25000233600020130172701 — Consejo de Estado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B Bogotá DC, diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022) Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Radicación: 25000-23-36-000-2013-01727-01 (53.596) Demandante: NICOLÁS GÓNGORA SALAS Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN SENTENCIA – AUSENCIA DE DAÑO Síntesis del caso: el demandante formula medio de control de reparación directa porque, a su juicio, no pudo resultar electo como concejal de Bogotá D.C. en las elecciones de autoridades locales realizadas en el año 2011, debido a que la Registraduría Nacional del Estado Civil, mediante acto administrativo, lo excluyó de la lista de candidatos presentada por el grupo significativo de ciudadanos PAIS del tarjetón electoral, decisión que fue ejecutada sin estar debidamente ejecutoriada.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante (fls. 60 a 70 cdno. apelación) contra la sentencia proferida en audiencia inicial el 8 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A (fls. 54 a 59 cdno. apelación) mediante la cual se dispuso: “PRIMERO: Se NIEGAN las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Se fijan como agencias en derecho a favor de la parte demandada REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, la suma de SEIS MILLONES DE PESOS M/TE ($ 6.000.000).

TERCERO: La presente providencia se notifica en estrados de conformidad con lo establecido en el artículo 202 del CPACA.

CUARTO: Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, dentro de los 10 días siguientes a su notificación por estrados.” (fl. 59 cdno. apelación – negrillas y mayúsculas sostenidas del original). Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 2 I.

ANTECEDENTES 1. La demanda A través de escrito presentado el 3 de octubre de 2013 (fl. 2 cdno. ppal.), el señor Nicolás Góngora Salas promovió medio de control de reparación directa1 consagrado en el artículo 140 del CPACA (fls. 2 a 6 cdno. ppal.) con las siguientes súplicas: “01- Que mediante providencia de sala y sección respectiva de su despacho declare que la nación en cabeza de los señores (as) Registradores Distritales es responsable de la totalidad de los daños y perjuicios ocasionados a mi poderdante, Nicolás Góngora Salas por la exclusión de la lista. 02- Que como consecuencia de esta declaración inicial se condene a la Nación, en cabeza de los Registradores Distritales, a reconocer y pagar la suma de Tres Mil Millones ($3.000.000.0000) pesos Moneda Corriente, incluyendo la corrección monetaria desde cuando se causó el hecho a título de indemnización y como reparación directa a mi poderdante por los daños emergentes y lucros cesantes, más los intereses moratorios, corrijo, compensatorios. 03- Se condene a la entidad demandada por concepto de costas del proceso, agencias en derecho”.

(fl. 3 cdno. ppal. – negrillas del original). 2. Hechos Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, lo siguiente: 1) El 10 de agosto de 2011, el señor Nicolás Góngora Salas se inscribió en lista de candidatos para el Concejo de Bogotá DC por el grupo significativo de ciudadanos, Partido de Integración Social - PAIS, de modo que le fue adjudicado el número 10 en el tarjetón. 2) El mismo día, los señores Jaime Hernando Suárez Bedoya y Gina Jasbleydi Mora Cardozo, en calidad de registradores distritales del estado civil, aceptaron la solicitud 1 La demanda se inadmitió en auto del 30 de octubre de 2013 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A por cuanto esta no era clara, debido a que allí se anunció que el daño se derivaba de la expedición de un acto administrativo que excluyó al demandante de la lista de candidatos del Concejo de Bogotá por el Grupo Significativo, Partido de Integración Social - PAIS y no era claro si la demanda pretendía atacar la legalidad de esa decisión o si ejercer el medio de control de reparación directa (fls. 9 y 10 cdno. ppal.); la demanda fue subsanada en escrito del 27 de noviembre de 2013, en el sentido de precisar que lo que se pretendía era ejercer el medio de control de reparación directa “por el hecho de la exclusión arbitraria de la lista a mi poderdante que generó frustración de ser Concejal de Bogotá” (fl. 11 cdno. ppal.), en consecuencia, la demanda fue admitida por auto del 16 de noviembre de 2013, decisión en la que se anunció que en el proceso no se haría ningún análisis respecto de la legalidad de los actos administrativos por escapar a la competencia del juez de la reparación directa (fl. 13 y 14).

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 3 de inscripción de dicho ciudadano y firmaron el formulario E-6 con cada integrante de la lista en su respectiva casilla. 3) El 12 de agosto de 2011, la registraduría publicó en la correspondiente página web las listas aceptadas de los candidatos al Concejo de Bogotá DC para los comicios del 30 de octubre de 2011, listas en las que aparecía la del grupo significativo de ciudadanos, Partido de Integración Social - PAIS, cuyos miembros luego fueron invitados para seleccionar la balota con la letra que les correspondería en el tarjetón oficial, y se les fue asignada la letra “F”. 4) El 22 de septiembre de 2011, los mencionados registradores distritales profirieron la Resolución no. 0800 en la cual se anuló la inscripción de la lista de los candidatos por el grupo significativo de ciudadano, Partido de Integración Social - PAIS. 5) Esa decisión fue objeto de acción de tutela y mediante fallo del 24 de octubre de 2011 la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá la revocó y ordenó que se profiriera una nueva decisión dentro de los 5 días siguientes. 6) El 30 de octubre de 2011, día de las elecciones, en lugar de aparecer en el tarjetón el logo del grupo significativo de ciudadanos, Partido de Integración Social – PAIS, se incorporó una leyenda sustitutiva, según la cual dicha lista había sido retirada. 7) No fue sino hasta después de las elecciones, el 8 de noviembre de 2011, luego de consumado el daño que, la Registraduría Distrital del Estado Civil le notificó al comité suscriptor de la lista la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011, mediante la cual se excluyó a dicho grupo significativo de ciudadanos de la lista al Concejo de Bogotá DC, situación que configuró una “sustitución arbitraria por parte de la Registraduría Distrital del Estado Civil, referente a la letra F por lista retirada” y que “desconoció de tajo lo ordenado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, Sala Penal que le ordenó en (5) días expedir una resolución respetando el debido proceso, lo que no ocurrió”.

(fl. 3 cdno. ppal.). 8) Dicha circunstancia comportó que al demandante se le truncara su carrera política “al no permitirle ser concejal de Bogotá DC, debido a la poca votación que se requería Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 4 para ello y que él acreditaba para ello, están indefectiblemente ligados a la causal de falla administrativa”2 (fl. 3 cdno. ppal.). 2.

Contestación de la demanda El 5 de febrero de 2014 contestó la demanda la Registraduría Nacional del Estado Civil (fls. 26 a 45 cdno. ppal.) con oposición a las súplicas de la demanda con fundamento en lo siguiente: 1) La inscripción recibida el 10 de agosto de 2011 por el grupo significativo de ciudadanos, Partido de Integración Social – PAIS para las elecciones del Concejo de Bogotá DC, contenía 23.249 firmas de apoyo y una póliza de seriedad, fue recibida con la condición de que tales firmas estuvieran sujetas a revisión, con el fin de que no se incluyeran firmas que no aparecieran en el censo electoral, repetidas o de personas fallecidas, de manera que no era cierto que aquella inscripción fuera aceptada in limine ya que requerían que posteriormente fueran corroboradas por la División de Censo Electoral en un procedimiento que fue acompañado por la Procuraduría General de la Nación. 2) Debido a lo anterior, la demandada tenía la potestad de dejar sin efecto jurídico el acto de inscripción, tal como lo hizo en el presente caso mediante la Resolución no. 800 de 2011. 3) Se configura la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” ya que, se pretende indemnización derivada de un daño sufrido como consecuencia de la expedición de un acto administrativo que dejó sin efectos la inscripción de los candidatos por del grupo significativo de ciudadanos, Partido de Integración Social - PAIS, situación que exige desvirtuar la presunción de legalidad del mismo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2 Sin embargo, en los fundamentos de derecho de la demanda, la parte demandante realiza las siguientes apreciaciones: “La supuesta Resolución 0757 y 07541 que sirvió de fundamento para la expedición de la Resolución 0987 del 028 de octubre del 2011 donde se viola el derecho de participación a mi poderdante, consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política, estaba derogada tácitamente por el artículo 032 de la Ley 01475 de julio de 2011 (art. 71 y 72 del Código Civil), que prescribió tan solo dos causales de no aceptación de las inscripción de una lista; no encontrándose en ella la revisión de firmas.

La expedición de la Resolución 0987 del 028 de octubre de 2011, es irregular a la luz del artículo 048 del Código Contencioso Administrativo, por ser notificada el día 08 de noviembre de 2011, al Comité Suscriptor después de nueve (09) días de consumado el hecho arbitrario de la exclusión del Tarjetón Electoral por parte de los Registradores Distritales de Bogotá DC, en concordancia con el art. 072 del CPACA” (fl. 4 cdno. ppal.).

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 5 3. Audiencia inicial La audiencia inicial tuvo lugar el 8 de octubre de 2014, en la cual se declaró no probada la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” porque se consideró que no existía cuestionamiento acerca de la legalidad de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011, sino, el hecho de haberse ejecutado dicha decisión sin surtirse la respectiva notificación y sin permitirle a los demandantes presentar los correspondientes recursos, circunstancia que desconocía el debido proceso, además, la demanda se había admitido con la aclaración de que no se estudiaría la legalidad de dicho acto administrativo pues, la parte actora había subsanado la demanda en el sentido de precisar que ejercía el medio de control de reparación directa debido a la exclusión arbitraria de la Registraduría Nacional del Estado Civil del grupo significativo de ciudadano, Partido de Integración Social - PAIS de las elecciones para Consejo de Bogotá DC (fl. 55 cdno. apelación). 4.

La sentencia impugnada En la referida audiencia inicial del 8 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A negó las pretensiones de la demanda (fls. 57 a 59 cdno. apelación) por los siguientes motivos: 1) En la demanda se plantea como hecho relevante la exclusión arbitraria del grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS del tarjetón electoral para las elecciones al Concejo de Bogotá y, dado que el acto administrativo en el que se decidió esa circunstancia no nació a la vida jurídica, ya que fue notificado 9 días después de las elecciones, el régimen a tener en cuenta es el de falla probada del servicio público. 2) La Registraduría Nacional del Estado Civil no incurrió en falla del servicio por cuanto cumplió las competencias asignadas por el legislador y la orden de tutela que dejó sin efectos la Resolución no. 800 de 2011 y le ordenó expedir un nuevo acto administrativo, esto es, la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011. 3) Si bien la ejecución de un acto administrativo sin previa notificación puede dar lugar a la configuración de un daño antijurídico, este no se presenta en el caso analizado, por cuanto: (i) el procedimiento electoral implica erogaciones y el despliegue de una Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 6 actividad logística compleja con fechas establecidas por un calendario electoral, (ii) la entidad demandada realizó una serie de actividades tendientes a garantizar el derecho de participación de los ciudadanos y los candidatos que cumplieron los requisitos de para la inscripción y, (iii) paralizar las elecciones a 2 días de su realización - el 30 de octubre de 2011 – para cumplir el requisito de notificación personal de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 hubiera traído graves implicaciones presupuestales y democráticas, máxime cuando ya estaban impresos los tarjetones con la leyenda de “lista retirada” en la casilla asignada al mencionado grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS. 4) No se probaron los perjuicios solicitados en la demanda: acerca del lucro cesante, consistente en lo que el demandante dejó de percibir por no ser elegido concejal, su causación era hipotética y eventual, su inscripción en el tarjetón no hubiera implicado, necesariamente, que fuera electo, solo le permitía participar en el proceso democrático; de otra parte, tampoco se demostró la causación de perjuicios morales y sicológicos. 5) Finalmente, se fijaron agencias en derecho en favor de la demandada por el 0.2% de las pretensiones de la demanda, es decir, por la suma de $6.000.000. 5.

El recurso de apelación El 14 de enero de 2014, la parte demandante presentó recurso de apelación mediante el cual solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda (fls. 60 a 70 cdno. apelación), con base en la siguiente argumentación: 1) En la audiencia inicial en la cual se dictó el fallo apelado se vulneró el debido proceso del demandante, porque en el desarrollo de la misma se “saltó la audiencia de pruebas y pasó a alegatos y sentencia”, sin que se hubiera demostrado que se estaba ante un asunto de puro derecho, además, se negaron las pruebas solicitadas en la demanda para valorar los sufrimientos causados al demandante. 2) La Registraduría Nacional del Estado Civil no era competente para excluir del logo “PAIS” del tarjetón electoral debido a que no podía restringir los derechos políticos de un grupo significativo de ciudadanos, los cuales se encuentran amparados por el Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 7 artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el artículo 40 de la Constitución Política. 3) Debe analizarse la legalidad de la actuación administrativa que culminó con la exclusión del tarjetón electoral del grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS y corroborar si la demandada tenía la facultad de revisar las firmas para la inscripción de la candidatura en los términos de los artículos 9 de la Ley 130 de 1993 y 32 de la Ley 1745 de 2011. 4) El artículo 7 de la Resolución no. 757 del 7 de febrero 20113, en el cual se contempla que la inscripción queda condicionada a la revisión de las firmas, norma en la cual se basó el acto que excluyó la candidatura del actor, comporta un exceso de reglamentación que es contrario a los artículo 108 de la Constitución Política y 9 de la Ley 130 de 1994. 5) Según el artículo 33 de la Ley 1745 de 2011, en este caso, con la publicación del acto de inscripción de candidatos y la invitación realizada por la demandante al sorteo del tarjetón, hubo una aceptación tácita de la lista de candidatos 6) La Resolución no. 800 del 22 de septiembre de 2011 fue objeto de acción de tutela y en el fallo que amparó el derecho al demandante se estimó que esta no estaba debidamente motivada, de ahí que se ordenara proferir una nueva decisión, situación que no era excusa para desconocer el derecho del actor “manifestando erróneamente que era un deber impuesto por el alto Tribunal de expedir una nueva Resolución en cinco (5) días por parte de la Registraduría Distrital del Estado Civil, la cual solo procedía en caso de mantener su decisión arbitraria”.

(fl. 69 cdno. apelación). 6. Actuación surtida en segunda instancia Por auto del 17 de junio de 2016 se admitió el recurso de apelación (fl. 124 cdno. apelación) y, posteriormente, el 12 de agosto de 2016 (fl. 126 cdno apelación) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión por el término común de diez (10) días y, por el mismo lapso, al Ministerio Público para que emitiera concepto. 3 Acto administrativo general expedido por la Registraduría General del Estado Civil a través de la cual reglamenta el proceso relativo a la presentación y revisión de firmas.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 8 En el respectivo término las partes expresaron: (i) la Registraduría Nacional del Estado Civil reiteró lo expuesto en la contestación de la demanda, consideró que no vulneró el debido proceso en el procedimiento que no incluyó al demandante en la lista de candidatos al Concejo de Bogotá DC y solicitó que la sentencia de primera instancia fuera confirmada (fls. 127 a 146 cdno. apelación), (ii) la parte demandante manifestó que el ente demandado incurrió en falla del servicio, por el hecho de excluir de la lista de candidatos al grupo significativo de ciudadano “PAIS” mediante la Resolución 0987 del 28 de octubre de 2011, la cual consideró violatoria del derecho de participación y del debido proceso, acto que fue notificado de manera extemporánea, 8 días después de transcurridas las elecciones (fls. 187 a 191 cdno. apelación).

El Ministerio Público guardó silencio (fl. 192 cdno. apelación). II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el presente asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) síntesis de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la apelación, 3) conclusión y, 4) condena en costas. 1.

Síntesis de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda de manera oportuna4, el objeto de la controversia consiste en determinar si la acción de reparación directa es la idónea para reclamar los perjuicios irrogados a la parte demandante y, solo si se supera ese análisis se estudiará si se reúnen los elementos requeridos para declarar extracontractual y patrimonialmente responsable a la Registraduría Nacional del Estado Civil del supuesto daño ocasionado, consistente en la pérdida de la oportunidad del demandante de ser elegido 4 La parte demandante expresa que se le ocasionó un daño a partir de la exclusión de la lista de candidatos al Concejo de Bogotá DC correspondiente al grupo gignificativo de ciudadanos “PAIS” a la cual pertenecía, hecho que ocurrió con la expedición de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 de la Registraduría Nacional del Estado Civil cuya notificación personal tuvo lugar el 9 de noviembre de 2011 (fl. 81 cdno. 4), de manera que el término para presentar la demanda expiraba el 10 de noviembre de 2013 y como fue presentada el 3 de octubre de 2013, lo fue en el tiempo dispuesto en el artículo 164, literal i) de la Ley 1437 de 2011, esto, sin contar con que el la caducidad se suspendió con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial hasta cuando se declaró la fallida, es decir, entre el 13 de marzo y el 13 de junio de 2013 (fls. 2 y 3 cdno. 3).

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 9 como miembro del Concejo de Bogotá DC en las elecciones que tuvieron lugar el 30 de octubre de 2011. En la audiencia inicial el tribunal de primera instancia consideró que no había lugar a la excepción de “inepta demanda por indebida escogencia de la acción” propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, en la misma diligencia profirió fallo y analizó el caso concreto en los términos del medio de control de reparación directa para negar las pretensiones de la demanda, en cuya dirección consideró que el ente demandado no incurrió en falla del servicio; la parte demandante en el recurso de apelación discute que se le vulneró el derecho al debido proceso en la audiencia inicial porque se pretermitió la etapa probatoria, y plantea una serie de argumentos enfocados en controvertir la legalidad de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil.

La sentencia de primera instancia será confirmada, para lo cual la Sala realizará el siguiente estudio: (i) en primer lugar, resolverá el cargo referente a la vulneración del debido proceso por parte de la primera instancia, por el hecho de no darle trámite a la etapa probatoria, circunstancia que no se encuentra acreditada; (ii) en segundo término, aludirá a la procedencia del medio de control de reparación directa, para concluir que en el presente caso este debe restringirse a analizar los hechos de la demanda relacionados con la existencia de una operación administrativa y;

(iii) finalmente, en el contexto de una operación administrativa, se aludirá a los restantes cargos de la apelación, para concluir que estos no se pueden estudiar debido a que se restringen a realizar un juicio de legalidad de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 y que, en todo caso, no se demostró el daño alegado. 2. Análisis de la apelación 2.1.

Cuestión previa - vulneración del debido proceso 1) El demandante, en la apelación expresa que el juez de primera instancia vulneró el derecho al debido proceso por el hecho de que en la audiencia inicial del 8 de octubre de 2014 omitió la audiencia de pruebas, pasó a la etapa de alegatos y profirió la correspondiente sentencia, sin que se acreditara que en el asunto se debatieran aspectos de puro derecho.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 10 2) Frente a lo anterior, es del caso destacar que el artículo 132 del Código General del Proceso, aplicable al caso concreto5 por disposición expresa del artículo 296 del CPACA, señala que una vez agotada cada etapa del proceso el juez debe realizar el control de legalidad para corregir los vicios que configuren nulidades y otras irregularidades “las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas subsiguientes”, lo cual significa para el presente caso que, una vez agotada la primera etapa del trámite contencioso administrativo que comprende desde la admisión de la demanda hasta la audiencia inicial, sin que al final de esta se advirtiera irregularidad alguna, no es posible para el demandante discutirla después de proferida la sentencia de primera instancia. 3) No obstante lo anterior, esta Corporación descarta la existencia de irregularidad alguna en el trámite de la audiencia inicial que impidiera al tribunal de primera instancia dictar sentencia en aquella diligencia realizada el 8 de octubre de 2014 pues, es claro que una vez resueltas las excepciones previas, el magistrado sustanciador procedió a fijar el litigio y a pronunciarse sobre las pruebas allegadas y solicitadas por las partes, respecto de las cuales denegó algunas pedidas por el demandante por considerarlas innecesarias, decisión contra la cual el interesado no interpuso recurso alguno (fl. 56 cdno. apelación). 4) En ese contexto, al advertirse que todas las pruebas decretadas se hallaban recaudadas, el magistrado sustanciador resolvió prescindir de la etapa de pruebas para emitir sentencia a continuación por no haber pruebas por practicar, previo a la conformación de la totalidad de los magistrados integrantes de la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de darles la oportunidad a las partes para presentar alegatos de conclusión, situación que no implica vulneración del debido proceso, pues, es una opción procesal permitida por el último inciso del artículo 179 de la Ley 1437 de 2011, el cual prevé que “cuando se trate de asuntos de puro derecho o no fuere necesario practicar pruebas, el juez prescindirá de la segunda etapa y procederá a dictar sentencia dentro de la audiencia inicial, dando previamente a las partes la posibilidad de presentar alegatos de conclusión.” 5 Aplicable para la época en que se celebró la audiencia inicial (8 de octubre de 2014), pues, esta fue convocada por auto del 3 de septiembre de 2014 (fl. 53 cdno. ppal.), luego de la entrada en vigencia del CGP para la jurisdicción contenciosa administrativa a partir del 1 de enero de 2014, interpretación que guarda concordancia con lo expresado en el auto del 25 de junio de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado, radicación no. 25000-23-36-000-2012-00395-01 (49.299), CP Enrique Gil Botero.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 11 5) Lo sucedido en este caso encuadra en lo expresado por dicha norma ya que, si bien no se trata de un asunto de puro derecho, no era necesario la práctica de pruebas, además, sin que se advierta que el aquí demandante interpusiera recurso alguno o expresara inconformidad frente a la decisión adoptada en estrados que resolvió prescindir de la etapa de pruebas para proceder a dictar fallo en dicha audiencia, lo cual descarta por completo cualquier configuración de nulidad procesal. 6) En esos términos, por no evidenciarse vulneración alguna del debido proceso de la parte demandante por el hecho de haberse proferido sentencia en la audiencia inicial, el primer cargo de la demanda será denegado. 2.2 Procedencia del medio de control de reparación directa Pese a que, en la primera instancia, en la audiencia inicial, se decidió acerca de la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción” y este aspecto no fue objeto de apelación, lo cierto es que en aplicación del inciso segundo del artículo 187 del CPACA, ello no impide que tal aspecto sea revisado por esta Sala6.

En esa dirección entonces, para verificar si la acción impetrada es la procedente la Sala aludirá, primero, a los hechos probados conforme a los elementos de convicción recaudados en este proceso y, luego, al caso concreto. 2.2.1 Hechos probados Las circunstancias de hecho que motivaron la presente demanda son las siguientes: 1) El 10 de agosto de 2011, el grupo significativo de ciudadanos denominado Partido de Integración Social – PAIS solicitó la inscripción de una lista de candidatos al Concejo de Bogotá para las elecciones del 30 de octubre de 2011, correspondientes 6 La norma en mención preceptúa: “Artículo 187.

Contenido de la sentencia La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas”.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 12 al período 2012-2015, en el reglón 10 se incluyó al señor Nicolás Góngora (fls. 21 a 24 cdno. 4). 2) El 17 de septiembre de 2011, el director del Censo Electoral rindió informe sobre el proceso de revisión de apoyos a la inscripción de las candidaturas al Concejo de Bogotá de la lista presentada por el grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social - PAIS, en el cual indicó que el número de apoyos presentados no cumplía con los requisitos constitucionales y legales para que la inscripción surtiera efectos jurídicos dado que de los 23.969 apoyos revisados solo 9.841 se consideraron válidos (fls. 31 a 35 cdno. 4). 3) El 22 de septiembre de 2011, la Registraduría Distrital de Bogotá expidió la Resolución no. 800 mediante la cual decidió “dejar sin efecto la inscripción de la lista de candidatos al Concejo de Bogotá para los comicios electorales de autoridades locales que se llevarán a cabo el próximo 30 de octubre de 2011, presentada por el grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social P.A.I.S., por no cumplir con la condición legal exigida para que produzca efectos jurídicos” (fl. 38 cdno. 4), acto administrativo contra el cual cabía el recurso de reposición, pero no se advierte que los interesados lo hubieran presentado. 4) Algunos integrantes de la lista del denominado grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS formularon acción de tutela contra el referido acto administrativo, razón por la cual el 24 de octubre de 2011 la Sala Penal del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá dejó sin efectos la Resolución no. 800 de 2011 y ordenó a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, en el término de 5 días siguientes expidiera una nueva resolución en la que expresara los motivos concretos que impidieron tener como válidas cada una de las firmas de los apoyos presentados por dicho movimiento, pues, consideró que el acto administrativo en cuestión carecía de una motivación suficiente que sustentara la decisión consistente en que no se había cumplido los requisitos para que produjera efectos jurídicos la inscripción de la lista7. 7 Sobre el punto, el tribunal expresó: “Se insiste, las únicas razones apreciables en la Resolución 800 del 22 de septiembre de 2011 fue que no se cumplían con los requisitos constitucionales y legales para que produzca efectos jurídicos la respectiva inscripción, eso en materia alguna puede constituir una debida motivación, pues no resulta razonable que la Registraduría Distrital reserve para su ámbito privado las operaciones para la validez de firmas, si estas eran determinantes para motivar adecuadamente la aludida resolución, pues precisamente esa fue la razón par anular la inscripción, por lo que si no se hizo en la forma como se especificó en párrafo que antecede, entonces violó el debido proceso, resultando procedente el amparo invocado, entendiendo además que los comicios se encuentran ad portas de celebrarse, lo que amerita la protección inmediata para evitar un perjuicio irremediable” (fl. 58 cdno. 4).

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 13 5) El 28 de octubre de 2011, la Registraduría Distrital de Bogotá en cumplimiento de la señalada orden judicial expidió la Resolución no. 987 mediante la cual dejó sin efecto la inscripción de la lista de candidatos al Concejo de Bogotá DC para los comicios electorales de autoridades locales del 30 de octubre de 2011, presentada por el grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social - PAIS, en la cual se insertó un listado de firmas que no cumplían los requisitos para poder ser validadas (fls. 76 a 79 cdno. 4).

En la misma fecha se emitió un oficio dirigido al señor Otoniel Gonzáles Toro en calidad de director general de dicho grupo significativo de ciudadanos, para que en el término de 5 días compareciera para surtir la notificación personal de ese acto administrativo (fl. 80 cdno. 4) 6) El 30 de octubre de 2011 se llevaron a cabo las elecciones para autoridades locales y en la tarjeta electoral para Concejo de Bogotá DC, en el renglón de la letra F, se incluyó la anotación de “lista retirada” (fl. 9 cdno. 2). 7) El 9 de noviembre de 2011 se notificó personalmente la Resolución no. 987 de 28 de octubre de 2011 al señor Otoniel González Toro, en la condición de director general del grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS (fl 81 cdno. 4). 8) El 27 de enero de 2012, la Registraduría Distrital de Bogotá profirió la Resolución no 426, a través de la cual rechazó por improcedente un recurso de queja interpuesto por el señor Otoniel González Toro en contra de la Resolución 987 de 2011 (fls. 84 a 86 cdno. 4). 2.2.2 Procedencia del medio de control de reparación directa en el caso concreto 1) La jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que el medio de control jurisdiccional idóneo para reclamar los daños causados por un acto administrativo es el de reparación directa siempre que no se cuestione su legalidad; contrario sensu, el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho es el adecuado cuando se pretenda una indemnización proveniente de un daño, pero, cuando el sustento del mismo sea la ilegalidad de un acto administrativo particular8. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. (5 de febrero de 2021) Radicación 25000-23-26-000-2011-01499-01 (48.950). [CP Marta Nubia Velásquez].

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 14 2) En este caso sometido a estudio, de la demanda se derivan dos circunstancias por las cuales la parte demandante considera que debe declararse responsable a la Registraduría Nacional del Estrado Civil, a saber: a) En la primera, estima que la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 es contraria al ordenamiento jurídico, no de otra forma tanto en el acápite de hechos como en los fundamentos de derecho realiza manifestaciones del siguiente tenor: “El día 8 de noviembre de 2011, una vez consumado el hecho de sustitución arbitraria por parte de la Registraduría Distrital del Estado Civil, referente a la letra F por lista retirada; les notifican al comité suscriptor de la lista la supuesta resolución de fecha 28 de octubre con el no. 0987 de 2011; que desconoció lo ordenado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá – Sala Penal que le ordenó en 5 días expedir una resolución respetando el debido proceso, hecho que no ocurrió (…).

La supuesta Resolución 0757 y 07541 que sirvió de fundamento para la expedición de la Resolución 0987 del 028 de octubre del 2011 donde se viola el derecho de participación a mi poderdante, consagrado en el artículo 40 de la Constitución Política, estaba derogada tácitamente por el artículo 032 de la Ley 01475 de julio de 2011 (art. 71 y 72 del Código Civil), que prescribió tan solo dos causales de no aceptación de la inscripción de una lista; no encontrándose en ella la revisión de firmas.

De los primeros párrafos enunciados se deriva que el demandante sí planteó inconformidad respecto de la legalidad del acto administrativo que lo excluyó de la lista de candidatos para el Concejo de Bogotá, pues, expuso aspectos concernientes al desconocimiento de una orden de tutela, la vulneración del derecho de participación y de normas constitucionales y legales.

Es por eso que la primera instancia inadmitió la demanda por auto del 30 de octubre de 2013 para que el actor precisara si pretendía atacar la legalidad de dicho acto o ejercer el medio de control de reparación directa (fl. 9 cdno. ppal.), ante lo cual el demandante en escrito de subsanación manifestó que lo que pretendía era ejercer reparación directa (fl. 11 cdno. ppal.), razón por la cual la demanda finalmente fue admitida el 16 de diciembre de 2013 con la aclaración consistente en que “en la presente demanda no se estudiará la legalidad de los actos administrativos toda vez Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 15 que es un análisis que escapa de la competencia del juez de la reparación directa”.

(fl. 13 cdno. ppal.) b) La segunda, es la aseveración consistente en que la entidad demandada cometió un hecho irregular, por cuanto ejecutó la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 sin que previamente esta se hubiera notificado o adquirido firmeza, sustento con el cual en la audiencia inicial fue negada la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción propuesta por la Registraduría Nacional del Estado Civil, ya que se interpretó el escrito inicial de la siguiente forma: “De una recta interpretación de la demanda, el actor no se encuentra cuestionando la legalidad del acto administrativo, por cuanto es claro que, la presunta responsabilidad del Estado, se funda en haberse ejecutado el acto administrativo – Resolución 987 de 28 de octubre de 2011- sin surtirse la respectiva notificación, e igualmente sin permitirse la oportunidad de ejercerse los recursos procedentes frente al acto electoral, circunstancia que desconoce el debido proceso”.

(fl. 54 cdno. apelación). Si bien la Sala no comparte la apreciación del tribunal en cuanto que en la demanda no se discute la legalidad del referido acto administrativo, le asiste razón respecto de la afirmación consistente en que el hecho de su ejecución sin previamente estar notificado (circunstancia que está demostrada en este proceso), implica la procedencia del medio de control de reparación directa, en la medida que refiere a un acontecimiento que la jurisprudencia de esta Corporación ha entendido como una operación administrativa, así: “Si el acto administrativo que se encuentra viciado en su publicidad no le produce efectos al destinatario, es conclusión obligada que si lo en él previsto de todas maneras se ejecuta o se lleva a efecto, tal situación no puede tenerse como la consecuencia de un acto administrativo sino como el resultado de una operación administrativa que será ilegal por consistir en la ejecución de un acto que aún no puede producir sus efectos por haberse omitido la notificación o por haber sido ésta indebidamente realizada.

Siendo la existencia y la validez del acto cuestiones diferentes a su ejecución, es también lógico concluir que la ilegalidad de ésta no determina la invalidez de aquel y por ende lo que procede en ese caso es cuestionar el acto de ejecución pues es éste quien ostenta el vicio de ilegalidad y con fundamento en ello solicitar la reparación del daño que con él se hubiere causado.

Y la acción procedente no es otra que la acción de reparación directa consagrada en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, si es que con esa operación administrativa se causó un daño”9. (negrillas de la Sala). 9 Consejo de Estado Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 8 de agosto de 2012, radicación no. 54001-23-31-000-1999-0111-01 (23.358), CP Jaime Orlando Santofimio Gamboa.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 16 3) De esta manera, en la perspectiva de que se discute la causación de daños por el hecho de una operación administrativa, el aspecto a resolver consiste en verificar si le asiste responsabilidad patrimonial a la demandada por haber ejecutado la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 sin que previamente esta hubiere sido notificada o adquirido firmeza. 4) No desconoce esta Sala que, en asuntos similares al presente, en el que otros integrantes de la lista del grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS también presentaron demanda a través del medio de control de reparación directa, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha emitido decisiones en las cuales declaró la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción”, con la consideración según la cual el daño alegado provenía de la expedición de un acto administrativo10, no obstante, se trata de una postura frente a la que se disiente en el entendido de que no debe desconocerse que si bien en la demanda se plantearon reparos sobre la legalidad de un acto administrativo, no lo es menos que, como antes se afirmó, también se plantea como causa la ejecución de un acto administrativo sin que previamente este hubiera adquirido firmeza, circunstancia propia de una operación administrativa cuyo análisis procede a través del ejercicio del medio de control de reparación directa. 2.3 Los demás cargos de la apelación 1) Según se advierte del recurso de apelación al cual se aludió en el acápite de antecedentes, excepto por lo concerniente a la supuesta vulneración del debido 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 4 de febrero de 2022, radicación no. 25000-23-36-000-2013-01878-01 (53.345), MP Martha Nubia Velásquez Rico.

En sentido similar, sentencia del 22 de mayo de 2020, exp. 53.359, MP María Adriana Marín, decisión en la que se expresó: “Según se observa, los hechos acusados no surgieron de manera espontánea o, más bien, no se refieren a acciones desprovistas de una fuente formal. Por el contrario, comprenden la ejecución de los actos administrativos que decidieron dejar sin efecto la inscripción realizada por el grupo significativo de ciudadanos P.A.I.S. de la lista de candidatos para las elecciones del Concejo de Bogotá. Ciertamente, la supuesta falta de competencia para revisar las firmas y para rechazar la inscripción del movimiento político implicado, son aspectos que afectan la validez del acto administrativo; así mismo, la eliminación del grupo significativo de ciudadanos P.A.I.S. en el Tarjetón Electoral fue el resultado de la anulación de su inscripción, la cual se dispuso en las resoluciones 800 y 987 de 2011.

De otra parte, el debate sobre la oportunidad de la notificación de la Resolución 987 de 2011, también se dirige a atacar la legalidad de la decisión. Se concluye, así, que la fuente del daño que invoca el demandante la constituyen las Resoluciones 800 de 22 de septiembre de 2011 y 987 de 28 de octubre de 2011. Es un hecho cierto que todas las acusaciones que conforman el presente litigio tienen origen en las decisiones administrativas que profirió la entidad encartada.

En esa medida, la controversia debió suscitarse bajo la órbita del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, vía procesal adecuada para cuestionar la legalidad de los actos administrativos y solicitar la reparación de los perjuicios derivados de esas decisiones.”. Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 17 proceso, todos los cargos se enfocaron en realizar reparos sobre de la legalidad de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 emitida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, principalmente acerca de su competencia para la revisión de las firmas aportadas con la inscripción, aseveraciones que son impertinentes para el asunto estudiado y que escapan al objeto del medio de control de reparación directa. 2) Igualmente es necesario precisar que tampoco se expresó ningún disenso puntual respecto de las consideraciones realizadas por el tribunal de primera instancia, atinente a si en el presente caso hubo una falla del servicio por la ejecución de la resolución en cuestión que no se notificó de manera previa, circunstancia esta que bastaría para negar el recurso de alzada por ausencia de una sustentación adecuada del recurso de alzada. 3) No obstante lo anterior, no está de más agregar que, en todo caso, el daño planteado en la demanda, consistente en la pérdida de oportunidad del demandante de ser elegido como miembro del Concejo de Bogotá DC no se encuentra acreditado, si bien se constató que el señor Nicolás Góngora Salas contaba con un interés legítimo para aspirar a ser miembro de dicha corporación pública, pues, figura en la lista inscrita por el grupo significativo de ciudadanos Partido de Integración Social – PAIS para las elecciones del 30 de octubre de 2011, y que también se corroboró que esa oportunidad se frustró de manera definitiva con el hecho de que tal movimiento finalmente fue excluido por decisión de la entidad demandada, lo cierto es que no se demostró que el demandante se hallara en una circunstancia, tanto fáctica como jurídica, idónea y suficiente para alcanzar el resultado esperado, es decir, que se encontrara en una situación potencialmente apta y cierta para ser elegido concejal. 4) Lo anterior, por el hecho de que no solo se hallaba en el décimo lugar de la lista, sino que, tampoco se allegó prueba alguna con sustento en la cual se pudiera determinar qué número mínimo de votos dicha persona necesitaba para ser elegida y, si conforme, por ejemplo, con estadísticas o sondeos realizados, o cualquier otro medio de prueba, era posible establecer que contaba con una intención de voto seria, confiable, cierta y suficiente para poder predicar que de haberse mantenido la inscripción de su candidatura tenía altas probabilidades de ser miembro del Concejo de Bogotá DC.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 18 5) En esos términos, se confirmará la sentencia de primera instancia en el sentido de negar las pretensiones de la demanda, sin que sea necesario pronunciarse sobre la existencia de los perjuicios reclamados, por sustracción de materia. 3.

Conclusión No prospera el recurso de apelación en vista de que se no se demostró que en la primera instancia se hubiera vulnerado el debido proceso del demandante por el hecho de haberse omitido la etapa probatoria y dictado sentencia en la audiencia inicial y, pese a que se corroboró que el medio de control de reparación directa sí es el idóneo para solicitar la reparación de perjuicios con ocasión de un daño producido por una operación administrativa, no hay lugar a revocar la sentencia de primera instancia ya que el resto de los cargos de apelación se enfocaron en discutir la legalidad de la Resolución no. 987 del 28 de octubre de 2011 y tampoco se comprobó la existencia del daño reclamado, consistente en la pérdida de oportunidad del demandante de ser elegido concejal de Bogotá DC En tales condiciones, la Sala confirmará la sentencia proferida en la audiencia inicial del 8 de octubre de 2014 por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. 4.

Costas Según el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 salvo que se ventile un interés público la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. El artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”, de igual modo el numeral 4 de la citada norma prevé que “cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada las costas de ambas instancias”.

Para el presente caso se considera parte vencida al apelante, señor Nicolás Góngora Salas, de manera que en lo que refiere a los gastos del proceso estos serán liquidados por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en lo que corresponda Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 19 a ambas instancias, acorde con el artículo 366 del Código General del Proceso, en el evento de haberse causado.

Sobre las agencias en derecho, en virtud del artículo 6 numeral 3.1.3. del Acuerdo 1887 de 2003 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, la tarifa máxima tratándose de asuntos de segunda instancia con cuantía tramitados ante la jurisdicción corresponde “hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia”.

En atención al monto de las pretensiones, la Sala estima razonable tasar las agencias en derecho en cero punto tres por ciento (0,3%) de las pretensiones actualizadas, según la siguiente fórmula de indexación: Ra = Rh11 x índice final / septiembre de 202212 índice inicial / octubre de 201313 Ra = $3.000.000.000 x 122,63 79.52 Ra = $3.000.000.000 x 1,5421277 Ra = $4.626.383.299 Si se tiene en cuenta que las pretensiones actualizadas arrojan un valor de $4.626.383.299, del 0.3% de ese valor resulta la cantidad de trece millones ochocientos setenta y nueve mil ciento cincuenta pesos ($13.879.150) que deberán ser pagados por Nicolás Góngora Salas en favor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Confírmase la sentencia proferida en audiencia inicial el 8 de octubre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A que negó las pretensiones de la demanda. 11 Valor de las pretensiones de la demanda. 12 Último índice de precios conocido a la fecha de la presente providencia. 13 Fecha de la presentación de la demanda.

Expediente 25000-23-36-000-2013-01727-01(53.596) Actor: Nicolás Góngora Salas Reparación directa Apelación sentencia 20 2º) Condénase en costas a la parte demandante las cuales deberán liquidarse por la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de manera concentrada en caso de haberse causado. 3º) Fíjanse por concepto de agencias en derecho la suma total de trece millones ochocientos setenta y nueve mil ciento cincuenta pesos ($13.879.150) que deberán ser pagados por Nicolás Góngora Salas en favor de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 4º) Ejecutoriada esta providencia, por secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de la Subsección Aclaración de voto (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado ponente Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados integrantes de la Sala de decisión en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.