CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01996-01 Demandante: Ministerio de Defensa Nacional Demandado: Tribunal Administrativo de Santander Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho para lograr reconocimiento de pensión de invalidez / Defecto fáctico y desconocimiento del precedente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por la parte demandante, en contra de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.

La solicitud   El Ministerio de Defensa Nacional promovió solicitud de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 68001333300920200001701.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Andrés Mantilla Vásquez presentó demanda, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Ministerio de Defensa Nacional con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 1249 del 28 de marzo de 2019, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez y, en consecuencia, se le reconociera y pagara dicha prestación económica con ocasión a la pérdida de capacidad laboral causada mientras fungió como soldado voluntario. ii) El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga con providencia del 24 de enero de 2022 negó las pretensiones de la demanda.

Decisión contra la cual la cual el demandante interpuso recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Santander mediante sentencia del 14 de marzo de 2024 revocó la decisión del a quo y, en su lugar, ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez en favor de Andrés Mantilla Vásquez. iv) La corporación judicial demandada vulneró su derecho fundamental, al incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del presente en la medida que: i) se tuvo en cuenta hechos consolidados el 27 de marzo de 1998, bajo una reclamación realizada 22 años después (marzo de 2019); ii) se aplicó el principio de favorabilidad, con pleno desconocimiento de los de insescindibilidad e irretrospectividad de la ley; iii) se accedió a las pretensiones bajo el régimen contenido en el Decreto 4433 de 2004, a su vez, reconoció y ordenó la procedencia de la prescripción bajo las disposiciones del Decreto 1211 de 1990; y iv) a efectos de determinar la disminución de capacidad, valoró el acta de junta médica practicada hace 22 años, sin que en el expediente obrara prueba documental (peritaje) que acreditara tal condición. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] De acuerdo a los fundamentos de hecho y derecho que anteceden, respetuosa me permito solicitar al Juez TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, consecuentemente se dicte una nueva sentencia que acoja los preceptos jurisprudenciales del Consejo de Estado respecto a la Pensión de Invalidez de miembros de las fuerzas militares, en razón a que el Tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo […]».

(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, luego de hacer un reencuentro jurídico-procedimental de las etapas surtidas al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, concluyó que se adelantaron las actuaciones conforme al ordenamiento jurídico, sin que se encontrara acreditada la trasgresión de los derechos fundamentales invocados por la parte demandante. 1.2.2.

El Tribunal Administrativo de Santander solicitó que se declare improcedente la tutela al considerar que no reúne los requisitos de procedencia determinados por la jurisprudencia, en razón a que la providencia enjuiciada se encuentra ajustada al ordenamiento jurídico y a los criterios jurisprudenciales aplicables al caso. 1.2.3. Andrés Mantilla Vásquez solicitó que se niegue la solicitud de tutela, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales de la entidad tutelante, en su defecto la sentencia objeto de reproche se profirió bajo el marco normativo y jurisprudencial vigente. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Primera mediante sentencia del 30 de mayo de 2024 declaró improcedente la solicitud de tutela, al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional, en atención a que lo pretendido por la parte demandante es reabrir un debate jurídico que fue agotado en el proceso ordinario. 1.4.

Escrito de impugnación La parte tutelante impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó que la solicitud de tutela cumple con las causales generales establecidas por la Corte Constitucional. En este sentido reiteró los argumentos de inconformidad expuestos en el escrito de tutela contra la providencia cuestionada, relacionados con el presunto defecto fáctico y desconocimiento del precedente. 2.

Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2.2.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Santander vulneró el derecho fundamental del Ministerio de Defensa Nacional con ocasión de la providencia del 14 de marzo de 2024, a través de la cual revocó la decisión del a quo para en su lugar reconocer en favor de Andrés Mantilla Vásquez una pensión de invalidez, con lo cual incurrió, presuntamente, en defecto fáctico y desconocimiento del precedente? 2.4.1.

Requisitos de procedibilidad adjetiva En relación con el requisito de relevancia constitucional, contrario a lo señalado por el a quo, se entiende superado, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de derechos fundamentales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados. Aclarado ello, la Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2.

Defecto fáctico    El defecto fáctico que se le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional19 tiene una dimensión negativa y otra positiva. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,20 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».21 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas».22    Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales.  2.4.3.

Desconocimiento del precedente judicial En este punto, en cuanto al desconocimiento de precedente alegado se recuerda que un análisis sistemático del artículo 230 de la Constitución Política permite afirmar que los jueces guardan una carga de respetar los precedentes relevantes como un imperativo derivado del principio de igualdad y un medio para promover la seguridad jurídica, la confianza de la sociedad en la estabilidad, la predictibilidad de las decisiones judiciales y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.

Además, el principio de legalidad ordena un manejo adecuado de estos, como medio para erradicar la arbitrariedad de las decisiones judiciales, presupuesto esencial del Estado Social de Derecho. La Corte Constitucional ha considerado que el precedente es toda decisión previa adoptada de manera principal por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que, por abordar un problema jurídico originado en hechos idénticos o semejantes desde un punto de vista jurídicamente relevante al que debe resolver el juez, debe ser tenido en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad.

El adecuado manejo del precedente conlleva entonces la obligación de seguir el curso de decisión trazado en la ratio decidendi de una o varias sentencias previas, salvo si existen razones jurídicas particularmente poderosas que impongan modificarlo. Esas razones pueden provenir de un cambio en el ordenamiento positivo, de la modificación de las bases axiológicas del sistema jurídico o de una drástica transformación de las condiciones sociales en las que se adoptaron aquellas decisiones, de tal entidad que las torna en injustas o incorrectas en el orden de cosas actual.

De igual manera, el juez puede apartarse del precedente si, pese a la existencia de algunas similitudes entre uno y otro caso, encuentra diferencias de mayor peso que justifican un tratamiento diverso a la situación objeto de estudio. Por último, eventos en los que se evidencia una incompatibilidad en el sentido de decisiones precedentes, relevan al juez de obediencia pues, en términos prácticos, no existe un precedente claro que lo vincule.

En cualquier caso, el juez debe cumplir una carga de transparencia, identificando los precedentes relevantes; de suficiencia, dando a conocer las razones que en su concepto justifican el cambio de dirección decisional, y precisando por qué esa modificación lleva a una mejor interpretación del orden jurídico además de ello reporta mayores beneficios que el detrimento en la seguridad jurídica y la igualdad que se derivara de la desobediencia al precedente. 2.4.4.

Caso concreto El Ministerio de Defensa Nacional, Dirección de Asuntos Legales acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental y, en consecuencia, se dejara sin efectos la providencia proferida el 14 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, en cuanto revocó la decisión de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda y en consecuencia ordenó el pago de una pensión de invalidez a favor de Andrés Mantilla Vásquez.

Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico y desconocimiento del presente en la medida que i) se tuvo en cuenta hechos consolidados el 27 de marzo de 1998, bajo una reclamación realizada 22 años después (marzo de 2019): ii) se aplicó el principio de favorabilidad, pero con plena trasgresión de los de insescindibilidad e irretrospectividad de la ley; iii) se accedió a las pretensiones bajo el régimen contenido en el Decreto 4433 de 2004, a su vez, reconoció y ordenó la procedencia de la prescripción bajo las disposiciones del Decreto 1211 de 1990; y iv) a efectos de determinar la disminución de capacidad, valoró el acta de junta médica practicada hace 22 años, sin que en el expediente obrara prueba documental (peritazgo) que acreditara tal condición. Para mayor claridad, se recuerda lo considerado por el Tribunal Administrativo de Santander, en su providencia: «[…] 4.1.

Que, al demandante durante la prestación de los servicios como soldado voluntario del Ejército Nacional, le sobrevivió una disminución de la capacidad laboral del 59.98% y fue declarado no apto para la actividad militar, tal y como lo demuestra el Acta de Junta Médico Laboral No. 2426 del 27 de marzo de 1998 (Págs. 26 a 29 archivo 01 OneDrive) 4.2.

Mediante la Resolución No. 009183 del 02 de diciembre de 1998, se le reconoció al señor Mantilla Vásquez, indemnización por disminución de la capacidad laboral, en un valor de $382.976 (Págs. 23 a 24 archivo 01 OneDrive). 4.3. El aquí demandante fue retirado del servicio a partir del 01 de abril de 1998, a través del acto administrativo identificado como OAP No. 1043 de la misma fecha.

(Pág. 22 archivo 01 OneDrive) De lo anterior concluye el Tribunal que, aunque el Decreto Ley 094 de 1989 fijó como porcentaje requerido para acceder a la pensión de sobreviviente, mínimo el 75% de disminución de la capacidad laboral, lo cierto es que, la Ley 923 de 2004 fijó como límite mínimo para acceder a tal prestación, el 50% de disminución de la capacidad laboral, siendo este el régimen aplicable al caso bajo estudio por favorabilidad, en virtud de reiterada y pacífica jurisprudencia de la Corte Constitucional y, del Consejo de Estado, que lo aplican a hechos ocurridos incluso, antes del año 2022, como sucede con el aquí demandante.

Entonces, por favorabilidad, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a partir de la fecha en que fue retirado del servicio militar y, hasta que subsista el estado de invalidez que así lo permite. Situación que, tal y como se dirá en la parte resolutiva de esta providencia, impone revocar la sentencia recurrida y, en su lugar declarar la nulidad del acto administrativo demandado Resolución No. 1249 del 28 de marzo de 2019 ordenando el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez en los términos previstos en la Ley 923 de 2004, descontado de las sumas causadas con la condena impuesta, el descuento de lo pagado al demandante por concepto de indemnización ante la pérdida de la incapacidad psicofísica, toda vez que, como lo ha sostenido de forma consistente y reiterada el Consejo de Estado, la prestación pensional por invalidez y, la indemnización por ese mismo motivo, comparten su causa eficiente, esto es, la merma en la capacidad sicofísica de los miembros de la Fuerza Pública lo que implica que, en la práctica su reconocimiento simultáneo constituya una doble compensación […]».

A juicio de esta Sala, la autoridad judicial demandada realizó una valoración probatoria acorde con los contornos particulares del asunto, la normatividad y la jurisprudencia aplicables al régimen de pensión de invalidez, por tanto, la decisión judicial cuestionada se sustentó en el estudio de las pruebas aportadas al proceso y con observancia del debido proceso.

De tal manera, se evidencia que corroboró que Andrés Mantilla Vásquez, durante la prestación del servicio como soldado voluntario en el Ejército Nacional, se le determinó una disminución de la capacidad laboral del 59.98% y fue declarado no apto para la actividad militar, tal y como lo acreditó el Acta de Junta Médico Laboral 2426 del 27 de marzo de 1998.

Además, se indicó que si bien el Decreto Ley 094 de 1989 fijó como porcentaje requerido para acceder a la pensión de invalidez una pérdida de capacidad laboral igual o superior al 75%, por su parte la Ley 923 de 2004 estableció como límite mínimo para acceder a tal prestación el 50% de disminución de la capacidad laboral, por tanto, en atención al principio de favorabilidad este régimen es el aplicable al asunto, y en virtud del criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que incluso en hechos ocurridos antes del 2022 han empleado dicha norma, tal como ocurrió en el caso bajo estudio.

Así, encontró que por favorabilidad, en los términos previstos en la Ley 923 de 2004, el demandante tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a partir de la fecha en que fue retirado del servicio militar y, hasta que subsista el estado de invalidez; a su vez, se indicó que de las sumas causadas en la condena impuesta se le descontaría lo pagado por concepto de indemnización ante la pérdida de su capacidad psicofísica, pues conforme a la jurisprudencia del alto tribunal de lo Contencioso-administrativo la referida prestación y la indemnización por igual motivo, comparten su causa eficiente, por lo que su reconocimiento simultáneo constituye una doble compensación. De tal forma, se observa en la providencia judicial cuestionada que la autoridad judicial demandada efectuó el estudio de la controversia planteada bajo el prisma de la normatividad aplicable y motivó de manera suficiente su decisión. Ahora, en lo que se refiere al desconocimiento del precedente judicial alegado, la Sala considera que no hay lugar a pronunciarse, en tanto la parte demandante no explicó ni mencionó, en específico, los pronunciamientos que consideró omitidos.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y, por lo tanto, no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. Así las cosas, esta Sala observa que la decisión acusada no incurrió en defecto fáctico ni en desconocimiento del precedente judicial, debido a que fue proferida de conformidad con las normas que regulan la materia y aquella se apoyó en el material probatorio aportado al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual permitió evidenciar el régimen aplicable al asunto para ordenar el reconocimiento y pago de una pensión de invalidez en favor de Andrés Mantilla Vásquez.

En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos, de forma que la Sala revocará la decisión del a quo, en su lugar, negará el amparo de los derechos fundamentales del Ministerio de Defensa Nacional.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 30 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Primera. En su lugar, negar el amparo de los derechos fundamentales del Ministerio de Defensa Nacional, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador