CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero sustanciador: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Demandante: María Estefanía González Benavides Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Calificación de prueba de conocimientos en concurso de méritos Actuación: Remite por competencia Sería del caso decidir sobre la admisión de la demanda, conforme lo preceptúan los artículos 169 a 171 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), si no fuera porque este despacho carece de competencia para conocer del asunto, por las razones que a continuación se compendian.

I.

ANTECEDENTES El 13 de febrero de 20171 la demandante, por intermedio de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del CPACA, con el fin de obtener la anulación de las Resoluciones CJRES15-20 de 12 de febrero de 2015, CJRES15-252 de 24 de septiembre siguiente, CJRES16-355 de 25 de julio de 2016 y CJRES16-488 de 28 de septiembre de ese mismo año, proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura, «[…] en lo que tiene que ver con el puntaje [a ella] asignado», en la prueba de conocimientos practicada dentro del concurso de méritos denominado «convocatoria 22», realizado para proveer cargos de funcionarios de carrera de la Rama Judicial.

A título de restablecimiento del derecho, depreca se ordene a la mencionada Corporación otorgar el puntaje que realmente le corresponde, su «[…] inmediata inscripción y legalización […] en el curso de [f]ormación [j]udicial» y «[…] todas las medidas […] pertinentes para garantizar una reparación integral del derecho constitucional a acceder a cargos públicos». 1 Folios 3 a 31.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 2 Como sustento fáctico de sus pretensiones, expresa que (i) con Acuerdo PSAA13-9939 de 25 de junio de 2013, el Consejo Superior de la Judicatura «convoc[ó] al concurso de méritos para la provisión de los cargos de [f]uncionarios de la Rama Judicial»;

(ii) se inscribió en ese procedimiento de selección para el empleo de juez civil municipal, (iii) los resultados de la prueba de conocimientos fueron publicados mediante Resolución «CJRES15-20» de 12 de febrero de 20152, en el que obtuvo una calificación de 784.21, no obstante, con Resolución «CJRES15-252» de 24 de septiembre de 20153, se eliminaron las preguntas 11, 14, 16, 22, 42, 57 y 80 del aludido examen, por ausencia de posibilidad de respuesta, mala redacción, errores de ortografía y ambigüedad;

(iv) el Consejo de Estado profirió fallo de tutela4 en el que dispuso emitir una nueva calificación que incluyera las preguntas retiradas para quienes las respondieron con acierto, orden que se atendió con Resoluciones «CJRES16- 355» de 25 de julio de 20165 y «CJRES16-488» de 28 de septiembre siguiente6; y (v) respondió correctamente las preguntas 11, 42, 90 y 98, sin embargo, «[…] no le fueron reconocidas».

La demanda fue inadmitida por medio de auto de 8 de septiembre de 20207, por cuanto no se aportó «[…] copia de los actos acusados ni las constancias de que trata el numeral 1 del artículo 166 del CPACA», subsanada con memorial de 21 de octubre de 20208; sin embargo, el 2 de diciembre de 20219 se requirió de la accionante que acreditara el envío a su contraparte, a través del medio electrónico idóneo, de la demanda y sus anexos, como lo preveía el artículo 6° (inciso 4°) del Decreto legislativo 806 de 202010.

II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto resultan aplicables las disposiciones del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), 2 «Por medio de la cual se expide el listado que contiene los resultados de la prueba de conocimientos correspondiente al concurso de méritos para la provisión de los cargos de Funcionarios de la Rama Judicial» 3 «Por medio de la cual se resuelven recursos de Reposición interpuestos en contra de la Resolución CJRES15- 20 de 12 de febrero de 2015, mediante la cual fueron publicados los resultados de la prueba de conocimientos, correspondiente al concurso de méritos para la provisión de los cargos de Funcionarios de la Rama Judicial» 4 Dentro del expediente 76001-23-33-000-2016-00294-01. 5 «Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial». 6 «Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial». 7 Folios 36 y 36 vuelto. 8 Índice 11 de la herramienta electrónica Samai. 9 Folio 39. 10 «Por el cual se adoptan medidas para implementar las tecnologías de la información y las comunicaciones en las actuaciones judiciales, agilizar los procesos judiciales y flexibilizar la atención a los usuarios del servicio de justicia, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica.» Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 3 en su versión original, toda vez que el escrito introductorio fue presentado antes de la entrada en vigor de la Ley 2080 de 202111.

Aclarado lo anterior, se precisa que el artículo 149 de dicha codificación establece las controversias que son de conocimiento de esta Corporación en única instancia, así: Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.

De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden. 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. […] De la precitada normativa se colige que el legislador previó que el Consejo de Estado debe instruir, en única instancia, los medios de control de (i) nulidad sobre actos administrativos proferidos por autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden; y (ii) nulidad y restablecimiento del derecho, si el acto demandado emana de una autoridad nacional y el objeto del litigio no es cuantificable.

No obstante, en los casos en que se pretenda el restablecimiento de un derecho de carácter patrimonial o cuando la anulación del acto implique que un derecho de tal naturaleza sea restablecido automáticamente, la demanda se tramitará como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y se asumirá como un asunto con cuantía. Ahora bien, en lo atañedero a la connotación patrimonial de las controversias adelantadas a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuando se pretende la anulación de actos administrativos expedidos en 11 De acuerdo con el artículo 86 de dicha Ley «[…] las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, […] solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada», es decir, a partir del 25 de enero de 2022, comoquiera que fue promulgada en el diario oficial 51.568 de 25 de enero de 2021.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 4 el trámite de concursos de méritos, la sección segunda de esta Corporación ha sostenido que entrañan carácter económico implícito, toda vez que la aspiración a desempeñar un determinado empleo público incluye el correlativo deseo de recibir los salarios y prestaciones a este fijados.

Sobre el particular, en auto de importancia jurídica de 31 de octubre de 201812, esta sección sostuvo: Como viene expuesto, en el presente caso el accionante señala, que su demanda carece de cuantía, pero al revisar la demanda y su escrito de adición, de manera íntegra y en detalle, la Sala encuentra, que una de sus pretensiones comprende la aspiración de que se restablezca su derecho, cuando solicita que se ordene a la PGN que lo incluya en la lista de elegibles en el lugar que de acuerdo a sus méritos le corresponda, y que si su ubicación en dicha lista lo permite, la nombren en periodo de prueba como Procurador Judicial II en Asuntos Penales, y que en consecuencia, se le paguen los salarios y prestaciones sociales dejadas se percibir.

Ello conlleva implícito un innegable contenido económico o patrimonial, que de concretarse a favor del demandante, le significaría un evidente resarcimiento monetario. […] Dicha posición fue reiterada en proveído de 1° de julio de 202113, en el que, además, se afirmó que resulta aplicable a los asuntos en los que se discuta la legalidad de actos administrativos emitidos en el curso de una convocatoria orientada a proveer cargos de carrera; así lo dijo: Conviene precisar que, si bien es cierto, la providencia de unificación trascrita reglamentó lo relacionado con la competencia para conocer de los asuntos en los que se busca la inclusión en las listas de elegibles derivadas de los concursos de méritos adelantados por la Procuraduría General de la Nación, en la que se concluyó que dichas pretensiones sí conllevan un restablecimiento de contenido económico, también lo es que dicho pronunciamiento es extensible a todas las controversias derivadas de otros concursos llevados a cabo por las diferentes entidades estatales, puesto que la aspiración de ocupar cargos de carrera administrativa lleva consigo el deseo de percibir los emolumentos y las prestaciones sociales que acarrea su ejecución (negrilla del texto original). 12 Consejo de Estado (sección segunda), auto de 31 de octubre de 2018, expediente 110010325000201600718 00 (3218-2016). 13 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 1° de julio de 2021, expediente 11001-03-25- 000-2021-00113-00 (0613-21), C. P. Rafael Francisco Suárez Vargas.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 5 Asimismo, en un caso similar, aunque en el marco de la convocatoria 2714, este cuerpo colegiado determinó15: 17.

Ahora bien, la lectura del texto de la demanda permite evidenciar, que a juicio de las accionantes «el asunto objeto de litigio carece de cuantía», razón por la que consideran que su conocimiento corresponde a esta Corporación; afirmación que el Despacho no comparte, puesto que, tal como quedó expuesto con suficiencia en líneas precedentes, la resolución de fondo del proceso de la referencia comprende, además del estudio de legalidad de los actos administrativos de contenido general, el análisis de la viabilidad del restablecimiento del derecho pretendido por las demandantes, en lo concerniente a la repetición de la prueba de conocimientos y actitudes únicamente por parte de los aspirantes que acrediten el cumplimiento de los requisitos mínimos exigidos para los cargos ofertados y a la exclusión de preguntas, que generen confusión o duda y que tengan como respuesta válida varias opciones, así como aquellas con clave de respuestas incorrectas otorgada por la Universidad Nacional de Colombia. 18.

Lo cual constituye un aspecto determinante para consolidar su expectativa de desempeñar en propiedad el cargo de «Juez Penal del Circuito para Adolescentes» ofertado dentro de dicho concurso de méritos y por ende, contiene un evidente componente económico o patrimonial, pasible de ser cuantificado por estar relacionado con la aspiración de devengar la asignación salarial prevista para este empleo, el cual en todo caso debe reflejarse en el acápite de la cuantía de la demanda, en aplicación a la regla prevista en el artículo 157 del CPACA.

Por lo tanto, se procederá a determinar el juez competente para conocer del asunto de marras, para lo cual se deberá acudir a los factores establecidos por el ordenamiento jurídico para fijarla. Por último, en auto de 9 de diciembre de 202116, se precisó: […] En otros términos, la pretensión de restablecimiento del derecho, en la mayoría de los casos, implica un resarcimiento económico, aunque en la demanda se afirme que el asunto carece de cuantía, por lo que, si de esa solicitud judicial puede derivarse un valor implícito que puede hacerse realidad o no, tal situación resulta relevante a efectos de estimar la cuantía y, en consecuencia, determinar la competencia. […] 14 Adelantada en virtud del Acuerdo PCSJA18-11077 de 16 de agosto de 2018, «Por medio del cual se adelanta el proceso de selección y se convoca al concurso de méritos para la provisión de los cargos de funcionarios de la Rama Judicial». 15 Consejo de Estado (sección segunda, subsección B), auto de 3 de mayo de 2021, expediente 11001-03-25- 000-2019-00484-00 (3506-19). 16 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-03- 25-000-2021-00098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 6 A título de ejemplo, en aquellos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho donde se controvierten decisiones derivadas de un concurso de méritos, como la calificación de pruebas, se ha considerado que esas demandas no carecen de cuantía, al concluir que la nulidad de los actos atacados determina un eventual nombramiento, lo que se traduce en que el valor implícito de ese asunto lo constituye la aspiración salarial para el cargo que la parte demandante concursó en carrera administrativa. […] Esta misma pauta puede señalarse incluso si se discute la asignación de un puntaje en el trámite de un concurso de méritos, como ocurre en el presente caso en el que se pretende dejar sin efectos el acto administrativo a través del cual se corrigió una actuación administrativa y se recalificó la prueba de aptitudes y conocimientos del demandante, con el propósito de que la resolución mediante la cual se le asignó un puntaje de 803,26 quede en firme y pueda continuar en el proceso de selección, o en subsidio, se recalifique su examen pero únicamente respecto de las preguntas equivocadas.

Lo expuesto quiere decir que en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, el restablecimiento conlleva dos tópicos: i) la restitución del derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que se estima conculcado (inclusión o exclusión de la lista o registro de elegibles o la posibilidad de continuar en las etapas en el marco de un concurso de méritos, traslados de sedes, modificación o corrección de hojas de servicios, cambio de conceptos en actas de juntas médico laborales, por mencionar algunos ejemplos) y ii) el resarcimiento de carácter económico (expectativa salarial, emolumentos dejados de percibir, diferencias salariales o prestacionales, reconocimiento y retroactivo pensional e incluso perjuicios inmateriales). […] En síntesis, se concluye que: a) Una demanda tiene cuantía cuando de la nulidad pretendida se desprenda un beneficio económico, indistintamente que la parte demandante lo reclame o no, a través de la demanda. b) Un asunto carece de cuantía cuando de la extracción del mundo jurídico del acto objeto de enjuiciamiento no conlleva, en ningún momento, a un restablecimiento de índole patrimonial.

En consecuencia, conforme a la jurisprudencia trascrita, se concluye que los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos emitidos en el trámite de los concursos de méritos tienen una connotación patrimonial implícita, porque el ejercicio del medio de control envuelve la aspiración de acceder al empleo público y la correspondiente expectativa salarial y prestacional.

Por tanto, esos litigios comportan controversias con cuantía que deben ser adelantadas a través de Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 7 procesos de doble instancia, cuyo conocimiento en primer grado corresponde a los juzgados o tribunales administrativos17.

Dicha regla de aplicación normativa identificada, además, «[p]reserva el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos»18 y «[e]s acorde con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre»19.

En el caso sub examine resulta evidente que la proposición jurídica contenida en el escrito introductorio tiene alcance patrimonial implícito y se encamina a obtener una calificación aprobatoria dentro del concurso de méritos denominado «convocatoria 22» con el fin de continuar en este y, eventualmente, acceder al cargo de juez civil municipal y recibir los salarios y prestaciones propios de este.

Así las cosas, en atención a la naturaleza jurídica de los actos censurados y a la connotación patrimonial de las pretensiones20, conforme al artículo 155 (numeral 2)21 del CPACA22, el despacho considera que el proceso debe ser tramitado por los juzgados administrativos. Por último, comoquiera que la demandante no ha prestado servicios al Estado y se inscribió a una convocatoria para acceder a empleos ubicados en todo el territorio nacional, se estima procedente, en este caso específico, dar aplicación 17 De acuerdo con la redacción original del CPACA, toda vez que a partir de la entrada en vigor de las normas sobre competencia establecidas por la Ley 2080 de 2021, esas controversias son competencia de los juzgados administrativos, en primera instancia. 18 Consejo de Estado (sección segunda, subsección A), auto de 9 de diciembre de 2021, expediente 11001-03- 25-000-2021-00098-00 (477-2021), C. P. Gabriel Valbuena Hernández. 19 Ibidem. 20 Que, en principio, no superarían los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes. 21 «Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]» 22 En su redacción original, aplicable en razón a la fecha de radicación de la demanda identificada en los antecedentes de este proveído.

Expediente: 11001-03-25-000-2017-00112-00 (552-2017) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho María Estefanía González Benavides contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 8 a la pauta general de competencia territorial prevista para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata el artículo 156 (numeral 2)23 del CPACA, y remitir el expediente a la ciudad de Cali, donde tiene domicilio la interesada.

Por consiguiente, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia y lo enviará a los Juzgados Administrativos de Cali. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1º. Declarar la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones que fueren menester, remitir el expediente a la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Cali, con el fin de que sea repartido entre esos despachos, de conformidad con lo indicado en la motivación. 3°. Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la accionante.

Notifíquese y cúmplase, Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER 23 «Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 2. En los de nulidad y restablecimiento se determinará por el lugar donde se expidió el acto, o por el del domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga oficina en dicho lugar. […]»