Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veintitrés (23) de abril de dos mil veinticinco (2025) Asunto: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial y nacionalizado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 1 de julio de 2021 emanada del Tribunal Administrativo del Quindío, que negó las pretensiones de la demanda, anunciando desde ya que será confirmada. I.
ANTECEDENTES Demanda2 2. El 9 de septiembre de 2020, la demandante ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho encaminado a que se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 030282 del 8 de octubre de 2019 y RDP 035396 del 25 de noviembre de 2019, mediante las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) condenar a la demandada al reconocimiento y pago de una pensión gracia efectiva a partir del 13 de septiembre de 2015; ii) aplicar los reajustes previstos en el artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) actualizar el valor de las condenas conforme al IPC de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) cumplir el fallo que ponga fin al proceso y reconocer los intereses moratorios en los términos del artículo 192 ibidem; y, v) pagar las costas procesales. 4.
Como sustento de sus pretensiones expuso que nació el 10 de agosto de 1956 y prestó sus servicios como maestra seccional urbana por el término de 2 meses, en el municipio de Armenia (Quindío) mediante nombramiento realizado por la gobernadora 1 En adelante UGPP. 2 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 002DemandaMarthaLuciaValencia. 2 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Quindío a través del Decreto 0119 del 7 de marzo de 1977, cargo que ejerció a partir del 7 de marzo de 1977. 5.
Mencionó que fue nombrada docente de básica en el IDEM del municipio de Amalfi (Antioquia) por medio del Decreto 0959 del 6 de julio de 1980, suscrito por el gobernador de Antioquia, cargo del cual tomó posesión el 10 de junio de 1980 con efectos desde el 27 de febrero de 1980 hasta el 6 de agosto de 1980. Después se vinculó al Centro Auxiliar de Servicios Docentes «CASD» de Armenia a través de la Resolución 17060 del 19 de septiembre de 1980, afirmando que el vínculo nacional lo sostuvo hasta el 21 de abril de 1996. 6.
Señaló que el vínculo laboral de carácter nacional descrito mutó a territorial - departamental por mandato de la Ley 60 de 1993, al haberse certificado el departamento del Quindío para la prestación del servicio educativo en virtud de la Resolución 6001 del 20 de diciembre de 1995 emitida por el Ministerio de Educación Nacional, por la cual se le entregó la educación al departamento (acta del 22 de abril de 1996).
Como consecuencia de la descentralización, los tiempos de servicio entre el 22 de abril de 1996 y el 28 de diciembre de 1998 ostentan el carácter de territorial – departamental, válidos para el reconocimiento de la pensión gracia. 7. El 16 de julio de 2019 presentó petición escrita ante la entidad demandada, en orden a que se le reconociera la pensión gracia, argumentando que «del tiempo certificado como Nacional solo se podía tomar para el reconocimiento invocado el prestado desde el 22 de abril de 1996, fecha de entrega de la educación, que consta en acta suscrita entre la Nación – Ministerio de Educación Nacional - y el Departamento del Quindío (…) por ser este tiempo de carácter Departamental.» 8.
Por medio de la Resolución RDP 030282 del 8 de octubre de 2019, confirmada por la Resolución RDP 035396 del 25 de noviembre de 2019, la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en consideración a que los tiempos de servicios aportados fueron prestados con nombramiento del orden nacional. Contestación de la demanda3 9.
La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que a la demandante no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia por no cumplir con uno de los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913, esto es, acreditar los 20 años en la docencia oficial de carácter territorial o nacionalizado. 10. Señaló que los actos administrativos están fundados en las certificaciones que dan cuenta del vínculo nacional, tiempos que no se pueden computar para efectos de la prestación pretendida.
Además, advirtió que con la expedición de la Ley 60 de 1993 no se puede entender que el vínculo como docente nacional de la demandante haya mutado a territorial, por lo que este tiempo no es apto para ser contabilizado en el reconocimiento de la pensión gracia solicitada. 3 Ibidem, ver archivo 010.1ContestacionUnidadUGPP.pdf. 3 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Propuso las excepciones de fondo que tituló como «inexistencia del derecho reclamado», «cobro de lo debido», «legalidad del acto administrativo acusado», «buena fe» y «prescripción». II. SENTENCIA APELADA4 12. El Tribunal Administrativo del Quindío, a través de la sentencia de 1 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda por no acreditarse los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de la pensión gracia. Señaló que la demandante ostentó una vinculación como docente nacionalizada entre el 27 de febrero y el 6 de agosto de 1980; sin embargo, a partir del 1 de noviembre de 1980 ostentó la condición de docente del orden nacional, razón por la cual no cumple con la totalidad de los requisitos legales para obtener la prestación. 13.
Explicó que lo realmente relevante a efectos de establecer la vinculación de los docentes no es la procedencia de los recursos con los cuales se cancelas sus salarios, sino a quién corresponde la plaza ocupada que, en el caso de la actora, se demostró con suficiencia -e incluso, se admitió en la demanda- corresponde a una plaza nacional. 14.
Encontró que, si bien la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y que el pago de los salarios lo realizó el Fondo Educativo Regional con recursos del situado fiscal, el tiempo que laboró a partir del 19 de septiembre de 1980 ostenta el carácter de nacional, lo cual le impide cumplir con la totalidad de los requisitos para gozar de la pensión gracia. 15.
Señaló que no puede entenderse que la Ley 60 de 1993 modificó el tipo de vinculación de los docentes por haberse cedido la administración de los recursos del situado fiscal o incorporado estos en los fondos educativos regionales toda vez que para establecer el tipo de vinculación docente es necesario establecer la plaza a la cual pertenece y no el origen de los recursos con los cuales se cancela el salario.
III. RECURSO DE APELACIÓN5 16. La demandante presentó recurso de apelación al considerar que el tiempo de servicio acreditado a partir del 22 de abril de 1996 mutó a departamental y posteriormente a municipal, esto es, el comprendido desde el 29 de diciembre de 1998 hasta el 29 de agosto de 2018, como consecuencia de la descentralización de la educación; siendo apto el reconocimiento de la pensión gracia. 17.
Consideró que desconocerle el derecho a la pensión gracia a aquellos docentes que con vinculación de carácter territorial anterior al 31 de diciembre de 1980 y con tiempos de servicio que al inicio fueron nacionales, pero que luego del proceso de descentralización adquirieron el carácter de docentes territoriales, se constituye en una trasgresión a la Constitución y a la ley. 18.
Señaló que, si la Ley 43 de 1975 nacionalizó la educación, ésta pasó a cargo de 4 Ibidem, ver archivo 025Sentencia1ªInstancia.pdf. 5 Ibidem, ver archivo 027.1RecursoApelacionMarthaLucia.pdf. 4 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Nación y, en consecuencia, los docentes pasaron a cargos nacionalizados, sin necesidad de realizar nuevos nombramientos en el entendido de que la nacionalización y el cambio de vínculo actuó por mandato de la ley.
Además, consideró que se configuró una sustitución patronal implica el cambio de plaza docente nacional a territorial y alegó un defecto probatorio porque el Tribunal dejó de apreciar y valorar las pruebas referentes al Decreto 1191 del 29 de diciembre de 1998, suscrito por el gobernador del Quindío, por medio del cual hizo entrega al alcalde de Armenia la planta de personal docente, directivos docentes y docentes de los centros educativos.
IV. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 13. Mediante auto de 3 de noviembre de 20226 se admitió el recurso de apelación y se informó a la demandada que tenía hasta la ejecutoria de esa providencia para pronunciarse sobre la alzada. Asimismo, se indicó que el agente del Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes que el expediente ingresara al despacho para fallo. 19.
El demandado y el Ministerio Público se abstuvieron de realizar pronunciamiento en esta etapa. V. CONSIDERACIONES Competencia 20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así las cosas, esta Corporación es abordará el análisis de esta controversia. Cuestión previa 21. La UGPP7 solicita se emita sentencia de unificación jurisprudencial en la que se defina qué debe entenderse como «plaza docente», así como sus requisitos y lineamientos. Esto con el fin de precisar cuáles son las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial. 22.
Al respecto, la Sala precisa que de manera insistente la demandada ha presentado las mismas solicitudes en otros procesos adelantados en esta instancia judicial con similares argumentos, las que fueron decididas a través del auto del 20 de octubre de 20228, reiterado en autos del 26 de octubre de 20229, en los que se indicó 6 Índice 7 registrado en Samai, ver archivo 7_630012333000202000373011AUTOQUEADMITE20221108231525. 7 Índice 4 registrado en Samai, ver archivo 4_630012333000202000373011RECIBEMEMORIAL20220513151135, con fecha de radicación 28 de abril de 2022. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, con ponencia del doctor William Hernández Gómez mediante auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 76001-23-31-000-2010- 01800-01 (4070- 2013), demandante: Luz del Carmen Perea de Martínez;
Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 20220, radicación: 13001-23-33-000-2013-00116-01 (2743-2015), demandante: Nelcy del Carmen Peña Mercado. Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 26 de octubre de 2022; radicación: 68001-23-33-000-2012-00350-01 (2113-2014); demandante: Polidoro Grosso Buitrago. 5 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que en virtud del artículo 27110 del CPACA, «el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación.» 23.
Seguidamente estableció que al realizar el estudio de las condiciones que debe reunir la «plaza» a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, para ser considerada nacional, nacionalizada o territorial, consideró que no están dados los presupuestos para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado ha sido unánime, consistente y pacífica en torno a los parámetros que se deben observar, con el propósito de definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia. 24.
En ese orden de ideas y por las mismas consideraciones expuestas en las providencias suscritas por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se le dará trámite a la solicitud de unificación y se insta a estarse a lo dispuesto en el auto del 20 de octubre de 202211, reiterado en providencias del 26 de octubre de 2022.
Problema jurídico 25. De acuerdo con los argumentos expuestos en el escrito de apelación12, le corresponde a la Sala establecer si la vinculación como docente nacional que ostentó la demandante mutó a departamental con ocasión del proceso de descentralización y certificación de la educación, en virtud de la Ley 60 de 1993. En caso afirmativo, se deberá establecer si este tiempo puede ser computado para acceder a la pensión gracia y si se acreditaron los demás requisitos para el reconocimiento conforme a la Ley 114 de 1913 y sus normas concordantes.
Normativa y jurisprudencia sobre la pensión gracia 26. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, destinada a los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan prestado servicio en el magisterio por un mínimo de 20 años. Esta ley establece otros requisitos específicos para acceder a la pensión, como son: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad. 10 Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021, la cual se encontraba vigente para el momento de la solicitud de unificación 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013- 00344-01 (4053- 2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 12 Pues así lo establece el artículo 328 de la Ley 1564 de 2012. 6 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
Esta Corporación13 señaló que el propósito de esta pensión «fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación». 28.
Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a empleados y profesores de escuelas normales, así como a inspectores de instrucción pública, permitiendo sumar los años de servicio en diferentes períodos para cumplir con el tiempo requerido. Con la Ley 37 de 1933, se extendió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de secundaria que completaran el tiempo de servicio estipulado. 29.
Más adelante, el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 introdujo distinciones entre el personal docente: nacional, nacionalizado y territorial. El personal nacional son aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. El personal nacionalizado incluye a los maestros oficiales que fueron nombrados por entidades territoriales antes del 1° de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, conforme a la Ley 43 de 1975.
Y el personal territorial lo conforman los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1° de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito contemplado en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. 30. El numeral 2º del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 limitó el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que cumplan con los requisitos establecidos, indicando que solo aquellos vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 tendrían derecho a esta pensión, siempre que cumplan con todos los requisitos contemplados en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993 y demás normas concordantes. 31.
La Corte Constitucional a través de la sentencia C – 489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma mencionada, en el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 32.
Por su parte, en la sentencia de unificación jurisprudencial S-699 del 26 de agosto de 199714, el Consejo de Estado determinó que los docentes nacionales no son beneficiarios de la pensión gracia, restringiendo su acceso a los docentes nacionalizados vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos legales. 33.
Ahora bien, para determinar el carácter del docente (nacional, nacionalizado o territorial), por medio de la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-011- 13 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 7 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 del 21 de junio de 201815, el Consejo de Estado estableció pautas jurisprudenciales que aclaran: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 34.
Finalmente, en la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202216, esta Corporación reafirmó que los docentes pueden 15 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 8 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acceder a la pensión gracia si acreditan una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplen con los requisitos legales.
Caso concreto 35. El a quo negó las pretensiones de la demanda al considerar que la demandante no acreditó los supuestos de la norma para ser acreedora de la pensión gracia, en especial, por no acreditar 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizada. 36. Previo a analizar la controversia puesta en conocimiento de la Sala, se procederá a realizar un análisis de lo probado en el curso del proceso, así: i) La señora Martha Lucía Valencia García nació el 10 de agosto de 195617, es decir, que cumplió 50 años el 10 de agosto de 2006. ii) A través del Decreto 0119 del 7 de marzo de 1977, la gobernadora del departamento del Quindío nombró en interinidad a la demandante como maestra seccional urbana de Armenia por el término de dos (2) meses, mientras dura la licencia voluntaria renunciable concedida a Luz Amparo García Cruz18.
Tomó posesión el 7 de marzo de 197719. iii) El gobernador de Antioquia a través del Decreto 0959 del 6 de junio de 198020 nombró a la demandante en el municipio de Amalfi «como profesora de tiempo completo en el Idem, núcleo 2-A, a partir del 24 de marzo del presente año y en reemplazo de Margarita Ramírez Castaño quien pasa al Idem del municipio de Barbosa.
Nueva. Normalista con cursos en Pequeñas Industria. Vocacionales», cargo que según consta en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral ejerció entre el 27 de febrero de 1980 y el 6 de agosto de 1980 cuando se le aceptó la renuncia a través del Decreto 1410 del 12 de agosto de 1980. iv) La Secretaría de Educación de Antioquia expidió el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 31 de agosto de 201821, en el que consta la condición de docente nacionalizada de la demandante. v) A través de la Resolución 17060 del 19 de septiembre de 1980 fue nombrada profesora en el CASD Quindío – Hermógenes Mara en el municipio de Armenia desde el 1 de noviembre de 1980 hasta el 28 de abril de 2005.
Después, por medio de la Resolución 1548 del 29 de abril de 2005 fue trasladada al Instituto Docente El Caimo entre el 29 de abril de 2005 y el 26 de enero de 2006. Finalmente, mediante la Resolución 0119 del 27 de enero de 2006 regresó al CASD Hermógenes Maza. vi) El 16 de julio de 2019 la demandante radicó petición de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad de previsión22. 17 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 002DemandaMarthaLuciaValencia.pdf, folios 152 y 153. 18 Ibidem, folios 165 a 167. 19 Ibidem, folio 178. 20 Ibidem, folios 154 a 159. 21 Ibidem, folios 82 a 83. 22 Se extrae del contenido de la Resolución RDP 030282 del 8 de octubre de 2019. 9 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vii) Mediante la Resolución RDP 030282 del 8 de octubre de 201923, la UGPP resolvió negó la solicitud con fundamento en que los tiempos de servicio aportados por la interesada fueron prestados con nombramiento del orden nacional.
Decisión confirmada mediante la Resolución RDP 035396 del 25 de noviembre de 201924. 37. En atención a estos hechos probados y en concordancia con el marco normativo y jurisprudencial analizado, la Sala confirmará la decisión del a quo por no demostrarse el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicio en cargos docentes de naturaleza territorial o nacionalizada. 38.
Se encontró demostrado que la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, en interinidad a partir del 1 de marzo de 1977 (por el término de dos (2) meses) y desde el 27 de febrero al 6 de agosto de 1980 con la Secretaría de Educación de Antioquia – IDEAM Amalfi (7 meses y 9 días). 39.
Posteriormente, se vinculó como docente nacional con la Secretaría de Educación Municipal de Armenia en el CASD Quindío – Hermógenes Mara en el municipio de Armenia, desde el 1 de noviembre de 1980 hasta el 31 de diciembre de 201625, mediante designación realizada a través de la Resolución 17060 del 19 de septiembre de 1980; acumulando 36 años, 2 meses y 1 día en tal calidad. 40.
Igualmente, de la certificación laboral expedida por la Secretaría de Educación de Armenia se infiere que la educadora fue nombrada por medio de la mencionada resolución y que con posterioridad a ella no se expidieron nuevos actos de nombramiento, sino que operaron ascensos y traslados que de ningún modo afectaron la vinculación nacional con la que inició sus labores el 1 de noviembre de 1980 y que continuaba aún el 31 de diciembre de 2016 cuando se emitió la aludida constancia. 41.
Ahora, como argumento de apelación la demandante afirmó que, a partir del 22 de abril de 1996, por virtud de la Ley 60 de 1993, ostenta una vinculación del orden territorial, circunstancia que le otorga el derecho al reconocimiento de la pensión gracia. La naturaleza de este vínculo es aceptada por la demandante, quien refiere que tuvo la condición de docente nacional desde el 1 de noviembre de 1980; sin embargo, a partir del 22 de abril de 1996 considera que ésta mutó a territorial teniendo en cuenta que el municipio de Armenia fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para asumir la administración de la prestación de los servicios educativos oficiales. 42.
Frente a dicho argumento, esta Sala26 ha reconocido que la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (como lo determinó la Ley 60 de 1993) y después a los municipales (en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 23 Índice 2 registrado en Samai, ver expediente digital, archivo 002DemandaMarthaLuciaValencia.pdf, folios 123 – 127. 24 Ibidem, folios 96 – 100. 25 Ibidem 145 - 146 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019- 00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 10 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 200127).
En ese sentido, resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación; con todo, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción, como sucede en el caso del demandante. 43.
A propósito, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: «[…] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].» 44.
Por su parte, en los artículos 34 y 38 de la Ley 715 de 2001, se reiteró que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» 45. Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor28.
Luego, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes. 46.
Al tiempo que, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial, para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia. 47.
Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación nacional de la demandante no se modificaron, comoquiera que el nombramiento efectuado mediante la Resolución 17060 del 19 de septiembre de 1980 se mantuvo incólume, al no existir ruptura del vínculo laboral29. En consecuencia, el lapso laborado a partir del 1 de noviembre de 1980 no resulta válido para reconocer la pensión gracia, por su carácter nacional, lo cual conlleva al incumplimiento del requisito de los 20 años de servicio como docente 27 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;
Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 28 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 29 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 11 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado.
Esto por cuanto, en gracia de discusión, solo el período laborado en 1977 y 1980 resultaría válido para el cómputo correspondiente al reconocimiento de la pensión gracia, al estar vinculado como docente del orden territorial, pero no es suficiente para el cumplimiento del requisito temporal de 20 años exigido por la normativa. 48. Por las mismas razones, no tiene vocación de prosperidad al reparo de la parte demandante consistente en haberse configurado una sustitución patronal que implique el cambio de plaza nacional a territorial, pues las referidas leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 dispusieron que los docentes nombrados con anterioridad mantendrían su tipo de vinculación sin solución de continuidad.
Es así como, en gracia de discusión y para efectos del reconocimiento de la prestación, la alegada sustitución patronal no implica de manera alguna el cambio de la plaza docente nacional que venía desempeñando la parte demandante antes del proceso de descentralización de la educación. 49. Para finalizar, tampoco le asiste razón al argumento de apelación según el cual el tribunal de primer grado incurrió en un defecto fáctico al no haber valorado el Decreto No. 1191 del 29 de diciembre de 1998, suscrito por el gobernador del Departamento de Quindío, por medio del cual hizo entrega al alcalde del Municipio de Armenia la planta de personal docente, directivos docentes y docentes de los centros educativos del Municipio de Armenia, pues el a quo sí valoró tal circunstancia30; empero, tal como lo advirtió dicha colegiatura y se ha reafirmado en este fallo, el hecho que la administración de las plantas de personal fueran cedidas a las entidades territoriales certificadas en educación no implicó un cambio en la naturaleza de la vinculación. Condena en costas en segunda instancia 50.
A partir del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, que introdujo un inciso al artículo 188 del CPACA, el legislador precisó que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 51. Realizada la valoración preceptuada en la norma citada, no se advierte la carencia de fundamento legal en el recurso de apelación, pues la demandante actuó bajo la convicción de contar con razonable respaldo legal, jurisprudencial y probatorio para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses.
Por tanto, esta Sala se abstendrá de imponer la condena en costas de segunda instancia. VI. DECISIÓN 52. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 30 Página 15, sentencia de primera instancia, archivo: “025Sentencia1ªInstancia.pdf”. 12 Radicado: 63001 23 33 000 2020 00373 01 (2259-2022) Demandante: Martha Lucía Valencia García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 1 de julio de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por Martha Lucía Valencia García contra la UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI” y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA.: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.