Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Nueve [9] de octubre de dos mil veinticinco [2025] Referencia: ACCIÓN TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04738-00 Demandante: CONSORCIO CONCREMAT – V&A Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial – nulidad y restablecimiento del derecho – improcedencia por falta de relevancia constitucional y de agotamiento de todos los medios de defensa judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La sala decide la presente acción de tutela de conformidad con los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El 30 de julio de 2025, el Consorcio Concremat V&A [en adelante CONCREMAT], por intermedio de apoderado, interpuso acción de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En el escrito inicial se solicitó el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 28 de abril de 2025, a través de la cual la mencionada autoridad confirmó los fallos de 4 de septiembre de 2014 y 13 de agosto de 2015, en los que la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca desestimó las pretensiones en los expedientes acumulados 25000-23-26-000-2008-00134-02 [53.314] y 25000-23-26-000-2010- 00385-01 [63.392]. 1.2.
Pretensiones Lo requerido en el mecanismo constitucional es lo siguiente: Con fundamento en todo lo expuesto, muy respetuosamente solicito de los Honorables Magistrados amparar al accionante frente a la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al efectivo acceso a la administración de justicia (art. 229 C.P.), a efecto de que, en la forma que ustedes determinen, se Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co declare la nulidad del contrato de interventoría referido y se reconozcan los perjuicios ocasionados al Consorcio accionante Concremat V&A.1. 1.3.
Hechos De la solicitud de tutela, se establecen los siguientes supuestos que, a juicio de la sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en este fallo: • El 29 de junio de 2007, mediante resolución 03043, la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil [en adelante UAEAC] ordenó abrir el concurso de méritos 7000004 AOF con el fin de contratar la interventoría de las obras de modernización y expansión del aeropuerto El Dorado de la ciudad de Bogotá D.C. • El 1 de noviembre de 2007, el contrato fue adjudicado a CONCREMAT por medio de la resolución 5362.
No obstante, de conformidad con la cláusula 3. º, previo a la suscripción del acuerdo de voluntades, el adjudicatario debía demostrar la vinculación del personal mínimo exigido para la ejecución del convenio, por lo que era necesario enviar las hojas de vida a la UAEAC, para su aprobación. • Si bien CONCREMAT aportó la información referente a 30 profesionales, y la UAEAC no se pronunció en el término pactado [10 días], vencido este plazo, la entidad advirtió que la documentación presentada respecto de 17 personas no cumplía con los parámetros de la matriz de evaluación del personal, por lo que debía ser subsanada. • Aunque el consorcio procedió a atender el requerimiento en el plazo concedido, la entidad ratificó su decisión de que no se cumplía con lo exigido en los parámetros contractuales propuestos en los «Términos de Referencia». • El 27 de diciembre de 2007, a través de la resolución 6648, la entidad decidió no suscribir el contrato con CONCREMAT, pues no se cumplió con la condición requerida para su firma, relacionada con la acreditación de la totalidad de las hojas de vida del personal.
Además, declaró como injustificada la causa que impidió la firma y declaró la causal de inhabilidad. • El 27 de diciembre de 2007, con la resolución 6649, se hizo efectiva la garantía de seriedad de la oferta presentada por CONCREMAT y se ordenó adjudicar el contrato al Consorcio JFA-A&C. • CONCREMAT interpuso recursos en contra de los actos 6648 y 6649 de 27 de diciembre de 2007. • El 11 de abril de 2008, mediante resolución 1505, se resolvió el recurso interpuesto contra la resolución 6648 de 2007.
En ese acto se confirmó la decisión de declarar la imposibilidad de suscribir el contrato, y se revocó en lo demás2. • El 11 de abril de 2008, por medio de la resolución 1506, se confirmó, en su integralidad, de la resolución 6649 de 2007, mediante la cual se había hecho 1 Transcrito con posibles errores ortográficos del texto original. 2 Las decisiones que se refieren al carácter injustificado de la no suscripción y la inhabilidad.
Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co efectiva la garantía de seriedad de la oferta y se adjudicó el contrato al Consorcio JFA-A&C. • Por lo anterior, CONCREMAT interpuso dos demandas ante la jurisdicción contenciosa.
La primera, el 26 de marzo de 2008, contra la resolución 6649 de 20073, y la segunda, el 16 de junio de 2010, contra la resolución 6648 de 20074. • El 4 de septiembre de 2014, Subsección C de descongestión de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia en el expediente con radicado interno 53.314, en la cual negó las pretensiones de la demanda al considerar que, como la decisión de la UAEAC de declarar la imposibilidad de suscribir el contrato estaba contenida en varios actos administrativos y CONCREMAT no demandó la Resolución 6448 de 27 de diciembre de 2007, que modificó la situación jurídica del accionante, no se formuló la «proposición jurídica completa» y los actos no controvertidos estaban ejecutoriados y gozaban presunción de legalidad, por lo que no era viable la prosperidad de lo requerido en la acción contenciosa. • Adicionalmente, precisó que «la acción de nulidad respecto de la Resolución 1506 de 11 de abril de 2008 fue incoada luego de haber operado la caducidad de la acción, y por ende es[a] Subsección carec[ía] de competencia para pronunciarse en torno a la misma». • El 13 de agosto de 2015, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió la controversia al interior del expediente con radicado interno 63.392 en el Consejo de Estado, en la cual también negó las pretensiones. • Para llegar a esa conclusión precisó que, si bien la acción de nulidad y restablecimiento contra la resolución 6648 de 2007 había caducado, la acción de controversias contractuales para solicitar la nulidad del contrato, con base en la ilegalidad de los actos, no lo estaba, pero resaltó que, como el propio adjudicatario «proced[ió] a subsanar las falencias detectadas en la hoja de vida […] por lo tanto al así proceder, tuvo por aceptado no sólo el requerimiento sino la presencia de las falencias detectadas en los documentos convalidó la decisión de la administración de ausencia de requisitos en las hojas de vida».
Lo anterior, incluso, si tales requerimientos habían sido comunicados de manera extemporánea. • CONCREMAT apeló las sentencias en mención5: I. respecto del expediente 53.314, señaló que no podía esperar la resolución del recurso interpuesto contra el acto 6649 de 2007, pues ya habría operado la caducidad para demandar el acto de adjudicación, sumado a que «la caducidad no se limita a 30 días, sino que se extiende a dos años, con mayor 3 Expediente 25000-23-26-000-2008-00134-02 [53.314]. 4 Expediente 25000-23-26-000-2010-00385-01 [63.392].
Se destaca que en esta demanda también se controvirtió la resolución 1506 de 11 de abril de 2008, que resolvió el recurso de reposición contra la resolución 6648. 5 La sentencia también fue apelada por la sociedad aseguradora, Seguros Bolívar. Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón en el presente caso, en donde ya se había suscrito el contrato correspondiente».
II. referente al proceso 63.392, advirtió que las observaciones que la entidad hizo a las hojas de vida fueron extemporáneas, por lo cual debían entenderse aceptadas, pues de lo contrario se infringiría el artículo 25 de la Ley 80 de 1993. • El 23 de septiembre de 2020, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado decretó la acumulación de los procesos 53.314 y 63.392, y el 28 de abril de 2025 decidió confirmar ambas sentencias. • El tribunal de cierre precisó que si bien la demanda 53.314 era oportuna6, no ocurría lo mismo frente a la identificada con el radicado 63.392, ya que la resolución 66487 quedó en firme el 9 de mayo de 20088, por lo que el plazo máximo para incoar la acción era hasta el 23 de junio de 2008, pero el mecanismo solo fue interpuesto el 7 de mayo de 2010. • Advirtió que, además de que se presentó en término la acción de nulidad y restablecimiento en contra de la decisión de adjudicar el contrato a un tercero, también era oportuna la demanda de controversias contractuales que persigue la declaratoria de nulidad absoluta del contrato. • Resaltó que, si bien el demandante alegó la nulidad del acto de adjudicación por la extemporaneidad del pronunciamiento UAEAC respecto de las hojas de vida, la decisión de que éstas fueron observadas en tiempo, y que la respuesta del consorcio «fue insatisfactoria se encuentra contenida en la Resolución 6648 de 2007 y la Resolución 1505 de 2008, actos administrativos que se presumen legales, y en contra de los cuales la parte presentó su demanda extemporáneamente.
En ese orden de ideas, la Sala no podría anular la Resolución 6649 de 2007, pues se fundan en la decisión adoptada, y no cuestionada judicialmente en tiempo, […]». • Por su parte, respecto a la pretensión de nulidad absoluta del contrato, señaló que este cargo tampoco tenía vocación de prosperidad, porque este requerimiento era consecuencial de la declaratorita de nulidad de las resoluciones 6648 y 1505, máxime cuando el acto de adjudicación a favor de un tercero existe y es válido9. 6 Comoquiera que la «Resolución 6649 de 27 de diciembre de 2007, por medio de la cual se adjudicó el contrato a un tercero, fue notificada mediante edicto desfijado el 5 de febrero de 2008 y, según la propia Aerocivil, quedó ejecutoriada “a partir del 13 de febrero de 2008”; por lo que los 30 días de que trata el artículo 87 del CCA vencían el 26 de marzo de 2008, fecha de presentación de la demanda contra esa resolución […]». 7 Por medio de la cual se declaró la imposibilidad de celebrar el contrato con CONCREMAT. 8 Con la ejecutoria de la notificación del acto administrativo 1505 de 11 de abril de 2008, que resolvió el recurso de reposición interpuesto. 9 El ad quem particularmente consideró: «54.
La nulidad absoluta del Contrato no será declarada. La pretensión tercera de la demanda (en el proceso 63392) es la siguiente (se trascribe) “que en virtud de las anteriores declaraciones [nulidad de las resoluciones 6648 y 1505], y tomando en consideración las causales enunciadas en los numerales 2, 3 y 4 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993, consecuencialmente, se declare la nulidad absoluta del contrato”. 55.
Como puede observarse, la pretensión fue sucesiva o consecuente; es decir, la suerte de la pretensión tercera dependía de la prosperidad de las pretensiones primera y segunda. Por ello, ante la caducidad de la acción en relación con las pretensiones primera y segunda de esa demanda, se hace innecesaria toda consideración sobre la siguiente, la tercera.
En consecuencia, la pretensión tercera debe ser negada. Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • La providencia de segunda instancia fue notificada por edicto desfijado el 22 de mayo de 2025 y la acción de tutela de la referencia fue radicada el 30 de julio de 2025. 1.4.
Fundamentos de la solicitud En este caso el accionante, luego de recordar los fundamentos de las demandas contenciosas en donde se profirió la sentencia controvertida, expuso que se le vulneraron sus derechos fundamentales al configurarse el defecto «defecto procedimental por exceso ritual manifiesto». Precisó que la autoridad judicial accionada pasó por alto que por mandato legal del artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, el acto previo a la suscripción del contrato no era posible demandarlo, porque el acuerdo de interventoría ya se había celebrado con el consorcio JFA-A&C c, por lo que CONCREMAT solamente podía solicitar la nulidad del contrato, basado en la ilegalidad del acto previo, con el consecuente reconocimiento y orden de pago de los perjuicios ocasionados al consorcio accionante, máxime cuando la parte desfavorecida no contó siquiera con un solo día, de los treinta 30 establecidos en la ley para la presentación de su demanda.
Agregó que, «fundada en razones de extemporaneidad y caducidad, la Sala se abstuvo de estudiar en su integridad el fondo del litigio, actitud que, con el debido respeto, considero equivocada, por cuanto le impidió al consorcio demandante, con argumentos procesales erradamente interpretados y aplicados, el acceso a una verdadera administración de justicia».
Resaltó que «la Sala, si bien se refirió a que fue el “9 de mayo de 2008” la celebración del contrato con el proponente que había ocupado el segundo lugar, sin embargo, ninguna consideración hizo sobre la situación referida y los efectos que de la misma podían resultar». 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 5 de agosto de 2025 el magistrado sustanciador admitió la acción de tutela y ordenó notificar como demandado al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y vinculó como terceros con interés en las resultas del 56.
Sin embargo, cabe señalar que, aunque se obviara el escollo procesal recién advertido, y se estudiara la nulidad absoluta del contrato con la idea de que el CCA permitía estudiar la ilegalidad de los actos previos cuando se invocaba como fundamento de la nulidad del contrato; surge una circunstancia jurídica adicional que lleva a la negación de tal pretensión. El acto de adjudicación a favor de un tercero existe y es válido según el juicio que se hizo en el numeral anterior.
Por ello, no podría declararse la nulidad del contrato celebrado al amparo de un acto de adjudicación que se presume válido y solamente con base en la presunta ilegalidad de unos actos previos, relacionados con la imposibilidad de suscribir el contrato, pero que no se relacionan directamente con la decisión de adjudicar el Contrato al Consorcio JFA-A&C contenida en otro acto».
Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso a las partes e intervinientes de los expedientes 25000-23-26-000-2008- 00134-02 y 25000-23-26-000-2010-00385-0110. 1.6.
Intervenciones Remitidas las respectivas comunicaciones, se presentaron los siguientes informes: 1.6.1. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B señaló que «la providencia y el expediente contienen los argumentos y elementos necesarios para que el juez de la acción de tutela tome la decisión que en derecho corresponda». 1.6.2.
La UAEAC radicó directamente en Samai su pronunciamiento, sin embargo, el contenido de la respuesta no corresponde al presente trámite constitucional.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por CONCREMAT, de conformidad con lo establecido en los Decretos 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la sección determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración a los derechos fundamentales advertidos por los accionantes, por parte del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, como autoridad judicial accionada, con ocasión de la sentencia proferida en segunda instancia el 28 de abril de 2025.
Para el efecto, se estudiará: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva, y (iii) estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12. 10 La Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secretaría General de esta corporación notificó al Consorcio JFA-S_C conformado por J. Felipe Ardila V Cia SAS y Constructora A_C S.A., Aeronáutica Civil, Seguros Bolívar y Ministerio Público. 11 Sala Plena.
Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada ponente: María Elizabeth García González. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13.
Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201414, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional Previo a resolver si se cumple el presupuesto de la referencia, resulta pertinente recordar el criterio adoptado por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022, en cuanto a la procedencia de la acción constitucional de frente a este requisito, así: 40.
En síntesis, según la jurisprudencia de esta Corte, la relevancia constitucional protege el carácter subsidiario de la acción de tutela, las competencias tanto del juez de tutela como del ordinario, y previene que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para reabrir debates meramente legales. Para determinar si este requisito se cumple, el juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.15 Por su parte, esta sala ha dispuesto que el estudio de la relevancia constitucional debe estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 y acogidos por esta Corporación en sentencia de unificación del 5 de agosto de 201416, que en concreto se refieren a: i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; 13 Se dijo en la mencionada sentencia: «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia». 14 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 15 Énfasis de la sala. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 29 de septiembre de 2022, expediente N.º 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil.
Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal. iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia17.
Sobre el particular, se considera que el cargo por defecto procedimental absoluto no es relevante constitucionalmente, como se pasará a explicar. En primera medida se debe enfatizar que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa, por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por la parte actora dentro del trámite de tutela, ya que de no hacerlo, se atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas, se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. Al respecto, resulta pertinente destacar que si bien la tutela puede ser procedente para controvertir decisiones de cualquier grado, sin excluir las de las corporaciones de cierre, también es importante resaltar que la jurisprudencia de la Corte Constitucional hace especial énfasis en la carga argumentativa que se debe tener cuando se pretenda dejar sin efectos una decisión de la Sección que la Constitución Política18 y la Ley19 determinaron como suprema autoridad en la materia, lesión que se podría sintetizar en una actuación «arbitraria o violatoria de derechos fundamentales20».
Para resolver este asunto, resulta pertinente recordar que el cargo por defecto procedimental de la solicitud de amparo se fundamentó en la premisa de que el acto 17 Énfasis de la sala. 18 «Artículo 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley. […]» (Énfasis de la Sala). 19 Ver Ley 270 de 1996: «Artículo 34.
INTEGRACION Y COMPOSICION. Modificado por el Artículo 9 de la Ley 1285 de 2009. El Consejo de Estado es el máximo Tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y estará integrado por treinta y un (31) magistrados, elegidos por la misma Corporación para los períodos individuales que determina la Constitución Política, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura».
(Énfasis de la Sala). 20 Ver al respecto SU-573 de 2019: «Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios”, pues la competencia del juez de tutela se restringe “a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal”.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría “la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones”, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios».
(Énfasis de la Sala). Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co previo a la suscripción del contrato no era posible demandarlo, porque el acuerdo de interventoría ya se había celebrado con el consorcio JFA-A&C c, por lo que CONCREMAT solamente podía solicitar la nulidad del contrato, basado en la ilegalidad del acto previo.
En este orden de ideas, se advierte que la tutelante intenta reabrir el debate legal sin controvertir el sustento de la decisión controvertida, el cual parte del criterio de que no era viable el estudio de la nulidad del acto de adjudicación, por el hecho de que no se desvirtuó, en término, la presunción de legalidad de las resoluciones 6648 y 1505, en atención a que la demanda contra estos actos administrativos fue extemporánea.
Ahora, el problema jurídico que plantea el accionante en el presente mecanismo es que, como las resoluciones 6648 y 6649 se profirieron el mismo día, no era posible, legalmente, controvertir la primera decisión de la administración, porque para esa fecha aplicaba el artículo 87 del C.C.A., modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, y no era posible demandar el acto previo a la suscripción del contrato, porque el acuerdo de interventoría ya se había celebrado, pero tal alegato no tiene en cuenta que el accionante sí intentó desvirtuar la presunción de legalidad de dichas decisiones a través del aparato judicial, solo que no lo hizo en término respectivo.
En este orden de ideas, la sala considera que dicho argumento se centra en un aspecto meramente legal que no le corresponde definir a esta sala investida como juez constitucional, máxime cuando la subsección accionada explicó que no era viable declarar la nulidad absoluta del contrato, porque este requerimiento era consecuencial de la declaratorita de nulidad de las resoluciones 6648 y 1505, y sobre todo cuando el acto de adjudicación a favor de un tercero existe y es válido.
En otras palabras, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B explicó que, como existía un acto administrativo previo que se presumía legal, no podía dejarse sin efectos una decisión de fecha posterior, que valga la pena precisar, sirvió de sustento para adjudicar el contrato de interventoría, argumento que, de entrada, no se considera arbitrario o irrazonado.
En consecuencia, se considera que si bien la parte actora intenta exponer las razones por las cuales considera que la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en su condición de alta corte, incurrió en una vulneración, ello no se hizo en contraste con una actuación «arbitraria o violatoria de derechos fundamentales» o en «una afectación desproporcionada a derechos fundamentales», por lo que en realidad lo que se evidencia es una mera inconformidad con lo dispuesto por el ad quem.
En consecuencia, constituye un deber para la accionante exponer con suficiencia los motivos de inconformidad o las actuaciones vulneradoras de sus derechos fundamentales sobre todo cuando se trata de tutelas ejercidas contra providencias judiciales, las cuales, dada su naturaleza, exigen por parte de los jueces constitucionales un estudio más riguroso de la materia, lo cual se acentúa cuando el proveído proviene de una alta corte.
Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por todo lo anterior, se considera que en este caso no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, puesto que la controversia se enfocó en intentar, con sustento en la presunta transgresión de algunos derechos fundamentales, en reabrir el debate legal e intentar modificar el criterio del ad quem que, a primera vista, no resulta irrazonable o arbitrario.
En este sentido, para esta Sección, resulta claro que la controversia es «de competencia exclusiva del juez ordinario»21. 2.4.2. Por su parte, la sala considera que tampoco se cumple el requisito de agotamiento de todos los medios de defensa judicial y de relevancia constitucional, en cuanto al cargo sustentado en que el ad quem se «abstuvo de estudiar en su integridad el fondo del litigio», toda vez que la parte actora además de no desarrollar tal yerro desde una óptica constitucional, se tiene contó con la solicitud de adición para requerir que el juez de segunda instancia se pronunciara frente a los argumentos que considerara no fueron objeto de estudio.
Ahora bien, al margen de la razonabilidad de esa tesis, lo cierto es que esta sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si en el proveído bajo cuestionamiento se omitió el pronunciamiento de uno de los cargos expuestos en la demanda, ya que tal análisis le correspondía al juez natural de la causa a través de la solicitud de adición. 2.4.3.
Tampoco se supera los mencionados presupuestos en cuanto al argumento que se refiere a que el tribunal accionado no hizo ninguna consideración frente a los efectos de la fecha de la suscripción del contrato, toda vez que, además de no desplegar un argumento que permita evidenciar alguna arbitrariedad que legitime la intervención del juez de tutela, la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 de la Ley 1437 de 2011, particularmente por la causal del numeral 5. ° del artículo 250 ibidem, esto es, «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», como se pasará a explicar.
En efecto, sea válido o no este fundamento, lo cierto es que esta sección no puede determinar si el proveído bajo cuestionamiento adolece de motivación, circunstancia que, como se analizará más adelante, se enmarca en la causal 5. ° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, porque este estudio le incumbe al funcionario judicial que debe resolver el eventual recurso extraordinario de revisión. Frente al punto, se advierte que, la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, precisó22: “[…] la carencia total de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que le permiten arribar a una decisión, es motivo de revisión bajo la causal 21 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019, reitera lo señalado en las providencias SU-573 de 2017 y C-590 de 2005. 22 Ver Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, sentencia de 5 de abril de 2016, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourt.
Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quinta. De manera que es improcedente, con fundamento en dicha causal, alegar situaciones relacionadas con deficiencias en la motivación […]”. [Destacado por la Sala] En consideración a la anterior tesis, la inobservancia del deber de motivación de las decisiones judiciales da lugar a que se configure la causal de revisión prevista en el numeral 5. ° del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021, esto es, «[…] Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]».
Además, esta Corporación ha considerado que la nulidad también procede cuando ocurre al «[p]retermitir la instancia, por ejemplo: (i) al proferir una sentencia sin motivación; (ii) violar el principio de la non reformatio in pejus [como cuando el juez contencioso se pronuncia acerca de un objeto distinto al pretendido en la apelación] o (iii) proferir sentencia condenatoria contra un tercero que no fue vinculado al proceso23».
Conforme a lo anterior, la única excepción a la regla de improcedencia de la acción de tutela, cuando existen otros mecanismos de defensa para obtener la protección de los derechos invocados, o ya se agotaron, es la existencia de un perjuicio irremediable, el cual se configura a voces de la Corte Constitucional «[…] cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen […]24».
De manera que, este perjuicio irremediable debe ser inminente o actual, y además ha de ser grave, y requerir medidas urgentes e impostergables25. Entonces, corresponde a la sala estudiar si, en el caso concreto, la acción de tutela procede de forma transitoria ante la configuración de un perjuicio irremediable que afecte de manera directa los derechos fundamentales de la parte actora. 23 Sala Veintisiete Especial de Decisión del Consejo de Estado, radicación: 11001-03-15-000-2017- 02091-00 (REV), actor: Carlos Ossa Escobar, demandado: Contraloría General de la República, magistrada ponente Rocío Araújo Oñate, en la que se cita, a su vez, la decisión de la Sala Catorce Especial de Decisión del Consejo de Estado, Radicación: 110010315000 2008 00320 00, Actor: José Joaquín Palma Vengoechea, Demandado: Nación-Procuraduría General de la Nación, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 24 Corte Constitucional, sentencia T-636 de 2006, con ponencia de la magistrada Clara Inés Vargas Hernández. 25 Los presupuestos para la configuración del perjuicio irremediable fueron delimitados por la Corte Constitucional desde la sentencia T-225 de 1993, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa.
Dicha línea fue reconocida por la Sala Plena de la Corte en la sentencia C-531 de 1993. A continuación se reseña, en síntesis lo pertinente: «[…] son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, […] A). El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente"[…]. || B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, […] || C).
No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona […] || D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.
Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna […] Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social». Demandante: Consorcio Concremat – V&A Demandado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Radicado: 11001-03-15-000-2025-04738-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto se tiene que dicho perjuicio no se evidencia en este asunto porque del análisis del acervo probatorio, no es posible establecer que la parte actora se encuentre en una situación de debilidad manifiesta que implique adoptar medidas urgentes, impostergables e inmediatas para la protección de sus derechos fundamentales, ni la demandante lo advierte. 2.5.
Conclusión Así las cosas, se declarará improcedente el mecanismo constitucional de la referencia por falta de relevancia constitucional y agotamiento de todos los medios de defensa judicial. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la IMPROCEDENCIA de la acción de tutela presentada por CONCREMAT.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 días siguientes a su notificación, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrada [aclaración de voto] PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx