1 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Simple Radicación: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Demandado: Nación – Ministerio de Cultura AUTO QUE FIJA LITIGIO Y DECRETA PRUEBAS I.
ANTECEDENTES 1.1. El ciudadano Sebastián Sandoval Pérez, actuando en nombre propio, promovió demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por medio de la cual pretende la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 0619 del 11 de abril de 2002, “Por la cual se declara como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional el Centro Histórico del Municipio de Abejorral, Antioquia”, expedida por la Ministra de Cultura.
En el acápite titulado “V. PRUEBAS” del escrito de demanda, la parte actora solicitó tener como prueba documental1 la copia de la Resolución 619 del 11 de abril de 2002. 1.2. Mediante escrito de 17 de mayo de 2016 el entonces Consejero de Estado Guillermo Vargas Ayala manifestó un eventual impedimento para participar en el proceso de la referencia2. 1.3.
Por auto de 14 de octubre de 2016, el Despacho de la Consejera Maria Elizabeth García González dispuso llevar a cabo el sorteo de conjuez para completar el quorum requerido a efectos de resolver el impedimento manifestado3. 1.4. El 3 de noviembre de 2016 se realizó la diligencia de sorteo de conjuez, quien aceptó la designación el 15 de noviembre de 2016; sin embargo, a través de auto de 14 de febrero de 20164, el Despacho de la Consejera Maria Elizabeth García González ordenó la devolución del expediente al despacho del Consejero Carlos Enrique Moreno Rubio (E) para que continúe el trámite, dado que no hay lugar a estudiar el impedimento, ya que el Consejero de Estado Guillermo Vargas Ayala dejó de ser consejero el 16 de diciembre de 2016. 1.5.
Mediante proveído de 28 de marzo de 2017, se admitió la demanda y se ordenó notificar a la Ministra de Cultura; al Procurador Delegado para 1 Cuaderno principal, folio 14. 2 Ibidem, folio 17. 3 Ibidem, folios 18 y 19. 4 Ibidem, folio 26. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Así mismo, se advirtió el deber de la entidad demandada de allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado5. 1.6. En proveído de la misma fecha se corrió traslado de la medida cautelar solicitada por la parte actora6, plazo dentro del cual la entidad accionada guardó silencio. 1.7. Dentro del término para contestar la demanda, el Ministerio de Cultura presentó el escrito respectivo7, en el cual no presentó excepciones previas ni mixtas.
La actora solicitó como prueba los siguientes documentos: i) copia de la Resolución No. 619 de 11 de abril de 2002; ii) copia del Acta 004 del Consejo de Monumentos Nacionales, correspondiente a la reunión ordinaria de 4 de diciembre de 2001; iii) copia de la Resolución No. 3078 del 22 de octubre de 2015; y iv) copia de la Resolución No. 934 del 6 de abril de 2017. 1.8.
De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de excepciones por 3 días8, término dentro del cual no hubo manifestación9. 1.9. Mediante providencia de 15 de marzo de 201810 se negó la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto acusado. 1.10.
Por auto del 15 de septiembre de 2022 el Despacho requirió a la parte demandada para que allegara los antecedentes administrativos de la Resolución No. 0619 de 200211. 1.11. En respuesta al proveído anterior, la parte demandada aportó, por correo electrónico de fecha 2212 y 2813 de septiembre de 2022, los siguientes documentos: i) Resolución 3078 de 22 de octubre de 2015, “Por el cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Abejorral y su Zona de Influencia, declarado bien de interés cultura del ámbito nacional”; ii) Plan Especial de Manejo y Protección - PEMP- del Centro Histórico de Abejorral y su Zona de Influencia de diciembre de 2013; iii) Acta No. 5 del 12 de noviembre de 2020 del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; iv) Acta No. 4 del 16 de diciembre de 2016 del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; v) Acta No. 9 del 29 de noviembre de 2013 del Consejo Nacional de Patrimonio Cultural; y vi) Resolución 619 de 11 de abril de 2002, “Por la cual se declara como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional el Centro histórico del Municipio de Abejorral, Antioquia”. 5 Cuaderno principal, folio 29. 6 Cuaderno de medidas cautelares, folio 14. 7 Cuaderno principal, folios 38 a 43. 8 Ibídem, folio 104. 9 Según constancia secretarial obrante a folio 105 del cuaderno principal. 10 Cuaderno de medidas cautelares, folios 18 a 24. 11 Visto en el índice No. 41 del expediente de la referencia en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado SAMAI. 12 Ibídem, índice 43. 13 Ibídem, índice 47. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.12.
Por auto de 25 de octubre de 202214, este Despacho requirió nuevamente al Ministerio de Cultura para que allegara los antecedentes del acto acusado, en atención a que los documentos aportados por la demandada fueron expedidos con posterioridad a la emisión del acto censurado. 1.13. Conforme la constancia secretarial obrante en el índice 58 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI, la anterior providencia no se notificó. Sin embargo, mediante correos electrónicos de 2715 y 3116 de octubre de 2022, la parte demandada indicó que, en cumplimiento de dicho proveído, adjunta nuevamente los documentos que se aportaron como antecedentes el 22 de septiembre de 2022. 1.14.
El 22 de noviembre de 202217 se requirió por última vez a la parte demandada para que aportara el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado, entidad que, mediante memorial del 5 de diciembre de la misma anualidad, aportó los documentos que reposan como antecedentes del acto acusado18. II. CONSIDERACIONES 2.1.
Generalidades El artículo 182 A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: “Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito. 14 Índice 54 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 15 Ibídem índice 56 de SAMAI. 16 Ibídem, índice 59 de SAMAI. 17 Ibídem, índice 61 de SAMAI. 18 Ibídem, índice 65 de SAMAI. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2.
En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez. Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes.
El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos. Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3.
En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4. En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.
Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” (Subrayas del Despacho).
De la lectura de la norma se desprende que la posibilidad de proferir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando se presente petición en ese sentido de las partes, iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral 3, y (iii) cuando surja de manifestación de allanamiento o transacción. Dado que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no existe necesidad de practicar pruebas; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.
Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado, o finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles. 5 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es una providencia en la que se realice un pronunciamiento sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP).
Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A del CPACA dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera dispuesta en el artículo 181 ibídem. En este punto, lo que advierte el Despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y de decreto de pruebas, ello como quiera que, es partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión o excepción) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y, a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 del CPACA), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido proceso y de defensa y el debido equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales.
Así, el artículo 181 del CPACA dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.
Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.
En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) 2.2. Caso concreto 6 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.1.
Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que trata el artículo 187 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 de esta última codificación normativa, se deberá decidir lo siguiente: En la demanda se formularon dos cargos de nulidad del acto administrativo: el primero, fundamentado en el cargo de expedición con infracción de las normas en que debería fundarse, y el segundo, sustentado en la causal de falsa motivación. Con relación al primer cargo, de acuerdo con la demanda y la contestación se deberá determinar si el acto acusado, Resolución No. 0619 del 11 de abril de 2002, “Por la cual se declara como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional el Centro histórico del Municipio de Abejorral, Antioquia”, expedido por el Ministerio de Cultura, infringe una, varias o todas las siguientes normas superiores: artículos 2º de la Constitución Política; y 4, 11 (numeral 3) y 14 de la Ley 397 de 1997.
Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, para uno, algunos o todos los artículos indicados, la Sala deberá determinar si es nulo el acto administrativo demandado. En lo que atañe a la causal de falsa motivación, se deberá determinar, si es cierto que el acto administrativo demandado se fundamentó en hechos que no están debidamente acreditados.
Si la respuesta fuese afirmativa, deberá examinarse si por tales razones los actos administrativos son nulos por falsa motivación en los hechos. 2.2.2. Decreto de pruebas Habida cuenta que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa: 2.2.2.1.
Parte demandante: La parte demandante solicitó como prueba documental, la Resolución No. 619 de 11 de abril de 2002, “Por la cual se declara como Bien de Interés Cultural de Carácter Nacional el Centro histórico del Municipio de Abejorral, Antioquia”, expedida por el Ministerio de Cultura, esto es, el acto demandado. Sobre el particular, es preciso señalar que dicho documento fue allegado como requisito para la admisión de la demanda, razón por la cual debe ser tenido en esa calidad dentro del proceso, de conformidad con lo reglado en el numeral 1° del artículo 16619 del CPACA. 19 Artículo 166.
Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2.2.
Parte demandada: El Ministerio de Cultura en el escrito de contestación solicitó y aportó como prueba documental la siguiente: i) copia de la Resolución No. 619 de 11 de abril de 2002; ii) copia del Acta 004 del Consejo de Monumentos Nacionales, correspondiente a la reunión ordinaria de 4 de diciembre de 200120; iii) copia de la Resolución No. 3078 del 22 de octubre de 2015, “Por la cual se aprueba el Plan Especial de Manejo y Protección del Centro Histórico de Abejorral y su Zona de Influencia, declarado bien de interés cultural del ámbito nacional”21; y iv) copia de la Resolución No. 934 del 6 de abril de 2017, “Por la cual se modifica, parcialmente, el Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Centro Histórico de Abejorral (Antioquia) y su Zona de Influencia, declarado bien de interés cultural de carácter nacional (hoy Bien de Interés Cultural del ámbito Nacional)”22.
En lo que corresponde a la copia de la Resolución No. 619 de 11 de abril de 2002, acto demandado dentro del presente proceso, el Despacho reitera lo explicado en el numeral anterior, en el sentido de indicar que dicho documento fue allegado como requisito para la admisión de la demanda, por lo que en esa calidad debe ser tenido dentro del proceso.
Respecto de las Resoluciones No. 3078 del 22 de octubre de 2015 y 934 del 6 de abril de 2017, expedidas por el Ministerio de Cultura, advierte el Despacho que se trata de actos administrativos de alcance nacional, por lo que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 177 del CGP, no requieren ser probados en el proceso. Con relación a los demás documentos aportados, el Despacho ordenará tenerlos como pruebas, con el valor que la ley les asigne.
De otro lado, téngase en calidad de antecedentes administrativos del acto acusado, los documentos aportados por la parte demandada mediante escrito de 5 de diciembre de 2022, los cuales obran en el índice No. 65 del expediente de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado - SAMAI. Con todo lo anterior, se concluye que no se requiere practicar pruebas adicionales, ya que el Despacho encuentra suficiente el acervo para decidir el fondo del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:
PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DAR a los documentos aportados por las partes el valor que la ley les asigna, de acuerdo a lo indicado en la parte considerativa de esta providencia. 20 Cuaderno principal, folios 59 a 63. 21 Ibídem, 64 a 88. 22 Ibídem, 89 a 100. 8 Radicado: 11001 03 24 000 2016 00197 00 Demandante: Sebastián Sandoval Pérez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase.
OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.