Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: MARTA IRENE ZAPATA ARREDONDO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Marta Irene Zapata Arredondo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 27 de julio de 2022, en ejercicio de la acción de tutela y mediante apoderado judicial, la señora Marta Irene Zapata Arredondo pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, que estimó vulnerados por la sentencia del 27 de enero de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

En concreto, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA. Se declare que el Tribunal Administrativo de ANTIOQUIA – Sala Primera de Decisión, integrada por los magistrados ADRIANA BERNAL VELEZ, GLORIA MARIA GOMEZ MONTOYA Y BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en la sentencia del 27 de enero de 2022 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por la Docente MARTA IRENE ZAPATA ARREDONDO contra La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado N° 05001-33-33-023-2020- 00231- 01.

SEGUNDA. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, integrada por los Magistrados ADRIANA BERNAL VELEZ, GLORIA MARIA GOMEZ MONTOYA Y BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia Unificación SUJ-014-CE-S2-2019 de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda, es decir reconociendo la prima de junio establecida en el artículo 15 numeral 12 literal b de la ley 91 de 1989. 2.

Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Marta Irene Zapata Arredondo pidió la nulidad del acto ficto ocasionado por la falta de respuesta a la petición del 26 de junio de 2019, por medio del cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio denegó el reconocimiento de la prima de junio Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co prevista en el artículo 15, numeral 2, literal b) de la Ley 91 de 1989.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que fuera reconocida la prima negada. 2.2. La demanda correspondió al Juzgado 23 Administrativo de Medellín, que, en sentencia del 2 de septiembre de 2021, denegó́́́́ las pretensiones, porque si bien la fecha de vinculación docente de la demandante fue el 1° de septiembre de 1994, lo cierto es que la consolidación del estatus jurídico de pensionada ocurrió el 8 de mayo de 2013, es decir, con posterioridad al 31 de julio de 2010.

Que, por lo tanto, conforme con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, no era beneficiaria de la prima de mitad de año contemplada en la Ley 91 de 1989, pues dicho Acto Legislativo acabó con los beneficios consagrados en los regímenes especiales y exceptuados. 2.3. Inconforme con la decisión, la demandante apeló y expuso que los docentes carecen de un régimen especial de pensión; que mediante sentencia C-143 de 2018 la Corte Constitucional mantuvo vigente el numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989; que no puede equipararse la prima de mitad de año reclamada con una mesada adicional y su alcance no puede restringirse conforme con lo establecido en el parágrafo transitorio 6° del Acto Legislativo 01 de 2005, pues ésta sólo es aplicable a mesadas pensionales. 2.3.1.

Agregó que el Acto legislativo 01 de 2005 tuvo la finalidad de acabar con los regímenes pensionales especiales y exceptuados, pero ello no puede desconocer los derechos adquiridos por los docentes pensionados. 2.4. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante providencia del 27 de enero de 2022, confirmó la decisión de primera instancia, básicamente por las mismas razones del a quo, es decir, porque la prima adicional del literal b), numeral 2, del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, se asemeja a la mesada catorce consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 y por ello se debe tener en cuenta para su reconocimiento lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005. 3.

Argumentos de la acción de tutela 3.1. De manera preliminar, la señora Marta Irene Zapata Arredondo manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales. En cuanto al fondo del asunto, sostuvo que las providencias cuestionadas incurrieron: 3.1.1.

En defecto sustantivo, en razón a que la sentencia centró la atención sólo en el contenido del artículo 1º del Acto legislativo 01 de 2005, sin hacer un análisis completo de la norma, que, a su juicio, protegió la Ley 91 de 1989. 3.1.1.1. Agregó que, contra lo dicho por las autoridades judiciales demandadas, de las sentencias C-461 de 1995, C-049 de 1994 y C-506 de 2006 se puede concluir que la prima de mitad de año reclamada nada tiene que ver con la mesada catorce. 4.

Trámite procesal 4.1. Por auto del 2 de agosto de 2022, el Despacho Sustanciador admitió la demanda de tutela y, entre otras cosas, ordenó notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia y, como tercero con interés a la Nación, Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 4.2.

En cumplimiento de la anterior orden, la Secretaría de esta Corporación practicó las notificaciones correspondientes por correos electrónicos enviados el 5 de agosto de 20221. 1 Índices 8 y 9 de Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.

Intervenciones 5.1. El Juzgado 23 Administrativo de Medellín remitió́́́́ el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 5.2. El Ministerio de Educación Nacional señaló no estar legitimado en la causa por pasiva dado que las pretensiones del demandante escapan de su competencia. 5.3. Los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, no se pronunciaron pese a que fueron debidamente notificados.

CONSIDERACIONES 1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20143, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5.

Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»4. 2.

Planteamiento del problema jurídico y solución del problema jurídico 2.1. De manera preliminar y previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala verificará si la tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. De encontrarse cumplido ese requisito, será estudiado el fondo del asunto, en los términos propuestos en la demanda de tutela. 2 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 3 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 4 SU-573 de 2017.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 2.2.1.

En ese sentido, la Corte Constitucional5 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 2.2.2.

De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»7. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar, mejorar o modificar los argumentos propuestos ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 5 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 6 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Ibidem Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.

En el caso concreto, la Sala advierte que la señora Marta Irene Zapata Arredondo propone la misma discusión jurídica que presentó en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. 2.3.1. Si bien la demandante alega que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en defecto sustantivo, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate respecto de si la prima de medio año prevista en el artículo 15, numeral 2, inciso final de la Ley 91 de 1989, se asemeja o no a la mesada catorce prevista en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993 a efectos de aplicar los requisitos del Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3.1.1.

En el recurso de apelación que presentó la demandante contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario (resumido en la providencia de segunda instancia), sostuvo lo siguiente: (…) De acuerdo con las normas transcritas, es claro que los docentes con vinculación en la docencia oficial con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (26 de junio de 2003) se rigen por lo establecido en la Ley 91 de 1989 y por el régimen general de pensiones, esto es, por la Ley 33 de 1985; mientras que los docentes vinculados a partir de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003, se regirán por el sistema general de pensiones establecido en la Ley 100 de 1993.

( ) El Acto Legislativo 01 de 2005 ha generado muchas discusiones sobre la continuidad de la aplicación de normas especiales para los docentes, pues en el parágrafo 2° transitorio de dicho Acto Legislativo se estableció que la vigencia de los regímenes especiales, los exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en el Sistema General de Pensiones, expirará el 31 de julio de 2010.

( ) De este modo, se tiene que la prima de medio año es un beneficio que se le otorga a los docentes que no tienen derecho a la pensión de gracia, incluso se considera como un beneficio compensatorio al no poder acceder a dicha prestación y, al cual tienen derecho únicamente los docentes beneficiarios de la Ley 91 de 1989, en virtud de lo preceptuado en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En este sentido, no puede equipararse la prima de mitad de año establecida en el numeral 2° literal b) del artículo 15 con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional; así que el hecho de que para su monto se haya establecido que equivale a una mesada pensional, no varía su naturaleza de prima. 2.3.1.2.

Ahora, en el escrito de tutela, la señora Zapata Arredondo expuso: (…) Al centrar los despachos judiciales su atención solo al contenido de este inciso 8 del artículo 1° del Acto Legislativo, sin estudiar en contexto la normatividad completa, están cayendo en el error de negar reconocimientos de derechos a los docentes de la educación pública.

Siendo que sistemáticamente hacen un ejercicio de análisis básico, donde se contraen a verificar la fecha de status pensional y conversión de la mesada pensional a salarios mínimos. Aduciendo, que esta normatividad elimina la posibilidad de percibir más de 13 mesadas pensionales durante un año, como está contenido en el inciso 8 del mencionado artículo, sin realizar un análisis completo de la norma constitucional.

En estas condiciones, es claro que el numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989, nada tiene que ver con la mesada pensional causada con posterioridad al año 2005, pues el régimen especial, que contiene la misma, identifica una prima, que “equivale” a una mesada pensional, situación diferente a la prestación acontecida como mesada adicional a los docentes en el mes de junio de cada año. De este modo, se tiene que la prima de mitad de año es un beneficio que se le otorga a los docentes que no tienen derecho a la pensión de gracia, incluso se considera como un beneficio compensatorio al no poder acceder a dicha prestación y al cual tiene derecho únicamente los docentes beneficiarios de la Ley 91 de 1989, en virtud de lo preceptuado en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.

En ese sentido no se puede equiparar la prima de mitad de año establecida en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 198 (sic), con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional; así́́ que el hecho de que para su monto se haya establecido que equivale a una mesada pensional, no varía su naturaleza de prima.

Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Como se ve, la demandante formuló inconformidades que coinciden con las que expuso en el recurso de apelación que presentó contra la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 05001333302320200023100.

Evidentemente la tutela busca revivir la discusión respecto del reconocimiento de la prima de medio año prevista en el artículo 15, numeral 2, inciso final de la Ley 91 de 1989, a la luz de las condiciones que establece el Acto Legislativo 01 de 2005 por su semejanza con la mesada catorce consagrada en el artículo 142 de la Ley 100 de 1993, aspecto que ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en la sentencia del 27 de enero de 2022. 2.4.1.

En efecto, la providencia cuestionada, luego de hacer un recuento normativo y jurisprudencial sobre la prima de junio de que trata el artículo 15, numeral 2, inciso final de la Ley 91 de 1989 y traer a estudio todas las pruebas recaudadas en el proceso, consideró: No obstante, debe precisarse que, aunque no es el mismo beneficio, la mesada adicional del literal b) numeral 2 del articulo 15 de la ley 91 de 1989, se asemeja a la mesada catorce consagrada en el articulo 142 de la Ley 100 de 1993 y en ese orden se debe tener en cuenta para su reconocimiento lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005.

En efecto, la Corte Constitucional en sentencia C-461 del 12 de octubre de 1995 dijo que la prima de mitad de año contemplada en el numeral 2ª del literal B del articulo 15 de la Ley 91 de 1989, es un beneficio asimilable a la mesada catorce regulada por el articulo 142 de la Ley 100 de 1993. (…) Se debe entonces analizar si la demandante reúne los requisitos exigidos en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que modificó y adicionó el artículo 48 de la Constitución Política.

En la citada disposición se exige: 1. Que al momento de la publicación del acto legislativo, ya estuviere percibiendo la pensión o hubiere causado el derecho. Con relación a este punto se tiene que la pensión de jubilación fue reconocida a través de la Resolución No. 1025 del 1 de agosto de 2014, con efectos a partir del 8 de mayo de 2013. 2.

Que el derecho pensional se haya causado después del 22 de julio de 2005, cuando entró en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, y con anterioridad al 31 de julio de 2011. La señora MARTA IRENE ZAPATA ARREDONDO adquirió el estatus pensional el 8 de mayo de 2013. 3. Que perciba una mesada igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

A la demandante se le reconoció una mesada pensional de $2.013.107. Respecto de este último punto se observa: Salario 2013 SMLMV Mesada de 3 SMLMV $589.500 $1.768.500 La demandante no tiene derecho a percibir la mesada catorce que reclama porque el derecho pensional lo adquirió el 8 de mayo de 2013, con posterioridad al 31 de julio de 2011 y la pensión supera los tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

(…) 2.5. Aunque la demandante alega la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y mínimo vital, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un nuevo pronunciamiento sobre si tiene o no derecho a percibir la prima de medio año prevista en el artículo 15, numeral 2, inciso final de la Ley 91 de 1989, asunto que, como se vio, quedó definido en las providencias cuestionadas. 2.6.

Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por la demandante. Por tanto, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Marta Irene Zapata Arredondo. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicado: 11001-03-15-000-2022-04095-00 Demandante: Marta Irene Zapata Arredondo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA 1.

Declarar improcedente la acción de tutela presentada por la señora Marta Irene Zapata Arredondo, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO