones de vinculación u otros documentos que permitan establecer las condiciones bajo las cuales el demandante prestó sus servicios a través de las cooperativas o del sindicato mencionados. 14. En consecuencia, consideró que no existía certeza acerca de la modalidad de vinculación que mantuvo el demandante con la entidad durante el período comprendido entre 2013 y el 16 de enero de 2017. 15.

En cuanto a la remuneración, indicó que los únicos comprobantes de egreso y soportes de consignación allegados al proceso corresponden al vínculo directo que existió entre el actor y la entidad durante el año 2012. 16. Precisó que, aunque en la demanda se afirmó la existencia de una deuda por valor de $366.576.000 correspondiente a honorarios causados durante algunos meses de las vigencias 2014, 2015 y 2016, no era posible establecer que tales sumas derivaran de contratos de prestación de servicios, máxime cuando dichos contratos no fueron aportados y tampoco se allegaron extractos bancarios que permitieran corroborar los pagos o su exigibilidad. 17.

En relación con la subordinación, señaló que la actividad desarrollada por el demandante no tenía carácter ocasional o esporádico y que los servicios fueron prestados en las instalaciones de la entidad, según se desprende de los contratos obrantes en el expediente. 18. Destacó que los testimonios de los señores Jorge Manuel Mejía Castellanos y Pedro Antonio Frattalli Anceschi coincidieron en afirmar que en la planta de personal de la E.S.E. existía el cargo de médico ginecoobstetra, circunstancia que también se encontraba acreditada con el manual específico de funciones aportado al proceso.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 19. No obstante, advirtió que dicho manual asigna al cargo veintisiete (27) funciones esenciales y que los testigos no ofrecieron información suficiente para contrastarlas con las actividades efectivamente desarrolladas por el demandante en ejecución de los contratos de prestación de servicios.

Por ello, concluyó que no era posible afirmar que las labores desempeñadas coincidieran con las previstas para el cargo de planta regulado en la Resolución n.º 000322 del 23 de julio de 2009. 20. Agregó que los testigos también se refirieron al cumplimiento de horarios por parte del actor, circunstancia que igualmente se reflejaba en las programaciones anuales de la entidad.

Sin embargo, precisó que la observancia de un horario no constituye, por sí sola, prueba de subordinación, pues puede responder a necesidades de coordinación inherentes a la prestación del servicio. 21. Con fundamento en lo anterior, consideró que las declaraciones rendidas no demostraban la inserción del demandante en la estructura directiva, organizativa o disciplinaria de la entidad.

A su juicio, las pruebas únicamente evidenciaban el seguimiento y la coordinación ejercidos por el coordinador médico, Aquileo Prada Lamus, para verificar el cumplimiento del objeto contractual, sin que se acreditara una injerencia determinante en la forma de ejecución de las actividades. 22. En consecuencia, concluyó que no se acreditó la existencia de una relación laboral entre el actor y la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca, dado que no se probó el elemento de subordinación, entendido como la facultad de impartir órdenes directas e imponer condiciones sobre la ejecución del trabajo. 23.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación 24. La parte demandante interpuso recurso de apelación y sostuvo que debía aplicarse el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, pues entre las partes existió una relación laboral desde marzo de 2004 hasta diciembre de 2016, circunstancia que, a su juicio, se encuentra acreditada con los elementos probatorios allegados al proceso. 25.

Señaló que la sentencia de primera instancia incurrió en error de valoración probatoria, al omitir la práctica de la inspección judicial sobre las historias clínicas, desconocer el incumplimiento de las cargas probatorias por la entidad demandada y dejar de valorar pruebas documentales y testimoniales relevantes, lo cual, en su criterio, vulneró el debido proceso. 26.

Asimismo, formuló tacha de falsedad contra el documento denominado constancia, aportado por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca, al considerar que no reflejaba la realidad de las atenciones médicas prestadas ni Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 contenía información esencial sobre su actividad.

Sostuvo que la entidad, en lugar de cumplir la orden de allegar una certificación basada en la revisión de historias clínicas desde 2004, presentó un documento incompleto e insuficiente, circunstancia que afectaba su credibilidad. Agregó que, pese a haber solicitado pronunciamiento sobre la tacha y a haber allegado pruebas sobrevinientes — como documentos de nómina, certificaciones y programación de turnos—, el Tribunal no resolvió de fondo dicha objeción en la sentencia. 27.

Añadió que el documento expedido el 30 de agosto de 2016 por el jefe de Talento Humano de la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca certifica la existencia de los cargos de médico general y médico especialista, con asignaciones básicas mensuales de $2.250.182 y $2.805.246, respectivamente, vinculados en carrera administrativa y bajo dependencia jerárquica de la gerencia del hospital, a través de la coordinación médica institucional.

Con fundamento en ello, concluyó que el coordinador médico impartía órdenes dentro de la estructura organizacional de la entidad. 28. Resaltó que la Resolución n.º 000322 del 23 de julio de 2009, mediante la cual se ajustó el manual específico de funciones y competencias de la E.S.E., acreditaba la existencia del cargo de médico especialista en ginecoobstetricia, así como sus funciones esenciales, criterios de desempeño, requisitos y competencias laborales. 29.

En ese contexto, sostuvo que el señor Javier Enrique Gómez Guarín ejerció funciones como médico ginecoobstetra en la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca de manera irregular, sin nombramiento ni posesión, y desarrolló actividades equivalentes a las del médico Jorge Manuel Mejía Castellanos, quien sí se encontraba vinculado formalmente. 30.

Añadió que el actor desarrolló sus funciones con sujeción a las directrices internas de la entidad, sus políticas, procedimientos y lineamientos organizacionales. 31. Finalmente, solicitó que, de no prosperar la pretensión principal, se accediera a la subsidiaria, consistente en declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes y ordenar el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones sociales y demás acreencias laborales.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 32. Por auto de 7 de octubre de 2024, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 33. La parte demandante y la entidad demandada guardaron silencio en esta fase procesal. Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 34.

El agente del Ministerio Público rindió concepto solicitando se confirme la sentencia de primera instancia porque no se acreditaron los elementos propios de una relación laboral que permitan desvirtuar la naturaleza de los contratos de prestación de servicios. 35. Precisó que que los testimonios carecen de la contundencia necesaria y que el acervo documental resulta insuficiente, al no evidenciar circunstancias de tiempo, modo y lugar que permitan establecer con certeza la configuración de una relación laboral.

Agregó que la relación entre contratante y contratista se enmarca en un esquema de coordinación de actividades, lo cual implica que el segundo se sujete a condiciones necesarias para la ejecución del objeto contractual —como el cumplimiento de horarios, la recepción de instrucciones o la presentación de informes. III. CONSIDERACIONES Competencia 36.

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 37. Corresponde a la Sala determinar si asiste razón a la parte demandante cuando afirma que el Tribunal valoró indebidamente las pruebas recaudadas y omitió pronunciarse sobre la tacha de falsedad formulada contra la certificación aportada por la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca.

En particular, deberá establecerse si el material probatorio permite acreditar las condiciones de vinculación del actor durante el período comprendido entre 2004 y 2016 y si demuestra que este ejerció funciones de médico ginecoobstetra bajo continuada subordinación respecto de la entidad. De resolverse afirmativamente dichos aspectos, la Sala determinará si procede reconocer la condición de empleado público invocada en la demanda o, subsidiariamente, declarar la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios y adoptar las medidas de restablecimiento correspondientes.

Análisis del problema jurídico 38. La Sala confirmará la decisión apelada porque las pruebas aportadas al expediente no permiten acreditar la continuada subordinación en la prestación del servicio. 39. De acuerdo con los documentos allegados al proceso, en los cuales se acredita que el demandante laboró durante los siguientes períodos4: Vinculación Duración Objeto Valor 4 Índices 61 y 85 de SAMAI del Tribunal.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 Contrato 275 de 2011 1° al 28 de febrero de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $8.000.0000 Contrato 438 de 2011 1° al 31 de marzo de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $8.800.0000 Contrato 604 de 2011 1° al 30 de abril de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $7.600.000 Contrato 653 de 2011 2 al 31 de mayo de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $13.000.000 Contrato 819 de 2011 1° al 30 de junio de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $13.400.000 Contrato 1047 de 2011 1° al 31 de julio de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $ 11.968.000 Contrato 1217 de 2011, otrosí y adición 1° de agosto al 6 de septiembre de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $10.912.000 $1.408.000 Contrato 1425 de 2011 y adición 7 de septiembre al 24 de octubre de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $13.728.000 $800.000 Contrato 1633 de 2011 y adición 25 de octubre al 14 de noviembre de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $10.000.000 Contrato 1840 de 2011 15 de noviembre al 31 de diciembre de 2011 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, $15.600.000 Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) Contrato 158 de 2012 y adición 2 de enero al 15 de mayo de 2012 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $59.019.000 $29.509.000 Contrato 551 de 2012 y adición 16 de mayo al 31 de julio de 2012 Prestación de servicios profesionales como ginecólogo, en lo relacionado con la atención de los servicios prestados por la Empresa Social del Estado Hospital San Juan de Dios de Floridablanca (…) $44.226.000 $13.832.000 40.

En el expediente obran, además, los siguientes elementos probatorios: certificación expedida por la entidad demandada, en la que se acredita la existencia de cargos de médico general y médico especialista en la planta de personal; manual específico de funciones; contrato n.º 653 de 2012 y su adición, suscritos entre la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca y el Consorcio CORMEDES Médicos Especialistas —COORMEDES—. 41.

También reposan los contratos 690, 721 y 728 de 2012; 003, 038 y 155 de 2013; 005, 051 y 097 de 2014; 004 de 2015; y 039 de 2016, celebrados entre la E.S.E. Hospital San Juan de Dios de Floridablanca y la Corporación sin Ánimo de Lucro de Médicos Especialistas —CORMEDES—. Asimismo, obran los contratos sindicales 003 de 2015 y 001 de 2016, suscritos entre la entidad demandada y la Organización Sindical de Trabajadores de la Salud de Santander —SINTRASANDER—; los comprobantes de pago correspondientes a los años 2011 y 2012; y las actas de liquidación de los contratos 158 y 551 de 2012. 42.

Igualmente, se allegaron las programaciones de turnos correspondientes a los meses de septiembre a noviembre de 2011; febrero, marzo, abril, agosto y septiembre de 2012; la totalidad del año 2013; enero, febrero, abril y de junio a diciembre de 2014; y enero a octubre y diciembre de 2016. También obra el reporte de pacientes atendidos por el demandante entre los años 2011 y 2017, así como certificación expedida el 23 de enero de 2023 por la entidad demandada, en la cual se indicó que el actor prestó sus servicios como médico especialista en ginecoobstetricia, tanto en consulta externa como en atención intrahospitalaria, desde febrero de 2011 hasta enero de 2017. 43.

En primera instancia se practicaron los testimonios de los señores Jorge Manuel José Mejía Castellanos y Pedro Antonio Fattalli Anceschi, quienes manifestaron lo siguiente: - El señor Jorge Manuel José Mejía Castellanos manifestó que labora en la entidad demandada desde 1986 y que actualmente se encuentra vinculado como médico ginecoobstetra de planta en carrera Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 administrativa.

Indicó que conoce al demandante porque fueron compañeros de trabajo. Señaló que la vinculación del actor se realizó a través de cooperativas, con el propósito de atender las necesidades asistenciales del hospital. Precisó que el señor Javier Enrique Gómez Guarín cubría turnos en jornada de la tarde —aproximadamente cuatro horas diarias—, así como turnos nocturnos, de fines de semana y festivos, para suplir las horas que no eran cubiertas por el médico especialista de planta, quien laboraba en horario diurno de lunes a viernes.

Indicó que la asignación de los turnos estaba a cargo del coordinador médico de la institución, Aquileo Prada Lamus (q. e. p. d.), quien actuaba como interventor y articulaba dicha programación con la entidad y las organizaciones contratistas, circunstancia que implicaba distribuir los horarios entre varios profesionales. Agregó que las funciones asistenciales desempeñadas por el demandante eran similares a las realizadas por el médico especialista de planta y que la diferencia radicaba en la modalidad de vinculación y en la distribución de los horarios de trabajo.

Manifestó igualmente que el actor desarrollaba sus actividades en las instalaciones del hospital, particularmente en consulta externa, sala de partos y quirófanos, utilizando los equipos e insumos suministrados por la entidad. Finalmente, afirmó que el demandante cumplía regularmente los turnos programados y que no le constaban ausencias injustificadas.

Añadió que durante los años en que coincidieron coexistieron diversas modalidades de vinculación, pues la entidad acudió sucesivamente a contratación directa, cooperativas de trabajo asociado y organizaciones sindicales. - El señor Pedro Antonio Frattalli Anceschi manifestó que presta sus servicios a la entidad demandada desde 1990, inicialmente como contratista y, desde 1991, como empleado de planta.

Indicó que el demandante estuvo vinculado primero mediante contratos de prestación de servicios celebrados directamente con la entidad y, posteriormente, a través de la Corporación CORMEDES y de la Organización Sindical de Trabajadores de la Salud de Santander — SINTRASANDER—. Señaló que el actor ejercía funciones propias de la especialidad de ginecoobstetricia. Explicó que los horarios dependían de las necesidades del servicio y de la programación institucional, la cual comprendía turnos Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 diurnos y nocturnos que podían extenderse de 7:00 a. m. a 7:00 p. m. o de 7:00 p. m. a 7:00 a. m. Precisó que dicha programación era definida por la coordinación médica de la institución en conjunto con las entidades proveedoras de servicios.

Agregó que el coordinador médico, Aquileo Prada Lamus (q. e. p. d.), participaba en la organización de los turnos y verificaba el cumplimiento de las actividades mediante la revisión de los registros clínicos y el control de la asistencia a consulta. Manifestó que las agendas de trabajo se elaboraban mensualmente y podían modificarse por contingencias del servicio, incapacidades o situaciones particulares del personal médico.

Añadió que el demandante podía efectuar cambios en su agenda mediante acuerdos con otros profesionales, los cuales eran gestionados a través de las entidades proveedoras de servicios. Indicó también que en la planta de personal existía un médico especialista vinculado de manera permanente, con una jornada ordinaria de ocho horas diarias, cuyas funciones coincidían con las desarrolladas por los médicos vinculados mediante contratos de prestación de servicios o a través de mecanismos de intermediación. Finalmente, afirmó que el hospital suministraba los medicamentos, insumos y demás elementos requeridos para la atención de los pacientes y que tenía conocimiento de que el demandante ejercía simultáneamente su profesión en consultorio particular.

Tacha de falsedad en documento 44. La parte demandante sostuvo en el recurso de apelación que el Tribunal omitió pronunciarse sobre la tacha formulada contra los documentos aportados por la entidad demandada. Sin embargo, la Sala advierte que, mediante auto del 3 de agosto de 2023, la magistrada sustanciadora de primera instancia negó su trámite, al considerar que el actor no cuestionaba la autenticidad de los documentos, sino su contenido material. 45.

Junto con dicho escrito, la parte actora allegó documentos que calificó como pruebas sobrevinientes. No obstante, varios de ellos —como la certificación expedida por COOMEDES el 16 de diciembre de 2009, los desprendibles de prenómina correspondientes a los años 2006, 2007 y 2008, y la liquidación de COOMEDES de 2010— son anteriores al proceso, sin que se hubiera justificado su aporte tardío ni acreditado la imposibilidad de incorporarlos oportunamente. 46.

De conformidad con el artículo 269 del Código General del Proceso, la tacha de falsedad tiene por objeto controvertir la autenticidad de un documento, esto es, su origen, autoría o integridad. Por ello, no procede cuando la discusión Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 recae sobre la veracidad, suficiencia o alcance de la información allí consignada, aspectos propios de la valoración probatoria.

La norma también prevé que no se admitirá la tacha cuando el documento carezca de incidencia en la decisión, situación que se presenta en el caso concreto, como se explica a continuación. 47. En consecuencia, la Sala concluye que no prospera el reparo formulado contra la decisión que negó el trámite de la tacha respecto de los certificados de 7 y 9 de marzo de 2023 aportados por la entidad demandada.

Análisis acerca de la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios 48. De acuerdo con los contratos de prestación de servicios allegados al expediente, el actor prestó sus servicios como médico ginecoobstetra en la entidad demandada entre el 1.º de febrero de 2011 y el 31 de julio de 2012, de manera discontinua, y recibió una remuneración por las actividades desarrolladas en favor de la E.S.E. 49.

Aunque también obran contratos celebrados entre la entidad demandada y cooperativas de trabajo asociado, así como con una organización sindical, no existe certeza suficiente sobre la vinculación concreta del actor a dichas formas asociativas, ni sobre las condiciones específicas en que habría prestado sus servicios a través de ellas. Los reportes de consulta externa atendida por el demandante y la certificación expedida por la entidad demandada permiten establecer la realización de actividades asistenciales, pero no precisan la naturaleza del vínculo ni las obligaciones pactadas. 50.

En todo caso, quien pretende la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios, con fundamento en el principio de primacía de la realidad sobre las formalidades, tiene la carga de demostrar que la ejecución de las tareas se desarrolló bajo continuada subordinación. En el presente asunto, el análisis integral de las pruebas recaudadas no permite tener por acreditado dicho elemento, por las razones que pasan a exponerse. 51.

El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 autoriza a las entidades estatales a celebrar contratos de prestación de servicios para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento, cuando estas no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. Esta precisión resulta relevante en el caso concreto, pues la actividad desplegada por el actor correspondía a una especialidad médica — ginecoobstetricia— que exigía formación técnica específica y no podía ser asumida indistintamente por médicos generales de planta, como incluso lo reconoció el demandante en su declaración. 52.

Ahora bien, la continuada subordinación denota el «poder jurídico permanente de que es titular el empleador para dirigir la actividad laboral del trabajador, a través de la expedición de órdenes e instrucciones y la imposición de reglamentos, en lo relativo a la manera como este debe realizar las funciones Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 y cumplir con las obligaciones que le son propias […] se destaca dentro del elemento de subordinación, no solamente el poder de dirección, que condiciona la actividad laboral del trabajador, sino el poder disciplinario que el empleador ejerce sobre este […]»5. 53.

Bajo esa premisa, no obra prueba documental o testimonial que demuestre que la entidad demandada impartiera al actor instrucciones sobre la forma técnica de ejecutar los actos médicos propios de su especialidad, condicionara su criterio profesional mediante órdenes específicas, le aplicara reglamentos internos como manifestación de poder subordinante o lo sometiera a potestades disciplinarias o correctivas.

Lo acreditado, por el contrario, muestra la prestación de un servicio médico especializado, articulado con la programación asistencial del hospital. 54. Los testimonios de los señores Jorge Manuel José Mejía Castellanos y Pedro Antonio Frattalli Anceschi coinciden en que el demandante cubría turnos definidos según las necesidades del servicio.

También indicaron que la programación era organizada por el coordinador médico de la institución, Aquileo Prada Lamus, en articulación con la entidad y las organizaciones contratistas, lo que implicaba distribuir horarios entre varios profesionales para garantizar la atención en consulta externa, sala de partos, quirófanos, jornadas nocturnas, fines de semana y festivos. 55.

Esa programación no permite inferir, por sí misma, la existencia de continuada subordinación. En el contexto hospitalario, la asignación de turnos constituye una herramienta necesaria para asegurar la continuidad del servicio, coordinar la disponibilidad de especialistas y cubrir franjas no atendidas por el personal de planta. En este caso, además, los testigos explicaron que el actor cubría jornadas específicas, en particular horas de la tarde, turnos nocturnos, fines de semana y festivos, precisamente para complementar la atención que no alcanzaba a prestar el médico especialista vinculado en planta. 56.

Tampoco se demostró que la intervención del médico coordinador trascendiera las labores propias de supervisión y seguimiento de la ejecución contractual. De acuerdo con las declaraciones rendidas, su actuación se limitaba a programar los turnos, verificar el cumplimiento de las actividades y revisar los registros clínicos o de asistencia a consulta.

Tales funciones son compatibles con las facultades de dirección general, control y vigilancia que corresponden a la entidad contratante y no evidencian, por sí solas, el ejercicio de un poder permanente de dirección sobre la forma en que el demandante desarrollaba sus actividades. 57. La similitud entre las actividades desarrolladas por el actor y las asignadas al médico especialista de planta tampoco resulta suficiente para acreditar subordinación. El hecho de que ambos ejercieran funciones propias de la ginecoobstetricia muestra coincidencia técnica en la atención especializada, pero no demuestra que el demandante estuviera incorporado a la estructura 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 73001-23-33-000-2015-00351-01 (3513-2016).

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 jerárquica, organizativa o disciplinaria de la E.S.E. en condiciones equivalentes a las del servidor de planta. La identidad o cercanía funcional puede explicar la necesidad del servicio, pero no sustituye la prueba del poder permanente de dirección. 58.

De igual manera, la prestación del servicio en las instalaciones del hospital y el uso de equipos, medicamentos e insumos suministrados por la entidad responden a la naturaleza misma de la atención ginecoobstétrica. Las consultas, procedimientos, partos y actos quirúrgicos no podían realizarse al margen de la infraestructura hospitalaria ni sin los elementos clínicos requeridos para garantizar la adecuada atención de los pacientes.

Por ello, tales circunstancias son compatibles con la coordinación propia de la actividad contratada y no constituyen, por sí mismas, prueba de subordinación. 59. Especial relevancia tiene, además, que los testimonios dieron cuenta de un margen de autonomía en la organización de la agenda del actor. El señor Pedro Antonio Frattalli Anceschi señaló que las programaciones mensuales podían ajustarse por contingencias del servicio, incapacidades o situaciones particulares del personal médico, y que el demandante podía modificar su agenda mediante cambios coordinados con otros profesionales y gestionados con las entidades proveedoras de servicios.

Esta posibilidad de ajustar la programación con otros médicos resulta contraria a una sujeción estricta y permanente a órdenes unilaterales de la entidad. 60. A ello se suma que el mismo testigo manifestó tener conocimiento de que el demandante ejercía simultáneamente su actividad profesional en consultorio particular. Aunque este hecho no excluye por sí solo la existencia de subordinación, sí constituye un elemento relevante dentro de la valoración conjunta, pues muestra que el actor conservaba un espacio de ejercicio profesional autónomo por fuera de la E.S.E., compatible con la prestación de servicios especializados y no con una disponibilidad permanente frente a la entidad. 61.

En el expediente tampoco obran memorandos, llamados de atención, sanciones, investigaciones disciplinarias, evaluaciones funcionales o actos correctivos dirigidos contra el demandante. La ausencia de esos elementos impide concluir que la E.S.E. hubiera ejercido sobre él un poder disciplinario o correctivo distinto de las facultades de coordinación, supervisión y verificación propias de la contratación estatal. 62.

En suma, las pruebas demuestran que el actor prestó servicios médicos especializados en las instalaciones de la E.S.E., en turnos programados según las necesidades del servicio y con utilización de los insumos hospitalarios. Sin embargo, no acreditan que la entidad hubiera determinado de manera permanente la forma técnica en que debía ejecutar su actividad profesional, ni que lo hubiera sometido a órdenes continuas, reglamentos internos, controles disciplinarios o potestades correctivas propias de una relación de trabajo subordinada.

Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 63. Por tanto, al no acreditarse la continuada subordinación, no se configuró la desnaturalización de los contratos de prestación de servicios ni de las formas de vinculación alegadas por el demandante.

En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. La condena en costas de segunda instancia 64. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.

A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 65. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 66. Así las cosas, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 67.

En consecuencia, se impondrán costas de segunda instancia a la parte demandante, por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del del 20 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. CONDENAR en costas de segunda instancia al señor Javier Enrique Gómez Guarín, a favor de la entidad demandada. Para tal efecto, las agencias Radicación: 68001-23-33-000-2017-00055-01 (3121-2024) Demandante: Javier Enrique Gómez Guarín www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Santander.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Ausente con permiso LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

ACPC