Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: DR. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) F.T: 163 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: ALFREDO FERNÁNDEZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Y OTRO.
Tema: Acción de tutela contra providencias judiciales proferidas en el medio de control de pérdida de investidura, por violación del régimen de inhabilidades previsto para los concejales. Ausencia de los defectos estudiados. FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 2 de diciembre de 20211 por la Sección Quinta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Proceso penal El accionante explicó que el 23 de agosto de 2006 el Juzgado Penal del Circuito Judicial de Acacías profirió sentencia penal condenatoria en su contra, por la comisión del delito de ejercicio ilícito de actividad monopolística de arbitrio rentístico y, en consecuencia, le impuso la pena principal de treinta y seis meses de prisión y las accesorias de multa de cien s.m.m.l.v., e inhabilidad para el ejercicio de derechos y funciones públicas.
Dicha decisión fue confirmada por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Villavicencio, Sala de Decisión Penal, por medio de la sentencia del 30 de junio de 2010. Precisó que el Juzgado mencionado, mediante auto 007 del 4 de agosto de 2015, declaró la extinción de la sanción penal, por prescripción de la pena y ordenó levantar las medidas cautelares respecto a los bienes del condenado y librar los oficios a las entidades correspondientes.
Sin embargo, posteriormente, fue requerido por el Consejo Nacional Electoral y, luego de explicar su situación jurídica, aquel, por medio 1 El proceso fue repartido a esta Subsección el 6 de junio de 2022, con el propósito de tramitar la impugnación en contra de la sentencia del 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta de esta corporación. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Resolución 4849 del 18 de septiembre de 2019, se abstuvo de revocar su inscripción como candidato al Concejo Municipal.
Además, refirió que envió el auto proferido por el juzgado penal a la Procuraduría General de la Nación y solicitó actualizar la información en los registros de antecedentes disciplinarios. b) Medio de control de pérdida de investidura El ciudadano José Enrique Molina Rojas instauró demanda, en la que solicitó declarar la pérdida de la investidura del señor Alfredo Fernández como concejal del municipio de Guamal, para el período 2020-2023, por la causal de violación al régimen de inhabilidades de los concejales, concretamente, por transgresión del ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
El 22 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo del Meta decretó la pérdida de investidura de aquel como concejal. Por lo anterior, el demandado instauró recurso de apelación. El 26 de agosto de 2021 el Consejo de Estado, Sección Primera, confirmó la decisión recurrida. El demandado solicitó la aclaración y adición de la sentencia de segunda instancia y el 23 de septiembre de 2021 la Sección precitada negó esos requerimientos. c) Inconformidad El accionante Alfredo Fernández indicó que el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sección Primera, vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Como fundamento, advirtió que aquellos incurrieron en un defecto sustantivo, puesto que aplicaron de manera incorrecta la causal de pérdida de investidura prevista en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, referente a la inhabilidad para inscribirse como candidato y ser elegido concejal, consistente en haber sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad, excepto por delitos culposos o políticos, en tanto que, al momento de su inscripción como candidato al Concejo Municipal de Guamal, no existía una sentencia penal en su contra.
Al respecto, explicó que el Juzgado Penal del Circuito Judicial de Acacías declaró la extinción de la sanción penal, por lo que no existía ninguna condena o inhabilidad para ocupar el cargo público, en los términos en los que lo resolvió el Consejo Nacional Electoral en la Resolución 4849 de 2018, en la cual decidió no revocar su inscripción al órgano legislativo municipal.
Asimismo, arguyó que aquellos desatendieron el precedente fijado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-424 de 2016 y 474 de 2020, en las que definió que en los procesos de pérdida de investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, como el de presunción de inocencia y de culpabilidad, debiéndose evaluar la conducta del demandado y determinar si existió dolo o culpa en la conducta reprochable.
Además, refirió que desconocieron el pronunciamiento del 25 de mayo de 2017, expediente 2016-00098, de la Sección Quinta del Consejo Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado, en el que analizó un caso similar al suyo y determinó que la prescripción y extinción de la acción penal, significaba que no existía sentencia condenatoria y, por ello, que no se configuraba la inhabilidad mencionada.
De otra parte, señaló que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto fáctico, al no analizar la totalidad de las pruebas allegadas al proceso, en especial, el auto 007 de 2015 emanado del Juzgado del Circuito Judicial de Acacías y la Resolución 4849 de 2018 proferida por el Consejo Nacional Electoral, las cuales daban cuenta de que no existía ninguna sentencia penal que condujera a revocar su inscripción como candidato y, por esa razón, no se cumplían los requisitos para decretar la pérdida de investidura.
Manifestó que se configuraba el defecto procedimental bajo los mismos argumentos de la causal mencionada. Finalmente, destacó que existe un perjuicio irremediable, con las características de cierto e inminente, grave y urgente, en tanto que en el medio de control de pérdida de investidura no existió la garantía de la tutela judicial efectiva, ya que no se valoraron, en debida forma, las pruebas documentales aportadas; se desatendió el precedente del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional relativos a la inhabilidad de los concejales, por la existencia de una sentencia condenatoria y, por ende, es necesaria la intervención del juez constitucional.
PRETENSIONES El peticionario de la salvaguarda requirió, de un lado, amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, de otro, dejar sin efectos las sentencias del 22 de abril y 26 de agosto de 2021 proferidas por el Tribunal Administrativo del Meta y el Consejo de Estado, Sección Primera, respectivamente. En consecuencia, solicitó ordenar al órgano de cierre emitir una nueva sentencia, en la que valore el material probatorio y aplique el precedente invocado.
CONTESTACIONES Consejo de Estado, Sección Primera. El magistrado Roberto Augusto Serrato Valdés transcribió algunos apartes de las consideraciones de la sentencia del 26 de agosto de 2021 y precisó que el accionante aún persiste en la confusión sobre la prescripción de la acción y la de la pena, a pesar de que en el medio de control de pérdida de investidura quedó probado que existía una condena penal en su contra, la cual cobró ejecutoria y, posteriormente, el Juzgado Penal del Circuito de Acacías, en la providencia de 4 de agosto de 2015, renunció, por causa del transcurso del tiempo a ejecutar el castigo impuesto, sin que pueda afirmarse que la sanción penal desapareció con tal pronunciamiento judicial.
Aunado a lo anterior, advirtió que el error o confusión se presentó igualmente en la Resolución 4849 de 2019 proferida por el Consejo Nacional Electoral. De otra parte, consideró que existió una adecuada interpretación de las normas relativas a la inhabilidad prevista en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, una aplicación de la jurisprudencia de la corporación sobre los elementos objetivos para su configuración y la intemporalidad de la causal y una valoración correcta de las pruebas allegadas al proceso, en particular la providencia de 4 de agosto de 2015 proferida por el Juzgado Penal del Circuito de Acacías y de la Resolución 4849 de 18 de septiembre de 2019, expedida por el Consejo Nacional Electoral, por lo que no se presentan los defectos sustantivo, fáctico y adjetivo, que el señor Alfredo Fernández atribuye a la providencia. Asimismo, mencionó que no desatendió el criterio fijado en las sentencias SU 424 de 2016 y SU 474 de 2020, proferidas por la Corte Constitucional, comoquiera que realizó el análisis del elemento subjetivo de la conducta atribuida al acusado.
Y, en la decisión objeto de cuestionamiento, explicó que la sentencia del 25 de mayo de 2017, expediente 2016-00098, no resultaba aplicable a esta controversia, en el entendido que reguló un asunto distinto. Tribunal Administrativo del Meta La magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez manifestó que se remitía a los fundamentos expuestos en la providencia del 22 de abril de 2022 y sostuvo que el accionante pretende agotar una tercera instancia, al encontrarse inconforme con la decisión referida y la confirmación del superior jerárquico.
Concejo Municipal de Guamal La concejal Bibiana Consuelo García Pérez, presidente del órgano territorial, advirtió que existe una falta de legitimación en la causa por pasiva frente aquel, ya que el órgano de control político no incide de manera directa ni indirecta en las decisiones judiciales objeto de cuestionamiento. En todo caso, explicó que, en virtud de la decisión judicial del proceso de pérdida de investidura, realizó las gestiones legales necesarias para nombrar a la primera persona de la lista electoral en la curul declarada en vacancia definitiva.
Añadió que no existe una transgresión de los derechos fundamentales invocados. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 2 de diciembre de 2021 la Sección Quinta del Consejo de Estado negó el amparo deprecado por el señor Alfredo Fernández. Para el efecto, en primer lugar, sostuvo que la Sección Primera de esta corporación no incurrió en el defecto fáctico alegado por el accionante, pues valoró las pruebas documentales allegadas al proceso, entre ellas, el auto del 4 de agosto de 2015 y la Resolución 4849 del 8 de septiembre de 2019 y, a partir del análisis de aquellas, concluyó que se configuraba el elemento objetivo de la causal de inhabilidad estudiada, en el entendido que el demandado sí había sido condenado mediante sentencia ejecutoriada, sin que pueda avalarse la tesis del Consejo Nacional Electoral, en relación con la consecuencia de la Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prescripción de la sanción y su equiparación a la prescripción de la acción penal, por tratarse de dos figuras completamente distintas.
En segundo término, señaló que tampoco se estructuró la causal de defecto sustantivo porque la corporación accionada explicó detalladamente los presupuestos normativos configurativos de la inhabilidad y examinó la situación fáctica respecto, primero, a la existencia de la sentencia penal condenatoria y, segundo, al elemento subjetivo, en el que determinó que no podía justificarse la conducta del demandado, la cual calificó como culpa grave, porque a pesar del deber de diligencia y cuidado que recaía sobre él, al momento de querer aspirar a un cargo de la función pública, por elección popular, optó por inscribirse y ser elegido sin verificar el cumplimiento de los requisitos para el efecto, partiendo aparentemente, de una convicción errada de la inexistencia de la sanción penal.
Asimismo, concluyó que la autoridad accionada justificó su decisión en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la culpabilidad, criterio que coincidía con el definido en las sentencias SU-424 de 2016 y 474 de 2020 referidas como desconocidas. Además, destacó que el proveído del 25 de mayo de 2017, expediente 2016-00098, no era aplicable al caso concreto, ya que este no tiene relación con la prescripción de la pena, sino que allí se debatió el asunto desde la óptica de la prescripción de la acción penal.
Por esas razones, concluyó que no se configuraba el desconocimiento del precedente. IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la sentencia de primera instancia y aseguró que lo sustentaría una vez conociera el contenido de ese proveído; sin embargo, no allegó con posterioridad ningún memorial, en el que presentara un argumento concreto de inconformidad.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20192, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 2 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional3 y del Consejo de Estado4 ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
La posición ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional empezando por la tesis de la vía de hecho fijada en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, entre otras providencias, y su redefinición en la T-949 de 2003, hasta llegar a su sistematización en la sentencia C-590 de 2005. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia de Jorge Octavio Ramírez, concluyó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Veamos: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la vía de hecho planteada. Estos son los siguientes:(i) la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) se cumple el requisito de inmediatez; (iv) cuando se alegue una irregularidad procesal, la misma debe ser decisiva en la sentencia que se controvierte y afectar derechos fundamentales; (v) se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio y (vi) la providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela.
Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada. Son las siguientes5: a) defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de forma absoluta de competencia; b) defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actúa completamente al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto ocurre cuando: el juez carece de apoyo probatorio, la valoración es absolutamente equivocada o no tiene en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir la decisión; d) defecto material o sustantivo, el cual se origina cuando exista un error judicial ostentoso, arbitrario y caprichoso que desconozca lineamientos constitucionales y/o legales, específicamente ocurre cuando: se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas o exista una evidente y grosera 3 Al respecto ver, entre otras, sentencias T-573 de 1997, T-567 de 1998, T-001 de 1999, T-377 de 2000, T-1009 de 2000, T-852 de 2002, T-453 de 2005, T-061 de 2007, T-079 de 1993,T-231 de 1994, T-001 de 1999, T-814 de 1999,T-522 de 2001, T-842 de 2001, SU-159 de 2002, T-462 de 2003,T-205 de 2004, T-701 de 2004, T-807 de 2004, T-1244 de 2004, T-056 de 2005, T-189 de 2005, T-800 de 2006, T-061 de 2007, T-018 de 2008, T-051 de 2009, T-060 de 2009, T-066 de 2009, T-889 de 2011, T- 010 de 2012, T- 1090 de 2012, T-074 de 2012, T- 399 de 2013, T-482 de 2013, T- 509 de 2013,, T- 254 de 2014, T- 941 de 2014 y T-059 de 2015. 4Sentencia de unificación por importancia jurídica, proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 5 de agosto de 2014.
M.P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Exp. n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 5Sentencias T-352 de 2012, T-103 de 2014, T-125 de 2012, T-176 de 2016, SU-573 de 2017, entre otras. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación; g) desconocimiento del precedente judicial y h) violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. Procedencia de la acción de tutela contra providencias del Consejo de Estado Resulta necesario poner de presente que, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, precitada en el acápite anterior, se decidió admitir la procedencia de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales de esta corporación, por lo cual desde esa oportunidad este ha sido el criterio pacífico del Consejo de Estado.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, en pronunciamientos recientes, la Corte Constitucional6 ha venido sosteniendo que la procedencia de las acciones de tutela dirigidas a debatir sentencias judiciales dictadas por altas corporaciones debe ser más restrictiva, por lo cual, además de los requisitos generales de procedencia y los específicos de procedibilidad, debe acreditarse la existencia de una irregularidad que desconozca abiertamente mandatos constitucionales o que resulte incompatible con la jurisprudencia sentada por el máximo tribunal constitucional sobre el alcance de un derecho fundamental y que, por ende, requiera la imperiosa intervención del juez de tutela, en pro de la salvaguarda de los derechos fundamentales.
Lo anterior en atención a la prerrogativa asignada a las altas cortes consistente en unificar jurisprudencia y ser los órganos de cierre de su jurisdicción, con lo cual dotan de seguridad jurídica las decisiones judiciales y brindan certeza a los usuarios que acuden a los procesos en busca de administración de justicia. Bajo este contexto, la Corte Constitucional coligió que cuando no se presente una irregularidad de la entidad antes señalada, deben admitirse las interpretaciones y valoraciones probatorias, inclusive si el juez de tutela no comparte la decisión. Bajo este contexto, este debe ser especialmente cuidadoso cuando la acción se dirige a controvertir providencias judiciales del Consejo de Estado, ya que únicamente puede intervenir en la decisión adoptada cuando estén plenamente superadas las exigencias generales y exista una arbitraria vulneración a un derecho fundamental con ocasión de la incursión en una causal específica de procedencia. Problema jurídico Antes de plantear el problema jurídico, se aclara que, si bien el señor Alfredo Fernández no sustentó la impugnación, lo cierto es que, en esta instancia, para garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, se realizará el análisis conforme a lo planteado en el escrito inicial y a lo examinado en 6 Ver entre otras sentencias de la Corte Constitucional: SU-917 de 2010, SU-074 de 2016, SU-050 de 2017, SU- 573 de 2017, SU-050 de 2018 y SU-072 de 2018.
Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la sentencia recurrida. Asimismo, se aclara que el accionante, en el escrito de tutela, indicó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto procedimental, al no valorar ciertas pruebas documentales; sin embargo, se tiene que ese argumento se adecua a la causal del defecto fáctico que también invocó, por lo que su estudio, se realizará en el último de los enunciados.
Finalmente, se precisa que el análisis únicamente se efectuará frente a la decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado, al ser el órgano de cierre en el presente asunto. Así las cosas, en el caso concreto se cumplen los requisitos generales de procedibilidad; por tanto, la parte motiva se ocupará de las causales específicas, que, para el sub judice, se centran en el análisis de los defectos sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente judicial.
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿El Consejo de Estado, Sección Primera, al declarar la pérdida de investidura del señor Alfredo Fernández, como concejal del municipio de Guamal, para el período constitucional 2020-2023, aplicó de manera indebida el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994? 2.
¿La autoridad judicial accionada desatendió las reglas fijadas en las sentencias SU-424 de 2016 y SU-474 de 2020, sobre la aplicación del principio de culpabilidad, en el examen de la pérdida de investidura, y el pronunciamiento invocado por el accionante constituye un precedente judicial exigible, para resolver la controversia que aquí se analiza? 3.
¿La Sección mencionada, en la sentencia del 26 de agosto de 2021, valoró las pruebas documentales mencionadas por el accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? Para resolver el problema aquí planteado, se abordarán las siguientes temáticas: (I) defecto sustantivo, (II) análisis de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, (III) desconocimiento del precedente, (IV) estudio del precedente en el caso concreto, (V) defecto fáctico y (VI) examen probatorio del Consejo de Estado, Sección Primera.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿El Consejo de Estado, Sección Primera, al declarar la pérdida de investidura del señor Alfredo Fernández, como concejal del municipio de Guamal, para el período constitucional 2020-2023, aplicó de manera incorrecta o indebida el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994? Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I. Defecto sustantivo En diferentes pronunciamientos7, la Corte Constitucional ha denominado el defecto sustantivo como una condición de procedibilidad de la acción de tutela contra las providencias judiciales.
Al respecto, ha señalado que se presenta por las siguientes razones8: 1. La decisión cuestionada se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable al caso concreto, bien sea, porque la norma empleada no se ajusta a aquel, no se encuentra vigente por haber sido derogada o ha sido declarada inconstitucional. 2. La interpretación o aplicación que se hace de la norma en el asunto concreto, desconoce sentencias con efectos erga omnes que han definido su alcance. 3.
Se fija el alcance de una norma desatendiendo otras disposiciones aplicables al caso y que son necesarias para efectuar una interpretación sistemática. 4. La norma pertinente es inobservada y, por ende, inaplicada. 5. Se aplica una norma que a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque a ésta, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador. 6.
Evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 7. Insuficiencia en la sustentación o argumentación que afecte los derechos fundamentales. II. Análisis de la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada El solicitante de la salvaguarda señaló que el Consejo de Estado, Sección Primera, vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, al declarar la pérdida de su investidura como concejal del municipio de Guamal, para el período constitucional 2020-2023, a pesar de que no se configuraba la causal de inhabilidad definida en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, en el entendido que no existía ninguna sentencia penal condenatoria en su contra.
Así, explicó que el Juzgado Penal del Circuito de Acacías, mediante auto del 4 de agosto de 2015, declaró la extinción de la sanción punitiva que le fue impuesta en el fallo del 23 de agosto de 2016, por lo que, a la fecha que se inscribió como candidato al órgano legislativo municipal, no estaba vigente ninguna decisión penal que lo inhabilitara para el ejercicio del cargo de elección popular, en los términos en los que lo resolvió el Consejo Nacional Electoral, en la Resolución 4849 de 2018, en la cual decidió no revocar su inscripción. 7 Ver entre otras sentencias T-364 de 2009, T-189 de 2005, T-205 de 2004, T-800 de 2006, SU-159 de 2002. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-781 de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.
Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, al revisar la sentencia del 26 de agosto de 2021, la Subsección observa que el Consejo de Estado, Sección Primera, concluyó que estaba acreditado el elemento objetivo para la configuración de la causal de pérdida de investidura, por transgresión del régimen de inhabilidades de los concejales municipales, concretamente, aquella definida en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, ya que el señor Alfredo Fernández fue condenado por sentencia judicial, debidamente ejecutoriada, a una pena privativa de la libertad por la comisión del delito de ejercicio ilícito de actividad monopolística de arbitrio rentístico, el cual solo es punible en la modalidad dolosa.
En ese sentido, explicó que debía diferenciarse la prescripción de la acción penal y la prescripción de la sanción, comoquiera que, contrario a lo resuelto por el Consejo Nacional Electoral, en la Resolución 4849 del 18 de septiembre de 2019, esas figuras procesales son completamente distintas y, de esta manera, la extinción de la pena, la cual acaeció en el caso bajo estudio, no conllevaba la inexistencia de una condena penal, sino la no materialización de la sanción impuesta.
De esta forma, en el caso del señor Fernández estaba probado que fue condenado, por sentencia judicial, a una pena privativa de la libertad, a título de dolo, por lo que existía, objetivamente, la violación del régimen de inhabilidades de los concejales. De otra parte, la Sección accionada señaló que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura también se encontraba cumplido, pues el señor Alfredo Fernández actuó con negligencia y poca prudencia frente al deber de diligencia y cuidado que recaía sobre él, al momento de querer aspirar a un cargo de elección popular, relativo a conocer los requisitos positivos y negativos necesarios para ello, y se mantuvo en su convicción errada frente a la situación particular de la sentencia penal existente en su contra, por lo que podía calificarse en el grado de culpa grave.
Así las cosas, la Subsección evidencia que la autoridad judicial accionada encontró acreditados los presupuestos objetivos y subjetivos para la configuración de la causal de pérdida de investidura, en tanto que el señor Alfredo Fernández había sido condenado a través de sentencia penal a una pena privativa de la libertad, conducta inhabilitante prevista en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
En ese entendido, se estima que los desacuerdos expuestos por el accionante no están llamados a prosperar, puesto que la interpretación de la Sección Primera de esta corporación no fue arbitraria ni equivocada, en la medida en que realizó un estudio de las particularidades del medio de control de pérdida de investidura y de los elementos objetivos y subjetivos exigidos para la configuración de la causal por violación del régimen de inhabilidades de los concejales municipales.
Por tanto, fuerza concluir que la accionada, al declarar la pérdida de la investidura del aquí accionante como concejal del municipio de Guamal, no aplicó de manera arbitraria y sin justificación el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. - Segundo problema jurídico ¿La autoridad judicial accionada desatendió las reglas fijadas en las sentencias SU- Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 424 de 2016 y SU-474 de 2020, sobre la aplicación del principio de culpabilidad, en el examen de la pérdida de investidura, y el pronunciamiento invocado por el accionante constituye un precedente judicial exigible, para resolver la controversia que aquí se analiza? III.
Desconocimiento del precedente judicial La Corte Constitucional ha sostenido que el desconocimiento del precedente jurisprudencial constituye una causal de procedibilidad de la acción de tutela9, pues si bien es cierto los jueces gozan de autonomía para adoptar la decisión a que haya lugar, también lo es que la misma tiene unos límites como es el respeto por el precedente judicial.
Debe precisarse que ese respeto no puede ser entendido de manera absoluta, ya que se trata de armonizar y salvaguardar los principios constitucionales. De allí que se ha admitido la separación de este siempre que se expongan las razones por las cuales se aparta. En sentencia T-446/13, la Corte Constitucional sostuvo que para el efecto deben cumplirse dos requisitos: (I) hacer una referencia expresa del precedente aplicado a casos similares y (II) exponer las razones suficientes por las que considera que el mismo no resulta ajustado al asunto estudiado.
En ese orden de ideas, cuando un juez se aleja del precedente judicial sin exponer los motivos para hacerlo, tal actuación constituye una vulneración al derecho a la igualdad. Por último, debe precisarse que el desconocimiento del precedente judicial puede ser vertical, esto es, el que deben seguir los funcionarios judiciales que están en un nivel jerárquico inferior de los órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción o puede ser horizontal, el cual hace referencia a aquel que deben seguir los jueces de la misma jerarquía. IV.
Estudio del precedente jurisprudencial en el caso concreto El señor Alfredo Fernández señaló que el Consejo de Estado, Sección Primera, de un lado, desatendió las sentencias SU-424 de 2016 y 474 de 2020, en las cuales la Corte Constitucional determinó que en los procesos de pérdida de investidura, deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, como el de culpabilidad y, en ese entendido, evaluar la conducta del demandado y determinar si existió dolo o culpa en la conducta reprochable y, de otro, desconoció el pronunciamiento del 25 de mayo de 2017, expediente 2016-00098, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, en el que analizó un caso similar al suyo y concluyó que la prescripción y extinción de la acción penal significaba que no existía sentencia condenatoria y, por ello, que no se configuraba la inhabilidad mencionada.
Sobre el primer desacuerdo, la Subsección observa que la accionada, en la sentencia objeto de cuestionamiento, acudió a uno de los pronunciamientos que se invoca como 9 Ver entre otras sentencias: T-446/13, T-360/14 y T-309/15. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocido, esto es, a la sentencia SU-424 de 2016, y a otras decisiones más recientes del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, relacionadas con la necesidad de examinar la culpabilidad en los procesos de pérdida de investidura y, en ese sentido, precisó que en los asuntos de esa naturaleza debía analizarse la conducta desplegada por el acusado.
Por lo anterior, en atención al criterio jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional y por el Consejo de Estado, aquella revisó las particularidades del caso y los argumentos planteados por el demandado en el recurso de apelación, relativos a que su conducta no fue culposa, ya que estaba convencido de no estar inhabilitado para inscribirse y participar en las elecciones para el concejo municipal, en tanto que carecía de conocimientos jurídicos y de experiencia en procesos electorales; además, que la decisión del Consejo Nacional Electoral reafirmó su certidumbre frente a la inexistencia de una prohibición para ocupar el cargo de elección popular.
En ese sentido, explicó que el demandado estaba obligado a revisar los requisitos normativos para ocupar el cargo público, pero no lo hizo así, sin que el desconocimiento de la ley le sirviera para excusar la transgresión legal; así mismo, resaltó que no se cumplían los presupuestos para justificar la conducta y concluir que aquel actuó de buena fe, pues, de un lado, no existen interpretaciones disimiles de los jueces de la República respecto a la intemporalidad de la inhabilidad prevista en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 y, de otro, el demandado no acreditó que buscó una asesoría profesional, con el propósito de esclarecer las implicaciones de haber sido condenado penalmente y si el alcance que él creía que tenía la decisión de la autoridad penal de declarar la extinción de la pena por prescripción de la sanción era correcto o no. Igualmente, precisó que la decisión adoptada por el Consejo Nacional Electoral, en la Resolución 4849 del 18 de septiembre de 2019, en la que decidió no revocar la inscripción del demandado fue expedida tiempo después de la inscripción del demandado al cargo, razón por la cual no podía considerarse que aquella le otorgó convencimiento frente a la inexistencia de la inhabilidad.
Así, con base en los lineamientos jurisprudenciales y los supuestos fácticos del caso, el Consejo de Estado, Sección Primera, coligió que el demandado había actuado con culpa grave porque, a pesar del deber de diligencia y cuidado que recaía sobre él, de examinar el cumplimiento de los requisitos para aspirar a un cargo de la función pública, se inscribió como candidato para el Concejo Municipal de Guamal, para el período constitucional 2020-2023, bajo la errada convicción de la inexistencia de la sentencia penal y no buscó ninguna asesoría profesional, con el propósito de revisar si aquella era correcta o no. De esta forma, la Subsección concluye, en primer lugar, que la Sección accionada no incurrió en desconocimiento del precedente judicial de la Corte Constitucional invocado, toda vez que tuvo en cuenta la sentencia SU-424 de 2016 y el criterio definido en ese pronunciamiento y el fallo SU-474 de 2020, sobre la aplicación del principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura y, como se explicó en los párrafos anteriores, examinó la conducta del demandado, para determinar si Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquel actuó con dolo o culpa, para efectos de definir si se configuraba o no el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura.
En segundo término, frente a la desatención del proveído del 25 de mayo de 2017, expediente 2016-00098, la Subsección evidencia que la decisión a la que aluden los solicitantes del amparo no constituye por sí sola un precedente judicial aplicable al caso concreto, en los términos de la Ley 1437 de 201110, argumento que resulta suficiente para colegir que no le asiste razón a aquel.
Sin perjuicio de lo expuesto, se denota que tal asunto no guarda identidad fáctica y jurídica con el que es objeto de estudio, toda vez que el Consejo de Estado, Sección Primera, si bien resolvió un proceso de pérdida de investidura, en el que se discutió la inhabilidad de un concejal, lo cierto es que, en esa oportunidad, se probó que no existía una sentencia penal condenatoria en contra del demandado, comoquiera que la autoridad penal competente declaró la prescripción de la acción penal, figura jurídica distinta a la que se aplicó en este caso.
De esta forma, es claro que esa decisión no resultaba exigible a la accionada, por lo cual no se presenta un desconocimiento del precedente judicial. En esa medida, lo aquí manifestado permite concluir que el Consejo de Estado, Sección Primera, no desconoció el precedente judicial de la Corte Constitucional ni de esta corporación aquí analizado y, por tanto, no incurrió en el defecto invocado. - Tercer problema jurídico ¿La corporación mencionada, en la sentencia del 26 de agosto de 2021, valoró las pruebas documentales mencionadas por el accionante, de conformidad con las reglas de la sana crítica? V. Defecto fáctico De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico se configura cuando el juez carece de apoyo probatorio que le permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Dicho defecto debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto y, adicionalmente, debe tener una incidencia directa en la decisión. La Corte Constitucional ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse un defecto fáctico: 1) Una negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa u omite su valoración y sin justificación da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente; esta dimensión comprende las omisiones en la valoración de 10 1.
Sentencias de unificación, 2. Mecanismo de extensión de jurisprudencia, 3. Mecanismo de revisión eventual o 4. Avocación oficiosa de procesos que cursan en las secciones del Consejo de Estado o en los Tribunales. Ver ensayo del Consejero de Estado, de la Sección Cuarta, doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez “El precedente judicial”. Publicación del Consejo de Estado “Justicia contenciosa administrativa: avances, retos y metas”, pág. 90.
Bogotá, 2015. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez y 2) Una positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución Política.
A pesar de lo expuesto, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por los principios de autonomía judicial y del segundo de los mencionados impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una nueva valoración de la actividad evaluativa realizada por la autoridad judicial que ordinariamente conoce de un asunto.
VI. Examen probatorio del Consejo de Estado, Sección Primera. El accionante afirmó que la autoridad judicial accionada no valoró el auto 007 del 4 de agosto de 2015, a través del cual el Juzgado Penal del Circuito de Acacías declaró la extinción de la sanción penal a favor del señor Alfredo Fernández, por prescripción de la pena impuesta, ni la Resolución 4849 del 18 de septiembre de 2019, en la que el Consejo Nacional Electoral decidió no revocar la inscripción del demandado como concejal del municipio de Guamal.
Pues bien, al revisar la sentencia del 26 de agosto de 2021, se observa que la autoridad judicial referida enlistó las pruebas documentales allegadas al proceso y, luego, detalló las circunstancias probadas en el caso, entre las más relevantes que: 1. El señor Alfredo Fernández había sido condenado, mediante sentencia del 23 de agosto de 2006, proferida por el Juzgado Penal del Circuito Judicial de Acacías, a la pena principal de treinta y seis meses de prisión, como autor del ilícito de ejercicio de actividad monopolística de arbitrio rentístico; 2.
Esa decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Villavicencio, Sala de Decisión Penal, mediante fallo del 30 de junio de 2010; y 3. A través de proveído del 4 de agosto de 2015, el juzgado mencionado declaró la extinción de la sanción penal, por prescripción de la pena. En ese sentido, a partir de esos documentos, la Sección accionada advirtió que estaba probada, objetivamente, la existencia de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades de los concejales, pues el demandado había sido condenado, por medio de una sentencia ejecutoriada, a una pena privativa de la libertad, a título de dolo; así mismo, como se explicó, en el segundo acápite de esta providencia, expuso que la decisión del Juzgado Penal del Circuito Judicial de Acacías sobre la extinción de la pena no implicaba la inexistencia de la sentencia penal, puesto que, contrario a lo decidido por el Consejo Nacional Electoral, en la resolución multicitada, la prescripción de la sanción no era igual a la de la acción penal.
Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, al analizar la culpabilidad de la causal de pérdida de investidura, hizo alusión nuevamente a la Resolución 4849 del 18 de septiembre de 2019, expedida por el Consejo Nacional Electoral y, en ese sentido, señaló que ese acto administrativo no podía considerarse como una justificación del actuar de buena fe del demandado, en la medida en que había sido proferida varios meses después de la inscripción del señor Alfredo Fernández como candidato al Concejo Municipal de Guamal y, por ende, no podía haber fundado el conocimiento de aquel de que no estaba incurso en una inhabilidad.
En ese orden de ideas, la Subsección denota que la autoridad judicial accionada sí valoró las pruebas documentales invocadas por el accionante, con el propósito de examinar el cumplimiento de los presupuestos de la causal de pérdida de investidura, por violación al régimen de inhabilidades de los concejales y, con fundamento en el material probatorio allegado al proceso, definió que estaban acreditados los elementos objetivos y subjetivos frente a la conducta inhabilitante prevista en el ordinal 1.° del artículo 43 de la Ley 136 de 1994.
Bajo este contexto, se colige que aquella valoró las pruebas obrantes en el expediente, de conformidad con las reglas de la sana crítica y, por consiguiente, en esta sede no se evidencia la configuración de un defecto fáctico. En consecuencia, al no encontrarse demostradas las causales específicas de procedencia de la tutela estudiadas, se confirmará la sentencia del 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por el señor Alfredo Fernández, a través de la acción de tutela promovida en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, y del Tribunal Administrativo del Meta.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia del 2 de diciembre de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado por el señor Alfredo Fernández, a través de la acción de tutela promovida en contra del Consejo de Estado, Sección Primera, y del Tribunal Administrativo del Meta, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Radicado: 111001-03-15-000-2021-07105-01 Accionante: Alfredo Fernández 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ En comisión RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica LYGR