11001031500020240456201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá, D.C., 31 de enero de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2024-04562-01 Demandante: Hospital Alma Máter de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Relevancia constitucional Síntesis del caso: La parte actora enjuició las providencias de primera y segunda instancia que, respectivamente, rechazaron una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y confirmaron tal decisión porque el asunto no era susceptible de control judicial.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora en contra de la Sentencia de 10 de octubre de 2024, por medio de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional2. Contenido: 1. Antecedentes. 2.

Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 28 de agosto de 2024, el Hospital Alma Máter de Antioquia, mediante apoderado judicial, presentó una acción de tutela en contra del Juzgado 3 Administrativo de Turbo y el Tribunal Administrativo de Antioquia, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso (defensa) y acceso a la administración de justicia, con ocasión los Autos de 11 de marzo y 26 de junio de 2024, que profirieron, respectivamente, en el proceso de nulidad y restablecimiento No. 05837-33-33-003-2023-00460- 00/01. 2.

A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 “PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-04562-01 Demandante: Hospital Alma Máter de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 “(…) TUTELAR a favor de mi poderdante, los derechos constitucionales fundamentales DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JUSTICIA, DEBIDO PROCESO, EN CONEXIDAD CON EL DERECHO DE DEFENSA Y DEL LIBRE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y VIA DE HECHO, vulnerados dentro del proceso de medio de control de acción de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado 003 2023 00460, de acuerdo a los hechos y fundamentos que se detallan en la tutela de la referencia, por el JUZGADO 3 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE TURBO y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA, y en consecuencia ordene que en un término no mayor a 48 horas proceda a: Dejar sin efectos la providencia del 12-03-24 emitido por el JUZGADO 3 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE TURBO rechazando la demanda, y la providencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA SÉPTIMA, la cual mediante providencia del 26-07-24, notificada el 28-07-24, ratifica la decisión tomada por el despacho, bajo el argumento que no encuentran actos objeto de control, y que en su defecto ordene al JUZGADO 3 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE TURBO que proceda a continuar con el trámite de la demanda de la referencia proceso de medio de control de acción de nulidad y restablecimiento del derecho según la normatividad aplicable, bajo la existencia del acto ficto o presunto que se generaron por la falta de respuesta al momento de presentarse la factura en salud en los términos del Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3038 de 2008 frente a cada una de las reclamaciones por la atención de los pacientes a cargo del MUNICIPIO DE TURBO.” 3.

Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) El 19 de diciembre de 2022, el Hospital Alma Máter de Antioquia presentó una demanda contra el municipio de Turbo, para que dentro de un proceso declarativo se dispusiera el pago por parte del ente territorial de unas facturas por valor de $82.596.953, que derivaron de la prestación de servicios de salud de urgencias entre el 2014 y el 2018. 5. 2) En Auto de 18 de enero de 20233, el Juzgado 1 Civil de Circuito de Turbo rechazó la demanda por falta de competencia, tras considerar que la controversia versaba sobre el sistema de seguridad social.

En consecuencia, remitió el expediente y este le correspondió al Juzgado 2 Laboral de Circuito de Turbo, el cual, mediante Auto de 3 de agosto de 20234, declaró su falta de jurisdicción y, en consecuencia, ordenó la remisión del asunto a los Juzgados Administrativos de Turbo, por considerar que era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con el inciso 1 del artículo 104 del CPACA, la competente para conocer de dicha controversia que involucraba la omisión de una entidad estatal en el cumplimiento de los pagos por servicios de salud ya prestados5. 6. 3) A raíz de la decisión anterior, el 10 de agosto de 2023, la demanda ingresó al Juzgado 3 Administrativo de Turbo, el cual, a través del Auto de 18 3 Rad. 05837-31-03-001-2022-00159-00. 4 Rad. 05837-31-05-002-2023-00085-00. 5 Para el efecto citó el Auto 312 de 15 de marzo de 2023 de la Corte Constitucional.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04562-01 Demandante: Hospital Alma Máter de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela. Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 de octubre de 2023, requirió a la parte demandante para que adecuara su escrito a un medio de control reglado en el CPACA, dentro del término de 10 días6, y luego, en Auto de 13 de diciembre de 2023, inadmitió la demanda para que se subsanaran las falencias de las que adolecía7. 7. 4) En virtud de lo anterior, el Hospital Alma Máter de Antioquia contestó el requerimiento y adecuó su demanda al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, en esa medida, solicitó la nulidad de los actos fictos o presuntos derivados de la no respuesta frente a la presentación de facturas por los servicios de salud prestados y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se condenara a la demandada al pago de la suma de $82.596.953 y de intereses moratorios. 8.

Frente a la subsanación solicitada, el hospital insistió en que los actos administrativos demandados eran cada una de las facturas generadas por los servicios de salud prestados, incluyó nuevos hechos, adjuntó el poder en los términos solicitados y se refirió a la estimación razonada de la cuantía y al concepto de violación. 9. 5) El 11 de marzo de 2024, el Juzgado 3 Administrativo de Turbo profirió auto en el que rechazó la demanda, con fundamento en que los actos administrativos o la decisión presunta de la administración del cual se pretendía su declaratoria de nulidad no había nacido a la vida jurídica8 y, por tanto, el asunto no era susceptible de control judicial. 10. 6) El Hospital Alma Máter de Antioquia presentó recurso de apelación en el que expuso que, de acuerdo con el artículo 164 del CPACA, la acción contra actos producto del silencio administrativo se podía incoar en cualquier tiempo.

De manera que, como el municipio de Turbo no presentó glosas u objeciones a las facturas presentadas por los servicios de salud, en 6 Requerimiento que se cumplió el 3 de noviembre de 2023. 7 “1. Revisadas las pretensiones de la demanda, se observa que las mismas no se expresan de forma clara y precisa respecto al acto administrativo ficto o presunto cuya nulidad pretende, ello, en razón a que no es clara la situación frente a que petición genera la existencia de dicho acto administrativo, contrariando así, lo dispuesto en el numeral 2°del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Los hechos relacionados en el libelo introductor, no se determinan de forma clara y congruente respecto al medio de control iniciado por la parte actora. 3. A la luz de las normas de la Ley 1437 de 2011, que contienen los presupuestos de admisibilidad de la demanda, se observa que no cumple el plenario con la estimación razonada de la cuantía, según lo dispuesto en los artículos 155, 157 y 162 numeral 6°, ibídem, luego dicha falencia impide al Juzgador efectuar el estudio correspondiente en lo que se refiere a la competencia que le asiste para conocer del proceso. 4.

Respecto a la designación de apoderado judicial, (…) deberá aportar poder otorgado por la demandante, con la respectiva presentación personal que se encuentre dirigida al Juez Administrativo, o en los términos del artículo 5 de la Ley 2213 de 2022, a fin de ejercer su representación en procura de los derechos que hoy se reclaman. 5. Conforme a lo establecido en el numeral 4° del artículo 162 del CPACA, la parte actora deberá indicar las normas violadas y explicar el concepto de su violación.” 8 Sobre este aspecto, explicó que (se trascribe) “la presentación de las facturas a la entidad demandada para su pago, no tienen la connotación de una petición o en su defecto de reclamación alguna.

(…) documentos que a la luz de la normatividad en cita, no son los idóneos para activar la voluntad de la administración, debiendo contener por lo menos los requisitos mínimos establecidos en el artículo 16 de la Ley 1755 de 2015, para su presentación y generar la configuración del silencio administrativo negativo que por voluntad de ley, diera lugar como ficción legal a presumir la existencia de una decisión negativa susceptible de control judicial.” Radicación: 11001-03-15-000-2024-04562-01 Demandante: Hospital Alma Máter de Antioquia Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de segunda instancia Decisión: Confirma ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 los términos de la Ley 1438 de 2011, el Decreto 474 de 2007 y la Resolución 3048 de 2008, operó el silencio administrativo negativo. 11. 7) En Auto de 26 de junio de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión apelada, luego de concluir que el acto administrativo del cual se pretendió la declaratoria de nulidad no surgió a la vida jurídica, en tanto, la sola presentación de las facturas no constituía una reclamación administrativa, en donde la omisión de respuesta o de presentación de glosas o devoluciones, pueda desencadenar el silencio administrativo negativo pretendido. 12.

Como fundamento de la vulneración, la parte actora insistió en que la glosa constituía una respuesta o manifestación de la voluntad de la entidad responsable del pago de servicios de salud y, por ende, se podía considerar como un acto administrativo. Por lo tanto, en los casos en que la administración no se pronunciaba, operaba el silencio administrativo negativo y daba lugar a un acto producto de este, susceptible de ser controvertido. 13.

Además, alegó que hubo una valoración errónea de la normativa aplicable (Decreto 4747 de 2007, Resolución No. 3047 de 2008 y Ley 1438 de 2011), así como una indebida motivación por parte del juzgado y del tribunal, con lo cual trasgredieron sus derechos fundamentales. 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación 14. Mediante Sentencia de 10 de octubre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Para ello, señaló que la parte actora pretendió utilizarla como una instancia adicional para reabrir el debate probatorio que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento sobre la configuración del acto ficto negativo producto del silencio de la administración frente a la radicación para el pago de facturas correspondientes a la prestación de servicios de salud y su control. 15.

Inconforme con el fallo de primera instancia, la parte actora presentó escrito de impugnación, en el, además, de reiterar lo expuesto en el escrito de tutela, manifestó que no pretendía revivir etapa alguna. Sobre las decisiones ordinarias enjuiciadas, insistió en el control del acto administrativo producto del silencio negativo que se produjo por la falta de respuesta del municipio de Turbo frente a su presentación de las facturas en salud por la atención de los pacientes a cargo del ente territorial.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido. 2.1 Identificación de la providencia objeto de estudio. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Conclusión. 2.1. Identificación de la providencia objeto de estudio 16. La Sala se centrará en analizar los reparos invocados respecto del auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 26 de junio de 2024, pues, aunque también se enjuició la decisión del Juzgado 3 Administrativo de Turbo, lo cierto es que, con ocasión del recurso de apelación, la decisión de segunda instancia fue la que resolvió el litigio.

Aunado a ello, ante un eventual fallo favorable, sería el tribunal la autoridad judicial llamada a cumplir con la respectiva orden de tutela. 2.2. Fijación de la controversia 17. Le corresponde a la Sala verificar si la presente acción de tutela satisfizo, o no, el requisito de relevancia constitucional. En el evento en el que la respuesta a este interrogante sea afirmativa, se procederá a establecer, una vez verificados los demás requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Antioquia, como juez de nulidad y restablecimiento del derecho de segunda instancia, incurrió en defecto sustantivo, por una presunta indebida valoración normativa.

Como consecuencia de lo anterior, se confirmará, modificará o revocará la decisión de primer grado. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 18. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. 19.

Para la Corte Constitucional, este requisito (relevancia constitucional) encuentra su razón de ser en el carácter residual de esta acción, la especialidad de las competencias tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios, así como la necesidad de evitar que este mecanismo se convierta en una instancia adicional para reabrir debates de carácter legal.

En ese orden, como finalidades de la relevancia constitucional han sido identificadas las de preservar las competencias judiciales, respetar la autonomía e independencia de los jueces, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional9. 9 Corte Constitucional, Sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021 y SU-215 de 2022.

La Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01(IJ), adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere la conjunción de varios elementos: (1) una carga argumentativa por parte del accionante que explique, con suficiencia, la relevancia de la controversia para el juez de tutela, esto es, la necesidad de su intervención en el asunto10;

(2) que la solicitud de amparo no se presente con el objeto de obtener una instancia adicional al proceso ordinario11 y (3) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de simple legalidad12. 21. La Corte Constitucional, en Sentencia SU-295 de 202313, estableció que la relevancia constitucional se acredita a partir de tres criterios: (1) no tratarse de asuntos legales o meramente económicos, (2) perseguir la protección de derechos fundamentales y (3) no reabrir debates concluidos. 22.

Bajo este entendido, la Sala estima que en el presente caso no se cumplió con el mencionado requisito porque la parte actora no refirió que la cuestión discutida era de relevancia constitucional ni explicó por qué era necesaria la intervención del juez de tutela, de cara a la decisión adoptada por el juez ordinario. 23. Lo que evidencia la Sala es que los reparos no son otra cosa que una simple diferencia o discrepancia interpretativa respecto de la decisión del juez natural de la causa, de manera que reiteró en la presente acción constitucional lo expuesto en el proceso ordinario, pues, tanto en la demanda14 como en el recurso de apelación15, la parte actora se refirió a 10 Consejo de Estado.

Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 11 Ídem.

“El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 12 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.

No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 13 Reiterado en: Corte Constitucional, Sentencia SU-169 de 2024. 14 (se trascribe) “pretende la parte actora se declare la nulidad de actos fictos o presuntos, por considerar que la falta de pronunciamiento por parte del Municipio de Turbo – Antioquia, frente a la presentación de diferentes facturas de venta para su pago configuró dichos actos.” 15 (se trascribe) “(…) la INSTITUCIÓN PRESTADORA DE SERVICIOS DE SALUD UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA- “I.P.S UNIVERSITARIA”, hoy HOSPITAL ALMA MÁTER DE ANTIOQUIA por medio de sus sedes prestó sus servicios profesionales con ocasión de urgencias médicas a personas vinculadas a la entidad citada, por pacientes pertenecientes a las demandadas durante los años comprendidos en el 2014 a 2018, por lo que se emitieron las obligaciones representadas en las facturas.

(…) Las facturas fueron radicadas en la entidad, de conformidad con lo reglado en la Ley 1438 de 2011 artículo 57, en el Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3048 de 2008, la cual dispuso que las entidades responsables del pago de servicios en salud, disponen de veinte (20) días hábiles siguientes a la presentación de las facturas, para que formulen y comuniquen a los prestadores de servicios de salud, las glosas a cada factura: (…) Dicho término se cumplió sin que la demandada, MUNICIPIO DE TURBO haya presentado glosas u objeciones a la facturación, operando el silencio administrativo.

Reparos respecto de los cuales el Tribunal Administrativo de Antioquia se pronunció de la siguiente manera (se trascribe): “Como se puede observar, el apoderado de la parte demandante dejó clara la pretensión perseguida, afirmando que el acto ficto demandado surgía de la presentación de las facturas y de la falta de respuesta de la entidad territorial frente a ello.

De conformidad con lo anterior, acompaña esta Sala la decisión adoptada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Turbo, que propugna por el rechazo de la demanda, toda vez que, si bien el medio de control se adecuó al de nulidad y restablecimiento del derecho, el acto administrativo ficto del cual se pretende se declare la nulidad no surgió a la vida jurídica, en tanto, la sola presentación de las facturas no constituye una reclamación administrativa, en donde la omisión de respuesta o de presentación de glosas o devoluciones, pueda desencadenar el silencio administrativo negativo hoy pretendido, por lo que se reitera, es obligación de la parte demandante, cumplir con lo exigido en la jurisdicción que se estableció que era la competente para adelantar el proceso, de ahí que, elegido un medio de control, debe invocar las pretensiones acordes con el medio de control seleccionado.

A su vez, si bien el apoderado de la parte demandante afirma en el escrito de apelación que la presentación de facturas cuenta con un trámite especial y sin desconocer esta Sala tal afirmación, dicho aspecto no incide en lo anteriormente manifestado, es decir, en la no configuración en el caso concreto del silencio administrativo negativo, pues se reitera, como lo afirmó la A Quo, que la presentación de las facturas no es un acto idóneo para activar la voluntad de la administración. “ 24.

En virtud de lo expuesto, la Sala observa que la acción de tutela se presentó como una instancia adicional al proceso ordinario para reabrir el debate sobre la configuración del silencio administrativo negativo y la existencia de los actos administrativos, cuya nulidad solicitó la parte actora. 25. La Sala recuerda que las diferencias interpretativas que existieren entre la demandante y el juez natural de la causa no constituyen, por sí mismas, la justificación para que el juez de tutela revise las decisiones del juez ordinario.

En otras palabras, la presentación simple de las discrepancias entre lo decidido por el juez y el criterio de quien enjuicia dicha decisión vía tutela, no da por cumplido el requisito de explicar por qué el asunto es constitucionalmente relevante. Más, si se trata de una tutela contra providencia judicial, pues este es un mecanismo constitucional de amparo de derechos fundamentales de carácter excepcional16.

(…) La configuración del silencio administrativo negativo al momento de presentarse una factura de salud ante la entidad pública -como es el MUNICIPIO DE TURBO- generaría entonces ese acto ficto o presunto, y del cual se pretendería demandar ante esta jurisdicción. (…) La acción contra los actos presuntos se puede incoar en cualquier tiempo (artículo 164 del CPACA).” 16 Sobre el carácter excepcional de la tutela contra providencia judicial: Corte Constitucional, Sentencias SU-659 de 2015, SU-116 de 2018 y T-269 de 2018.

Conclusión 26. La Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, mediante cual la Sección Primera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo por falta de relevancia constitucional. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia de 10 de octubre de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, en los términos y por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud contra la misma deberán dirigirla, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin17.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con salvamento de voto Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 17 secgeneral@consejodeestado.gov.co