1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia / INMEDIATEZ – No se presentó en un término razonable. / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Tercera instancia - La parte demandante pretende reabrir el debate jurídico y probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural.

Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Graciela Vergara Monroy contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y otro. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 10 de diciembre de 2021, la señora Graciela Vergara Monroy, a través de apoderada judicial, interpuso demanda de tutela contra el Tribunal Administrativo del Tolima y el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados, al proferir los fallos de 15 de diciembre de 2017 y 18 de febrero de 20212, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 73001-23-33-006-2016-00810-01) que promovió contra el Departamento del Tolima. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: <<PRIMERA: Que se tutele los derechos al debido acceso a la administración de justicia, pronta y efectiva e igualdad y demás que le hayan sido vulnerados en favor de Graciela Vergara Monroy., violados a través de los fallos 15 de diciembre de 2017, y 18 de febrero de 2021, proferidos por el 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 15 de abril de 2021, tal como consta en los oficios de notificación No. 26731 al 26735, disponibles en el aplicativo SAMAI.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 Tribunal Administrativo del Tolima y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 73001-23-33-006-2016-00810-00.

SEGUNDA: Dejar sin efectos los fallos 15 de diciembre de 2017, y 18 de febrero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 73001-23-33-006-2016-00810-00. y en su lugar se les orden inaplicar los Decretos (sic) 1420 de 2011, 1380 de 2012, por violación directa a lo establecido en el artículo primero de la Ley 617 de 2000.

En cuanto al Decreto 3035 de 2013, este ya fue declarado nulo mediante sentencia del diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021), consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ, Radicación número: 73001-23-33-000-2014-00206-01 proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado.

TERCERO: Que, a consecuencia de la declaración anterior, al ordenar rehacer el fallo el Tribunal Administrativo del Tolima y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, inaplicar los Decretos 1420 de 2011, 1380 de 2012, por violación directa a lo establecido en el artículo primero de la Ley 617 de 2000.

CUARTO: Que ordene al Tribunal Administrativo del Tolima y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que condenen al Departamento del Tolima a reconocer y pagar a título de restablecimiento el reajuste de la remuneración de la señora Graciela Vergara Monroy, durante los años 2012, 2013 y 2014, debidamente indexado, de igual manera con las diferencias dejadas de pagar de los demás emolumentos devengados por el accionante, como cesantías, intereses a las cesantías, primas, vacaciones y demás.

QUINTO: Que, de igual manera, se ordene al Departamento del Tolima a reconocer y pagar en favor de Graciela Vergara Monroy, la Sanción moratoria por pago tardío de las cesantías e incompletas>>3 (negrilla original del texto). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior y de las pruebas allegadas se tiene que: 3.1.- La señora Graciela Vergara Monroy ocupó el cargo de Diputada del Departamento del Tolima para el periodo constitucional comprendido entre los años 2012 y 2015. 3.2.- El Gobernador del Tolima, en uso de las facultades conferidas en el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, expidió los Decretos 1420 de 27 de octubre de 2011, 1380 de 25 de octubre de 2012 y 3035 de 28 de octubre de 2013, por medio de los cuales categorizó presupuestalmente al Departamento del Tolima, durante las vigencias fiscales 2012, 2013 y 2014 respectivamente, en tercera categoría. 3.2.1.- Al respecto, la demandante arguyó que dicha clasificación departamental se basó en una errada aplicación de la Ley 617 de 2000, como quiera que, pese a que se acreditaron los requisitos necesarios para ostentar una mejor categoría, (población e ingresos anuales de libre destinación), se categorizó el departamento en un rango inferior, atendiendo lo supuestamente dispuesto en el artículo 4 y el parágrafo 2 del artículo 1 de la referida norma, según los cuales, cuando se superaran ciertos límites de gastos de funcionamiento, el ente territorial debía 3 Expediente digital, folios 3 y 4 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 categorizarse en el nivel “inmediatamente inferior”. Así, alegó que para las vigencias fiscales de 2012 al 2014, el Departamento estaba precategorizado en la primera categoría y al superar los gastos de funcionamiento, debió pasar al nivel inmediatamente menor, es decir, pasaría a ser de segunda categoría, sin embargo, en esta ocasión la administración lo categorizó en tercera categoría, sin justificación legal alguna. 3.3.- La anterior categorización errada del municipio durante los años 2012 a 2014, ocasionó que la accionante percibiera mucho menos de lo que legalmente le correspondía por concepto de salario, cotización a seguridad social y demás prestaciones laborales en dichas vigencias fiscales.

Por ende, el 1 de julio de 2016 solicitó al Gobernador del Departamento del Tolima, el reconocimiento y pago de las diferencias salariales que se causaron por la indebida recategorización del ente territorial. 3.4.- El 15 de julio de 2016, mediante Oficio No. 1539, la Directora del Departamento Administrativo de Asuntos Jurídicos de la Gobernación, negó la solicitud efectuada por la parte actora, al considerar que, “conforme a lo dispuesto en el artículo 4° de la Ley 617 de 2000 los Departamentos en la segunda categoría no deben superar el 60% de sus ingresos correinantes de libre destinación, porque la consecuencia sería la descrita en el párrafo segundo del artículo 1 de la misma ley, o sea categorizarse en la inmediatamente inferior, como sucedió al momento de categorizar el Departamento del Tolima para sus vigencias 2012, 2013 y 2014 (…)”4. 3.5.- En virtud de lo anterior, la señora Graciela Vergara Monroy interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento del Tolima, con el propósito de que fuera declarada la nulidad del Oficio No. 1539 de 2016, por medio de la cual la entidad demandada negó el reconocimiento de las diferencias salariales y prestaciones adeudados a la actora como consecuencia de la presunta indebida categorización del Departamento, y como consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada entre lo cancelado por concepto de salario y factores salariales con lo realmente adeudado desde el año 2012 al 2014, producto del reajuste salarial que debió efectuarse con la adecuada recategorización de la entidad territorial, junto con la respectiva condena a costas. 3.6.- El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 15 de diciembre de 2017, negó las súplicas de la demanda, al considerar que, conforme lo establece el artículo 4 de la Ley 617 de 2000, para que un departamento pudiera ser clasificado en primera o segunda categoría, era requerido que durante la respectiva vigencia fiscal, los gastos de funcionamiento no superaran, como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación el 55% y el 60% respectivamente, y como quiera que 4 Expediente digital, Folio 6 del Cuaderno Principal del expediente con Radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 para el Departamento del Tolima dichos gastos ascendieron a 62% para las vigencias fiscales de los años 2011 a 2013, no era posible acceder a las pretensiones de la demandante, pues se había clasificado debidamente al ente territorial.

Por demás, el Tribunal alegó que, se debía tener en cuenta que, cuando un departamento cumple con los requisitos de población y de ingresos corrientes de libre destinación de una determinada categoría, pero incumple con los requisitos exigidos de gastos de funcionamiento, acorde con el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, tendría que clasificarse en la categoría inmediatamente inferior, tal como se hizo en el caso concreto. 3.7.- Contra la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, alegando que el A quo pasó por alto que la categorización del Departamento del Tolima no se compaginaba con lo dispuesto en la Ley 617 de 2000, quebrándose la autonomía territorial, pues acorde con el artículo 287 de la Constitución Política, los departamentos pueden gobernarse por autoridades propias y establecer los tributos necesarios para cumplir con las tareas territoriales y participar en las rentas nacionales.

En concreto, alegó una malinterpretación del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, porque a su juicio, al cumplir el departamento los requisitos para ocupar una nueva o mejor categoría, es decir, al darse la recategorización departamental está en principio es inmodificable, salvo que no se cumpla con los límites de gastos de funcionamiento, ocasión en la que, como especie de castigo debe clasificarse el ente territorial en la categoría inmediatamente inferior a ella, que para el Tolima, en las vigencias de 2012 a 2014, era la segunda categoría y no la tercera como lo consideró la administración. 3.8.- La Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, en fallo de segunda instancia proferido el 18 de febrero de 2021, confirmó la decisión del A quo.

En un inicio, señaló que, acorde con el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, en el que se dispuso una categorización para los departamentos, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa, fiscal y los ingresos corrientes de libre destinación, debió clasificarse al Departamento del Tolima dentro de la primera categoría durante las vigencias fiscales de 2012 a 2014, en razón a que, tenía un número superior a 700.001 habitantes y los ingresos corrientes de libre destinación ascendieron a 170.001 salarios mínimos mensuales vigentes.

No obstante, el Contralor Delegado para la Economía y Finanzas Públicas de la Contraloría General de la República certificó que los gastos de funcionamiento representaron para los años 2011, 2012 y 2013, el 63,52%, 62,55% y 66,42%, respectivamente, lo que implicaba tener en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 referido, según el cual, sin perjuicio de la categoría que correspondiera al ente territorial, cuando un departamento destinara a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites establecidos en el artículo 4 de la misma Ley, se debía reclasificar en la categoría inmediatamente anterior.

No obstante, revisado el artículo 4 previamente referido, se advierte que el límite de gastos de funcionamiento para la categoría Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 segunda era del 60%.

Así, concluyó que si bien el Departamento del Tolima acreditaba los requisitos para ser clasificado como de primera categoría, no era posible aplicar llanamente lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, sino que, por los gastos de funcionamiento, debía degradarse dos rangos más. 4.- Como fundamento de las pretensiones, la parte actora manifestó que las autoridades judiciales demandadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, al proferir la sentencia de 18 de febrero de 2021, desconociendo lo dispuesto i) en los artículos 229 y 230 de la Constitución, y ii) el artículo 13 de la Carta Política. 4.1.- Con respecto a la violación de los artículos 229 y 230 constitucionales, arguyó que esta se configuró al haber desatendido lo expresamente indicado en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, concluyendo que el Departamento del Tolima debía categorizarse según los gastos de funcionamiento, sin importar precategorización previa, “cuando lo indicado en la norma es que los gastos de funcionamiento no son un criterio autónomo de categorización, sino un condicionante, que se exige sea cumplido, para evitar que el Departamento pierda la precategoría, pero si la pierde, no va a ocupar el lugar que señala el artículo 4°, sino el lugar de la categoría inmediatamente inferior a la que le correspondería”5.

En este punto, aclaró que, para la fecha en que fueron proferidos los fallos de primera y segunda instancia demandados, no había un pronunciamiento al respecto por el Consejo de Estado, circunstancia que cambió el 19 de abril de 2021 siguiente, cuando dentro del proceso con radicado No. 73001-23-33-000-2014-00206-01 correspondiente a la acción de nulidad impetrada contra el Decreto 3035 de 2013 dentro del cual se había clasificado al Departamento del Tolima como de tercera categoría, la Sección Primera de esta Corporación, determinó que una vez configurados los criterios previstos en el artículo 1 del Decreto 617 de 2000, el departamento queda categorizado.

No obstante, si el Departamento tenía gastos de funcionamiento que, para la categoría asignada, superan lo dicho por el artículo 4 del mismo cuerpo legal, la consecuencia jurídica que prevé el parágrafo 2º del artículo 1º es que aquél debía clasificarse en la "categoría inmediatamente inferior", que en este caso es la segunda, no la tercera como lo dispuso el acto acusado.

Por ende, anuló el referido acto administrativo. En consecuencia, solicitó que, en virtud de los principios de favorabilidad laboral y retrospectividad de la jurisprudencia, se ordene dictar nuevo fallo en el que se la reliquide el salario y demás prestaciones laborales de la accionante, acorde con este nuevo criterio jurisprudencial. 5 Expediente digital, folio 4 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 4.2.- A su vez, alegó que se vulnera el derecho a la igualdad de la demandante, en razón a que, debido a la desacertada interpretación efectuada por las autoridades judiciales demandadas en el caso concreto sobre el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 617 de 2002, se le negó el reconocimiento de derechos laborales y salariales a los que efectivamente tenía derecho, acorde con lo dispuesto en sentencia de 19 de abril de 2021 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en desconocimiento de todas las personas que se verán beneficiadas a lo largo del territorio nacional con la nueva interpretación efectuada por el órgano de cierre de la jurisdicción, a quienes sí se les reconoció y reconocerá la reliquidación salarial y el reconocimiento de los demás factores salariales debidamente causados como en el caso bajo estudio.

Cita como ejemplo de lo anterior, el proceso con radicado No. 73001233300120170040400, proceso que cursa en el Tribunal Administrativo del Tolima, donde se litiga las mismas circunstancias de hecho y derecho, y en el que dicho Tribunal mediante sentencia de primera instancia del 9 de septiembre de 2021 declaró dejar sin efectos los Decretos 1420 de 2011 y 1380 de 2012, en adición a que se reconoció la remuneración y demás emolumentos dejados de percibir por los demandantes. 4.3.- Finalmente, sostuvo que solo se acudió a la acción de tutela en esta oportunidad, dado que en julio de 2021 se conoció el fallo proferido el 19 de abril de 2021 por la Sección Primera del Consejo de Estado, fecha a partir de la cual surgió el derecho reclamado y contenido en el precedente jurisprudencial aplicable al caso concreto.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Por auto del 24 de enero de 2021, el despacho sustanciador dispuso admitir la acción de tutela y notificar a las autoridades judiciales demandadas, al tiempo que vincular al Departamento del Tolima, como tercero con interés en las resultas del proceso. Igualmente, allí se requirió al Tribunal Administrativo del Tolima, para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 73001-23- 33-006-2016-00810-00.

(i) Tribunal Administrativo del Tolima6 6.- El Magistrado ponente de la decisión de primera instancia enjuiciada alegó que brindó todas las garantías formales y materiales contempladas en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política durante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y al proferir el fallo de 15 de diciembre de 2017, reiteró los argumentos expuestos en dicho proveído y puso de presente que la acción de tutela es un mecanismos residual que solo procede cuando se prueba la ocurrencia de un defecto en el actuar judicial, circunstancia que no ocurrió en el presente asunto. 6 Intervención contenida en 8 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 (ii) Departamento del Tolima7 7.- La delegada de la Gobernación del Tolima solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que los reproches en ella aducidos van dirigidos a cuestionar la decisión adoptada por las dos instancias judiciales accionadas y para surtirse una tercera instancia adicional al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

(iii) Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B 8.- La Sección Segunda – Subsección B del Consejo de Estado, guardó silencio. II. C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales8. 10.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior9. 11.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son, los siguientes10: - Que la cuestión sometida a estudio por parte del juez de tutela resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los recursos judiciales -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio de carácter irremediable. 7 Intervención contenida en 4 folios. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15- 000-2009-01328-01. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000- 2012-02201-01 (IJ). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001- 03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 - Que la solicitud de amparo tutelar cumpla con el requisito de inmediatez. - Que, en caso de tratarse de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión que resulta lesiva de las prerrogativas iusfundamentales. - Que quien pretende el amparo identifique, de forma razonable, tanto los hechos que generan la violación como los derechos que resultan infringidos y que ello haya sido alegado en el proceso judicial, siempre que esto fuese posible; y, - Que el fallo impugnado no se trate de una acción de tutela. 12.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho de esta naturaleza11. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial infringe derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 12.1.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional12 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 13;

(ii) restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales14; e (iii) 11 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 12 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 13 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 14 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales15. 13.- A su turno, los requisitos específicos de procedibilidad que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales16: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 13.1.- Además de los requisitos antes indicados, en punto a las sentencias proferidas por las altas cortes, en ella, el Consejo de Estado, la jurisprudencia se ha referido a que el accionante debe cumplir con un requisito de procedencia adicional, consistente en demostrar la existencia de contradicción entre la Constitución y el pronunciamiento judicial.

Así, cuando controvierten providencias judiciales dictadas por las altas cortes, como ocurre en el caso bajo estudio, la Corte Constitucional ha establecido que además de verificar el cumplimiento de los requisitos generales y los especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, se debe evidenciar “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Puntualmente, en sentencia SU–573 de 2017, la Corte Constitucional señaló: <<Además de los anteriores requisitos, cuando se trate de acciones de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, se ha determinado un criterio adicional, en atención a que ‘dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones’17.

En este sentido, la sentencia SU-917 de 2010, reiterada en la SU-050 de 2017, determinó que: ‘La tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.

En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión’. de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 15 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 16 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T- 774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 17 Original de la cita: “SU-050 de 2017”. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 Así las cosas, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una Alta Corporación, la jurisprudencia constitucional ha delimitado tres requisitos: (i) el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales;

(ii) el cumplimiento de uno de los requisitos especiales de procedencia; y (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional>>. 14.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”18. 15.- De lo que hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales también deben ser adecuadamente formulados por el interesado19.

D. Análisis del caso concreto 16.- Esta Sala se ocupará de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial, particularmente, si cumple los requisitos de inmediatez y relevancia constitucional. Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el fin de establecer si el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, en la -sentencia de 18 de febrero de 2021-, incurrió en los defectos alegados por la parte actora y si se justifica la adopción de medidas de protección del derecho fundamental invocado.

E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 18 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 17.- En relación con el presupuesto de la inmediatez para la interposición de demandas de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que para efectos de establecer si la acción de tutela contra providencia judicial se ejerció oportunamente, se debe verificar que se haya presentado dentro de los 6 meses siguientes a la notificación o ejecutoria de la providencia cuestionada, según el caso. 18.- Ab initio, la Sala advierte que, la solicitud de amparo deviene improcedente al no cumplir con el requisito general de procedencia de inmediatez, puesto que, el fallo de segunda instancia demandado fue proferido el 18 de febrero de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y se notificó electrónicamente a las partes el 15 de abril siguiente20, mientras que la demanda de tutela se presentó el 10 de diciembre de 202121, esto es, 7 meses y 25 días después, lo que denota que se ejerció por fuera del plazo razonable aceptado jurisprudencialmente. 19.- Ahora bien, frente al argumento que plantea la señora Graciela Vergara Monroy para que se flexibilice la regla de inmediatez, la Sala advierte que la circunstancia de que se hubiese proferido por una autoridad judicial diferente a la demandada otra providencia en la que se avala la tesis de la demandante sobre la categorización del departamento del Tolima para el año 2014, esto es, el fallo del 19 de abril de 2021 de la Sección Primera del Consejo de Estado22, no es razón suficiente para aceptar que a partir de esa nueva decisión se cuestione una providencia judicial previa. 19.1.- Avalar que el parámetro para estudiar la inmediatez no sea la providencia cuestionada, sino la contenida en otro proceso judicial autónomo e independiente, dejaría sin ninguna fuerza jurídica las decisiones judiciales y pondría grave y seriamente en entredicho los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada, juez natural y autonomía judicial, en atención a que, si en un futuro se expide una decisión judicial que aborde de manera directa o indirecta situaciones relacionadas con un litigio que ya fue resuelto, es dable reiniciar el debate y de manera retroactiva aplicar la interpretación contenida en la nueva u otra decisión judicial, frente a un asunto que, se repite, ya fue decidido por la autoridad judicial competente dentro del margen de autonomía que le garantiza la Constitución y la ley. 19.2.- Sumado a lo anterior, se observa que la autoridad judicial demandada tuvo plena libertad para estudiar la causa y analizar las disposiciones normativas 20 Providencia notificada el 15 de abril de 2021, tal como consta en los oficios de notificación No. 26731 al 26735, disponibles en el sistema de consulta de procesos de la página web de la Rama Judicial.

Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 73001-23-33-006-2016-00810-01. 21 Tal como aparece reflejado en el aplicativo SAMAI. https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110010315000202111484001100103 22 Radicado No. 730001-23-3-000-2014-00206-01 Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 aplicables al caso concreto, por lo que, si la demandante estaba en desacuerdo con esa decisión, al considerar que incurrió en una violación de sus derechos fundamentales, no podía esperar eventuales cambios de interpretación o decisiones divergentes para cuestionar, con efectos retroactivos, una decisión ejecutoriada siete meses atrás. 19.3.- Con todo, la Sala no puede aceptar como razonable el plazo de más de siete meses que tardó la demandante en cuestionar las decisiones judiciales que según afirmó la afectaron, por el hecho de haberse proferido una decisión por otro juez, mucho menos si la sentencia atacada es a la que se le imputa la vulneración de los derechos fundamentales y, en esa medida, el pronunciamiento posterior no es el que genera o incide en el supuesto menoscabo de los derechos cuya protección se reclama. 19.4.- Así, se concluye que la solicitud de amparo no contiene una carga argumentativa contundente que justifique la tardanza para acudir al juez constitucional, pues se limita a señalar que el término de inmediatez debe flexibilizarse en virtud de la decisión emitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en el marco del medio de control de nulidad simple, cuando lo cierto es que su controversia fue objeto de estudio por parte de la Sección Segunda de esta Corporación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dicha autoridad, con la competencia que le asigna la ley, a partir del examen de las pretensiones y los cargos formulados en la demanda, descartó la ilegalidad de los actos demandados; por ende, no estaba sujeto a una decisión inexistente para ese momento, como lo es la dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado. 19.5.- Sumado a lo anterior, se advierte que, la sentencia demandada analizó la legalidad de los actos administrativos de categorización del Departamento del Tolima, arribando a una conclusión23 distinta a la del demandante y a la que en esta oportunidad sostiene otra Sección de esta Corporación 24.

Así, debe tenerse en 23 Esto concluyó la sentencia objeto de la solicitud de amparo: “Obsérvese que el parágrafo sanciona en la reclasificación al Departamento cuando los gastos de funcionamiento son superiores a los porcentajes que establece el artículo 4o de la Ley 617 de 2000, es por ello que, si bien el Departamento del Tolima era merecedor a ser clasificado como de primera categoría dado que acreditaba los ingresos corrientes de libre destinación y la población, resulta que no era posible aplicar el artículo 1o dado que su porcentaje de gastos de funcionamiento era superior al 60%.

En tal sentido, resulta claro que el Departamento del Tolima no cumplió con el porcentaje de gastos de funcionamiento determinado por la ley para ser catalogado de primera categoría, lo que conllevó a que su valoración inicial para la clasificación presupuestal partiera de la segunda categoría, pues sus gastos de funcionamiento ascendieron al 63,52%, 62,55% y 66,42% durante las vigencias de 2011, 2012 y 2013, respectivamente.

Así pues, no es de recibo el argumento que trajo es su defensa el recurrente, según el cual, si la entidad cumple con las exigencias de población e ingresos corrientes de libre destinación, pero no con los gastos de funcionamiento, solo es posible que se degrade una categoría, en razón a que el parágrafo 2o del artículo 1o de la Ley 617 de 2000 es muy claro en señalar que “( ) sin perjuicio de la categoría que corresponda ( ) cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior ( )”, el cual para el caso en concreto corresponde a tercera categoría.” Folio 162 del Cuaderno Principal del expediente con radicado No.73001-23-33-006-2016-00810-01. 24 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 19 de abril de 2021, rad. 730001-23-3-000-2014-00206-01 C.P. Oswaldo Giraldo López, en la que se dijo: “La Sala advierte que, a partir de una interpretación en conjunto de los transcritos artículos 1o y 4o de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000, para la vigencia fiscal del año 2014, el Departamento del Tolima quedó ubicado en la primera categoría. Sin embargo, por exceder el tope de los gastos de funcionamiento de esa categoría, debió ubicarse en la segunda, tal y como lo plantea el recurrente.[…] En consecuencia, para el caso objeto de examen, no era posible que el Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 cuenta que, las sentencias proferidas por cada una de las Secciones del Consejo de Estado son autónomas y la demandante no argumenta la existencia de precedentes vinculantes para el momento en que se tramitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, que hubieran variado o alterado la decisión de la Sección Segunda de esta Corporación. Simplemente, dos autoridades judiciales, cada una dentro de su ámbito de competencia, tuvieron discernimientos disímiles, aspecto insuficiente para flexibilizar la inmediatez porque sencillamente se ajusta a las garantías constitucionales del juez natural y de independencia judicial, así como a los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, respecto de los cuales no existen razones que autoricen a esta Sala a levantar soslayar el requisito de inmediatez. 20.- Aunado a lo anterior, se advierte que la acción de amparo tampoco acredita el requisito de relevancia constitucional, tal y como pasa a explicarse: 21.- Como habrá de recordarse, en el asunto que se examina, la parte actora sostiene que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia al incurrir en: i) Violación de los artículos 229 y 230 de la Constitución, por cuanto la interpretación de las autoridades judiciales accionadas desatendió el contenido del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 617 de 2000, al afirmar que el departamento de Tolima debía categorizarse según los gastos de funcionamiento del ente territorial y acorde a lo dispuesto en el artículo 4 del mismo cuerpo legal, a pesar de que la norma señala que los gastos de funcionamiento no son un criterio autónomo sino una condición que, en caso de perder, ubica al ente territorial en la categoría inmediatamente inferior a la que tenía. Refiere que, de haberse estudiado el asunto en debida forma, la demandante habría obtenido el derecho al reconocimiento de la remuneración y los demás emolumentos dejados de percibir en la cuantía de 25 SMLMV, que corresponde a la segunda categoría y no de 18 SMLMV, que fueron los percibidos por la indebida categorización del departamento.

Seguidamente, alega que para la fecha en que se profirieron las sentencias enjuiciadas, no existía el pronunciamiento de la Sección Primera del Consejo de Estado —dictado el 19 de abril de 2021—, en el que se declaró la nulidad del Decreto 3035 de 2013, por lo que, en su criterio, deben aplicarse los principios de favorabilidad laboral y la retrospectividad del precedente jurisprudencial para efectos de conceder el amparo.

Departamento del Tolima fuera finalmente ubicado en la primera categoría, pues sus gastos de funcionamiento exceden los topes fijados en la ley para estar en esa categoría. Lo procedente entonces era ubicar al Departamento del Tolima en la categoría segunda, toda vez que, de conformidad con el parágrafo 2o del artículo 1o de la Ley 617 de 2000, “Sin perjuicio de la categoría que corresponda según los criterios señalados en el presente artículo, cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior.” […]En otras palabras, los gastos de funcionamiento no son un criterio autónomo de categorización, sino un condicionante, que se exige sea cumplido, para evitar que el departamento pierda la categoría. Pero si la pierde, no va a ocupar el lugar que señale el artículo 4o, sino el lugar de la categoría inmediatamente inferior a la que le correspondería”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 ii) Violación al derecho a la igualdad, toda vez que la incorrecta interpretación normativa efectuada en las sentencias objeto de tutela, menoscaba sus derechos fundamentales, especialmente el de la igualdad, pues con el criterio adoptado en la sentencia de la Sección Primera del Consejo de Estado se han visto favorecidas otras personas que se encuentran en iguales condiciones a las de la demandante. 22.- Pues bien, valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el recurso de apelación presentado por la parte actora y el contenido de la sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección B, no encuentra esta Sala que dicha autoridad judicial haya quebrantado el derecho fundamental invocado por el accionante, así como tampoco que hubiere incurrido en los defectos específicos que se le atribuyen.

Desde luego, una revisión de los planteamientos expuestos en la demanda permite advertir que su propósito es transmutar el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar conforme con la decisión de confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual se negó las pretensiones de la demanda ordinaria. 22.1.- En primer lugar, la Sala advierte que los argumentos esgrimidos en el escrito de tutela para sustentar la violación de lo dispuesto en los artículos 229 y 230 de la Constitución, por indebida interpretación del artículo 1 de la Ley 617 de 2000 y más específicamente, lo dispuesto en el parágrafo 2 de dicha norma, fueron alegados igualmente en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho25 y atendidos debidamente por el A quo en fallo del 15 de diciembre de 2017, que al resumir los fundamentos legales de la demanda, expuso lo siguiente: <<… Señaló que los Decretos 1420 de 2011, 1380 de 2012 y 3035 de 2013, expedidos por el Gobernador del Tolima, por medio de los cuales se categorizó las vigencias presupuestales de los años 2012, 2013 y 2014, se caracterizaron por omitir lo dispuesto en la Ley 617 de 2000, que estableció los procedimientos para determinar la correcta organización del Departamento.

Indicó que para realizar la categorización de los Departamentos, en primer lugar, se hace una precategorización, la cual tiene dos pasos: el primero, consiste en relacionar la población certificada por el DANE para el año inmediatamente anterior tal como lo indica el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, el segundo paso, consiste en tomar los ingresos de libre destinación recaudados en el año inmediatamente anterior certificados por la Contraloría General de la República (…) Manifestó que por último, para hacer la clasificación, se deben comparar las variables de gastos de funcionamiento sobre los ingresos corrientes de libre destinación, certificados por la Contraloría General de la República, frente a los porcentajes establecidos en el artículo 4 de la Ley 617 de 2000, con el liite de la categoría en el cual el Departamento se encontraba, indicando que… de acuerdo a lo estipulado en el artículo primero ibidem, se mantendría en lo preclasificado, es decir CATEGORIA PRIMERA. 25 Expediente digital, Folios 14 a 18 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 Adujo que no existía razón aparente que justificara que estando el Departamento preclasificado en categoría primera, salte a la categoría tercera, aun cumpliendo con el requisito de no pasarse de los gastos de funcionamiento…>>26 (Se resalta). 22.2.- Con todo, el Tribunal accionado pasó a analizar los decretos por los cuales se categorizó en tercer nivel al Departamento del Tolima, que fueron la base del oficio mediante el cual la gobernación negó las pretensiones de reliquidación salarial de la demandante, concluyendo que, si bien, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 617 de 2000 y su parágrafo 2, en las vigencias fiscales de 2012 a 2014 el ente departamental clasificaba en la primera categoría, lo cierto es que, en razón a los gastos de funcionamiento certificados cada año por la Contraloría Delegada para la Economía y las Finanzas Públicas, se sobrepasaba el límite permitido para un departamento de dicha categoría acorde con el artículo 4 del cuerpo legal en comento, debiendo entonces clasificarse en un menor rango. 22.3.- Posteriormente, los mismos argumentos fueron reiterados en el escrito de apelación frente a los cuales se pronunció la otra autoridad judicial demandada27, resumidos en la sentencia de segunda instancia enjuiciada así: <<La parte demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos: Expresó que en la providencia impugnada se pasó por alto que la categorización del Departamento del Tolima no correspondía a lo determinado por la Ley 617 de 2000, circunstancia que quebrantó la autonomía territorial, como quiera que de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución Política, estos pueden gobernarse por autoridades propias y establecerse los tributos necesarios para cumplir con las tareas y participar de las rentas nacionales.

Concretamente, porque una vez que alcanza los requisitos para la recategorización la misma en principio es inmodificable y solamente se pierde cuando es superado el porcentaje de gastos de funcionamiento de la entidad, pero ello tiene una excepción, la cual es que la reclasificación parte de aquellos requisitos a que hace referencia el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, tales como, población y los ingresos corrientes de libre destinación. Para el efecto, si la entidad por cumplir con tales 26 Expediente digital, Folios 113 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01 27 Expediente digital, Folios 130 a 135 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01: “Retomando lo que al inicio del presente recurso se expuso, se tiene que el juez Colegiado tuvo una errónea apreciación e interpretación legal, al aplicar la norma correspondiente al caso en concreto.

(…) De lacónica lectura de la transcripción anterior, se puede evidenciar un yerro protuberante del Tribunal, cuando da por sentado que un requisito para la reclasificación de la categorización del ente territorial, lo es su gasto de funcionamiento, es decir, impone crear un nuevo requisito no previsto. Cuando contrario a la norma, los requisito para que proceda la recategorización, solo son dos a saber: A) Un elemento demográfico y B) Recursos propios de libre destinación. Cumplidos los dos elementos identificados, da lugar a la entidad a reclasificarse en la categoría correspondiente, ya lo definido en el parágrafo según del artículo 1° de la Ley 617 de 2000, corresponde es a una especie de sanción que impide que el departamento se mantenga en la nueva clasificación que determinó el precepto legal debe estar, conforme al cumplimiento de los requisitos establecidos por el legislador.

(…) Como se aprecia de la norma en comento, se repite, una vez se alcance la recategorización que corresponde por haberse cumplido con los requisitos exigidos por la ley, la misma en principio es inmodificable y solamente se pierde cuando es superado el porcentaje del gasto de funcionamiento de la entidad, pues ello conlleva a la imposición de una inferior categoría a la que se ostentaba, verbigracia: si la entidad se encontraba en la TERCERA CATEGORIA, pero por cumplimiento de los requisitos legales su recategorización pasa a ser PRIMERA CATEGORIA la cual únicamente puede perderse, se repite, por haberse superado el porcentaje de gasto autorizado, lo que al tener presencia, acarrea que baje a la segunda, pues es esta la inmediatamente inferior a la que se refiere la ley y no a la anterior de la que antes tenía. El anterior discernimiento, tiene base de sustento en lo específicamente señalado por el parágrafo 2, tantas veces citado, al indicar: “SIN PERJUICIO DE LA CATEGORÍA QUE CORRESPONDA…”.

Entender de manera distinta lo específicamente positivizado, rompe con los principios de INTERPRETACIÓN GRAMATICAL [Y] POR CONTEXTO” Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 exigencias es merecedora de ostentar la primera categoría, pero no cumple con los gastos de funcionamiento, lo que debe ocurrir es que se ubique en la segunda categoría. En su sentir existió una malinterpretación de la norma que categorizó de manera inadecuada al Departamento del Tolima, lo cual conllevó a que no le fueran reliquidada las sesiones de la demandante, así como el resto de los factores salariales>>28 (Se resalta) 22.4.- Al respecto, la Subsección accionada precisó que, tal como lo señalaba la parte actora, el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, estableció una categorización para los Departamentos, teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal, junto con sus ingresos corrientes de libre destinación, “regla que al aplicarse al caso concreto es dable concluir, en principio, que el Gobernador del Departamento del Tolima durante las vigencias 2012 a 2014 debió clasificar a este ente territorial dentro de la primera categoría, como quiera que no solo el número de habitantes fue superior a 700.001, sino que también los ingresos corrientes de libre destinación, dado que ascendieron a 170.001 salarios mínimos mensuales vigentes” 29, no obstante, mencionó que, como el Contralor Delegado para la Economía y Finanzas Públicas de la Contraloría General de la República certificó que los gastos de funcionamiento representaron para los años 2011, 2012 y 2013, el 63,52%, 62,55% y 66.42%, respectivamente, implicaba tener en cuenta lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 617 de 2000 y el artículo 4 de la misma norma, según los cuales podía observarse que: <<… el parágrafo sanciona en la reclasificación al Departamento cuando los gastos de funcionamiento son superiores a los porcentajes que establece el artículo 4° de la Ley 617 de 2000, es por ello que, si bien el Departamento del Tolima era merecedor de ser clasificado como de primera categoría dado que acreditaba los ingresos corrientes de libre destinación y la población, resulta que no era posible aplicar el artículo 1° dado que su porcentaje de gastos de funcionamiento era superior al 60%.

En tal sentido, resulta claro que el Departamento del Tolima no cumplió con el porcentaje de gastos de funcionamiento determinado por la ley para ser catalogado de primera categoría, lo que conllevó a que su valoración inicial para la clasificación presupuestal partiera de la segunda categoría, pues sus gastos de funcionamiento ascendieron al 63.52%, 62.55% y 66.42% durante las vigencias de 2011, 2012 y 2013, respectivamente.

Así pues, no es de recibo el argumento que trajo en su defensa el recurrente, según el cual, si la entidad cumple con las exigencias de población e ingresos corrientes de libre destinación, pero no con los gastos de funcionamiento, solo es posible que se degrade una categoría, en razón a que el parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 617 de 2000 es muy claro en señalar que “(…) sin perjuicio de la categoría que corresponda “(…) cuando un departamento destine a gastos de funcionamiento porcentajes superiores a los límites que establece la presente ley se reclasificará en la categoría inmediatamente inferior (…)”” el cual para el caso en concreto corresponde a tercera categoría. 28 Expediente digital, Folio 159 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01. 29 Expediente digital, Folio 161 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 17 Con fundamento en lo anterior, es dable concluir que los salarios y prestaciones que devengó la señora Graciela Vergara Monroy se encuadran dentro de los límites máximos señalados en el artículo 28 de la Ley 617 de 2000, pues al no ubicarse el Departamento del Tolima en una categoría superior a la tercera, no es posible reconocer la diferencia pretendida por los demandantes, razón por la que la Sala confirmará la sentencia del a-quo…>>30 (Se resalta). 23.- Así, al examinar el contenido de la decisión cuestionada en segunda instancia, se advierte que, el juez ordinario no incurrió en una indebida valoración probatoria o interpretación normativa; por el contrario, encontró bajo fundamentos legales que la clasificación del Departamento del Tolima se había ajustado a derecho. 24.- De esta manera, esta Sala considera que la decisión sometida a examen en esta oportunidad no comporta una actuación arbitraria o abusiva y, por el contrario, encuentra que la misma fue proferida dentro del marco de la sana crítica, autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo en el material probatorio aportado al proceso y ajustado al procedimiento establecido para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, según las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para este tipo de asuntos. 25.- Adicionalmente, no sobra agregar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales, cuando quiera que estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley sustancial y procesal31. 26.- Insiste también esta Sala en que los derechos, expectativas e intereses que se llevan al conocimiento de la judicatura, de cara la preexistencia de un conflicto, la mayoría de las veces están desprovistos de una connotación iusfundamental, por lo que solo resulta admisible que se abra paso la acción de tutela cuando la labor del juez se proyecta como afrenta al derecho de acceso a la administración de justicia, que se presenta como emanación directa del derecho al debido proceso, asunto que, como ya se vio, no se reduce a la discrepancia de criterios entre la decisión judicial y la de la parte que no resulta favorecida con ella, pues en esta materia asiste al operador judicial la importante tarea de aplicar y definir el derecho, justamente en aplicación y desarrollo de la anterior premisa. 30 Expediente digital, Folio 162 del Cuaderno Principal dentro del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 73001-23-33-006-2016-00810-01. 31 Cfr. Sentencia T-1015 de 2010 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 18 27.- Finalmente, la Sala se permite aclarar a la demandante que no se configura violación alguna al derecho a la igualdad porque después de que su caso fue fallado en segunda instancia el 18 de febrero de 2021, la Sección Primera del Consejo de Estado cambió expresamente la interpretación que debía darse a lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 y del artículo 4 de la Ley 617 de 2000, pues el análisis que en su momento efectuó la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado se efectuó acorde al criterio jurisprudencial imperante.

Al respecto, valga la pena citar lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia T-819 de 200932, en la que dicha corporación no accedió al amparo deprecado por un ciudadano que pretendía la protección de su derecho fundamental a la igualdad porque después de que su caso fuera fallado en el 2001 la misma Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia cambió expresamente en el 2007 la fórmula para indexar la primera mesada pensional, en respeto a la cosa juzgada operante.

En concreto, la Corte aseveró que: <<(…) no son de recibo las consideraciones del apoderado del accionante dirigidas a intentar la aplicación de criterios que han sido trazados actualmente por la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia a partir de las sentencias No. 31222 de 13 de diciembre de 2007 y No. 29171 de 22 de enero de 2008, las cuales fueron proferidas 5 meses después de que se resolviera de manera definitiva su controversia por medio de sentencia de casación, dentro del proceso laboral correspondiente, el cual a juicio de la Sala contó con todas las garantías constitucionales necesarias.

Lo anterior, debido a que, a partir de una lectura detenida del expediente se pudo evidenciar, tal como se ha expresado, que la liquidación de la indexación de la primera mesada pensional del accionante fue realizada de acuerdo con los criterios jurisprudenciales que para el momento del fallo eran los acogidos mayoritariamente por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, con lo cual un cambio jurisprudencia posterior no puede influir en un asunto que fue resuelto de manera legal y argumentada con el lleno de las garantías constitucionales por el órgano competente en un momento determinado.

En tal sentido, recuerda la Sala que la acción de tutela no puede servir de instrumento para revivir controversias que fueron resueltas con anterioridad, cuya decisión ha hecho tránsito a cosa juzgada; y mucho menos para controvertir interpretaciones objetivas y razonables de los órganos de cierre sobre esa materia. En efecto, esta Corporación ha reiterado en varias oportunidades que la preservación de los principios de autonomía e independencia judicial, y de respeto a las jurisdicciones naturales, impone reconocer que, frente a una interpretación razonable de una disposición jurídica, el juez de tutela debe abstenerse de adoptar medidas anulatorias>> (Se resalta) 28.- En conclusión, al no cumplirse con los requisitos generales de procedencia de inmediatez y relevancia constitucional, habrá de declararse improcedente el amparo solicitado por la señora Graciela Vergara Monroy. 29.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 32 Corte Constitucional. Sentencia T-819 de 2009 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. Radicación: 11001-03-15-000-2021-11484-00 Accionante: Graciela Vergara Monroy Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda -Subsección B y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 19 SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE33 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 33VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.