Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente (E): LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06885-00 Demandante: ELSA ESTHER CARRASQUILLA MENDIVIL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA Tema: Tutela contra providencia judicial.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la demanda interpuesta por la señora Elsa Esther Carrasquilla Mendivil contra el Tribunal Administrativo del Magdalena, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo El 10 de noviembre de 2023 la señora Elsa Esther Carrasquilla Mendevil, actuando en nombre propio, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Magdalena con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, al «derecho al mínimo vital y móvil, el derecho a la seguridad social, el derecho a la igualdad objetiva y material ante la ley y el derecho a la vida digna».
La accionante consideró vulneradas las referidas garantías constitucionales, con ocasión de la providencia proferida el 1º de septiembre de 2023 por la autoridad judicial accionada, que dejó sin efecto el auto del 12 de julio del mismo año, en virtud del cual se confirmó la decisión del 28 de junio de 2023 dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, y que sancionó al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, en su calidad de director de historia laboral de la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones, en el incidente de desacato con radicado 47001-33-33-066-2022-00167-00/01-02.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones Con base en lo anterior, la parte actora solicitó el amparo del derecho fundamental invocado y, en consecuencia, pidió: SEGUNDA: Que se REVOQUE EN TODAS SUS PARTES la providencia adiada PRIMERO (1º) DE SEPTIEMBRE DE 2023, proferido por la honorable SALA TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, por medio del cual resolvió “DEJAR SIN EFECTO el auto de doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023), por medio del cual esta Colegiatura resolvió confirmar el auto de veintiocho (28) de junio de dos mil veintitrés (2023) emitido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, que sancionó al señor CESAR ALBERTO MENDEZ HEREIDA, en su calidad de Director de Historia Laboral, por el incumplimiento de la orden judicial contenido en la sentencia de tutela del Tribunal Administrativo del Magdalena de once (11) de octubre de dos mil veintidós (2022), de conformidad a las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TERCERA: Como de lo anterior, se ordene a la honorable SALA TERCERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL MAGDALENA, para que tome la decisión que en derecho corresponde y, por ende, se le ordene al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA, para que, obligue a COLPENSIONES, proceder a dar cabal cumplimiento a las ÓRDENES emitidas por en el NUMERAL SEGUNDO DEL FALLO DE TUTELA de fecha once (11) de octubre de 2022, ya que, a la fecha, inclusive, la entidad en tutelada COLPENSIONES no ha EXHIBIDO el ESCRITO DE LA NOVEDAD DE RETIRO CON RETROACTIVIDAD, presentado presuntamente, por mi ex empleador ROSMEL SABOGAL CASTILLPO, ante esa entidad, tal como de manera caprichosa lo vienen afirman en sin sustentación fáctica legal que, confirme su dicho o afirmación, sencillamente, ese escrito NO EXISTE, pues de existir, ya COLPENSIONES lo hubieran EXHIBIDO ante la Justicia Ordinaria Laboral y la presente acción constitucional.
CUARTA: Que se le ORDENE a COLPENSIONES, tramitar de manera inmediata por jurisdicción de COBRO COACTIVO el pago de los aportes dejados de pagar mi ex empleador ROSMEL SABOGAL CASTILLO, a partir del MES DE MARZO DE 1.983, hasta el MES DE FEBRERO DE 1.995, tal como ya lo hizo, con mi ex empleadora BLANCA ESPITIA DE ABELLO. QUINTA: Todas aquellas que la honorable CORTE SUPREMA DE JUSTICIA a bien considere en aras de salvaguardar los derechos fundamentales constitucionales de la suscrita a la SEGURIDAD SOCIAL, la TERCERA EDAD, el MÍNIMO VITAL Y MÓVIL, etc., inherentes con la presente acción constitucional.1 1.3.
Hechos probados y/o admitidos La Sala destaca los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora Elsa Esther Carrasquilla Mendivil instauró acción de tutela en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, con el fin de obtener la protección inmediata de su derecho fundamental a la seguridad social.
Lo pretendido por la actora radicaba en que la entidad accionada revisara la veracidad de la información contenida en su historia laboral e hiciera las 1 Transcripción con posibles errores ortográficos. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correcciones a las que hubiere lugar y así informarle oportunamente si cumplía o no con los requisitos para acceder a la pensión de vejez o al reajuste de indemnización sustitutiva.
Por su parte, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta profirió sentencia de primera instancia el 10 de agosto de 2022, mediante la cual declaró la improcedencia de la acción, al estimar que la actora debía demandar los actos administrativos proferidos por el Instituto del Seguro Social, que negaron el reconocimiento pensional con el argumento de que no se cumplía con el número de semanas requeridas para acceder al beneficio pensional y se le reconoció indemnización sustitutiva.2 Seguidamente, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de segunda instancia del 11 de octubre de 2022, revocó la decisión anterior y concedió el amparo del derecho fundamental a la seguridad social, en consecuencia estableció lo siguiente: SE ORDENA a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones que en el marco de sus funciones y atendiendo el término establecido en el artículos 10 de la Resolución 753 de 2016, proceda a realizar el trámite administrativo que corresponda, tendiente a verificar y corregir, si hay mérito para ello, la historia laboral de la accionante relacionado con las incongruencias que han venido señalándose en esta decisión, a saber, el no pago de semanas cotizadas por parte de los ex empleadores y la novedad de retiro reportada presuntamente por el ex empleador ROSMEL SABOGAL CASTILLO.
Igualmente, SE ORDENA a Colpensiones que, luego de agotado el procedimiento de corrección del historial laboral y atendiendo el término señalado en artículo 9 de la Resolución 753 de 2016, proceda a informar a la accionante si se hace acreedora o no a la pensión de vejez o al reajuste de la indemnización sustitutiva que ha venido solicitando durante el trámite tutelar.
(Negritas destacadas por la sala). El 13 de junio de 2023 la Señora Carrasquilla Mendivil presentó memorial ante el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Santa Marta, por medio del cual promovió incidente de desacato, manifestando que la entidad accionada persistía en no dar cumplimiento a lo ordenado por esta en fallo de tutela de segunda instancia. Mediante providencia del 15 de junio de 2023, el mencionado juzgado dispuso la apertura del trámite incidental y ordenó la notificación de la providencia a los señores Dalia Teresa Gamboa, Cesar Alberto Méndez Heredia y Andrea Rincón Caicedo, en su calidad de subdirectora de Determinación VI, director de Historia Laboral y directora de Prestaciones económicas, respectivamente, 2 La señora Elsa Esther Carrasquilla Mendivil solicitó en el año 2004 el reconocimiento del derecho pensional ante el Instituto de Seguros Sociales, el cual fue negado mediante resolución 004143 de 2004, con el argumento que no cumplía con el número de semanas requeridas para acceder al beneficio pensional, decisión que fue confirmada por la entidad mediante resolución 01481 de 24 de octubre de 2005 y le fue reconocida la indemnización sustitutiva.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co concediéndoles el término de 3 días, para que rindieran informe acerca de las razones por la cuales no habían dado cumplimiento a la orden impartida en el fallo de tutela de segunda instancia proferido por esa corporación. Surtido el trámite correspondiente, el referenciado juzgado mediante proveído del 28 de junio de 2023 declaró en desacato únicamente al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, en calidad de director de Historia Laboral de Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, al no haber dado cumplimiento a lo ordenado en el atendido fallo de tutela, imponiéndole una sanción equivalente a multa por 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así mismo, lo conminó a dar cumplimiento. El fallador de instancia estimó que, si bien la entidad lograba acreditar gestiones realizadas por la Dirección de Ingresos por Aportes orientadas al pago de aportes pendientes a favor de la accionante por parte de su exempleadora Blanca Espitia de Abello, no se podía perder de vista que lo ordenado en sentencia de tutela de segunda instancia comprendía dos puntos concretos, a saber: 1) Realizar el trámite administrativo tendiente a verificar y corregir, si hay mérito para ello, la historia laboral de la accionante relacionado con las incongruencias señaladas en la sentencia, como lo son: el no pago de semanas cotizadas por los ex empleadores y la novedad de retiro reportada presuntamente por el ex empleador Rosmel Sabogal Castillo y; 2) Luego de realizar la gestión anterior, informe a la accionante si se hace acreedora o no de la pensión de vejez o al reajuste de la indemnización sustitutiva solicitado.
Frente a lo anterior, el juzgado señaló que la entidad guardó silencio frente a estos puntos, por lo que persistía el incumplimiento. El 12 de julio de 2023 el Tribunal Administrativo del Magdalena, en grado jurisdiccional de consulta confirmó la sanción impuesta y conminó al señor Méndez Heredia para que efectuara las gestiones necesarias y para que diera cumplimiento al fallo de tutela.
Frente a lo anterior, adujo que si bien la entidad logró demostrar la realización de acciones tendientes a lograr el cobro de los aportes adeudados por parte de los exempleadores de la señora Carrasquilla Mendívil, lo cierto era que se le había ordenado a la entidad verificar y, si fuese el caso corregir, la información de la historia laboral de la accionante, hecho frente al cual Colpensiones guardó absoluto silencio en su respuesta.
El 24 de julio de 2023 el señor Méndez Heredia elevó solicitud de revocatoria de la sanción por desacato y adujo que no se valoró el memorial allegado el 11 de julio de 2023. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En providencia del 1.° de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo del Magdalena dejó sin efectos el auto del 12 de julio de 2023 y revocó la sanción impuesta al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, en calidad, director de Historia Laboral de la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones.
Como fundamento de su decisión, adujo que, debido a un error involuntario en la conformación del expediente, no se tuvo en cuenta el memorial elevado el 11 de julio de 2023 enviado por Colpensiones y que contenía el informe del cumplimiento del fallo. Agregó que dicho memorial iba acompañado de la resolución 176483 del 7 de julio de 2023, mediante la cual la entidad negó el reconocimiento y pago de la pensión de vejez solicitada por la actora, y en su lugar, procedió a reliquidar el valor de la indemnización sustitutiva, a fin de darle cabal cumplimiento al fallo de tutela.
El tribunal explicó que, frente al primer punto en el acto administrativo se consignó lo siguiente: Finalmente, con requerimiento 2023_10948609 a la Dirección de Historia Laboral, se insistió sobre la corrección de los tiempos mencionados, lo cual se atendió así: los ciclos tradicionales de 198304 a 198403 con el empleador tradicional 05018400453 ROMEL SABOGAL CASTILL, validaciones se efectúan con la información microfilmada que se cuenta de cada empleador y para la solicitud puntual del afiliado, se informa que para el periodo de 198403 en empleador realizó el reporte de la novedad de retiro retroactivo con fecha 08/04/1983, fecha que se acredita en la H.L Unificada y por ello no es procedente efectuar correcciones frente a los ciclos reclamados por el afiliado.
Mediante traza de correo se trabajó el caso y se adjuntan las comunicaciones para la atención del caso. H.L Con 835.43 semanas”.3 El tribunal accionado adujo que, en lo atinente al segundo punto, Colpensiones, luego del estudio del caso de la señora Carrasquilla Mendivil, resolvió: “ARTÍCULO PRIMERO: Negar el Reconocimiento y pago de la Pensión de VEJEZ solicitada por la señora CARRASQUILLA MENDIVIL ELSA ESTHER identificada con CC No. 36,525,948, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta Resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Reliquidar la Indemnización Sustitutiva de Pensión de Vejez a favor del (la) señor(a) CARRASQUILLA MENDIVIL ELSA ESTHER, ya identificado(a), en cuantía de $1,712,934.00 UN MILLON SETECIENTOS DOCE MIL NOVECIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS M/CTE de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO TERCERO: El presente pago único será ingresado en la nómina del periodo 202307 que se paga a partir del último día hábil del mismo mes 3 Transcripción con posibles errores ortográficos. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la en la central de pagos del BANCO DE BOGOTA de SANTA MARTA LC 1 31 AV FERROCARRIL CC OCEAN MALL.
ARTÍCULO CUARTO: La presente Indemnización Sustitutiva de pensión Vejez es incompatible con las pensiones de vejez y de invalidez. Salvo lo dispuesto en el artículo 53 del decreto 1295 de 1994. De todo lo anterior, el tribunal concluyó que Colpensiones realizó todas las gestiones orientadas a cumplir íntegramente la orden contenida en el fallo de tutela del 11 de octubre de 2022.
El 11 de septiembre de 2023 la accionante Elsa Esther Carrasquilla Mendivil elevó solicitud de aclaración contra el anterior auto, bajo el argumento que la providencia acusada contenía afirmaciones que le generaban duda, por cuanto no podía entenderse bajo ningún motivo que Colpensiones había cumplido con la orden impartida en la sentencia de tutela, toda vez que dicha entidad no exhibió el documento contentivo de la novedad de retiro reportada por su antiguo empleador, el señor Rosmel Sabogal Castillo.
El Tribunal Administrativo del Magdalena a través de providencia del 17 de octubre de 20234 negó la referida solicitud al estimar que la pretensión de la accionante estaba dirigida a controvertir la decisión de fondo contenida en la providencia del 1. ° de septiembre de 2023 y proponer nuevamente una discusión que ya había resuelta a través de diferentes pronunciamientos.
Agregó que dicha decisión fue clara en señalar que la orden de tutela estaba encaminada a que la entidad accionada realizara todos los trámites administrativos correspondientes, tendientes a verificar y corregir la historia laboral de la accionante si había merito a ello, pero, «por el contrario, no señala dicho fallo la obligación de Colpensiones de exhibir el documento que la accionante pretende».
Concluyó que «lo que busca el solicitante es reformar la parte resolutiva de la decisión y no aclararla como bien lo dispone la norma en la que se fundamenta su solicitud, lo cual, por todo lo expuesto, se torna abiertamente improcedente». 1.4. Sustento de la vulneración Defecto fáctico. Adujo que, contrario a lo decidido en la decisión reprochada, no podía hablarse de un cumplimiento del fallo de tutela ya que Colpensiones nunca demostró la existencia del escrito de novedad de retiro con retroactividad, presuntamente presentada por su exempleador Rosmel Sabogal Castillo, «sino que se dedicó – como siempre – a presentar no sólo a los Juzgados y Tribunales del conocimiento PANTALLAZOS MANIPULADOS por los mismos funcionarios de COLPENSIONES, encargados de manejar dicha información, señalando que 4 El proveído en cita fue notificado el 19 de octubre de 2023 a las partes por mensaje de datos.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co existe una NOVEDAD DE RETIRO presuntamente, REPORTADA por mi ex empleador ROSMEL SABOGAL CASTILLO, con fecha del mes de ABRIL DE 1.984, con RETROACTIVIDAD al ocho (8) de marzo de 1.983, afirmación esa que, NO CUENTA CON ESCRITO que acompañe tal afirmación, tal como lo señaló, en las consideraciones esbozadas por el honorable Tribunal Administrativo del Magdalena.»5 Así, esgrimió que no se ha cumplido el fallo de tutela pues «dichos cuadritos presentados por Colpensiones» son manipulados por ellos mismos, y en ese sentido, no puede decirse que existe corrección alguna a su historia laboral hasta tanto la entidad no exhiba la existencia del presunto escrito donde conste que su exempleador presentó tal novedad de retiro con retroactividad.
Indicó que Colpensiones indujo en error judicial al Tribunal Administrativo del Magdalena al pretender a través de unos simples «pantallazos» manipulados y editados a su libre albedrío por los mismos funcionarios de Colpensiones, sin exhibir el famoso escrito de novedad de retiro con retroactividad, supuestamente presentado por su exempleador, «para con ello, dejarme una carga probatoria que sólo le asiste a COLPENSIONES por ser la entidad encargada de manejar la historia laboral de los trabajadores».
Concluyó que cuenta con 76 años y tiene serios problemas de salud producto de sus enfermedades como diabetes e hipertensión y, con la decisión censurada se vulnera su derecho fundamental a la seguridad social, en conexidad con las garantías fundamentales constitucionales al mínimo vital, la tercera edad y el acceso a la administración de justicia que no se limita a la posibilidad de que las personas residentes en Colombia puedan acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes. 1.5.
Admisión de la demanda Mediante auto de 15 de noviembre de 2023 se: i) admitió la demanda; ii) ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Magdalena, como autoridad judicial accionada; iii) vinculó, en calidad de terceros con interés, al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta, a la Administradora Colombiana de Pensiones Colpensiones y al señor Cesar Alberto Méndez Heredia; y iv) ofició al Tribunal Administrativo del Magdalena para que allegara copia íntegra del expediente en el cual se tramitó el incidente de desacato. 5 Transcripción con posibles errores de ortografía. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo del Magdalena Luego de hacer un recuento de los hechos suscitados en el marco del incidente de desacato, solicitó negar las pretensiones de la demanda porque la decisión judicial obedeció a la aplicación de la normativa y de la postura jurisprudencial vigente sin que se incurriera en arbitrariedad alguna.
Por tanto, concluyó que lo que en realidad lo que se busca es reabrir el debate jurídico surtido en las instancias. Explicó que la decisión proferida y que concedió el amparo solicitado por la accionante6, dio lugar a que Colpensiones desplegara acciones tendientes a verificar el acatamiento de la orden. Al respecto, mencionó las siguientes: i) Solicitud de información a la Dirección de Historia Laboral del Colpensiones, en la que se relacionaran los tiempos laborados por la accionante con las respectivas correcciones. ii) La resolución SUB 176483 del 7 de julio de 2023, notificada a la accionante, que resolvió la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez a la señora Carrasquilla Mendivil.
Con base en la documental que aportó dicha entidad, se concluyó que la sentencia de tutela había sido acatada, pues, esta se limitó a ordenar a la accionada la verificación y corrección de la historia laboral de la accionante, y acto seguido informar si hay lugar o no a reconocer el pago de la prestación económica. 1.6.2. Colpensiones Requirió que se declare la improcedencia de la acción, pues, a su juicio, la actora pretende desnaturalizar la acción de tutela pretendiendo que por medio de un proceso caracterizado por la subsidiaridad, sean reconocidos derechos que deben ser de conocimiento del juez ordinario competente a través de los mecanismos legales establecidos para ello, sin indicar cuales de manera específica.
Los demás sujetos pese a haber sido debidamente notificados, no rindieron informe de fondo del asunto. 6 Se refiere a la sentencia de 11 de octubre de 2022 y que sirvió de fundamento para la interposición del trámite de desacato. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer de la demanda presentada por la señora Elsa Esther Carrasquilla Mendivil de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Lo anterior, por cuanto la acción de tutela se dirige contra el Tribunal Administrativo del Magdalena. 2.2. Problema jurídico Teniendo en cuenta la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y los informes presentados, los problemas jurídicos que subyacen al caso concreto son los siguientes: ¿Se superan en el sub lite los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró «el mínimo vital y móvil, el derecho a la seguridad social, el derecho a la igualdad objetiva y material ante la ley y el derecho a la vida digna» con ocasión de la providencia proferida el 1º de septiembre de 2023, que dejó sin efectos el auto del 12 de julio de 2023 y revocó la sanción impuesta al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, en calidad, director de Historia Laboral de la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, en el incidente de desacato con radicado 47001-33-33-066-2022-00167- 00/01-02? Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) la evolución jurisprudencial referente a la procedencia de la acción de tutela contra los autos dictados en el incidente de desacato; iii) de los requisitos generales de procedibilidad de tutela contra providencia judicial; iv) análisis del caso en concreto.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20127 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema8 y declaró su procedencia.9 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Evolución jurisprudencial de la procedencia de la acción de tutela contra los autos dictados en el incidente de desacato La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 8 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 9 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.
Lo anterior, por cuanto es claro que por medio de dicho mecanismo, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela, debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión adoptada en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.
Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra una providencia expedida en un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el mismo trámite, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada.
Lo anterior, denota claramente que la acción de tutela sí es procedente en contra de las decisiones que se profieran en el trámite de un incidente de desacato, lo que está prohibido es que el juez constitucional ahonde y se pronuncie sobre la decisión de tutela que sirvió como base para promover el incidente. Dicha postura resulta lógica, pues, de lo contrario, los asuntos decididos por el juez natural serían interminables y sometidos a incertidumbre, lo cual va en contravía de los postulados de seguridad jurídica y cosa juzgada imperantes en un Estado de Derecho.
Igualmente, en la sentencia SU-627 de 2015, el máximo tribunal Constitucional fijó las reglas de procedencia de la acción de tutela contra providencias dictadas en el trámite de la acción de tutela, en los siguientes términos: 4.6. Unificación jurisprudencial respecto de la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela y contra actuaciones de los jueces de tutela anteriores o posteriores a la sentencia. 4.6.1.
Para establecer la procedencia de la acción de tutela, cuando se trata de un proceso de tutela, se debe comenzar por distinguir si ésta se dirige contra la sentencia proferida dentro de él o contra una actuación previa o posterior a ella. 4.6.2. Si la acción de tutela se dirige contra la sentencia de tutela, la regla es la de que no procede. 4.6.2.1.
Esta regla no admite ninguna excepción cuando la sentencia ha sido proferida por la Corte Constitucional, sea por su Sala Plena o sea por sus Salas de Revisión de Tutela. En este evento solo procede el incidente de nulidad de dichas sentencias, que debe promoverse ante la Corte Constitucional. 4.6.2.2. Si la sentencia de tutela ha sido proferida por otro juez o tribunal de la República, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional, cuando exista fraude y por tanto, se esté ante el fenómeno de la cosa juzgada fraudulenta, siempre y cuando, además de cumplir con los requisitos Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co genéricos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, (i) la acción de tutela presentada no comparta identidad procesal con la solicitud de amparo cuestionada;
(ii) se demuestre de manera clara y suficiente, que la decisión adoptada en la sentencia de tutela fue producto de una situación de fraude (Fraus omnia corrumpit); y (iii) no exista otro medio, ordinario o extraordinario, eficaz para resolver la situación. 4.6.3. Si la acción de tutela se dirige contra actuaciones del proceso de tutela diferentes a la sentencia, se debe distinguir si éstas acaecieron con anterioridad o con posterioridad a la sentencia. 4.6.3.1.
Si la actuación acaece con anterioridad a la sentencia y consiste en la omisión del juez de cumplir con su deber de informar, notificar o vincular a los terceros que serían afectados por la demanda de tutela, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, la acción de tutela sí procede, incluso si la Corte Constitucional no ha seleccionado el asunto para su revisión. 4.6.3.2.
Si la actuación acaece con posterioridad a la sentencia y se trata de lograr el cumplimiento de las órdenes impartidas en dicha sentencia, la acción de tutela no procede. Pero si se trata de obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato, y se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la acción de tutela puede proceder de manera excepcional10.
(Subrayas por fuera del texto) 2.5. Relevancia constitucional Para el caso en concreto, la Sala anticipa que declarará la improcedencia de la presente acción de tutela por carecer de relevancia constitucional puesto que no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202211. 2.5.1. Sentencia SU-215 de 2022 de la Corte Constitucional – unificación de criterios en materia de relevancia constitucional La Corte Constitucional, al momento de estudiar los citados requisitos en sede de revisión, encontró que la acción de tutela formulada por RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado carecía de relevancia constitucional.
En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son 10 Corte Constitucional, Sentencia SU-627 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo. 11 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal12 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional14. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal15”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional 12 Sentencia SU-573 de 2019. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-103 de 2022. 15 Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales16”.
En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto17, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal18. (Resaltado de la Sala) Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado.
Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental; (ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 2.6.
Caso concreto Los argumentos de la parte actora apuntan a probar la presunta lesión de sus derechos fundamentales debido a que, a su juicio, el tribunal dio por cumplida una orden tutela que no lo estaba, en cuanto Colpensiones no exhibió el escrito de novedad de retiro con retroactividad, presuntamente presentado por su exempleador.
Ahora, es pertinente establecer si las pretensiones expuestas buscan o no convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia y si trasciende de una «mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales»19. Se tiene que el Tribunal Administrativo del Magdalena en la providencia del 1. ° de septiembre de 2023 dejó sin efectos el auto del 12 de julio de 2023 y revocó la sanción impuesta al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, la cual fue establecida en primera instancia por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Santa Marta mediante auto del 28 de junio de 2023, en su calidad, 16 Sentencia SU-128 de 2021. 17 Sentencia SU-573 de 2019. 18 Ibid. 19 Corte Constitucional en la SU-215 de 2022.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co director de Historia Laboral de la Administradora Colombiana De Pensiones – Colpensiones, teniendo en cuenta dos puntos fundamentales, a saber: i) En la sentencia de tutela proferida el 11 de octubre de 2022 se accedió al amparo y se ordenó realizar el trámite administrativo tendiente a verificar y corregir, si había mérito para ello, la historia laboral de la accionante relacionado con las incongruencias señaladas en la sentencia, como lo era: El no pago de semanas cotizadas por los ex empleadores y la novedad de retiro reportada presuntamente por el ex empleador Rosmel Sabogal Castillo y; ii) Luego de realizar la gestión anterior, informara a la accionante si era acreedora o no de la pensión de vejez o al reajuste de la indemnización sustitutiva solicitada.
Posteriormente, el tribunal demandado adujo que, en cumplimiento de la primera orden, la Dirección de Historia Laboral de Colpensiones de Colpensiones informó lo siguiente: “Finalmente, con requerimiento 2023_10948609 a la Dirección de Historia Laboral, se insistió sobre la corrección de los tiempos mencionados, lo cual se atendió así: los ciclos tradicionales de 198304 a 198403 con el empleador tradicional 05018400453 ROMEL SABOGAL CASTILL, validaciones se efectúan con la información microfilmada que se cuenta de cada empleador y para la solicitud puntual del afiliado, se informa que para el periodo de 198403 en empleador realizó el reporte de la novedad de retiro retroactivo con fecha 08/04/1983, fecha que se acredita en la H.L Unificada y por ello no es procedente efectuar correcciones frente a los ciclos reclamados por el afiliado.
Mediante traza de correo se trabajó el caso y se adjuntan las comunicaciones para la atención del caso. H.L Con 835.43 semanas”. Igualmente, en cuanto a la segunda orden la corporación judicial indicó que Colpensiones profirió la resolución 176483 del 7 de julio 2023, la cual fue notificada debidamente a la accionante al buzón de correo uresari2012@hotmail.com, en la cual decidió negar el reconocimiento y pago de la pensión de vejez al considerar que no logró acreditar los requisitos mínimos de semanas cotizadas, «toda vez que mínimo se requieren 1300 y a la fecha solo tiene 835».
En dicho acto administrativo también se reliquidó su indemnización sustitutiva de conformidad con el artículo 37 de la Ley 100 de 1993, y el decreto 1730 de 2001. Debido a lo anterior, el tribunal revocó la sanción al señor Cesar Alberto Méndez Heredia, al considerar que la entidad realizó todas las gestiones orientadas a cumplir la orden contenida en el fallo de segunda instancia proferida el 11 de octubre de 2022.
Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el punto, se itera que en materia de tutelas contra providencias judiciales le está vedado al juez constitucional inmiscuirse en asuntos propios de la órbita de los jueces naturales de la causa; por lo tanto, el estudio debe basarse exclusivamente en los argumentos de raigambre constitucional esgrimidos por los actores dentro del trámite de tutela, toda vez que analizar puntos meramente legales atentaría contra el principio de autonomía judicial y así, en últimas se convertiría el mecanismo constitucional en una tercera instancia. En consecuencia, se considera que no se acreditaron los criterios fijados por la Corte Constitucional en la SU-215 de 2022 para encontrar superado el requisito de relevancia constitucional, ya que los argumentos traídos en el escrito de tutela ya fueron desatados por el juez natural de la causa, quien concluyó que si bien, la orden de tutela estaba encaminada a que la entidad accionada realizara todos los trámites administrativos correspondientes tendientes a verificar y corregir la historia laboral de la accionante, no se señaló la obligación de Colpensiones de exhibir el documento que la accionante pretende.
Puestas de ese modo las cosas, prontamente se advierte que el reparo de la accionante tiene como finalidad principal cuestionar el análisis probatorio que en su momento realizó la autoridad judicial accionada, el cual, ab initio, resulta intangible para el juez constitucional, en la medida que no se evidencia de manera palmaria la vulneración de los derechos fundamentales.
Esta Sala recuerda que el simple alegato de una vulneración no conlleva que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. Lo contrario generaría que el juez constitucional de tutela deba proceder con una revisión in extenso de los elementos de convicción aportados al expediente, lo que claramente desborda las competencias propias de esta instancia de decisión y desconoce la función propia del juez natural de la causa.
Por último, si bien la señora Carrasquilla Mendivil adujo ser un sujeto de especial protección debido a sus múltiples padecimientos de salud y su avanzada edad, la Sala advierte que, no se allegó prueba sumaria alguna que acreditara dichas condiciones especiales que permitieran acreditar una situación de vulneración o indefensión que constituya un perjuicio irremediable.
La Sala establece que la parte pretender utilizar la tutela como un mecanismo para revivir la controversia ya definida, cuestión que no impacta la garantía de Demandante: Elsa Esther Carrasquilla Mendivil Demandado: Tribunal Administrativo del Magdalena Radicado: 11001-03-15-000-2023-06885-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos fundamentales invocados, pues busca convertir el trámite en una tercera instancia. Esto, pues la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción instaurada por la señora Elsa Esther Carrasquilla Mendivil contra el Tribunal Administrativo del Magdalena.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (E1) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultarlo con el número de radicación en el siguiente link https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx