CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Radicación: 11001-03-15-000-2025-01877-01 Accionante: Adriana Naranjo Torres Accionados: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Asunto: Salvamento de voto Consejero Ponente: William Barrera Muñoz Con el respeto y la consideración acostumbrados, expongo las razones que me motivan a salvar el voto en esta oportunidad: 1.

En el presente asunto tuitivo1 la señora Adriana Naranjo Torres, por intermedio de apoderada judicial, formuló acción de tutela en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, debido a que, mediante sentencia de segunda instancia del 13 de diciembre de 2024, confirmó la decisión de primera instancia del 25 de septiembre de 2024, proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo de Cartago, la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante, en el marco del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 76147-33-33-004-2024-00016-00/01. 2.

En providencia del 25 de julio de 20252, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado confirmó la sentencia de primera instancia del 5 de mayo de 2025, proferida por la Sección Tercera, Subsección B de esta Corporación, que había declarado improcedente la solicitud de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que se consideró que los fundamentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para confirmar la condena en costas se apoyaban en una interpretación razonable del marco normativo y jurisprudencial vigente, así como en el análisis del material probatorio aportado al expediente, lo que excluía cualquier actuación arbitraria o desprovista de motivación. 3.

A continuación, expongo las razones por las cuales me aparto de la postura mayoritaria adoptada por esta Subsección: 1 Índice 2 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 142C0F7A4145BDF6 FBC8F47C39608C70 C17DDF133B0628E3 9FEF33FCC19150F4. 2 Índice 5 de SAMAI, certificado 101223ED4A494769 43FBF8E8E940705D CABA40A8DBD7EF84 C03313005CA339CB. 2 Salvamento de voto Radicación: 11001-03-15-000-2025-01877-01 Accionante: Adriana Naranjo Torres Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 3.1.

El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fundamentó la decisión de confirmar la condena en costas de primera instancia en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, en concordancia con la sentencia del 18 de enero de 2018, N.I. 1575-2016, emitida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, consejero ponente William Hernández Gómez, mediante la cual se adoptó el criterio objetivo valorativo para la condena en costas.

Expresamente, la sentencia reprochada afirma que: “Bajo este entendido, la decisión del juzgado acogió el criterio objetivo valorativo, pues no condicionó la condena a la conducta procesal de la parte vencida sino a la acreditación de las gestiones desplegadas por los apoderados de las entidades accionadas, tales como la contestación de la demanda, presentación de alegatos y demás actuaciones inherentes al proceso, para que pueda considerarse que la parte vencedora dentro del juicio si incurrió en gastos; hecho que precisamente fue valorado en la sentencia de primera instancia y que llevó a la condena”.

(Resaltado fuera del texto). No obstante, se advierte que el artículo 188 del CPACA adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, consagra: “Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.”3 Ahora bien, la Subsección A, Sección Segunda del Consejo de Estado, ajustó su postura en el entendido de revisar la condena en costas a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, por lo que el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

Dicho criterio está contenido, entre otras, en la siguiente sentencia del 29 de agosto de 2024, radicado 17001-23-33-000-2019-00383-01 (1318-2023): “La entidad demandada solicitó revocar la condena en costas impuesta en primera instancia, pues considera que no incurrió en conductas temerarias o de mala fe; sino que por el contrario actuó de forma diligente, oportuna, en aplicación a los principios constitucionales de legalidad, buena fe y transparencia. Para desatar el anterior motivo de inconformidad, es pertinente anotar dentro de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 188 del CPACA señala que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 3 Archivo denominado “052 proceso abonado_Expediente_011 Sentencia confirma” visible a índice 14 de SAMAI del expediente de primera instancia, certificado 93432320D6894AF7 C1B83DE5083C22A2 6AFCEEE294088DC9 ACD72748A36FA1DA. 3 Salvamento de voto Radicación: 11001-03-15-000-2025-01877-01 Accionante: Adriana Naranjo Torres Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca El artículo en mención ha sido objeto de varias interpretaciones por parte de la Subsección A de la Sección Segunda.

Así, una primera esgrimía que la norma no determinaba una condena automática u objetiva sobre quien era vencido en el juicio, puesto que era menester que el juez analizara la ocurrencia de ciertos factores como la actuación temeraria, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos en el curso de la actuación. Una segunda interpretación se fijó a través de la sentencia del 7 de abril de 2016.

La posición acogió el criterio objetivo para la imposición de las costas al concluir que para ello no se debe evaluar la conducta de las partes, sino los aspectos objetivos de su causación, tal como lo prevé el Código General del Proceso. En dicha oportunidad la Sala concluyó lo siguiente: a) El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio “subjetivo” –CCA- a uno “objetivo valorativo” –CPACA-. b) Se concluye que es “objetivo” porque en toda sentencia se “dispondrá” sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de “valorativo” porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.

Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia. De acuerdo con lo expuesto, para la imposición de la condena en costas debía hacerse, en los términos utilizados en la providencia en cita, una valoración objetivo - valorativa que implica el deber del juez de comprobar que se causaron conforme con los criterios fijados en el artículo 365 del CGP, sin que se requiera un examen de la existencia de una actuación temeraria o de mala fe de las partes.

No obstante, con la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en tanto en su artículo 47 adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal», la Sala debió ajustar el anterior criterio.

De esta manera, debe entenderse que con la referida modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas, máxime si se tiene en cuenta que el inciso tercero del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 dispuso que «de conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011». 4 Salvamento de voto Radicación: 11001-03-15-000-2025-01877-01 Accionante: Adriana Naranjo Torres Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Así las cosas, para la fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia (16 de septiembre de 2022), ya habían comenzado a regir las previsiones de la mentada norma, cuya publicación data del 25 de enero de 2021, luego al resolverse sobre la imposición de costas resultaba procedente que el a quo efectuara un estudio respecto de la carencia de fundamentación jurídica y de la conducta de las partes en el proceso.

Bajo ese entendimiento, de la revisión de la contestación de la demanda no se observa que sea manifiesta una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, la parte demandada manifestó razones en defensa jurídica de sus intereses, por tal razón al no encontrarse acreditado tal presupuesto normativo, deberá revocarse la condena en costas fijada en la sentencia de primera instancia, incluyendo las agencias en derecho que fueron tasadas en la parte motiva de esa decisión.” Lo anterior ha sido reiterado en las sentencias del 18 de octubre de 2023, radicado 05001- 23-33-000-2021-02161-01 (2980-2023) y 25 de julio de 2024, radicado 52001-23-33-000- 2017-00325-01 (5601-2022).

Por otra parte, cabe señalar que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado ha acogido el criterio subjetivo respecto de la condena en costas, criterio contenido, entre otras, en la sentencia del 29 de agosto de 2024, radicado 08001-23-33- 000-2016-00088-01 (3346-2023), a saber: “Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.” Dicha postura ha sido reiterada por aquella Subsección B en la sentencia del 22 de agosto de 2024, radicado 76001-23-33-000-2017-00140-01 (1867-2023). 3.2.

Examinado el caso concreto, es preciso tener en cuenta que la sentencia objeto de censura fue proferida el 31 de diciembre de 2024, data en la que se encontraba vigente la Ley 2080 de 2021 y la postura, reseñada líneas atrás, acogida por la Sección Segunda, Subsección A, por lo que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca debió dar aplicación tanto a la norma en cita como a lo sostenido por dicha subsección, al ser un tema laboral el objeto del litigio. 5 Salvamento de voto Radicación: 11001-03-15-000-2025-01877-01 Accionante: Adriana Naranjo Torres Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Entonces, de conformidad con las consideraciones ya expuestas, expreso respetuosamente mi disenso, pues la decisión de la que me aparto debió continuar su estudio en el sentido de analizar los demás requisitos de procedibilidad, con el fin de abordar los de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales frente al defecto sustantivo y, si era del caso, estudiar si resultaba dable modificar la sentencia de primera instancia emitida por el a quo constitucional el 5 de mayo de 2025, en el entendido de acceder al amparo y ordenar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que emitiera una nueva decisión, teniendo en cuenta las normas y sentencias descritas líneas atrás, sin que ello significara, claro está, acceder prima facie a lo solicitado en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario.

En estos términos dejo presentado mi salvamento de voto. NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado