11001031500020250006601 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.

Proceso ejecutivo. Medidas cautelares. Auto interlocutorio que niega el decreto de una medida cautelar. Decisión: Revoca improcedencia y niega la solicitud de amparo La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora contra la Sentencia proferida el 12 de junio de 2025 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. I.

ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 14 de enero de 2025, Eliana Patricia Fuentes Zúñiga, a través de apoderado, presentó una acción de tutela en la que alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital. Según su solicitud de amparo, dichas garantías fueron transgredidas con ocasión del Auto de 4 de septiembre de 2024 del Tribunal Administrativo del Magdalena, mediante el cual confirmó la decisión de primera instancia que negó una medida provisional de embargo dentro del proceso ejecutivo No. 47001-33-33-005-2014-00293-02. 2.

A título de amparo, la parte actora solicitó que se dejara sin efectos el Auto de 4 de septiembre de 2024 y que, en su lugar, se ordenara proferir una decisión sustitutiva en la que se concedieran las medidas cautelares negadas por el Juzgado 5 Administrativo del Magdalena mediante Auto de 14 de febrero de 2024. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud de amparo, la accionante relató que, el 28 de agosto de 2009, el Juzgado 2 Administrativo de Santa Marta profirió sentencia en contra de la ESE Hospital La Candelaria del municipio de El Banco (Magdalena) y declaró la nulidad de la Resolución No. A.115 de 30 de diciembre de 2003.

Adicionalmente, a título de restablecimiento del derecho, ordenó el reintegro al cargo que la actora ocupaba a la fecha de su retiro, siempre y cuando no hubiera sido ocupado en propiedad, y ordenó el pago de los salarios y prestaciones sociales desde la fecha del retiro hasta aquella en la que fuera reintegrada al cargo que desempeñaba.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 4. El 29 de agosto de 2014, la parte actora presentó demanda ejecutiva1 contra la ESE Hospital La Candelaria, con el fin de obtener el pago de la sentencia y solicitó el embargo de los dineros consignados en las cuentas bancarias de la entidad ejecutada. 5.

El 19 de febrero de 2015, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta libró mandamiento de pago contra la entidad ejecutada por valor de $108.521.370, más los intereses que correspondían desde que la obligación respectiva se había hecho exigible. 6. El 29 de enero de 2016, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta declaró probada la excepción de pago de lo no debido que propuso la ESE Hospital La Candelaria, pues consideró que no debía cancelar intereses moratorios por encontrarse incursa en una causal de fuerza mayor o caso fortuito que la autorizaba a no reconocerlos debido a circunstancias ajenas a su actuación. 7.

El 6 de febrero de 2019, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la Sentencia de 29 de enero de 2016 y, en su lugar, ordenó que se continuara con la ejecución en los términos del auto que libró mandamiento de pago a favor de la señora Eliana Fuentes Zúñiga. 8. El 15 de julio de 2022, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta decretó, a favor de la hoy accionante, el embargo y secuestro de los dineros depositados o que se llegaran consignaran a nombre de la ESE Hospital La Candelaria, en los productos de los que fuera titular en las siguientes entidades bancarias: Banco de Occidente, GNB Sudameris, Bancolombia, Banco BBVA, Banco de Bogotá, Banco Agrario, Banco Colpatria, Banco AV Villas, Bancoomeva, Banco Caja Social, Banco Popular, Banco Cafetero, Sudameric, Davivienda y Banco HSBC, incluso sobre aquellos que estuvieran cobijados con el principio de inembargabilidad. 9.

El 30 de marzo de 2023, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta resolvió el incidente de desembargo promovido contra el Auto de 15 de julio de 2022. En dicha providencia, decidió abstenerse de dar trámite al incidente y mantuvo la medida excepcional de embargo y secuestro a favor de la parte ejecutante, respecto de los dineros depositados o que se consignaran a nombre de la ESE, aun cuando estuvieran cobijados con el principio de inembargabilidad.

No obstante, exceptuó de la medida las cuentas destinadas al financiamiento del régimen subsidiado, motivo por el cual la orden no cobijó la cuenta de ahorros No. XX-XX-XXX2860 del Banco GNB Sudameris, que estaba habilitada para dicho fin. 10. El 23 de enero de 2024, la parte actora solicitó que se ordenara el embargo de los dineros que la ESE tuviera o llegara a tener en las cuentas corrientes y/o de ahorros del GNB Sudameris. 1 Rad: 47-001-33-33-005-2014-00293-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 11. El 14 de febrero de 2024, el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta negó la medida cautelar solicitada. Para ello, señaló que si bien la jurisprudencia reconocía que el carácter de inembargabilidad de los recursos del Sistema General de Participaciones cedía frente a créditos relacionados con la actividad para la cual estaban destinados, lo cierto era que el Tribunal Administrativo del Magdalena, en Sentencia de 12 de julio de 2023, había señalado que se debía excluir tales recursos al tratarse de dineros destinados a financiar la salud de los colombianos, de modo que una medida de embargo sobre los mismos afectaría la prestación del servicio de salud y la garantía del derecho. 12.

El 19 de febrero de 2024, la parte actora interpuso recurso de apelación contra el Auto de 14 de febrero de 2024. En su escrito, resaltó el tiempo que había transcurrido en el proceso sin que se hubiera cumplido en su totalidad el pago correspondiente a la condena, razón por la cual insistió en que se concediera la medida solicitada. 13.

El 4 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo del Magdalena confirmó el Auto de 14 de febrero de 2024 que negó la medida cautelar. Consideró que, aunque el crédito que se ejecutaba tenía origen en una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título, debía primar el interés general de la población beneficiaria de los servicios de salud de dicha ESE, por tratarse de recursos destinados a financiar la salud de los colombianos. Una medida de embargo sobre los mismos afectaría la prestación del servicio y la garantía del derecho, razón por la cual no resultaba aplicable la excepción invocada por la parte accionante. 14.

Como fundamentos de la vulneración, manifestó que el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en desconocimiento del precedente, al no tener en cuenta lo establecido por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto de las excepciones aplicables a los recursos públicos inembargables. 15. Sostuvo que, en el caso concreto, se cumplían los requisitos para decretar la medida cautelar, toda vez que se trataba del pago de un crédito u obligación de origen laboral, derivado de una sentencia judicial y respaldado por un título emanado del Estado que reconocía una obligación clara, expresa y exigible. 16.

Finalmente, indicó que, independientemente de la destinación de los recursos de la salud, el Estado debía garantizar la prestación del servicio sin que se afectara el derecho de quien ya contaba con un título que reconocía una obligación clara, expresa y exigible. Intervenciones2 2 Mediante Auto de 30 de enero de 2025, se admitió la acción de tutela de la referencia contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, y vinculó a la ESE Hospital La Candelaria del municipio de El Banco, Banco de Occidente, SGNB Sudameris, Bancolombia, Banco BBVA, Banco de Bogotá, Banco Agrario, Banco Colpatria, Banco AV Villas, Bancoomeva, Banco Caja Social, Banco Popular, Banco Cafetero, Sudameric, Davivienda, Banco HSBC; y al Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta, en calidad de terceros.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 17. Scotiabank Colpatria SA solicitó que se declarara improcedente el amparo, por cuanto no había vulnerado derecho fundamental alguno. En consecuencia, pidió su desvinculación del trámite de la acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, pues consideró que le correspondía al Tribunal Administrativo del Magdalena dirimir la controversia y solicitó ser eximido de cualquier efecto adverso que pudiera derivarse del fallo de tutela. 18.

Banco Agrario de Colombia manifestó que carecía de legitimación en la causa por pasiva dentro del trámite de la acción de tutela, ya que no evidenció vulneración alguna de los derechos fundamentales. Por tal motivo, solicitó su desvinculación del proceso. 19. El Tribunal Administrativo del Magdalena señaló que no había vulnerado derechos constitucionales del accionante.

Precisó que había concluido que no era aplicable la excepción invocada, dado que los recursos objeto de la medida correspondían a dineros destinados a financiar el sistema de salud colombiano, por lo que su embargo afectaría la prestación del servicio y las garantías propias de dicho derecho. 20. Bancolombia SA pidió que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva y, en consecuencia, se le desvinculara del trámite, ya que no era la entidad competente para resolver los requerimientos formulados por el accionante en su escrito de tutela.

Señaló que no podía atribuírsele vulneración alguna de derechos fundamentales, pues todos los reparos se dirigían al Tribunal Administrativo del Magdalena. 21. Banco GNB Sudameris solicitó que se negara la acción de tutela e indicó que había cumplido con las disposiciones vigentes en materia de embargos, de conformidad con las órdenes emitidas por la autoridad judicial.

Sostuvo que no había vulnerado ningún derecho fundamental, razón por la cual carecía de interés y legitimación en la causa por pasiva, lo que impedía un pronunciamiento de fondo. 22. El Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta remitió el expediente digital del proceso ejecutivo. 23. Banco Caja Social solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela y adujo la inexistencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

De igual forma, pidió su desvinculación del trámite, toda vez que carecía de legitimación pasiva en la causa, dado que no era la entidad llamada a dirimir la controversia y no existía conducta u omisión de su parte que generara una transgresión de derechos fundamentales. 24. La ESE Hospital la Candelaria, el Banco de Occidente, Banco de Bogotá, Banco AV Villas, Bancoomeva, Banco Popular, Banco Davivienda, Banco Cafetero, Banco BBVA y Banco HSBC guardaron silencio, a pesar de que fueron debidamente notificados.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Sentencia impugnada 25. El 12 de junio de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que se cuestionaba una providencia dentro de un proceso ejecutivo en curso, en el cual no se había proferido decisión definitiva, por lo que no era dable al juez constitucional entrometerse en la órbita propia del juez natural que conocía del asunto. 26.

Asimismo, indicó que no se advertía causación de un perjuicio irremediable que comprometiera los derechos fundamentales de la parte actora y que justificara la intervención urgente del juez de tutela, pues el embargo únicamente se había levantado respecto de la cuenta de ahorros No. XX-XX-XXX2860 del Banco GNB Sudameris. En consecuencia, la medida cautelar continuaba vigente sobre las demás cuentas del Hospital La Candelaria, con las cuales era posible que se exigiera el cumplimiento de la condena impuesta en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 27.

Finalmente, resaltó que la señora Fuentes Zúñiga había sido reintegrada a la entidad en el año 2011 y que se le había reconocido la suma de $273.000.000 por concepto de indemnización. Por lo tanto, no se evidenciaba una situación de urgencia, inminencia, impostergabilidad o gravedad que demostrara la existencia de un perjuicio irremediable que hiciera necesaria la intervención del juez de tutela.

Impugnación 28. La accionante impugnó el fallo de primera instancia y sostuvo que tanto el Tribunal Administrativo del Magdalena como la Sección Cuarta del Consejo de Estado incurrieron en desconocimiento del precedente, al no considerar que el proceso contaba con una sentencia ejecutoriada y con medidas cautelares decretadas hacía varios años, las cuales no habían resultado efectivas.

Argumentó que ello constituía razón suficiente para acudir a la protección de los derechos fundamentales que estaban siendo vulnerados, pues había transcurrido más de 10 años intentando obtener el pago de la condena, sin que la ESE cumpliera voluntariamente la sentencia o depositara recursos en las demás cuentas embargadas para sufragar la obligación. 29.

Finalmente, insistió en que debía decretarse la medida cautelar solicitada, por encontrarse dentro de las excepciones que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reconocido para este tipo de situaciones. II. CONSIDERACIONES Competencia 30. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Problema jurídico 31.

Determinar, una vez verificados los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela, si el Tribunal Administrativo del Magdalena incurrió en un desconocimiento del precedente al proferir el Auto de 4 de septiembre de 20243 y, en consecuencia, si vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital de la hoy accionante.

Procedibilidad de la acción de tutela 32. La presente acción de tutela cumplió con todos los requisitos generales de procedencia, toda vez que (1) la controversia goza de relevancia constitucional, comoquiera que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y mínimo vital, no se trata de una discusión de raigambre eminentemente legal ni una reiteración de los argumentos planteados en el trámite ordinario y, en todo caso, el reparo (desconocimiento del precedente) fue dirigido concretamente contra la decisión del juez de segunda instancia;

(2) se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por activa y por pasiva, debido a que, por un lado, la parte actora tenía la calidad de demandante en el proceso de ejecutivo y, por el otro, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió la decisión que se cuestiona; (3) la acción de tutela se presentó el 14 de enero de 2025, es decir, dentro de los 6 meses siguientes a la notificación del Auto de 4 de septiembre de 2024;

(4) no se cuestionó una irregularidad procesal, sino el hecho de tomar una decisión judicial sin un adecuado análisis de los hechos y el acervo probatorio, de cara a la jurisprudencia aplicable al caso; (5) se identificaron razonablemente los hechos y argumentos con fundamento en los cuales se alega la vulneración de derechos fundamentales; y (6) la tutela no se interpone contra una providencia de igual naturaleza. 33.

Contrario a lo que sostuvo el juez de tutela de primera instancia, (7) no existe otro mecanismo judicial que permita a la parte actora procurar la defensa de sus derechos constitucionales, comoquiera que lo reclamado tiene que ver con un auto que confirmó negar una medida cautelar solicitada por la parte actora. 34. Al respecto, es preciso resaltar que sobre la procedencia de la acción de tutela contra autos interlocutorios, la Corte Constitucional ha sostenido: «En lo que respecta a la tutela contra autos, de cara a determinar la procedencia del amparo, es necesario diferenciar si se trata de autos de trámite o interlocutorios.

Según la jurisprudencia constitucional4, en relación con estos últimos, la acción de tutela procede en los siguientes eventos: i) cuando “se evidencie una vulneración o amenaza de los derechos fundamentales de las partes que no puede ser reprochada mediante 3 Que confirmó el Auto de 14 de febrero de 2024, mediante el cual el Juzgado 5 Administrativo de Santa Marta negó una medida cautelar en contra de la ESE Hospital La Candelaria de El Banco. 4 Sentencias SU-695 de 2015 y T-343 de 2012.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 otros medios de defensa judicial”; ii) si “a pesar de que existen otros medios, éstos no resultan idóneos para proteger los derechos afectados o amenazados”; o iii) si “la protección constitucional es urgente para evitar un perjuicio irremediable”.

En cualquier caso, el juez debe verificar el cumplimiento de “los requisitos generales de procedencia y presentarse al menos una de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales que han sido fijados por esta [Corte]”5.» 35. Con fundamento en lo anterior, de cara a los hechos materiales del caso, se advierte que, en efecto, ya fueron agotados los mecanismos judiciales disponibles en el marco del proceso ejecutivo, concretamente el recurso de apelación contra la decisión de negar la solicitud de decreto de la medida cautelar. 36.

Con fundamento en lo anterior, se revocará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción de tutela y se procederá a estudiar el fondo del asunto. Análisis de la vulneración 37. La Sala negará el amparo solicitado, decisión que se adoptará con fundamento en las consideraciones que se exponen a continuación. 38.

La Sala no evidencia, en el presente caso, que el Tribunal Administrativo del Magdalena hubiese incurrido en el reparo invocado al proferir el Auto de 4 de septiembre de 2024, mediante el cual confirmó la negativa de la medida cautelar solicitada por la hoy accionante, toda vez que las excepciones a la inembargabilidad de los recursos del Estado no podían flexibilizarse al caso, pues los dineros objeto de medida cautelar pertenecían al Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS). 39.

Del análisis del expediente se advierte que, durante el proceso ejecutivo, la hoy accionante solicitó el decreto de medidas cautelares sobre varias cuentas bancarias de la ESE Hospital La Candelaria, las cuales fueron concedidas y decretadas, con excepción de la cuenta No. XX-XX-XXX2860 del Banco GNB Sudameris, respecto de la cual se negó aquella por tratarse de recursos del SGSSS, con carácter de inembargables.

Lo anterior, pese a que la parte actora invocó las excepciones fijadas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-053 de 2022 como precedente aplicable, sosteniendo que dichas excepciones permitían el embargo también de esa cuenta para garantizar el pago pretendido. 40. No obstante, el Tribunal Administrativo del Magdalena fundamentó su decisión justamente en la misma providencia citada por la accionante, precisando que los recursos del SGSSS que tienen como fuente las cotizaciones de los afiliados al sistema son públicos, poseen destinación específica y ostentan la calidad de inembargables, sin que respecto de ellos resulte predicables las 5 Sentencia SU-695 de 2015.

Además, ha sostenido que, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra este tipo de autos, resulta “necesario que el juez constitucional indague si se han agotado la totalidad de los mecanismos ordinarios estatuidos dentro del proceso” en el cual se profiere el auto objeto de cuestionamiento (cfr., la sentencia T-1274 de 2005).

Esto, habida consideración de que “el trámite judicial no ha concluido aún y, [por lo tanto], el accionante cuenta con la posibilidad de ejercer su derecho de defensa al interior del mismo” (ibid). Radicado: 11001-03-15-000-2025-00066-01 Demandante: Eliana Patricia Fuentes Zúñiga Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 excepciones a la inembargabilidad reconocidas por la jurisprudencia. 41.

Ello por cuanto la Corte Constitucional ha establecido que únicamente en supuestos excepcionales, de interpretación restrictiva y debidamente acreditados, tales recursos pueden perder su destinación exclusiva a la financiación del servicio de salud, dada la protección constitucional reforzada que ostentan. En el presente caso, dicha circunstancia no se configuró. 42.

En consecuencia, el tribunal realizó una interpretación y aplicación de la jurisprudencia constitucional ajustada a las particularidades del caso. Adicionalmente, la señora Fuentes Zúñiga no acreditó elementos suficientes para que, pese a tratarse de recursos del SGSSS, estos pudieran ser objeto de medida cautelar como las demás cuentas que sí fueron embargadas. 43.

Así las cosas, y en virtud del principio de autonomía e independencia judicial, se concluye que la autoridad judicial efectuó un examen individualizado de los recursos públicos respecto de los cuales la cautela fue solicitada, determinando que la cuenta No. XX-XX-XXX2860 del Banco GNB Sudameris no podía ser embargada por estar compuesta por recursos provenientes de las cotizaciones de los afiliados al sistema de salud, los cuales tenían destinación específica y no eran susceptibles de las excepciones de inembargabilidad, por cuanto su afectación comprometería la financiación y garantía del derecho fundamental a la salud de la población. Conclusión 44.

En virtud de lo expuesto, la Sala negará la acción de tutela interpuesta, al no acreditarse que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena haya desconocido precedente judicial aplicable o vulnerado los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que su decisión se sustentó en una interpretación razonada, acorde con el ordenamiento jurídico y los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional para la protección reforzada de los recursos del SGSSS.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. RESULEVE PRIMERO. REVOCAR la Sentencia de 12 de junio de 2025 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

TERCERO. Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA