Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Y OTRO Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Defecto fáctico. Sanción moratoria docentes. Ley 1955 de 2019, artículo
57. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 19 de diciembre de 20221, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso acción de tutela contra el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Primera: Tutelar a favor del MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FOMAG. el derecho constitucional fundamental al debido proceso, vulnerado por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó, con la expedición de las sentencias de fecha 30 de noviembre de 2021 y 28 de octubre de 2020 (respectivamente)”. 2.
Hechos Del expediente, se advierte como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El 4 de junio de 2019, la docente Leidy Johana Urrutia Mosquera solicitó el pago de sus cesantías. El 12 de julio de 2019, la Secretaría de Educación del Departamento del Chocó expidió la Resolución 002113, por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de las cesantías parciales a la solicitante.
Y el 15 de enero de 2020 se realizó el pago de las cesantías. 2.2. En el año 2021, la señora Leidy Johana Urrutia Mosquera interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 1 Índice 2 en Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que (i) se dejara sin efectos el acto ficto por medio del cual se negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías; y (ii) se ordenara el reconocimiento y pago de 120 días de mora, comprendidos en el periodo del 17 de septiembre de 2019 y el 14 de enero de 2020. 2.3.
Del asunto conoció el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Radicado Nro. 27001-33-33-002-2021-00070-00), que mediante sentencia del 30 de noviembre de 2021 accedió a las pretensiones formuladas. Contra la anterior decisión, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio interpuso recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo del Chocó que, mediante sentencia de 28 de octubre de 2022, confirmó el fallo de primera instancia por las mismas razones del a quo. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora consideró que el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo del Chocó incurrieron en defecto sustantivo y fáctico, por las razones que se expondrán a continuación: 3.1. Defecto sustantivo: La parte actora sostuvo que, si bien el pago de la sanción moratoria en el pasado era su responsabilidad, la Ley 1955 de 2019 modificó tal circunstancia. Puntualmente, el artículo 57 de esta norma dispuso que no podría ordenarse el pago de indemnizaciones económicas con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y que, consecuentemente, la entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías.
Asimismo, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería que financiaran el pago de las sanciones por mora a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019. Así se dispuso en la norma mencionada: “Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios.
No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. Para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio causadas a diciembre de 2019, facúltese al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería que serán administrados por una o varias sociedades fiduciarias públicas; así mismo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público definirá la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.
El Consejo Directivo del FOMAG efectuará la adición presupuestal de los recursos de los que trata el presente parágrafo. La emisión de bonos o títulos no implica operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de su redención.” Así las cosas, la parte actora aseguró que las autoridades judiciales Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desconocieron el contenido del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, pues allí se dispuso la prohibición de “condenar al FOMAG, por mora que se genere a partir del 1 de enero de 2020”.
De manera que en el caso no era viable la condena del frente a mora generada en vigencia 2020. En suma, aunque existe responsabilidad, esta solo corresponde a los días generados hasta el 31 de diciembre de 2019; y los demás debe asumirlos la entidad territorial. 3.2. Defecto fáctico: La parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en tal defecto porque la resolución que reconoció las cesantías y los correspondientes soportes de pago, no solo le permitían al juez determinar el cálculo de la sanción moratoria, sino también “inferir en cabeza de qué entidad se encuentra la responsabilidad del pago de la misma”.
No obstante, las autoridades judiciales omitieron la valoración adecuada de dichas pruebas, lo cual condujo a una conclusión errada sobre la legitimación por pasiva y, consecuentemente, a proferir una sentencia condenatoria en la que no se tuvo en cuenta que su responsabilidad únicamente comprendía los días de mora generados hasta 31 de diciembre de 2019. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 17 de enero de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por la Nación, Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó; se ordenó notificar en calidad de tercero a la señora Leidy Johana Urrutia Mosquera, quien actuó como demandante del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; se reconoció a la abogada Aidée Johanna Galindo Acero como apoderada de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes. 4.2.
El Tribunal Administrativo del Chocó sostuvo que lo que se desprende del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019 es que si es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es el que incurre en mora frente al pago, tal entidad es la que debe asumir el pago de la correspondiente sanción moratoria. Señaló que, justamente, así sucedió en el caso, pues en el medio de control se demostró que la docente Leidy Johana Urrutia Mosquera solicitó el retiro de sus cesantías el 4 de junio del año 2019 y mediante Resolución Nro. 2113 de 19 de julio de 2019, la Secretaría de Educación Departamental del Chocó reconoció el pago.
Entonces, si bien el acto administrativo de reconocimiento no fue expedido dentro de los 15 días que establece la norma, el mayor tiempo de la mora ocurrió después del 19 de julio del 2019, pues el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio efectuó el pago hasta el día 15 de enero del 2020. El Tribunal manifestó que, consecuentemente, el Fondo es la entidad que tiene que asumir la responsabilidad del pago de la sanción moratoria.
Agregó que el parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019 facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir títulos de tesorería, con el fin de financiar el pago de las sanciones moratorias a cargo del Fondo causadas hasta el 31 de diciembre de 2019. Lo cual en su criterio corrobora que “quien debe pagar el valor de dicha penalidad, es el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales3 y especiales4 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional5 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Es por lo anterior, que la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3.
Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si la acción de tutela interpuesta por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 2 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 3 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 4 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 5 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumple a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la relevancia constitucional.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si al proferir la sentencia de 28 de octubre de 2022, en el marco del medio de control tramitado bajo el radicado 27001-33-33-002-2021-00070-01, el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. 4. Requisito de relevancia constitucional y su análisis del caso 4.1.
La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»6. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más 6 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural7.
De esta forma, conforme se indicó debe existir una coherencia lógica de los planteamientos de las partes en relación con los asuntos puestos a consideración del juez natural, decididos por estos, y la supuesta vulneración de derechos fundamentales como consecuencia de lo decidido o acontecido en el respectivo proceso, pues la acción de tutela no puede ser utilizada para adicionar, completar, modificar los argumentos que dejaron de plantearse ante el juez de la causa.
En palabras de la Corte Constitucional, el deber de identificar de manera razonable los hechos que generan la vulneración que se alega a través de la presente acción, tiene su justificación en la medida en que “sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos”8. 4.2.
Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales. En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones. 4.3. Justamente, la Sala considera que la acción de tutela analizada se está 7 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: Su-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005. 8 Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005.
Ponencia del doctor Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co empleando, principalmente, como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de la argumentación presentada en el medio de control, específicamente en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. Así, en esa oportunidad el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sustentó su desacuerdo con la decisión de primera instancia en que el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó desconoció el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, tal como lo manifestó en el escrito de tutela.
La identidad entre los cargos se corrobora del siguiente fragmento del mencionado recurso de apelación: “El Despacho, no analiza el artículo 57 de la ley 1955 de 2019 que para casos con sanción mora que abarca el año 2020 es obligatorio y, por el contrario, condena a la entidad que represento, al reconocimiento y pago de la sanción mora objeto de demanda.
En el caso objeto de estudio se tiene que si bien la mora fue causada en la vigencia de 2019 los días de mora se extendieron hasta el año 2020 a causa de la demora en la expedición del acto administrativo por parte del ente territorial, siendo pertinente por el Despacho haber analizado el alcance del parágrafo transitorio del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, razón por la que el ente territorial debió ser llamado para que en virtud de la descentralización de la que goza por ministerio de la ley, respondiera por el período en el que se demuestre que haya incurrido en mora.
Complemento de lo expuesto, es claro que, si en gracia de discusión existiere mora en el pago de las cesantías, lo cierto es que la sanción por mora que se haya causado deberá ser asumida en su totalidad por el ente territorial, en este caso, la Gobernación del Chocó, toda vez que no existe una partida presupuestal en el FNPSM destinada a asumir el pago de la sanción por mora.
Lo anterior, se sustenta conforme al artículo 57 de la ley 1955 de 2019 que indica:
ARTÍCULO
57. EFICIENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Las cesantías definitivas y parciales de los docentes de que trata la Ley 91 de 1989 serán reconocidas y liquidadas por la Secretaría de Educación de la entidad territorial y pagadas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
(…) Los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio sólo podrán destinarse para garantizar el pago de las prestaciones económicas, sociales y asistenciales a sus afiliados docentes, pensionados y beneficiarios. No podrá decretarse el pago de indemnizaciones económicas por vía judicial o administrativa con cargo a los recursos del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
PARÁGRAFO. La entidad territorial será responsable del pago de la sanción por mora en el pago de las cesantías en aquellos eventos en los que el pago extemporáneo se genere como consecuencia del incumplimiento de los plazos previstos para la radicación o entrega de la solicitud de pago de cesantías por parte de la Secretaría de Educación territorial al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.
En estos eventos el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio será responsable únicamente del pago de las cesantías. Por lo anterior, solicito al Despacho analizar y aplicar al caso en concreto el artículo 57 del plan nacional de desarrollo y de esta manera ejercer su papel de garante del erario público”. Con base en el fragmento transcrito, la Sala observa que el reparo expuesto en el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de primera instancia del medio de control es una reproducción del argumento principal desarrollado en el escrito de tutela.
De manera que la entidad tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, ya que el mismo cargo mencionado ya fue objeto de debate en el medio de control. Oportunidad en la cual, el tribunal accionado desestimó el argumento expuesto por la ahora entidad tutelante expuesto en el recurso de apelación, así: Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “( ) es claro para la Sala, que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, fue creado mediante la Ley 91 de 1989, como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial, contable y estadística y es quién realiza el pago de las prestaciones sociales y en caso de mora, es el obligado a reconocer y cancelar de sus propios recursos al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas”.
Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional.
Por ende, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos. Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad.
Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 4.4. Por lo expuesto, la Sala concluye que no se satisface el requisito de relevancia constitucional en lo que respecta al defecto sustantivo, pues el reproche expuesto en el escrito de tutela es una reiteración de los cargos presentados en el medio de control, puntualmente en el mencionado recurso de apelación. La anterior conclusión, sin embargo, no se predica del defecto fáctico planteado por la entidad accionante, en la medida en que la presunta falta de valoración de “la Resolución que reconoce la cesantía y los correspondientes soportes de pago” no es un argumento que pudo haberse planteado oportunamente ante el juez natural, pues solo hasta que se profirió la decisión de segunda instancia pudo advertirse la presunta falencia. De manera que la razón por la cual la parte actora sustentó la presunta configuración del defecto fáctico es un aspecto que no pudo ser alegado en el curso del proceso, pues solo hasta que se profirió la decisión de segunda instancia fue posible advertirlo.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden de ideas, aunque se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada frente al defecto sustantivo, el defecto fáctico sí será estudiado de fondo. 5.
Defecto fáctico y su análisis en el caso 5.1. El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas, que tiene una incidencia directa en la decisión. En este sentido, se ha dicho que para que exista el defecto fáctico, es necesario que de las pruebas que obren en el expediente no sea posible, de ninguna manera objetiva y razonable, alcanzar la conclusión a la que llega la decisión que se cuestiona.
En otras palabras, este defecto supone que el apoyo probatorio en que se basó el juez para resolver determinado asunto resulta absolutamente inadecuado para el caso concreto9. Para analizar si el juez natural pudo incurrir en este defecto, corresponde al juez de tutela establecer si aquel adoptó criterios objetivos, racionales y rigurosos, en lo que respecta a la apreciación de las pruebas.
No debe olvidarse que, si bien el juez ordinario goza de una amplia facultad de valoración probatoria, fundada en los principios de la sana crítica10, dicho poder no puede ejercerse de manera arbitraria. En lo relativo defecto fáctico, la Corte Constitucional11 reconoce dos dimensiones. Por una parte, la dimensión negativa se produce por omisiones del juez, por ejemplo, (i) por ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso12;
(ii) por decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o (iii) por no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo13. La dimensión positiva, por su parte, tiene lugar por actuaciones del juez, tales como (i) valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o (ii) decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia14. 5.2.
Explicado el alcance de este, se recuerda que en criterio de la parte actora se incurrió en un defecto fáctico porque no se valoró probatoriamente el acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías parciales a la docente Leidy Johana Urrutia Mosquera, así como tampoco los soportes de pago de esta prestación. A su juicio, esas pruebas “permiten al juez no solo determinar el cálculo de la sanción moratoria, sino también inferir en cabeza de qué entidad se encuentra la responsabilidad del pago de la misma”.
En su criterio, entonces, esta documentación era relevante a efectos de determinar la legitimación por pasiva. 9 Sobre la descripción genérica del defecto fáctico como vicio de una sentencia judicial que la convierte en una vía de hecho, pueden consultarse, entre otras, las Sentencias T-231 de 1994 y T-567 de 1998. 10 Corte Constitucional.
Sentencia T-442 de 1994. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-159 de 2002. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 13 Corte Constitucional. Sentencia T-417 de 2008. 14 Corte Constitucional. Sentencia SU-226 de 2013. Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Sala considera que el tribunal accionado sí valoró tales pruebas.
Justamente, con base en estas llegó a la conclusión de que en el caso sí se configuró la sanción moratoria, pues el cómputo para determinar si la entidad accionada pagó tardíamente partió de la fecha de reconocimiento de las cesantías y la fecha efectiva de pago; información intrínseca de los medios de prueba a los que se refirió la entidad tutelante en el escrito de tutela.
La valoración de estos quedó consignada así en la providencia de segunda instancia: “De lo probado. La señora Leidy Johana Urrutia Mosquera el 04 de junio de 2019 solicitó el reconocimiento de sus cesantías parciales, misma que le fue reconocida por medio de la Resolución No. 2113 del 12 de julio de 2019, quedando el monto reconocido a disposición de la parte solicitante a partir del día 15 de enero de 2020.
El 04 de febrero de 2020 la señora Leidy Johana Urrutia Mosquera elevó solicitud de pago de sanción moratoria, sin que exista constancia expresa de pronunciamiento al respecto. ( ) De la citada norma se advierte que la sanción moratoria se causa por el simple hecho de que la administración incumpla el plazo legal para el pago de las cesantías, para lo cual solo basta acreditar que la cancelación se realizó por fuera del término previsto para tales efectos.
Es decir, la única exigencia para que proceda esta penalidad consiste en que el pago de esta prestación social se efectué por fuera de los plazos establecidos en la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1076 de 2006. ( ) Analizados los hechos de la demanda, se tiene que con la misma se pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías reclamadas por la docente accionante LEIDY JOHANA URRUTIA MOSQUERA.
De lo que resultó probado en el caso concreto se tiene lo siguiente: Radicación de la Petición 04 de junio de 2019. Plazo para ordenar el pago (15 días hábiles) 05 de junio al 25 de junio de 2019. Término de ejecutoria 10 días hábiles 26 de junio al 09 de julio de 2019. Plazo para pagar 45 días hábiles. 10 de julio al 11 de septiembre 2019.
En conclusión, como quiera que el pago de las cesantías reconocidas a la accionante, solo se efectuó, por parte de la entidad accionada, el día 15 de enero de 2020; a la demandante le asiste el derecho al pago de un salario por cada día calendario de retardo en que incurrió la administración, esto es, desde el día calendario siguiente a la fecha en que venció el plazo para efectuar el desembolso de las sumas que se reconocieron, que para este caso corresponde al 12 de septiembre de 2019, hasta el día calendario anterior cuando quedó el dinero a disposición de la demandante, que para el caso corresponde al 14 de enero de 2020 y como la administración negó la indemnización a la demandante mediante el acto ficto, es del caso declarar la nulidad de dicho acto, por violación de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de la Ley 244 de 1995 y 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006” (Negrillas propias).
De lo transcrito, la Sala encuentra que el acto administrativo mediante el cual se reconocieron las cesantías parciales a la docente Leidy Johana Urrutia Mosquera, así como el soporte de pago de esta prestación fueron valorados por la autoridad judicial accionada. Sin la información allí consignada no habría podido efectuarse el cálculo para establecer si el pago fue tardío o no. En esa medida, no podría concluirse que el Tribunal Administrativo del Chocó incurrió en defecto fáctico, pues se insiste, los medios de prueba que en criterio de la entidad tutelante no se valoraron, sí fueron objeto del análisis.
Sin embargo, no se les dio el alcance perseguido por el Fondo Nacional en el Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito de tutela, lo cual per se no acredita la configuración del defecto propuesto.
Y es que no podría pasarse por alto que ni la resolución a través de la cual se reconocieron las cesantías a la docente, ni el soporte de pago de estas acreditan sobre cuál entidad recae la obligación de pago de la sanción moratoria por pago tardío de la prestación. El primero de estos tan solo da cuenta del tiempo laborado por la docente, del valor de cesantías anual adquirido durante ese lapso, el motivo que funda la solicitud de pago y si se cumplen las condiciones para el reconocimiento y pago de estas.
Y por su parte, el soporte de pago de las cesantías únicamente acredita que en efecto estas fueron canceladas. Por consiguiente, se considera que no existe un vínculo entre el presunto error en la valoración de esos dos medios probatorios y la determinación de la entidad responsable del pago. Así las cosas, la Sala desestima el cargo expuesto por la parte actora sobre el defecto fáctico, por no encontrar configurada la falencia probatoria aducida por la parte actora, al considerar que las pruebas referidas por la entidad tutelante sí se valoraron; y que, en todo caso, estas no se relacionan con la entidad competente de efectuar el pago. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción interpuesta por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, frente al defecto sustantivo, por no cumplir a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de relevancia constitucional.
Asimismo, negará las pretensiones en lo relacionado con el defecto fáctico, por considerar que este no se configuró en el caso. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, frente al defecto sustantivo, por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 2.
Negar las pretensiones formuladas por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en lo relacionado con el defecto fáctico, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta decisión. 3. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 4. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-00005-00 Demandante: Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. De no ser impugnada la presente decisión, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN