CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-02873-02(1531-2020) Demandante: YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Demandado: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Apelación sentencia – Prestaciones sociales laborales, artículo 14 de Ley 4ª de 1992 – Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 Procede la Sala de Conjueces a resolver el recurso de apelación, interpuesto por la demandante Yira Lucia Olarte Avila, contra la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, del 30 de septiembre de 2019, mediante la cual se NEGÓ a las pretensiones de la demanda.
Antecedentes Pretensiones. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, la demandante Yira Lucia Olarte Avila, a través de apoderado judicial, formuló seis pretensiones. 1.1. Declárese nulo el acto administrativo presunto derivado del derecho de petición del 11 de septiembre de 2014, que a la fecha no ha sido respondido por la entidad, operándose el silencio administrativo negativo, conforme al artículo 83 del CACA, ya que han transcurrido tres (3) meses para resolver la petición, por lo que se entiende que es negativa la respuesta, al cabo del 11 de diciembre del mismo año (un mes) fecha en la que debió adoptarse la decisión, por violar normas superiores de derecho como son los artículos 23, 25 y 53 de la Constitución Política de Colombia, artículo 14 de la ley 4 de 1992 y artículo 2 del decreto 057 de 1993 ordenándose en consecuencia la inaplicación, por inconstitucionales de los artículos correspondientes de los decretos que desde 1993 fijaron anualmente la remuneración de los jueces, magistrados y/o procuradores, en cuanto previeron como prima, sin carácter salarial, del treinta por ciento al sesenta por ciento (30-60%) del salario básico mensual de tales servidores judiciales. 1.2.
Una vez declarada la nulidad de dicho acto administrativo presunto, a título de reparación de perjuicios, condénese a la demandada a pagar a Yira Lucia Olarte Avila las diferencias prestacionales que se le adeudan, correspondientes a su periodo de vinculación como funcionario judicial y que le dejaron de pagar, que resultan de aplicar el 60% de la prima especial como factor salarial para su reliquidación, con relación a la bonificación por servicios prestados, auxilio de cesantía, intereses a las cesantías, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones y prima de vacaciones, con todas las consecuencias jurídicas. 1.3.
Condénese a la demandada a pagar a Yira Lucia Olarte Avila la indexación de las condenas a que haya lugar, con base en el IPC, desde la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente hasta que el mismo se verifique, y por tratarse de pagos de tracto sucesivo, que la indexación se aplique separadamente, respecto de cada obligación, conforme al art 187 in fine del CPACA. 1.4.
Que se condene a la entidad a pagar a Yira Lucia Olarte Avila los intereses moratorios sobre las condenas a que haya lugar, en la forma señalada en No. 4 del art 195 del CPACA, desde la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente hasta que el mismo se verifique, y por tratarse de pagos de tracto sucesivo, que los intereses se apliquen separadamente, respecto de cada obligación. 1.5.
Ordénese el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del CPACA. 1.6. Que se condene en costas a la demandada. Fundamentos de hecho. A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda: 2.1. Desde el 11 de junio de 2001, la demandante Yira Lucia Olarte Avila desempeña el cargo de Secretaria Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. 2.2.
El 11 de septiembre de 2014, en ejercicio de derecho de petición, la demandante solicitó a la demandada que se le reliquidara las prestaciones sociales laborales causadas desde la fecha de su vinculación a la Rama Judicial contabilizando como factor salarial la prima especial equivalente al 60% de sus ingresos laborales del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Al respecto, la entidad demandada guardó silencio. Fundamentos de derecho y concepto de violación. 3.1. Los actos acusados vulneran lo siguiente, el artículo 4, 23, 25 y 53 de la Constitución Nacional; el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; artículo 138, 152 No. 2°, 157, 187 y 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes. 3.2.
Según la demandada al denegarse lo pedido, se están vulnerando los derechos fundamentales al debido proceso administrativo y el derecho a la defensa por adoptar una decisión “abiertamente ilegal” y contraría a la Constitución Política de Colombia. Manifiesta que la Ley 4 de 1992 materializó el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, el cual contiene juicios para determinar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, en el artículo 2 de la mencionada ley se previó un concepto cerrado en cuanto prohíbe al Gobierno de manera genérica desmejorar los salarios y las prestaciones sociales de los trabajadores públicos.
El Ejecutivo desbordó su poder por cuanto bajo la apariencia de una prima especial equivalente al 30% del sueldo básico, despojando de efectos salariales a dicho porcentaje, con lo que disminuyo el monto de las prestaciones sociales. 3.3. El artículo 14 y 15 de la Ley 4 de 1992 derivan del principio de progresividad, plasmado en el artículo 53 constitucional, que contiene una noción de salario vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad del trabajo, según el demandante resulta ilógico y extraño al derecho aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una perdida al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos. 3.4.
La parte actora alega que en el artículo 14 se previó como prima sin carácter salarial el 30% del salario básico mensual con una oscilación que va hasta el 60% como máximo a liquidar, este último es el porcentaje que se solicita. La razón se deriva de la sentencia del 29 de abril de 2014, en la que se ha debatido sobre el concepto de prima especial equivalente al 60% de la asignación básica mensual.
Contestación de la demanda 4.1. La parte accionada, mediante apoderado judicial, se opuso a la totalidad de las pretensiones, alegando que como lo indica el artículo 14 de la Ley de 1992 la prima especial allí constituida no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-276 de 1996, mediante la cual se declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial” del citado artículo, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las prestaciones sociales. 4.2.
Si se considera que la prima especial tiene carácter salarial se sobrepasaría la ley, al reliquidar las prestaciones al demandante con la inclusión de la prima especial, pues en el Decreto 610 de 1998, la remuneración de estos funcionarios corresponde al 80% de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración un magistrado de alta corte, y ese porcentaje se alcanza al pagar la bonificación por compensación. 4.3.
Finalmente, la accionada hace la precisión en alegar que las pretensiones únicamente se encaminan a obtener la reliquidación de todas las prestaciones sociales devengadas por la demandante, con el computo del 60% de la prima especial como factor de salario. Y propuso las excepciones de ausencia de “causa petendi”, “prescripción trienal de los derechos laborales” y “la innominada”.
Sentencia de primera instancia El Tribunal administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Sala Transitoria, en sentencia del 30 de septiembre de 2019, dispuso lo pertinente: PRIMERO – NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva. SEGUNDO – Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
TERCERO – En firme la presente decisión, procédase por Secretaria a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente. Recurso de apelación La demandante Yira Lucia Olarte Avila por medio de apoderado judicial, impugnó la sentencia del 30 de septiembre de 2019 y solicitó su revocación. Argumentó que el a quo refundió en su sentencia los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992 y esa confusión llevó a la sala a desestimar las pretensiones de la demanda, a pesar de reconocer que dicho 30% de la prima especial debe ser sumado y no restado.
Citó la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 en donde esta anula los decretos que establecieron la prima especial como sin carácter salarial de los años 1993 a 2007. Y reiteró que dicha sentencia se caracteriza por ser UNIFICADORA, por lo tanto, la sala debió acoger al precedente judicial. Audiencia de conciliación Audiencia de conciliación se da con fecha de 26 de noviembre de 2019.
Tramite de segunda instancia El 02 de octubre de 2020 los integrantes de Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado, con fundamento en la causal regulada en los artículos 130 y 131 del Código de Procedimientos Administrativos y de lo Contencioso Administrativo, manifestaron su impedimento para conocer del litigio. El 13 de mayo de 2021 la Sección Segunda, Subsección A, de esta misma Corporación aceptó el impedimento manifestado y, asimismo, se declaró impedida para conocer del asunto por lo que ordenó el sorteo de Conjueces.
El 10 de agosto de 2021 se dio cumplimiento a lo anterior y se conformó la presente Sala de Decisión de Conjueces. Mediante auto de 25 de octubre de 2021 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por auto de 25 de febrero de 2022 se ordenó correr traslado a las partes para que presenten alegatos de conclusión. Los apoderados de las partes presentaron sus correspondientes escritos de alegatos de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio.
CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado Conforme a lo previsto en el artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide. El marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que éste es el único que puede calificar lo que de la decisión de primera instancia fue desfavorable a sus intereses.
De suerte que, los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del C.G.P. La jurisprudencia ha sostenido a este respecto que «las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: tantum devolutum quantum appellatum». La sentencia de primera instancia sólo fue apelada por la parte demandada, con el fin de lograr que se revoque la decisión de primera instancia y, al efecto, se nieguen las pretensiones de la demanda.
De igual manera, con relación a la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidos por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida Ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida Ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló en su artículo 86 inciso 4º el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la Ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
Veamos el texto de la norma en comento: En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
De tal manera, que habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación que conoce la Sala, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso. Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado.
El recurso de apelación y el problema jurídico 2.1. Sala de Conjueces, dados los antecedentes facticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante le resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, para proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas que se hayan fijado en la misma, en la medida en que tal jurisprudencia constituye un precedente con carácter vinculante conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia de constitucionalidad de la misma norma.
Por lo tanto, el problema jurídico que se suscita en el caso sub judice es: Establecer si la parte demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta para tales efectos la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Sobre la aplicación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 3.1.
Para el caso de las prestaciones reclamadas por la parte demandante debe puntualizarse que la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 02 de septiembre de 2019, después de examinar las normas constitucionales (artículo 150), legales (Ley 4 de 1992 y Ley 332 de 1996) y reglamentarias (decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional), así como la noción de prima y los topes fijados en el Decreto 1251 de 2009, precisó el contenido y alcance de la norma prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, de la siguiente manera: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías, Ese 80% es un piso y un techo. 3.2. Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1 de la Ley 332 de 1996.
La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de la carga prestación. Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este.
Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene un salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000. Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima).
Aplicación de las sentencias de unificación de Consejo de Estado. Por un lado, el artículo 270 del CPACA consagra la figura de las sentencias de unificación jurisprudencial así:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo constitucional en los artículos 13 (principio de igualdad), 10 (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: (..) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad (sic) y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad (sic) antes anotado. Por otro lado, y recogiendo las reglas expuestas, es obligación del juez contencioso administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación esta Corporación. Salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordene a las autoridades administrativas el acatamiento incondicional del precedente contencioso-administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10 del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Caso concreto. En el presente caso se encuentra demostrado: La demandante Yira Lucia Olarte Avila ejerció como Secretaria Judicial desde 2001 hasta la presentación de la demanda. El régimen aplicable es el contenido en el Decreto 57 de 1993. La demandada descontó y no tuvo en cuenta el 30% del salario ya que según La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial este porcentaje constituye prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
En ejercicio del derecho de petición, el 11 de septiembre de 2014, solicitó a la demandada el reconocimiento y pago de las diferencias debidas por concepto de prestaciones, contabilizando como factor salarial la prima especial equivalente al 60%. Al respecto la entidad demandada guardo silencio. De conformidad con los consignado en la sentencia de unificación jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019 y los datos cronológicos que acompañan los antecedentes del presente caso, resulta pertinente negar las pretensiones de la demandante teniendo en cuanta que la prima especial no tiene efectos sobre las prestaciones sociales y esto es lo que se pide en la demanda.
Finalmente, respecto de las costas procesales no se impondrán. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por la autoridad de la ley, Falla PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen. CÚMPLASE. La anterior decisión fue estudiada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARLOS JOSÉ MANSILLA JÁUREGUI MIGUEL ARCÁNGEL VILLALOBOS CHAVARRO Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.