Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 2 de octubre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: JORGE OMAR RIASCOS Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de reparación directa.
Defectos sustantivo, fáctico, violación directa a la Constitución y desconocimiento del precedente jurisprudencial. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia del 28 de julio de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que resolvió: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Jorge Omar Riascos, Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz, Alexandra Candelo Zapata, Laura Sofía Murillo Candelo y Marlon Alexis Balarezo Ortiz contra la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, respecto del defecto sustantivo alegado, de conformidad con las razones expuestas.
SEGUNDO: NEGAR el amparo solicitado por Jorge Omar Riascos, Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz, Alexandra Candelo Zapata, Laura Sofía Murillo Candelo y Marlon Alexis Balarezo Ortiz en todo lo demás, de conformidad con las razones expuestas.» I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 04 de junio de 20251, en ejercicio de la acción de tutela, los señores Jorge Omar Riascos, Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz, Alexandra Candelo Zapata, Laura Sofía Murillo Candelo y Marlon Alexis Balarezo Ortiz, por medio de apoderado judicial, solicitaron la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y de acceso a la administración de justicia. A juicio de la parte accionante, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 18 de noviembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que revocó la de primera instancia y, en su lugar, denegó pretensiones dentro del proceso de reparación directa No. 76001-23-33-000-2015-00485-01. 2.
Pretensiones La parte actora formuló, textualmente, las siguientes pretensiones: Primera. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad y reparación integral de los accionantes. 1 Índice 2 Samai. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Segunda.
Como consecuencia de lo anterior, revocar la sentencia proferida el dieciocho (18) de noviembre de 2024 por el Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A, dentro del proceso de reparación directa con radicado No. 76001-23-33-000-2015-00485-01. Tercera. En su lugar, adoptar la decisión que en derecho corresponda. 3.
Hechos Del escrito de tutela, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Señalan los accionantes que, en el año 2010, el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz presentó una serie de denuncias en contra de funcionarios y concejales del municipio de Florida, Valle del Cauca, por las presuntas irregularidades en la gestión pública.
Que también cuestionó el abuso de poder por parte de agentes de la Policía Nacional que, en esa época, habían retenido y lesionado injustamente a unos menores de edad. El 10 de enero de 2013, el señor Jhony Alberto Balarezo informó a la Personería Municipal de Florida sobre amenazas de muerte en su contra. La Personería del Municipio de Florida, el 11 de enero de 2013, remitió la denuncia al comandante de la Estación de Policía del municipio, Coordinador Seccional de Fiscalías, a la Procuraduría Provincial, al Juez Primero Promiscuo Municipal, al Juez Segundo Promiscuo Municipal y al Defensor del Pueblo en Santiago de Cali, y solicitó medidas de protección para el señor Jhony Alberto Balarezo.
En esa misma fecha, remitió la denuncia al Coordinador Seccional de Fiscalías, Procuraduría General de la Nación, el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal y el Defensor del Pueblo. Con Oficio No. 0208/DIEPA – ESFLC del 29 de enero de 2013, el comandante de Policía del municipio de Florida dio respuesta a la solicitud elevada por la Personería municipal e informó que el demandante en su denuncia no señaló un lugar de residencia o número telefónico del denunciante para hacer efectiva la entrega de medidas de autoprotección por parte de la Policía Nacional.
El 28 de febrero de 2013, Jhony Alberto Balarezo, fue víctima de una agresión con arma de fuego que le ocasionó la muerte. Las señoras Beatriz Ortiz Andrade, Leisy Yuseth Riascos Ortiz y Alexandra Candelo Zapata, esta última en nombre propio y en representación de su hija menor L.S.M, junto con los señores Jorge Omar Riascos Hurtado y Marlon Alexis Balarezo Ortiz, interpusieron demanda de reparación directa contra la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional y el municipio de Florida (Valle del Cauca).
Solicitaron que se declarara su responsabilidad por la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, ocurrida como consecuencia de la omisión de la Policía en su deber de protección, pese a tener conocimiento previo de las amenazas en su contra. Alegaron que la institución no adelantó investigaciones para identificar y capturar a los responsables, y que justificó la falta de protección en el supuesto desconocimiento de la residencia y del número telefónico de la víctima.
No obstante, señalaron que esa falta de información no impedía que lo contactaran dada la extensión del municipio y la notoriedad pública del señor Balarezo Ortiz. Que no se había acreditado requerimientos efectuados al señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz para subsanar dicha falencia. Finalmente, adujeron que la omisión podía interpretarse como una retaliación frente a las denuncias que el occiso había presentado en contra de la estación de policía en el año 2010.
El asunto se adelantó bajo el radicado 76001-23-33-000-2015-00485-00 y correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Valle del Cauca, que, por sentencia de 16 de junio de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones al declarar la responsabilidad de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional por la muerte del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz.
Consideró que la institución incurrió en una falla en el servicio, porque, pese a tener conocimiento de las amenazas que pesaban sobre el afectado, no desplegó las acciones mínimas de protección. Señaló que la Policía Nacional omitió dar trámite adecuado a la denuncia remitida por la Personería de Florida y que, en caso de considerar que carecía de competencia por ausencia de datos de residencia o contacto, debió manifestarlo oportunamente y activar mecanismos de coordinación interinstitucional.
En criterio del Tribunal, esa omisión desconoció el deber de protección de la vida e integridad personal, máxime cuando se trataba de un ciudadano en riesgo. Que el municipio de Florida no tenía responsabilidad en los hechos, pues su actuación se limitó a la remisión de la denuncia presentada por la víctima a la Policía Nacional, entidad que ostentaba la calidad de garante de los derechos de los ciudadanos. Destacó que la Personería Municipal cumplió con su deber al trasladar la solicitud a la autoridad competente en materia de seguridad, por lo que no podía atribuírsele una omisión generadora de responsabilidad patrimonial.
Por otra parte, negó lo pretendido por la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo, quienes no probaron su condición de compañera permanente e hija de crianza, dado que solo se aportaron unas declaraciones extra-juicio, que carecían de valor probatorio. Inconformes, las partes apelaron la decisión. Los demandantes solicitaron revocar el numeral tercero de la sentencia y en su lugar, reconocer el pago de los prejuicios a las pretensiones de Alexandra Candelo y de su menor hija, pues en su opinión, se acreditó que fueron compañeros permanentes durante cinco años y conformaron una familia con su hija, lo que demostraba que tenía legitimación en la causa por activa para actuar en nombre propio y en representación de la menor.
Por su parte, la Policía Nacional, sostuvo que el deber de protección de la Policía Nacional no era absoluto y debía cumplirse según los medios disponibles. Indicó que no contó con información mínima sobre la víctima, pues el Personero Municipal no la suministró, lo que imposibilitó adoptar medidas eficaces. Señaló que el homicidio obedeció al hecho exclusivo de terceros que rompió el nexo causal.
En consecuencia, solicitó revocar la decisión de primera instancia, exonerar de responsabilidad a la Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional y declarar improcedente la condena en costas. El 18 de noviembre de 2024, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, dictó sentencia en segunda instancia, revocó la decisión del aquo, encontró acreditada la legitimación por activa de todos los demandantes, incluyendo a la señora Alexandra y su hija.
No encontró falla atribuible a la Policía Nacional porque la víctima no residía en el municipio de Florida ni suministró información suficiente en su petición que permitiera adoptar medidas de protección. Esa circunstancia acreditó que no existió inactividad voluntaria de la institución relacionada con los antecedentes del accionante sobre sus diferencias con la Policía. Por el contrario, el daño se atribuyó al hecho exclusivo y determinante de un tercero. La providencia explicó que el atentado constituyó un evento irresistible, imprevisible y ajeno a la órbita de actuación de la Policía Nacional.
Señaló que Jhony Alberto Balarezo Ortiz residía en Armenia con su compañera y su hija de crianza, lo que hacía imposible a la Policía de Florida desplegar acciones de prevención y protección. Además, destacó que en la denuncia presentada el 10 de enero de 2013 no se consignó dirección actualizada ni número de contacto, lo que impidió que la institución comunicara medidas de autoprotección. Finalmente, subrayó que el señor Balarezo no avisó sobre su Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 desplazamiento a Florida ni solicitó acompañamiento el día del atentado, lo que privó a la entidad de la posibilidad real de intervenir.
Finalmente, condenó en costas a la parte demandante. Uno de los consejeros que hizo parte de la Sala de decisión, aclaró el voto respecto de la condena en costas, porque consideró que, para imponerla, debía aplicarse un criterio subjetivo. Explicó que el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, estableció que, salvo en litigios relacionados con graves violaciones de derechos humanos o en actuaciones con reglas especiales, procedía a verificar si la demanda carecía manifiestamente de fundamento legal.
Que esa interpretación no era pacífica y que, hasta tanto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo no unificara la subregla, acogía la posición mayoritaria de la Sección Tercera, reflejada en la providencia objeto de la aclaración que mantenía la aplicación del criterio objetivo. 4. Fundamentos de la acción De manera preliminar, el demandante expuso las razones por las que la demanda cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
En cuanto al fondo del asunto, alegó que la providencia cuestionada incurrió en: Defecto fáctico por indebida valoración probatoria en razón a que en la denuncia que la víctima presentó en enero de 2013 ante la Procuraduría Provincial en contra del Concejo Municipal de Florida se evidenciaba una dirección de notificaciones. Que lo mismo ocurrió con las denuncias presentadas contra miembros de la Policía en 2010 que fueron contestadas a la dirección suministrada mediante oficios de ese mismo año, por lo que no fue razonable que la autoridad judicial demandada concluyera que la Policía no había incumplido sus deberes, pues el señor Balarezo Ortiz era conocido en el municipio de Florida, con mayor razón, dicen, porque se trataba de denuncias graves en un municipio relativamente pequeño. Que el hecho de que la víctima tuviera una de sus residencias en Armenia, ello no era relevante porque el lugar donde fue amenazado y posteriormente asesinado fue Florida, donde ejercía su profesión y así fue señalado en su denuncia del 10 de enero de 2013 ante la Personería Municipal de dicho municipio.
Violación directa a la Constitución pues, la sentencia del 18 de noviembre de 2024 desconoció el artículo 2 Constitucional sobre los fines del Estado y el artículo 4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en especial sobre el deber de proteger la vida al analizar la falla del servicio por omisión del deber de protección a la luz de la teoría de la falla relativa desconoce que la Policía incumplió uno de sus deberes principales que es la prevención del delito.
Refuerza este argumento con que la situación de la víctima era un hecho conocido en el municipio. Cuestionó que se señalara que la víctima debió dirigirse a la UNP a denunciar las amenazas de las que era objeto, pues dice, esa entidad fue creada «dentro de los programas relacionados con el Acuerdo de Paz» y «es una entidad de políticas de protección fundamental, aunque no exclusivamente colectiva que no resultaba la más adecuada para denunciar amenazas en un marco local.
Exigirle al Dr. Balarezo acudir a un ente del orden nacional no era ni razonable ni procedente. Pero, además, no es la responsabilidad que pudiera incumbir a la UNP lo que en el proceso se discutió» Desconocimiento del precedente fijado por el Consejo de Estado2 en torno a la responsabilidad en eventos de daños sufridos por personas en situación de riesgo que previamente han solicitado protección a las autoridades. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 19 de julio de 1997, exp. 11875, C.P. Daniel Suárez.30 de octubre de 1997, exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos. 3 de febrero de 2000, exp. 14787, C.P. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que resultaba inaceptable que se denegaran pretensiones porque estaba acreditado que la víctima había elevado solicitud de medidas de protección el 10 de enero de 2013, por lo que, a su juicio, se encontraba acreditado el elemento indispensable que era el conocimiento de la amenaza y se trataba de una persona conocida en el municipio.
Decisión sin motivación al declarar la configuración del hecho de un tercero como eximente de responsabilidad, bajo el argumento de que el ataque sufrido por el señor Balarezo Ortiz era irresistible, imprevisible y exterior. Explican los demandantes que el Consejo de Estado3 al estudiar la responsabilidad del Estado por la muerte de Jaime Pardo Leal, afirmó que por su carácter de líder de oposición no debía acreditar requerimiento previo a las autoridades y, que esa misma tesis debió aplicarse en el caso objeto de estudio.
Que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en error al confundir los conceptos de fuerza mayor y hecho de un tercero, toda vez que el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz no falleció en un atraco, sino que fue asesinado por sicarios como represalia por las denuncias que había formulado. Defecto sustantivo, pues, a su juicio, la condena impuesta a la demandante por concepto de agencias en derecho resultaba exorbitante, injustificada e irrazonable.
Señaló que, conforme a lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA, y en el artículo 3 del Acuerdo 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura el juez de segunda instancia al fijar dicho monto debió valorar criterios como la cuantía del proceso, la duración de la gestión de los apoderados y circunstancias especiales, entre ellas, que el proceso se originó en el asesinato de un defensor de derechos humanos. Que, según el salvamento de voto de la sentencia del 18 de noviembre de 2024, el artículo 188 del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, exigía verificar si la demanda carecía de fundamento legal, salvo en casos especiales.
Sin embargo, ante la falta de consenso, se acogió la posición mayoritaria de la Sección Tercera, que mantuvo el criterio objetivo hasta que la Sala Plena unificara la subregla. 5. Intervenciones La magistrada del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, ponente de la decisión cuestionada, pidió que se denegaran las pretensiones de amparo porque la decisión cuestionada no vulneró derecho fundamental alguno y que la parte actora pretendía utilizar la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario.
Que no se configuró ninguno de los defectos alegados en el escrito de tutela y que la Sala fundamentó su decisión en un análisis integral del material probatorio, la jurisprudencia aplicable y las normas pertinentes. En cuanto a la condena en costas impuesta a la parte actora en ambas instancias, precisó que se sustentó expresamente en lo previsto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 y el numeral 6 del artículo 366 del CGP.
Alier Hernández, 16 de agosto de 2000, exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos, 25 de enero de 2001 C.P. Alier E. Hernández Henríquez, exp. 11413, 14 de febrero de 2002, exp. 13253, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, 18 de marzo de 2004, exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo.6 de marzo de 2008, exp. 14443, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, 10 de marzo de 2005, exp. 14395, 28 de abril de 2005 exp. 17300, 1° de marzo de 2006, exp. 13764, C.P. Alier E. Hernández Henríquez y 20 de septiembre de 2007, exp. 15699, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, 24 de marzo de 2011 Exp. 19067, C.P. Mauricio Fajardo Gómez y 13 de mayo de 2014, exp. 23128, C.P. Mauricio Fajardo Gómez. 3C.E. Sentencia del 30 de octubre de 1997.
Exp. 10958, M.P. Ricardo Hoyos Duque. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 El Tribunal Administrativo de Valle del Cauca presentó informe donde señaló que remitía el expediente del proceso de reparación directa No. 76001-23-33-000-2015- 00485-00, pero no se pronunció sobre el fondo del asunto.
La Nación- Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional se opuso a las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la muerte del señor Balarezo Ortiz no fue consecuencia de una acción u omisión atribuible a ella, ni resultaba previsible o evitable, pues no existía amenaza concreta que advirtiera del suceso. Sostuvo que, aunque el causante había solicitado medidas de protección, no aportó información sobre su lugar de residencia o número telefónico.
Agregó que, para la fecha de los hechos, no tenía conocimiento de sus actividades o desplazamientos, lo cual excedía la órbita de competencia de la Policía Nacional. El municipio de Florida, Valle del Cauca, guardó silencio, pese a que se les notificó el auto admisorio de la acción de tutela de la referencia. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por medio de sentencia del 28 de julio de 2025, declaró improcedente el cargo de defecto sustantivo y denegó lo relacionado con los demás defectos.
Sobre el defecto sustantivo relacionado con la interpretación errónea del numeral 4 del artículo 366 del CGP, aplicable por la remisión del artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas, reviste un carácter eminentemente patrimonial y económico, por lo tanto, carecía de relevancia constitucional. Respecto al defecto fáctico, señaló que la autoridad judicial demandada realizó un análisis integral de las pruebas y concluyó que, para la época de los hechos, el señor Balarezo Ortiz residía en Armenia junto con su compañera y su hija de crianza, lo cual hacía imposible a la Policía de Florida adoptar medidas de seguridad fuera de su jurisdicción. Además, en la denuncia presentada en enero de 2013 no aportó dirección ni número de contacto, lo que limitó aún más la capacidad de respuesta.
Por ello, se determinó que la entidad no contaba con información suficiente para brindar protección y, en consecuencia, no era posible atribuirle una omisión. En cuanto al desconocimiento del precedente, advirtió que la sentencia enjuiciada sí aplicó los criterios fijados por el Consejo de Estado según los cuales la responsabilidad estatal surge cuando las autoridades conocen de una situación de riesgo y omiten adoptar medidas de protección. No obstante, concluyó que en el caso de Jhony Alberto Balarezo Ortiz no se configuraba una falla del servicio, pues la falta de información sobre su residencia y datos de contacto impidió a la Policía Nacional desplegar medidas de seguridad efectivas.
Finalmente, sobre el cargo de decisión sin motivación, la Sala concluyó que no se configuraba, pues el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, fundamentó su decisión en las normas aplicables, en las pruebas del proceso y en las limitaciones materiales y operativas de la Policía Nacional. Se destacó que la denuncia de enero de 2013 carecía de información esencial de contacto, que el señor Balarezo Ortiz residía en Armenia y no en Florida, y que el día de los hechos no se informó su presencia en ese municipio ni se solicitó acompañamiento alguno. Tales circunstancias hicieron imposible exigir a la Policía la adopción de medidas de protección concretas. 7.
Impugnación La parte demandante impugnó el fallo de primera instancia, al estimar que el a quo realizó una valoración inadecuada e insuficiente del material probatorio, lo cual resultó determinante para la decisión. Insistió en que la sentencia de segunda instancia proferida Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B incurrió en los defectos sustantivo, fáctico, violación directa a la constitución, desconocimiento del precedente y decisión sin motivación. II.
CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que denegó la solicitud de amparo. La Sala anticipa que confirmará la decisión impugnada, la cual declaró improcedente la acción de tutela respecto del alegado defecto sustantivo, al tratarse de una discusión meramente legal.
Ello, por cuanto la supuesta interpretación errónea del numeral 4 del artículo 366 del CGP, aplicable por remisión del artículo 188 del CPACA en materia de condena en costas, tiene un carácter eminentemente patrimonial y económico. Por su parte, frente a los defectos fáctico, desconocimiento del precedente jurisprudencial, decisión sin motivación y violación directa de la Constitución alegados por la parte actora, se acreditó que la autoridad judicial demandada no incurrió en ninguno de ellos.
Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la verificación de los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y, (iii) el análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005, fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3. Verificación del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales La Sala comenzará por verificar si la acción de tutela promovida por la parte actora cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial.
La relevancia constitucional. Los demandantes plantearon que la providencia cuestionada incurrió en defecto sustantivo, pues, a su juicio, realizó una interpretación errónea del numeral 4 del artículo 366 del CGP, aplicable por la remisión del artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sin embargo, esa discusión, no gira en torno a un asunto constitucional o a la defensa de un derecho fundamental, sino a la correcta interpretación de una norma legal, asunto que recae sobre la determinación de aspectos meramente legales y procesales, que, en últimas, terminan siendo una discusión de carácter económico con connotaciones particulares, en la medida en que busca la eliminación del monto de la condena impuesta en su contra6.
Sobre este punto, la Corte Constitucional7 ha señalado que «las discusiones de orden legales o aquellas relativas exclusivamente a un derecho económico deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, toda vez que “le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse en materias de carácter netamente legal o reglamentario que han de ser definidos por las jurisdicciones correspondientes”»8.
Incluso, ha manifestado que un asunto carece de relevancia constitucional9 cuando: «(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales; o (ii) sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”».
Es de anotar que es reiterado por esta Sala10 y por la Corporación11 el criterio según el cual carecen de relevancia constitucional las tutelas promovidas contra providencias que imponen costas procesales, habida cuenta de que esa discusión concierne a una interpretación legal con connotaciones económicas en las que no debe intervenir el juez de tutela.
En consecuencia, la Sala confirmará la improcedencia de la acción de tutela sobre este aspecto, ya que se trata de una discusión meramente legal y de naturaleza económica, por lo tanto, carece de relevancia constitucional. Sin embargo, en el caso de los cargos por defecto fáctico, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y violación directa a la Constitución se encuentra acreditada la relevancia constitucional, toda vez que, la parte demandante no propone la misma discusión jurídica que presentó con el recurso de apelación contra la sentencia de 18 de noviembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, pues existen dos decisiones diferentes en ambas instancias, siendo la primera favorable y la segunda adversa, se discuten hechos relacionados con la reparación integral de los familiares de la víctima que podrían derivar de la afectación y desconocimiento de sus derechos fundamentales.
Conforme a lo anterior, la Sala precisa que el análisis continuará únicamente respecto de dichos cargos, sin pronunciarse sobre el defecto el sustantivo, por las razones expuestas. Por otro lado, la demanda de tutela cumple el requisito de inmediatez, porque de acuerdo con la verificación del expediente de reparación directa 11001-33-43-058-2019- 6 En el mismo sentido, la Sección dictó sentencias del 29 de junio de 2023 (expediente 11001-03-15-000- 2023-02577-00) y del 5 de octubre de 2023 (expediente 11001-03-15-000-2023-04673-00). 7 Al respecto, ver entre otras, las sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 8 Sentencia T-136 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 9 Sentencia T-610 de 2015, reiterado en sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 10 Sentencias: (i) del 29 de junio de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-02577-00, M. P. Wilson Ramos Girón;
(ii) del 16 de noviembre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-06106-00, M. P. Wilson Ramos Girón; (iii) del 23 de noviembre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-05194-00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto; (iv) del 7 de marzo de 2024, expediente 11001-03-15-000-2023-06956-01, M. P. Wilson Ramos Girón; (v) del 15 de agosto de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-3570-00, M. P. Wilson Ramos Girón;
(vi) del 15 de agosto de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-03589-00, M. P. Wilson Ramos Girón; (vii) del 30 de agosto de 2024, expediente 11001-03-15-000-2024-03784-00, M. P. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otras. 11 (i) Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de abril de 2023, expediente 11001-03-15-000-2022- 06238-01, M. P. Marta Nubia Velásquez Rico;
(ii) Sección Quinta, sentencia del 26 de octubre de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-04292-01, M. P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 00326-01, se constata que la sentencia atacada se notificó el 4 de diciembre de 202412, de modo que quedó efectivamente notificada el 6 del mismo mes y año, por su parte, la demanda de tutela fue radicada el 4 de junio de 2025, esto es, dentro de los seis meses fijados por la Sala Plena de esta Corporación como plazo razonable para interponer acción de tutela contra providencia judicial.
La parte demandante agotó los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios, dado que promovió demanda de reparación directa y cuestiona la sentencia de segunda instancia dictada en dicho proceso. Además, tampoco se evidencia la viabilidad del recurso extraordinario de revisión contra la providencia atacada, puesto que no parece que pueda encuadrarse en alguna de las causales de procedibilidad previstas en el artículo 250 del CPACA. así como tampoco la procedencia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, porque este solo procede cuando la decisión cuestionada contrarié o se oponga a una sentencia de unificación. También se identifican los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, esto es, expuso de manera clara que la vulneración de los derechos fundamentales invocados proviene de advertir que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto fáctico, en desconocimiento del precedente, decisión sin motivación y violación directa a la Constitución al proferir la sentencia del 18 de noviembre de 2024.
Tampoco se cuestiona un fallo de tutela, pues, como se dijo, la parte actora cuestiona una sentencia de segunda instancia de un proceso de reparación directa. 4. Análisis del caso concreto La parte actora adujo que la sentencia del 18 de noviembre de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, incurrió en defecto fáctico, desconocimiento del precedente, decisión sin motivación, violación directa de la Constitución, debido a que no se declaró la responsabilidad del Estado frente al asesinato del señor Balarezo Ortiz, aunque la Policía tenía conocimiento de las denuncias de las amenazas en contra de su vida.
Que la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha establecido la responsabilidad del Estado cuando las autoridades tienen conocimiento previo de una situación de riesgo y no actúan y no obstante, la providencia cuestionada declaró que existía eximente de responsabilidad por tratarse de un hecho irresistible e imprevisible llevado a cabo por un tercero. Dicho lo anterior, la Sala precisa que estudiará los cargos de manera conjunta porque apuntan a demostrar que se debió declarar responsable a la Policía Nacional por la falla en el servicio consistente en no adoptar las medidas de seguridad necesarias para proteger la vida e integridad del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz.
Para resolver, la Sala estima necesario referirse a las pruebas aportadas al expediente con radicado 76001-23-33-000-2015-00485-00/01 y al análisis realizado por esta Corporación en la sentencia del 18 de noviembre de 2024. La sentencia cuestionada reconoció que la señora Alexandra Candela quien actuó en nombre propio y en representación de su menor hija, estaban legitimadas en la causa por activa para actuar dentro del proceso ordinario junto con los demás demandantes, previamente reconocidos en la sentencia de primera instancia. La sentencia objeto de análisis determinó que el problema jurídico consistía en establecer si la Policía Nacional incurrió en una falla del servicio por omitir su deber de protección frente al señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, quien había denunciado amenazas contra su vida poco antes de ser asesinado.
Para ello indicó que la Sala debía examinar, de un 12 Es de anotar que el correo electrónico de notificación de la sentencia cuestionada fue enviado el 4 de diciembre de 2024, por lo que se entiende notificada el 6 del mismo mes y año, conforme al numeral 2 del artículo 205 del CPACA. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 lado, los argumentos de la entidad, que sostuvo no haberse configurado una obligación jurídica de protección por la ausencia de datos mínimos en la solicitud de seguridad (dirección y contacto), y que, además, operaba el eximente de responsabilidad del hecho exclusivo de un tercero. De otro lado, correspondía valorar la pretensión de los demandantes, encaminada a que, de confirmarse la responsabilidad estatal, se reconociera la indemnización de perjuicios a favor de la señora Alexandra Cándelo Zapata y de su hija menor.
Respecto al deber de seguridad del Estado, en la sentencia se señaló que el artículo 2° de la Constitución Política establece que las autoridades tienen el deber de proteger la vida, honra, bienes y derechos de las personas. Este deber se torna particular cuando un ciudadano solicita medidas de protección o cuando el riesgo resultaba evidente y notorio.
Que, en materia de responsabilidad estatal, la jurisprudencia precisó que la omisión en el deber de protección configuraba una falla en el servicio en dos hipótesis: (i) cuando la víctima solicitaba medidas de seguridad especiales indicando las condiciones de riesgo, o (ii) cuando, aun sin solicitud previa, el peligro era evidente y conocido por las autoridades.
No obstante, se reiteró que la obligación de seguridad debía evaluarse de manera relativa, atendiendo a las circunstancias concretas, los recursos disponibles y la capacidad real de respuesta del Estado, sin que pudiera exigirse una protección absoluta para cada individuo. Además, analizó que la Policía Nacional no pudo actuar de manera eficaz debido a la ausencia de información actualizada sobre el lugar de residencia (para lo que explicó que comunicaciones del 2010 no podían tenerse como información actualizada para la fecha de la denuncia) y datos de contacto del señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, la negativa del mismo a presentarse en el comando de Policía para recibir medidas de autoprotección y que su residencia permanente para el momento de los hechos se encontraba fuera de la jurisdicción del municipio de Florida, lo que restringía las acciones preventivas de la policía de este territorio.
Adicionalmente, consideró que el señor Balarezo Ortiz debió acudir a la Unidad Nacional de Protección (UNP) con el fin de solicitar medidas de seguridad más amplias, pues dicha entidad era la competente para valorar el nivel de riesgo y coordinar los respectivos esquemas de protección. Ahora, en lo relacionado con el hecho cometido por un tercero, el Consejo de Estado concluyó que el daño causado al señor Balarezo Ortiz fue atribuible al hecho exclusivo y determinante de un tercero, lo cual constituía un eximente de responsabilidad estatal.
Para su configuración, se verificaron los elementos de irresistibilidad porque el ataque resultó imposible de prevenir por parte de la Policía Nacional ante las limitaciones señaladas, imprevisibilidad, ya que el atentado ocurrió sin aviso previo sobre la llegada de la víctima al municipio o sobre sus desplazamientos y exterioridad comoquiera que el delito fue cometido por terceros ajenos a la administración pública.
Tampoco se acreditó que el alcalde de Florida o la Policía Nacional hubieran actuado de manera negligente o en represalia por las denuncias presentadas previamente por el señor Balarezo Ortiz. Para llegar a dichas conclusiones, la sentencia discutida dentro del proceso de reparación directa tuvo en cuenta las siguientes pruebas: - Copia de la denuncia presentada por el señor Jhonny Alberto Balarezo Ortiz el 6 de agosto de 2010, con destino a la Estación de Policía de Florida Valle, Comité Permanente de la Defensa de los derechos humanos, procuraduría, defensoría del pueblo, personería municipal y comisaria de familia de Florida Valle, por la presunta violación de los derechos humanos por miembros de la Estación de Policía del municipio de Florida en contra de menores de edad.
En dicha denuncia el señor Balarezo Ortiz informó como dirección de Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 residencia «Calle 10 No. 3-42 Barrio los Almendros – Municipio Florida». - Copia de la denuncia radicada el 10 de enero de 2013 por el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz ante la Personería Municipal de Florida, en la que informó amenazas de muerte en su contra, en la que no dio información de su dirección de residencia ni número telefónico. - Copia de la remisión que realizó la Personería Municipal el 11 de enero de 2013, de la denuncia por amenaza de muerte presentada por el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz, mediante la cual solicitó protección al comandante de la Estación de Policía. - Copia de la remisión del 11 de enero de 2013, que realizó la Personería Municipal de la denuncia presentada por Balarezo Ortiz, al Coordinador Seccional de Fiscalías, Procuraduría, Juzgado Segundo Promiscuo Municipal y al Defensor del Pueblo. - Copia del Oficio No. 0208/DIEPA-ESFL029, del 29 de enero de 2013, en el que el comandante de la Estación de Policía del municipio de Florida dio respuesta a la remisión que hizo la Personería Municipal de la denuncia presentada por el señor Balarezo Ortiz, en la que informó que para hacer efectivas las medidas de seguridad de autoprotección por la Policía, debía indicarse un lugar de residencia o número telefónico para entregar las mismas.
Recibido por la Personería Municipal el 29 de enero de 2013. - Copia del oficio del 1° de marzo de 2013, en el que la Personería Municipal le informó a la Defensoría del Pueblo que el señor Johnny Balarezo había sido víctima de un ataque con arma de fuego el 28 de febrero de 2013, que había provocado su muerte. - Copia de la respuesta del 9 de abril de 2013, en el que la Personería Municipal le informó al señor Jorge Omar Riascos Hurtado, lo siguiente: «Este Despacho una vez el Doctor BALAREZO ORTIZ, denunció amenazas de muerte en su contra, ofició al Capitán HERNANDO ENRIQUE BURGOS, comandante de la Estación de Policía de esta localidad, mediante oficio PMF 300-24-03-0078 de fecha 11 de enero de 2013, solicitando se brindara las medidas de Seguridad y protección al Dr. JHONY ALBERTO BALAREZO ORTIZ.
Es de anotar que el Dr. BALAREZO ORTIZ, en sus denuncias y demás escritos no colocaba dirección de residencia u oficina para notificaciones, por lo cual así hice conocer al comandante de la policía y personalmente le informé al Dr. BALAREZO ORTIZ, para que se acercara al comando de Policía a recibir el informe de las medidas de autoprotección. El comando de Policía mediante oficio No. 02028/DIEPA-ESFL029 del 29 de enero de 2013, informó que para hacer efectiva la entrega de medidas de autoprotección por parte de la Policía Nacional, no se indicó un lugar de residencia o número telefónico para la entrega de las mismas».
Ahora bien, la autoridad judicial demandada, en la sentencia del 18 de noviembre de 2024, señaló que junto con la demanda la parte actora aportó copia de artículos de revistas y periódicos relacionados con la gestión y muerte del señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz ocurrida el 28 de febrero de 2013, los cuales no consideró como medio de convicción testimonial, porque carecían de los requisitos esenciales que identificaban ese medio probatorio, por lo que fueron apreciadas como pruebas documentales de existencia de información, pero no de la veracidad de su contenido.
Que en audiencia de pruebas celebrada el 26 de julio de 2016 practicó el testimonio de los señores Miller Medina Mena y Liliana Suárez Beltrán, dieron cuenta de los perjuicios morales y materiales que ocasionó al señor Johnny Alberto Balarezo Ortiz. Precisó que el artículo 2° de la Constitución impone a las autoridades el deber de proteger la vida, honra, bienes, creencias y derechos de todas las personas en Colombia.
Que ese deber, aunque general, se concreta cuando alguien solicita protección por estar en riesgo Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 o cuando el peligro es notorio y exige la intervención del Estado.
Indicó que la jurisprudencia ha señalado que la Administración responde patrimonialmente, por falla en el servicio, en dos casos: (i) cuando la persona solicita protección especial indicando las condiciones de riesgo, y (ii) cuando, sin mediar solicitud, existen pruebas o indicios suficientes de una amenaza grave. En consecuencia, señaló que, si la Administración conoce una situación de vulnerabilidad y no actúa, incurre en responsabilidad por los daños derivados de la materialización del peligro, y que la responsabilidad también se configura en los casos de daños causados por terceros, siempre que dichos hechos hayan sido previsibles y resistibles para la Administración. Consideró que, si bien el señor Balarezo Ortiz presentó el 10 de enero de 2013 por amenazas de muerte ante la Personería Municipal de Florida, no brindó la información necesaria para “hacer efectiva la entrega de las medidas” pretendidas por el referido señor.
Sobre ese aspecto, precisó que la obligación de seguridad y de protección en cabeza del Estado debe entenderse que su actuación o intervención se enmarca en circunstancias que son razonables, como lo son, disposición del personal, medios a su alcance, capacidad de maniobra, entre otros. Señaló que las obligaciones a cargo del Estado, y cuya trasgresión configuraba una falla del servicio, deben analizarse en consideración a las circunstancias que rodean la producción del daño reclamado, su grado de previsibilidad y los medios con los que contaban las autoridades para contrarrestarlo.
Conforme a lo anterior, advirtió que la víctima no residía en municipio de Florida, Valle del Cauca, pues, según lo informado por los testigos Miller Medina Mena y Liliana Suárez Beltrán, el señor Balarezo Ortiz habitaba desde al menos dos años atrás en la ciudad de Armenia, en el condominio residencial «Proviteq, Unidad 3», junto con la señora Alexandra Candelo Zapata y la menor Laura Sofía Murillo Candelo.
Concluyó que, la dirección indicada en 2010 no resultaba válida para la denuncia de amenazas presentada en 2013, pues para ese momento el señor Balarezo Ortiz residía en Armenia con su compañera y su hija de crianza, lo que evidenció la falta de información actualizada. Que, no se probó que el alcalde de Florida hubiera interferido en la actuación de la Policía ni que esta hubiera omitido su deber por represalia frente a denuncias anteriores.
Que, tampoco existió evidencia de que el día de los hechos la víctima hubiera informado sobre su presencia en el municipio, solicitado acompañamiento o comunicado su itinerario. Finalmente, precisó que la falta de información actualizada en la denuncia inicial, la no comparecencia del señor Balarezo Ortiz al comando de Policía y la ausencia de aviso previo sobre su llegada al municipio, su asistencia a una reunión y su desplazamiento en la madrugada, impidieron que la Policía adoptara medidas de prevención, acompañamiento o un esquema de seguridad específico.
En ese escenario, no era exigible a la institución un deber adicional de protección, pues el principio de relatividad de la falla establece que el Estado no tiene la capacidad material de prever y evitar todo riesgo, ni de brindar una protección permanente y personalizada a cada ciudadano, argumentó que fundamentó con jurisprudencia del Consejo de Estado13.
Que, si el señor Jhony Alberto Balarezo Ortiz buscaba un servicio de protección amplio, debía acudir a la Unidad Nacional de Protección (UNP), pero la falta de datos de contacto impidió cualquier gestión, aun si la Policía hubiera remitido la denuncia. Por ello, el daño no fue atribuible a la administración, sino al hecho exclusivo de un tercero, irresistible, imprevisible y externo a la Policía Nacional. 13 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de marzo de 2008 (expediente 14.443), M.P. Ruth Stella Correa Palacio.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese contexto, la Sala advierte que la decisión cuestionada estuvo debidamente fundamentada para lo que hizo alusión a las sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera14, pues analizó en detalle la situación particular del señor Balarezo Ortiz, concluyó que no se acreditó una falla en el servicio atribuible a la Policía Nacional y determinó que el daño resultaba imputable al hecho exclusivo de terceros.
Dicha conclusión se ajustó al análisis propio de la responsabilidad del Estado por omisión en el deber constitucional de protección y guardó coherencia con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que ha sostenido que el daño es imputable al Estado cuando la persona ha solicitado con antelación protección especial, sin embargo, explicó que, pese a ello, las particulares condiciones de este caso impedían la declaratoria de responsabilidad.
La providencia cuestionada no contiene errores sustanciales ni desconoce los criterios de objetividad, racionalidad, legalidad y motivación que orientan la valoración probatoria. Por el contrario, la decisión dio cuenta del análisis de responsabilidad estatal a partir del artículo 90 de la Constitución Política, según el cual el Estado responde patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables.
Para la Sala, contrario a lo afirmado por el demandante, la decisión no incurrió en desconocimiento del precedente y tuvo como sustento la sentencia del 7 de septiembre de 2023 dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, que decidió un caso de responsabilidad del Estado por omisión al deber de protección que puso de presente que “El deber constitucional de protección de bienes y personas previsto en la Constitución no genera una obligación de resultado que permita imputarle al Estado todos los daños que reciban los particulares por parte de terceros: lo que genera responsabilidad – se itera- es la omisión de los agentes estatales de no prestar la protección cuando tuvieron conocimiento de la amenaza, tenía la posibilidad de evitar el hecho dañoso, y no realizaron ninguna actuación para hacerlo”.
La sentencia cuestionada también precisó que ese deber, en principio, tiene un carácter general y abstracto, se concreta cuando una persona solicita la protección de las autoridades competentes por encontrarse en circunstancias especiales de riesgo, o incluso, sin que exista petición previa, cuando el peligro inminente que enfrenta resulta públicamente evidente y exige la intervención del Estado, lo que fundamentó con la jurisprudencia dictada por esta Corporación sobre la materia15.
Además, puntualizó que en los eventos en los que se reclama del Estado la reparación de daños producidos por la actividad de terceros, esta Corporación16 ha precisado que, para que surja el deber de indemnización a cargo de la entidad accionada, se requiere que el hecho del tercero haya sido previsible y resistible para la Administración17.
La parte demandante también afirmó que debió aplicarse la sentencia del 30 de octubre de 1997 dictada en el caso de la muerte del señor Jorge Pardo Leal, quien fue el presidente del partido político Unión Patriótica. No obstante, en este caso no resulta aplicable ese análisis, comoquiera que, en ese proceso, el Consejo de Estado determinó que no era exigible la acreditación de una denuncia o solicitud previa de protección, toda 14 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias: febrero 3 de 2000, Exp. 14787, C.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, Exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, Exp. 13251; marzo 18 de 2004, Exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, Exp. 14395; abril 28 de 2005, Exp. 17300 y septiembre 20 de 2007, Exp. 15699, las tres últimas con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra y sentencias de 27 de marzo de 2008, Exp. 16234. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de julio 19 de 1997, exp. 11875, C.P. Daniel Suárez; octubre 30 de 1997, exp. 10958, C.P. Ricardo Hoyos; 14 de febrero de 2002, Exp. 13253 y marzo 10 de 2005, exp. 14395, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 13 de mayo de 2014, exp. 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP: Mauricio Fajardo Gómez. 16 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias: febrero 3 de 2000, exp. 14787, C.P. Alier Hernández; agosto 16 de 2000, exp. 13131, C.P. Ricardo Hoyos; mayo 2 de 2002, exp. 13251; marzo 18 de 2004, exp. 13318, C.P. María Elena Giraldo; marzo 10 de 2005, exp. 14395; abril 28 de 2005, exp. 17300 y septiembre 20 de 2007, exp. 15699, las tres últimas con ponencia del Consejero Ramiro Saavedra Becerra. 17 Consejo de Estado, S.C.A., Sección Tercera, sentencias de 27 de marzo de 2008, exp. 16234.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 vez que el riesgo al que estaba expuesto era notorio, público y extraordinario. Lo anterior, obedecía a su condición de líder político de oposición, presidente de la Unión Patriótica y candidato presidencial, en un contexto de persecución sistemática y exterminio violento contra los integrantes de dicha colectividad, circunstancia de la que el Estado tenía pleno conocimiento.
En esa medida, el deber constitucional de la Policía Nacional de garantizar la vida y seguridad de los ciudadanos se concretaba de manera inmediata, sin supeditarse a una petición expresa, por lo que la omisión de adoptar medidas eficaces de protección configuró una falla del servicio por omisión imputable al Estado. En contraste, en el presente asunto resulta aplicable la regla general en materia de omisión del deber de seguridad, consistente en demostrar que la víctima solicitó medidas de protección. Dicha regla no fue desconocida por la autoridad judicial demandada, sino que, al examinar las pruebas, estableció que el señor Balarezo Ortiz sí acudió a la Personería Municipal para solicitar acompañamiento, sin embargo, no suministró la información suficiente que permitiera a la Policía Nacional establecer contacto efectivo con él ni determinar con certeza su ubicación en el municipio, lo cual imposibilitó brindar la protección solicitada.
En realidad, la Sala encuentra que la decisión objeto de tutela obedece al análisis propio de la responsabilidad del Estado por omisión al deber constitucional de protección. Incluso, la decisión cuestionada coincide con la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado9, que, en casos de reparación directa por omisión en el deber de protección, ha sostenido que el daño es imputable al Estado cuando la persona ha solicitado con antelación protección especial, con justificación de las particulares condiciones de riesgo en que se encuentra.
En cuanto al presunto defecto por decisión sin motivación, derivado de la consideración según la cual los hechos eran atribuibles a un tercero, se advierte que la autoridad judicial accionada sí verificó dicha causal de exoneración de responsabilidad estatal. En efecto, estudió el caso a partir de los presupuestos de irresistibilidad, imprevisibilidad y exterioridad de la administración, concluyendo que se trató de un ataque perpetrado por terceros ajenos al Estado, que no podía ser previsto por la Policía del municipio al no contar con la información necesaria para adoptar medidas de protección oportunas.
Asimismo, se constató que no se acreditó negligencia ni represalia alguna por parte del alcalde de Florida o de la Policía Nacional frente a las denuncias formuladas por el señor Jhonny Alberto Balarezo Ortiz. De igual manera, se observa que la razón fundamental que condujo a negar las pretensiones de la acción de reparación directa consistió en que el actor no suministró información actualizada sobre su residencia ni señaló un lugar específico de contacto que permitiera a la Policía ejecutar medidas de protección. Tampoco compareció a la Estación de Policía para coordinar dichas medidas, ni informó previamente a las autoridades sobre su llegada y permanencia en el municipio.
Estas omisiones hicieron imposible que la administración adoptara mecanismos de protección eficaces a su favor, por lo que no se configuró una falla en el servicio. Solo que, además, la autoridad judicial demandada encontró acreditado el hecho de un tercero. En consecuencia, la Sala concluye que no se configura la decisión sin motivación, toda vez que la providencia accionada expuso con suficiencia las razones de hecho y de derecho que sustentaron la negativa de las pretensiones.
Tampoco se advierte la existencia de un defecto fáctico, en la medida en que la autoridad judicial realizó una valoración razonada, conjunta y suficiente de las pruebas obrantes en el expediente, particularmente de las comunicaciones y solicitudes allegadas por el actor, así como el oficio de la Policía Nacional, en el que se requirió la información de residencia y número telefónico de la víctima.
Las anteriores razones son suficientes para confirmar la decisión proferida por el Consejo Radicado: 11001-03-15-000-2025-03390-01 Demandante: Jorge Omar Riascos y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 28 de julio de 2025.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia, por las razones expuestas. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.
Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado 4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente Salvo voto parcial (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La integridad de este documento electrónico puede comprobarse con el «validador de documentos» disponible en: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador