Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Demandante: CELSO ENRIQUE PEDROZO ROBLES Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Tutela contra providencia judicial.
Defecto procedimental. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. I.
ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito remitido el 17 de noviembre de 2023, el señor Celso Enrique Pedrozo Robles, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Considera que dichas garantías constitucionales fueron vulneradas como consecuencia de la sentencia del 18 de septiembre de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, mediante la cual se confirmó la decisión del 22 de octubre de 2020, emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar, a través de la cual se negaron las pretensiones elevadas contra el municipio de la Jagua de Ibirico (Cesar), dentro del medio de control de reparación directa radicado con el radicado No. 20001-23-39-001-2016-00325-00.
En concreto, solicitó a esta Corporación: “( ) REVOCAR, la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo SECCIÓN TERCERA- SUBSECCIÓN A con radicado número 20001-23-39- Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 000-2016-00325- 01 de fecha 18 de septiembre de 2023 por violación al debido proceso según el artículo 29.228,229 y 13 de la constitución política de Colombia.
En su defecto ordenar a la SECCION TERCERA- SUBSECCIÓN A, proferir nueva sentencia que acceda a las pretensiones de la de demanda de reparación directa.”. 2. Hechos Los hechos jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El señor Celso Enrique Pedrozo Robles en ejercicio del medio de control de reparación directa interpuso demanda contra el municipio de la Jagua de Ibirico (Cesar), con el fin de que se declarara patrimonialmente responsable a la entidad territorial, por el daño antijuridico padecido como consecuencia de la omisión en el trámite de la querella interpuesta por él, para lograr el lanzamiento por ocupación de hecho de personas indeterminadas sobre el predio denominado “El Chuzo”, ubicado en dicha municipalidad.
El proceso correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Cesar con el radicado No. 20001-23-39-001-2016-00325-00. Mediante sentencia del 22 de octubre de 2020 la corporación negó las pretensiones de la demanda, por considerar que el demandante no acreditó la calidad de poseedor, y, por consiguiente, no estaba legitimado en la causa para reclamar la indemnización del daño alegado.
Al resolver el recurso de alzada, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, a través de proveído del 18 de septiembre de 2023, consideró que no era posible estudiar la responsabilidad atribuida a la entidad demandada, en tanto no estaba demostrado el daño antijuridico padecido, consistente en la pérdida de la posesión del inmueble.
Determinó que, aunque no había evidencia concluyente acerca de si se había iniciado un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, de esa situación no se derivaba una pérdida absoluta o definitiva del inmueble que implicara la imposibilidad de hacer efectiva una eventual orden de desalojo. Además, consideró que el actor no formuló una pretensión concreta frente al daño patrimonial derivado de los ingresos económicos dejados de percibir por la ocupación del predio. 3.
Sustento de la vulneración El tutelante aduce que el juez colegiado incurrió en un exceso ritual manifiesto al interpretar las normas procesales de tal manera, que se convirtieron en una barrera para la aplicación del derecho sustancial e impidió el acceso a la administración de justicia. Argumenta que la normativa aplicable a la controversia era el artículo 15 de la Ley 57 de 1905, y no el artículo 125 del Decreto 1355 de 1970, en atención a que, la primera regula una acción que tiene como fin el lanzamiento por ocupación de hecho, mientras que la acción policiva por perturbación de la posesión y la tenencia que regula el Código Nacional de Policía, se realiza en ejercicio de la función de policía con el propósito de preservar el orden público.
Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirma, que no estaba obligado a interponer la acción posesoria porque no había duda acerca de la posesión que ejercía, como lo aceptó la sala en la providencia cuestionada, por tal motivo, el trámite de la acción policiva por ocupación de hecho era el que resultaba eficaz para impedir que su derecho quedara en suspenso.
Finalmente indica, que las decisiones adoptadas por los entes municipales en los casos de lanzamiento por ocupación de hecho regulados en la Ley 57 de 1905, son proferidas en ejercicio de la función jurisdiccional, y por ello, pueden resultar responsables por defectuoso funcionamiento de la administración de justicia o error judicial, cuando en el trámite de un proceso policivo de lanzamiento actúan tardíamente como sucedió en este caso. 4.
Trámite de la acción de tutela A través de auto del 21 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar dicha decisión a los magistrados que integran el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A; de igual forma, se ordenó la vinculación de los magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar y el alcalde del municipio de la Jagua de Ibirico (Cesar), en calidad de terceros con interés. 5.
Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, las autoridades accionadas y vinculadas no rindieron informe dentro del proceso, pese a haber sido debidamente notificadas por la secretaría de la corporación. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.
Problema jurídico Corresponde en este caso resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial - procedencia adjetiva- establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si la sentencia cuestionada, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda interpuesta por el accionante en ejercicio del medio de control de reparación directa, vulnera sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, por incurrir en defecto procedimental.
Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;
(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20121, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.2 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.
En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.
Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. 1 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.
Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 2 Ibídem. Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.
Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.
Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal3” (Énfasis de la Sala).
Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este 3 Sentencia SU-573 de 2019. Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados.
En el caso objeto de estudio, el accionante asegura que el juez de segunda instancia incurrió en un exceso ritual manifiesto, al negar la reparación del daño antijuridico que sufrió como consecuencia de la falla en el servicio que cometió la entidad territorial, por no iniciar el trámite de la querella de lanzamiento por ocupación de hecho que interpuso para lograr el desalojo de personas indeterminadas del inmueble de su propiedad.
De acuerdo a la providencia cuestionada, la omisión en el inicio del procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho no generó la pérdida absoluta o definitiva del inmueble, aducida por el demandante. El juez colegiado llegó a esa conclusión luego de discernir entre las normas que regulan los procedimientos de policía y las acciones posesorias, el propósito de cada una de ellas, su vigencia y la disposición aplicable de acuerdo a la fecha en que ocurrieron los hechos, además de los mecanismos dispuestos en el ordenamiento jurídico para obtener la protección de los derechos a la posesión o propiedad.
Luego determinó, a partir de dicho análisis, que aun cuando el trámite administrativo no hubiese sido eficaz para la protección de la posesión, el actor tenía a su alcance la acción posesoria, regulada en los artículos 972 a 1007 del Código Civil. Acción que, por ser de naturaleza judicial, permitía adoptar medidas definitivas, contrario a las dictadas en el procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, que sólo podían subsistir de forma provisional.
Finalmente precisó, que el juez de la acción de reparación directa podría entrar a pronunciarse sobre las pretensiones indemnizatorias, sólo en el evento de que la orden dictada en la jurisdicción ordinaria para lograr la reivindicación del bien o la protección de la posesión se tornara nugatoria porque el desalojo fuera impracticable.
De esta manera, la protección constitucional reclamada por esta vía no tiene como origen la vulneración de derechos fundamentales, sino la inconformidad del accionante con la decisión que definió la controversia jurídica iniciada en ejercicio del derecho de acción. En otras palabras, se trata de un asunto de naturaleza legal discutido en sede de la jurisdicción contencioso administrativa que ya fue definido por los jueces Demandantes: Celso Enrique Pedrozo Robles Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A Rad: 11001-03-15-000-2023-06991-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 naturales en el marco de un trámite con garantías procesales, durante el cual, las partes en litigio tuvieron la oportunidad de exponer sus argumentos, presentar las pruebas y elementos de convicción que respaldaban sus hipótesis, contradecirlos, e, impugnar las decisiones que consideraran contrarias a sus intereses.
En ese orden de ideas, el tutelante pretende controvertir nuevamente la tesis adoptada por los jueces de la causa, en aras de obtener una decisión diferente que sea favorable a sus pretensiones. Propósito que tiene una connotación netamente económica y no se relaciona con el alcance de los derechos fundamentales invocados. Para concluir, la acción presentada no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa de orden legal y no al alcance de un derecho fundamental ni a la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual se declarará improcedente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Celso Enrique Pedrozo Robles contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.
SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”