CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA PLENA Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2022-00210-00 (69.312) Actor: Libia Rosa Úsuga Higuita y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA – únicamente procede cuando la sentencia recurrida se oponga o contradiga una sentencia de unificación – sólo son subsumibles en el campo de la sentencia de unificación, procesos que discutan hechos similares que permitan hacer extensivo el precedente.
La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado decide el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Libia Rosa Úsuga Higuita y otros, contra la sentencia del 26 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad. I.
ANTECEDENTES Demanda inicial 1. El 18 de julio de 2014, la señora Libia Rosa Úsuga Higuita y otros, presentaron demanda en contra de la Nación - Ministerio de Defensa y Policía Nacional, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios causados como consecuencia del fallecimiento de su familiar, Bernardo Rodríguez Úsuga. 2.
Como soporte fáctico de sus pretensiones, indicaron que el señor Bernardo Rodríguez Úsuga -minero artesanal- fue impactado por un proyectil perteneciente a la dotación oficial de la Policía Nacional, cuando agentes de la institución dispararon indiscriminadamente contra los trabajadores del sector con el fin de suspender las actividades de minería informal.
Sentencia objeto de recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia 3. Corresponde a la decisión ya indicada, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la sentencia que negó las súplicas de la demanda. 4. El Tribunal consideró que la parte demandante no allegó los medios de prueba necesarios para determinar la relación de causalidad entre la falla del servicio y el daño presuntamente atribuible a las demandadas.
Radicación: 11001-03-26-000-2022-00210-00 (69.312) Actor: Libia Rosa Úsuga Higuita y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia 2 El recurso extraordinario de unificación 5. Contra la anterior sentencia, la parte actora formuló recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por considerar que esa decisión resultaba contraria a la dictada bajo el radicado número 19001-23-31-000-1999-00815-01 (21515), el 19 de abril de 2012, por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 6.
El recurrente indicó que la sentencia de unificación señaló que es deber de la autoridad judicial establecer el título de imputación aplicable al caso concreto, en tanto que el mandato constitucional no privilegia ninguno de ellos. 7. Por tanto, si bien en el fallo cuestionado se anunció la aplicación del principio iura novit curia, lo cierto es que agotó su análisis en el título de imputación del riesgo creado por uso de armas de dotación oficial, sin entrar a analizar el daño especial.
En suma, adujo que en dicha sentencia como en otras dictadas por esta Corporación se ha dejado claro que existe responsabilidad del Estado cuando fallecen civiles en medio de enfrentamientos o ataques en los que se encuentra involucrada la fuerza pública, aun cuando combaten en contra de la delincuencia común, de aquí que dicha tesis es aplicable al caso pues el señor Bernardo Úsuga falleció con ocasión a un proyectil de arma de fuego proveniente de un enfrentamiento entre la Policía Nacional y el Esmad en contra de encapuchados.
II. CONSIDERACIONES 8. La providencia que se señala como desconocida, resolvió una demanda mediante la cual se pretendió la declaratoria de responsabilidad de la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional, por los daños irrogados a una vivienda, con ocasión de un acto bélico ejercido por las FARC en contra de unas instalaciones de la Policía Nacional.
En este fallo se desarrolló un estudio histórico de los títulos de imputación que ha aplicado esta Corporación bajo los cuales procede la definición de responsabilidad del Estado. 8.1. Al respecto, explicó los títulos de imputación que se habían aplicado para endilgar responsabilidad al Estado por ataques de grupos subversivos o terroristas en contra de ciertas entidades estatales en los que resultaba afectada la población civil.
Así, indicó que, en un principio, se acudió al título de imputación de daño especial y luego al de riesgo excepcional; sin embargo, en virtud de cuestionamientos que surgieron entorno a este último título -pues resultaba ilógico aceptar que la ubicación de centros militares, como estaciones de policía, entre otras, pudieran considerarse como fuentes creadoras de riesgo, cuando su finalidad se enmarcaba en el deber de vigilar y cuidar la vida, integridad y bienes de los civiles de dicha zona-, se advirtió que carecía de sentido condenar a las mencionadas entidades por cumplir con su deber. 8.2.
De ahí que, bajo la óptica del mandato constitucional consagrado en el artículo 90, adujo que no podía entenderse la aplicabilidad de los títulos de imputación de forma restrictiva, en tanto que el constituyente no privilegió ningún régimen en particular en materia de daños, de manera que debía entenderse como una Radicación: 11001-03-26-000-2022-00210-00 (69.312) Actor: Libia Rosa Úsuga Higuita y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia 3 disposición integral de todos los regímenes jurídicos de imputación decantados por la jurisprudencia, y así sería el juez quien tendría la labor de establecer en cada caso los fundamentos fácticos y jurídicos que sustenten la decisión, en ellos, el título de imputación. Con fundamento en esta tesis, con los análisis pertinentes, la Sección estimó que el daño irrogado a la demandante debía ser atribuido al Estado bajo el título de daño especial. 9.
Aun cuando en el texto de dicha providencia no se estableció que se tratara de una sentencia de unificación -el hecho de haber sido proferida por el Pleno de la Sala de Sección Tercera no le otorga esta connotación-, atendiendo a lo que se ha considerado en otras oportunidades1, la sala considera que la providencia referida sí ostenta la condición de ser tomada como una providencia de unificación en tanto adoptó una tesis respecto del alcance e interpretación del artículo 90 de la Constitución Política como cláusula general de responsabilidad en el contexto fáctico debatido2.
Así, en dicha sentencia se fijó una regla de derecho según la cual la disposición constitucional en mención, no privilegió ningún título de imputación, pues debe entenderse como una cláusula general que comprende cada uno de los títulos de atribución de responsabilidad, correspondiéndole a la autoridad judicial, bajo el principio de iura novit curia y de conformidad con la realidad probatoria del caso particular, establecer si hay lugar o no a la declaratoria de responsabilidad estatal3. 10.
Precisado lo anterior, la Sala regresa sobre la manifestación del recurrente que endilga al Tribunal haber dejado de aplicar el principio iura novit curia al no estudiar 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 26 de mayo de 2022, radicación 11001-03-26-000-2018- 00154-00 (62433). 2 La condición como sentencia de unificación ha sido reconocida también jurisprudencialmente a aquellas que, habiendo sido proferidas al amparo del Decreto 01 de 1984, establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a un punto de derecho.
Así, son sentencias de unificación aquellas que habiendo sido proferidas antes de la vigencia del artículo 270 del CPACA, “establecen y fijan un criterio jurisprudencial uniforme frente a (i) la aplicación o interpretación de una norma, (ii) la solución específica de un supuesto de hecho (v.gr. título de imputación aplicable a la responsabilidad por acto médico), (iii) la forma de llenar una laguna o vacío normativo (sentencias integradoras), (iv) criterios de ponderación o valoración de específicas situaciones o pruebas (v.gr. valor probatorio copias simples), o (v) se establecen presunciones judiciales o de hombre (v.gr. ingreso mínimo de la víctima, entre otros)”.
Consejo de Estado Sección Tercera, sentencia del 1 de agosto de 2019, radicación: 68001-33-33-001-2013-00046-01, número interno 58317. 3 Específicamente, en esa providencia el Pleno de la Sección Tercera indicó: «En lo que refiere al derecho de daños, como se dijo previamente, se observa que el modelo de responsabilidad estatal establecido en la Constitución de 1991 no privilegió ningún régimen en particular, sino que dejó en manos del juez la labor de definir, frente a cada caso concreto, la construcción de una motivación que consulte razones, tanto fácticas como jurídicas que den sustento a la decisión que habrá de adoptar.
Por ello, la jurisdicción contenciosa ha dado cabida a la adopción de diversos “títulos de imputación” como una manera práctica de justificar y encuadrar la solución de los casos puestos a su consideración, desde una perspectiva constitucional y legal, sin que ello signifique que pueda entenderse que exista un mandato constitucional que imponga al juez la obligación de utilizar frente a determinadas situaciones fácticas un determinado y exclusivo título de imputación. En consecuencia, el uso de tales títulos por parte del juez debe hallarse en consonancia con la realidad probatoria que se le ponga de presente en cada evento, de manera que la solución obtenida consulte realmente los principios constitucionales que rigen la materia de la responsabilidad 30 Inicialmente correspondía al Artículo 161 que disponía: “Toda sentencia deberá ser motivada”. 31 Artículo 55: “Las sentencias judiciales deberán referirse a todos los hechos y asuntos planteados en el proceso por los sujetos procesales.
La parte resolutiva de las sentencias estará precedida de las siguientes palabras: “Administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley”. La pulcritud del lenguaje, la claridad, la precisión y la concreción de los hechos materia de los debates y de las pruebas que los respaldan, que los Magistrados y jueces hagan en las providencias judiciales, se tendrán en cuenta como factores esenciales en la evaluación del factor cualitativo de la calificación de sus servicios”. 32 Artículo 170.
La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo contencioso administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar éstas. extracontractual del Estado, tal y como se explicó previamente en esta providencia.» Radicación: 11001-03-26-000-2022-00210-00 (69.312) Actor: Libia Rosa Úsuga Higuita y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia 4 los títulos de imputación que debían ser aplicados a dicho caso -daño especial- y con ello, haber dejado de imputar responsabilidad a las entidades demandadas, cuando en dicha sentencia se dejó claro que existe responsabilidad tras advertirse la afectación a la población civil en enfrentamientos en los que se encuentra involucrada la fuerza pública. 11.
Confrontada la tesis del actor con la ratio de la decisión que se cuestiona, la Sala no hace eco de las consideraciones atinentes a la inobservancia de la regla de unificación referida, pues el fallo se concentró en definir el nexo de causalidad entre el daño cuya indemnización persigue y las acciones de la fuerza pública. Al proponer ese análisis, en virtud de tal precedente jurisprudencial y del mismo mandato constitucional (artículo 90), así como el material probatorio que fue aportado al proceso ordinario, el ad quem consideró que la responsabilidad estatal debía partir del estudio bajo el título de imputación de falla en el servicio, como régimen aplicable a la solución del caso. 12.
Aunado a lo anterior, la Sala precisa que en la providencia de unificación que se cita como trasgredida, no se fijó una regla restrictiva en la que se definió un título de imputación específica para los casos en los que se afecta a la población civil por enfrentamientos entre la fuerza pública y organizaciones delictivas; bien por el contrario, basado en la realidad probatoria y el curso de los hechos, dejó en cabeza del operador judicial la definición del título de imputación con referencia a los supuestos fácticos propios de cada caso. 13.
Con todo, se destaca que el tema abordado en la referida sentencia de unificación, no se relaciona con el del asunto que ahora se trae a consideración de la sala, pues en ésta el Tribunal concluyó que no procedía acceder a las pretensiones de la demanda soportado en la ausencia de prueba sobre el nexo causal, exigencia que es propia de la generalidad de los regímenes de imputación de responsabilidad al Estado.
Se agrega, además, que la mencionada determinación no impuso una obligación para los jueces de estudiar en cada caso todos los títulos de imputación para endilgarle responsabilidad al Estado, pues simplemente se indicó que la resolución de litis se haría con fundamento en el título que se considerara adecuado y pertinente. 14. Así las cosas, dado que los argumentos esgrimidos en el recurso extraordinario no dan cuenta de la contradicción entre una regla de unificación y lo ocurrido en el caso concreto, el recurso presentado por Libia Rosa Úsuga Higuita será desestimado.
Costas 15. El artículo 267 del CPACA, establece que “si el recurso es desestimado, se condenará en costas al recurrente”. Por su parte, el artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del art. 188 del CPACA4) prevé que se 4 “ARTÍCULO 188. CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil” (se resalta).
Radicación: 11001-03-26-000-2022-00210-00 (69.312) Actor: Libia Rosa Úsuga Higuita y otros Demandado: Nación – Ministerio de Defensa y Policía Nacional Referencia: Recurso Extraordinario de Unificación de Jurisprudencia 5 condenará en costas a la parte vencida en el proceso, siempre y cuando se demuestren causadas y, en la medida de su comprobación. 16.
Como en este asunto, las demandadas no se hicieron parte en el proceso, pese haber sido notificadas, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte impugnante, toda vez que no se causaron expensas ni gastos que deban liquidarse. III. PARTE RESOLUTIVA 17. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, administrando justicia en nombre de la República, y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO: DESESTIMAR el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por la señora Libia Rosa Úsuga Higuita y otros, contra la sentencia del 26 de octubre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Oralidad.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLAS YEPES CORRALES Presidente FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY HERNANDO IBARRA MARTÍNEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARIA ADRIANA MARIN ALBERTO MONTAÑA PLATA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE Ausente con permiso JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. VF