CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. y la Secretaría de Hacienda Distrital Proceso: Reparación Directa RESPONSABILIDAD POR MORA PROCESAL- no basta con que se demuestre la mora, también debe demostrarse que el particular cumplió con las cargas procesales impuestas y que la mora le ocasionó un daño/EL DAÑO ESPECIAL- ocurre cuando se da la ruptura del equilibrio en las cargas públicas, que genera un daño antijurídico porque el particular no tiene el deber de soportar dicho desequilibrio.

Una suspensión provisional del cargo, en el marco de una investigación que resulta en un fallo absolutorio no es, en sí misma, causa de un daño antijurídico, toda vez que los servidores públicos tiene el deber de soportar la carga de las investigaciones que se adelante en su contra y el efecto de los actos que se profieran en el curso de la misma.

Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en esta instancia a la demandante a pagar a favor de la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C y de la Contraloría de Bogotá D.C., la suma equivalente a dos (02) y cuatro (04) salarios mínimos mensuales legales vigentes, respectivamente, por concepto de agencias en derecho.

TERCERO

NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE esta providencia a las siguientes direcciones electrónicas de las partes y sus apoderados. Además, al buzón oficial para notificaciones de la representante del Ministerio Público: - oficinajuridica@contraloriabogota.gov.co - xjflozano@gmail.com - recepciondemandas@shd.gov.co Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 2 - jeflorez48@gmail.com.

CUARTO: Ejecutoriada esta decisión, por la Secretaría de la sección LIQUÍDENSE los gastos ordinarios del proceso y DEVUÉLVASE el remanente al demandante, si hay lugar, de conformidad con los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 del Consejo Superior de la Judicatura”. SÍNTESIS DEL CASO La señora Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán fue suspendida del cargo público de subdirectora de Obligaciones Pensionales de la Secretaría Distrital de Hacienda por unos supuestos manejos irregulares en los pagos pensionales, decisión que fue adoptada en el marco de una investigación fiscal adelantada por la Contraloría de Bogotá D.C. La aludida investigación finalizó con un fallo sin responsabilidad porque se probó que los pagos habían sido ordenados falsificando la firma de la funcionaria, por lo que esta fue absuelta de los cargos endilgados en su contra.

ANTECEDENTES El 5 de junio de 2015, Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán, a través de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, con el fin de que las demandadas fueran condenadas al pago de salarios y prestaciones sociales que la demandante dejó de percibir, en los siguientes términos: “PRIMERO: Que se condene a las entidades demandadas BOGOTÁ D.C.- SECRETARÍA DE HACIENDA DISTRITAL Y BOGOTA D.C. CONTRALORIA DISTRITAL al reconocimiento de las indemnizaciones y pagos de salarios y prestaciones sociales desde la fecha de la suspensión (2004) de mi representada pasando por la expedición de la resolución 013 del 26 de junio del 2013 hasta la presentación de la presente demanda, han transcurriendo [sic] un tiempo de once (11) años dos (2) meses y quince (15) días, para lo cual se presenta la siguiente liquidación que se soportó con base al documento expedido por la Secretaría de Hacienda Distrital, así: - En materia de salarios dejados de percibir por valor de MIL TRESCIENTOS SESENTA Y SEIS MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS SESENTA Y TRES PESOS M/L $ 1.366.299.263 según cuadro adjunto.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 3 - A manera de indemnización en materia de prestaciones incluyendo la sanción por la no consignación de las cesantías y moratoria de intereses por derechos no cancelados a mi mandante, así: • Sanción moratoria por no pago de cesantías OCHO MIL TRESCIENTOS CINCUENTA MILLONES CUIENTO SETENTA MIL NOVECIENTOS SESENTA Y UN PESOS MOMENDA CORRIENTE ($8.350.170.961.) • Intereses a las cesantías (24% anual), DOS MIL CUATRO MILLONES CUARENTA Y UN MIL TREINTA Y UN PESOSM/CTE ($ 2.004.041.031). • Total prestación social DIEZ MIL TRESCIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 10.354.211.992), Según cuadro adjunto. • Por conceptos de daños y perjuicios morales y en vida de relación sufridos por los familiares de mi representada por el no pago de salarios y prestaciones sociales, la suma TRESCIENTOS TREINTA Y DOS MILLONES CIENTO SETENTA Y CINCO MIL PESOS ($ 332.175.000), Según cuadro adjunto.

SEGUNDO: El valor total a conciliar por concepto de indemnización por ingresos dejados de percibir por mi representada, equivalentes en salarios y prestaciones sociales y más los daños sufridos por los familiares de mi representada, hacienden a la suma de DOCE MIL CINCUENTA Y DOS MILLONES SEISCIENTOS OCHENTA Y SEIS MIL DOSCIENTOS CUNCUENTA Y CINCO PESOS M/CTE.

($ 12.052.686.255).

TERCERO: Se ordene a las entidades demandadas el pago al sistema de seguridad social el valor de los conceptos a que por ley se tienen derecho durante el período de vinculación a la entidad estatal y que se mantuvo suspendida.

CUARTO. Se ordene a las entidades demandadas cancelar el valor de los honorarios de abogado por constituir un gasto que mi representada tuvo que generar ante el incumplimiento del estado, los cuales equivalen al 25% del valor reclamado, es decir, la suma de TRES MIL TRECE MILLONES CIENTO SETENTA Y UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y CUATRO PESOS MONEDA CORRIENTE ($ 3.013.171.564)”.

Hechos En sustento de las pretensiones, la demandante adujo los siguientes hechos: El 10 de marzo de 2004, el Contralor de Bogotá solicitó al secretario de Hacienda la suspensión de seis funcionarios, entre ellos la demandante, lo cual fue acatado por medio del acto administrativo 288 de 2004. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 4 La funcionaria XIMENA JUANA FRANCISCA LOZANO que fue suspendida dirigió derecho de petición a la Secretaría de Hacienda para que explicara los motivos de su suspensión y dicha entidad, por medio del oficio 2004EE32356, respondió que la decisión obedecía al hallazgo de una serie de irregularidades, pero que, si el resultado de la investigación salía favorable para la peticionaria, se procedería al pago de salarios y prestaciones dejados de percibir durante el período de suspensión. El 12 de diciembre de 2007, la Contraloría de Bogotá manifestó que habían desaparecido los presupuestos de hecho y de derecho que dieron origen a la suspensión y, en consecuencia, ordenó a la Secretaría de Hacienda el levantamiento de esta medida.

La demandante continuó aduciendo que, el hecho de la suspensión le trajo consecuencias de tipo personal y familiar, al punto que su padre murió por causa del estrés al que estuvo sometido por cuenta de dicha situación. Igualmente, sostuvo que esta situación generó dificultades económicas al interior de la familia, cuyo sustento dependía de los ingresos de la actora.

Añadió que, a la fecha de presentación de la demanda, no se había levantado la suspensión, pese a haber transcurrido más de 11 años. Finalmente, destacó que, el 26 de junio de 2013, la Contraloría Distrital expidió el fallo 013, hallando a la señora Lozano Beltrán libre de responsabilidad fiscal. Subsanación de la demanda Los aspectos relevantes del documento de subsanación se sintetizan en que el momento a partir de la cual debía contabilizarse la caducidad del medio de control era el 26 de junio de 2013, cuando la Contraloría Distrital profirió el fallo sin responsabilidad, entidad que, en añadidura, había incurrido en una omisión de lo ordenado en la Ley 610 de 2000, que establece el término de 5 años para proferir fallo; no obstante, que en caso concreto habían trascurrido más de 9 años, según adujo.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 5 Contestaciones de la demanda Bogotá D.C.- Secretaría Distrital de Hacienda Indicó que, frente al oficio 2007ER117494 del 7 de diciembre de 2007, expedido por el director de Responsabilidad Fiscal de la Contraloría Distrital, por el cual se solicitó al secretario de Hacienda el levantamiento de la suspensión de los funcionarios, la Secretaría respondió en los siguientes términos: “Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán. Subdirector Técnico código 088 grado 03 le fue aceptada la renuncia mediante Resolución 434 del 17 de junio de 2005 con efectividad al 20 de junio de 2005.

“Dado lo anterior, esta Secretaría no emitirá acto administrativo levantando la suspensión a los funcionarios relacionados en su comunicación por cuanto se encuentran retirados del servicio”. De lo cual dedujo que la Secretaría de Hacienda “no podría levantar la suspensión del empleo ordenada […] pues para dicha época la demandante ya había renunciado a su empleo”.

Como medios de defensa excepcionó la caducidad, por cuanto para el 23 de julio de 2008, la demandante ya tenía conocimiento del hecho generador del daño, fecha en la cual la funcionaria dirigió derecho de petición a la entidad solicitando que levantara la medida y procediera al pago de salarios y prestaciones sociales. Petición respondida el 27 de julio de 2008, donde se indicó que no se emitiría un acto administrativo para suspender la medida de suspensión porque ya no existía una relación laboral entre la peticionaria y la entidad.

Así, el demandado añadió que, la nulidad y restablecimiento del derecho era el medio de control procedente, pero que, en todo caso, la reparación directa ya se encontraba caducada para el momento en que se radicó la demanda, pues el término de los dos años se habría vencido el 28 de julio de 2010. Adicionalmente, indicó que la solicitud de conciliación extrajudicial del 7 de febrero de 2014 había sido presentada cuando el término ya se encontraba caducado.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 6 Contraloría de Bogotá D.C. Afirmó que el 5 de mayo de 2004 se profirió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/04 y el 19 de junio de 2008 se expidió el auto de apertura del 50100-0078/08.

Añadiendo que, para esta última fecha la Contraloría ya había ordenado el levantamiento de la suspensión del cargo de la demandante, por medio del oficio 200768118 del 5 de diciembre de 2007. Propuso la excepción de caducidad de la acción, por cuanto el daño deprecado, según el dicho de la demandante, se concretó con la solicitud de la Contraloría de suspenderla de su cargo, orden que se hizo efectiva por el nominador el 10 de marzo de 2004 y se mantuvo hasta el 12 de diciembre de 2007, según adujo.

Adicionó que, tan claro resultaba que la entidad había solicitado el levantamiento de la medida que el 3 de julio de 2008 la señora Lozano Beltrán pidió a la Secretaría Distrital de Hacienda “el pago de los salarios y las prestaciones sociales a que tiene derecho en virtud del levantamiento de la suspensión ordenada por la Contraloría Distrital”, sin considerar que había renunciado a su cargo desde el 17 de junio de 2005.

En síntesis, adujo que la demanda se había presentado varios años después de fenecido el término para accionar. Actuaciones relevantes en primera instancia El 28 de septiembre de 2016, durante la audiencia inicial, la magistrada ponente del Tribunal de primera instancia, declaró la caducidad de las pretensiones dirigidas en contra de la Secretaría Distrital de Hacienda1,por considerar que, el conteo de la caducidad inició el 31 de julio de 2010, cuando la demandante obtuvo respuesta de la Secretaría en el sentido que “no era procedente el levantamiento de la suspensión”, por lo que la demanda presentada el 5 de junio de 2015 se hizo fuera del término legal. 1 Folio 275 del cuaderno principal de primera instancia. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 7 Este auto fue apelado por la parte demandante, en el entendido de que el 30 de marzo de 2004, la Secretaría Distrital de Hacienda le comunicó que “verificaría si procedía el pago de salarios y prestaciones sociales por la suspensión en el cargo cuando terminara el proceso de responsabilidad fiscal”, por lo que cuando dicho proceso terminó, el 5 de junio de 2013, no había operado la caducidad.

El Consejo de Estado mediante auto del 14 de septiembre de 20182 consideró que respecto de las pretensiones dirigidas contra la Secretaría de Hacienda de Bogotá D.C, había operado la caducidad, con sustento en que dicha entidad, mediante oficio No. 2010EE364433 del 30 de junio de 2010 y comunicado el 2 de julio del mismo año, le había negado a la demandante el pago de los salarios y prestaciones sociales que ella dejó de percibir durante la medida de la suspensión de su cargo, toda vez que la peticionaria había renunciado desde el año 2005.

En consecuencia, el Consejo de Estado consideró que el medio de control idóneo para obtener esos perjuicios era el de nulidad y restablecimiento del derecho, cuyo término comenzó a correr a partir del 3 de noviembre de 2010. No obstante, la demanda se presentó hasta el 5 de junio de 2015. En relación con las pretensiones dirigidas en contra de la Contraloría de Bogotá, la Corporación indicó que: “Como en este momento procesal no se puede establecer con certeza si la medida de suspensión del cargo decretada en el 2004 se hizo dentro del proceso de responsabilidad fiscal que terminó el 26 de junio de 2013, ese asunto se deberá analizar al momento de proferir la decisión de fondo”.

Por auto del 13 de diciembre de 2018, el Tribunal señaló que iba a cumplir con lo resuelto por el Consejo de Estado, frente a la declaratoria de caducidad de las pretensiones dirigidas en contra de la Secretaría Distrital de Hacienda, por lo que en audiencia del 28 de mayo de 20193 notificó la decisión de permitir que la apoderada de la Secretaría Distrital de Hacienda no siguiera participando en el proceso.

Sentencia de primera instancia El 8 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió 2 Folios del 296 al 298 del cuaderno principal de primera instancia. 3 Tal como consta en el acta de folio 307. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 8 sentencia en los términos transcritos al inicio de esta providencia. De entrada, el Tribunal recordó que las pretensiones dirigidas en contra de la Secretaría de Hacienda de Bogotá se encontraban caducadas, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado, mediante auto del 14 de septiembre de 2018.

Providencia en la que también se indicó que este presupuesto procesal debía ser analizado de fondo frente a las pretensiones dirigidas contra la Contraloría Distrital. En consecuencia, el a quo encontró que “la suspensión provisional de la demandante, no devino de los procesos con No. 50100-0078/04, 50100- 0079/04 y 50100-080/04, sino del que se aperturó el 19 de junio de 2008, No. 50100-0078/08 y que culminó con fallo sin responsabilidad fiscal el 26 de junio de 2013 […] esa medida cautelar obedeció a una indagación preliminar que dio lugar a dicho fallo, esto es, la No 04 de 2004”.

Adicionó que, como el fallo de responsabilidad fiscal proferido dentro del proceso 50100-0078/08 quedó ejecutoriado el 13 de agosto de 2013, los dos años para interponer el medio de control de reparación directa debían contarse desde esa fecha. Así, concluyó que la demanda presentada el 5 de junio de 2015 fue radicada en oportunidad, pues el plazo máximo para ello era el 18 de octubre de ese mismo año, teniendo en cuenta la suspensión que operó por la solicitud de conciliación extrajudicial que promovió la demandante.

Al abordar el estudio de fondo frente a las pretensiones dirigidas contra la Contraloría Distrital, encaminadas a declarar la falla del servicio por la mora de esta entidad para decidir de fondo y definitivamente el proceso 50100-0078/08, resolvió que no había responsabilidad de la Contraloría Distrital, en atención a que el auto de apertura tuvo fecha del 19 de junio de 2009 y el fallo de responsabilidad fiscal quedó ejecutoriado el 13 de agosto de 2013, “por lo que solo habían transcurrido 4 años, 1 mes y 25 días”, es decir, dentro de los términos establecidos por el artículo 9 de la Ley 610 de 2000.

Por otra parte, sobre el cuestionamiento de la demandante en relación con que la medida cautelar de suspensión de su cargo no se hubiera levantado, el Tribunal señaló que “la sala no encuentra responsabilidad de la demandada por el no Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 9 levantamiento de la medida provisional, puesto que la misma fue adoptada por el Secretario Distrital de Hacienda mediante la Resolución No. 99288 del 9 de marzo de 2004 (fs. 7 a 8, c. 2) y el 5 de diciembre de 2007 el Director de Responsabilidad Fiscal y Jurisdicción Coactiva le solicitó a ese funcionario proceder en ese sentido (f. 12, c. 4) […] En tal sentido, tampoco se denota falla del servicio por parte de la Contraloría de Bogotá D.C, por el no levantamiento de la medida cautelar”.

Finalmente, indicó que no podía predicarse un daño por el no levantamiento de la medida cautelar pues “la demandante no demostró los perjuicios que pudo ocasionarle, teniendo en cuenta que la Oficina de Control Disciplinario del distrito mediante la Resolución No. OCD-000004 del 7 de junio de 2007 la declaró responsable disciplinariamente y le impuso como sanción la destitución e inhabilidad de 10 años para desempeñar funciones públicas, lo cual fue confirmado por el Secretario de Hacienda a través de la Resolución No. SDH- 00246 del 20 de septiembre de 2007.

Acto que cobró ejecutoria el 10 de octubre de 2007 (fs. 232 a 250 y 256, c. 3)”. En consideración a lo anterior, negó las pretensiones de la demanda. Recurso de apelación Los reproches del extremo activo giraron en torno de los siguientes puntos: - Censuró que el a quo hubiera concluido que los términos del proceso de responsabilidad fiscal no habían superado los cinco años que ordena la ley, pues erró en la fecha del auto de apertura, dado que este se expidió en 2008 y no en 2009; además reprochó que no tuvo en cuenta la investigación preliminar, que en conjunto con el proceso de responsabilidad fiscal duró más de nueve años.

Adicionando que, la suspensión se produjo antes de que se hubiese iniciado la indagación preliminar, por lo que, en su sentir, desde ese momento debían contarse los términos, pues “sin lugar a dudas causaron daños y perjuicios que el fallo de segunda instancia debe reconocer”. En este punto también indicó que, incluso la indagación preliminar había excedido el término que el artículo 39 de la Ley 610 de 2000 había consagrado para el efecto, esto es, seis meses.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 10 - Como segundo eje de discrepancia esgrimió “en la indagación preliminar, la contraloría demostró que las pruebas objeto de investigación quedaron totalmente desvirtuadas según se afirma en […] el del fallo sin responsabilidad fiscal”.

Añadiendo que: “aquí la Contraloría debió proceder el archivo de las diligencias y no la apertura del proceso de responsabilidad fiscal”. - En tercer lugar, adujo que el a quo no había tenido en cuenta que la decisión del Contralor de Bogotá de suspender a su representada del cargo público que ejercía, dentro del marco de una investigación y que culminó con un proceso sin responsabilidad fiscal, le había ocasionado daños y perjuicios a la demandante. - Reprochó el entendimiento del Tribunal, de acuerdo con el cual consideró que: “Además, menos se puede predicar ese elemento de la responsabilidad del Estado, cuando la demandante no demostró los perjuicios que ello pudo ocasionarle” por cuanto a contrario sensu el daño estaba plenamente probado. - Igualmente, indicó que la señora Ximena Juana Beltrán Lozano, había presentado una renuncia motivada de su cargo cuando tenía más de un año de suspensión, “toda vez que le era imposible continuar en ese estado sin poder atender el sustento de su familia.

Es de anotar, que al ser aceptada su renuncia se considera según las normas del código laboral, despido sin justa causa”. - Finalmente, llamó la atención con respecto a que la sanción disciplinaria a que hizo referencia el Tribunal, “nada tiene que ver con esta investigación fiscal […] Esta sanción que debió asumir mi representada a partir del 10 de octubre de 2007, no le impide poder exigir los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión en el caso aquí analizado desde el 9 de marzo de 2004 hasta la presente”.

Trámite de segunda instancia El 30 de noviembre de 2021, el Tribunal concedió el recurso de apelación4 y el 1 4 Samai, índice 49. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 11 de julio de 2022, el Despacho lo admitió5.

El 26 de agosto de 20226, se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, oportunidad en la cual el apoderado de la Contraloría de Bogotá indicó: (i) la indagación preliminar no hace parte del proceso de responsabilidad fiscal, (ii) consta en el oficio radicado en la Contraloría de Bogotá D.C. con el número 1-2015- 23002 de 9 de noviembre de 2015, que al momento de su retiro del servicio, la Secretaría Distrital de Hacienda canceló a la señora Lozano Beltrán los salarios y prestaciones sociales hasta entonces devengados y (iii) no aportó prueba de los perjuicios, especialmente del daño moral y el daño a la vida de relación7.

Por su parte, el apoderado de la demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación8. CONSIDERACIONES 1. Habida consideración que la demanda se presentó el 5 de junio de 2015, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que empezó a regir desde el 2 de julio de 2012.

Adicionalmente, conforme al artículo 306 del CPACA, en los aspectos no regulados se seguirá el Código General del Proceso9, en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. I. Presupuestos procesales 1.Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción Contencioso Administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 CPACA. 5 Samai, índice 5. 6 Samai, índice 12. 7 Samai, índice 16. 8 Samai, índice 17. 9 Debe recordarse la providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 25 de junio 2014, M. P. Enrique Gil Botero, expediente 25000233600020120039501 (49299), en donde se indicó: “la Sala unifica su jurisprudencia en relación con la entrada en vigencia de la ley 1564 de 2012, para señalar que su aplicación plena en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así como en materia arbitral relacionada con temas estatales, es a partir del 1º de enero de 2014”.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 12 3. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para conocer del presente asunto, de conformidad con el artículo 150 del CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor, que corresponde a $10.354’211.992, supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es $322.175.000. 2. Acción procedente 4. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación estatal, en este caso por acciones y omisiones imputables a una entidad pública, de conformidad con el artículo 140 del CPACA. 5.

Por su parte, la nulidad y restablecimiento del derecho es el medio de control idóneo para atacar la legalidad de un acto administrativo, tal como lo consagra el artículo 138 del CPACA10. 6. El análisis sobre la acción procedente para el caso concreto debe partir de la premisa que esta Corporación ya ha dejado sentada en ocasiones precedentes, según la cual “la procedencia de las acciones o medios de control en ejercicio de los cuales se deben tramitar los asuntos de conocimiento de esta jurisdicción no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del perjuicio 10 Frente a los actos administrativos de suspensión proferidos por la Contraloría, esta Corporación ha indicado: “[…] Esta potestad (la conferida a los Contralores mediante el numeral 8, artículo 268 de la Constitución Política) obra con independencia del resultado de los procesos fiscales, penales o disciplinarios y encuentra su razón de ser en la decisión discrecional, más (sic) no arbitraria, del mencionado funcionario de apreciar el grado de entorpecimiento que para la realización de las citadas investigaciones pueda ejercer el servidor público investigado.

Por ende, teniendo esta connotación, la medida que así lo disponga es susceptible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siendo factible esgrimir en contra de la misma los vicios de ilegalidad que respecto de la generalidad de los actos administrativos pueden invocarse con miras a desvirtuar la presunción de legalidad que los rodea. […]” La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de marzo de 2007, expediente 0955-2005, M.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 13 alegado y del fin pretendido”11.

En el mismo sentido se ha dicho “el criterio útil para determinar la acción procedente para reparar los daños ocasionados por la Administración es el origen de los mismos”12. 7. Derivado de lo anterior, la Sala observa que la actora fundamentó el daño cuyo reconocimiento pretende, en la cesación de los pagos de los salarios y prestaciones sociales, por cuenta de la medida de suspensión de su cargo, solicitada por la Contraloría Distrital, sin atacar la legalidad del acto que impuso la medida cautelar.

Al respecto, debe tenerse en consideración que, en casos análogos en los que se predica el daño originado en decisiones adoptadas en el escenario de juicios de responsabilidad fiscal, la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido que, a pesar de la legalidad de los actos administrativos proferidos al interior de esas causas, el Estado puede ser llamado a responder cuando dichas decisiones imponen cargas excepcionales que rompen el principio de igualdad de las personas frente a las cargas públicas13, situación frente a la cual procede el medio de control de reparación directa.

En esta misma línea esta Corporación ha precisado: “[Frente al daño] derivado de la suspensión provisional de su cargo adoptada dentro de la investigación fiscal, la Sala encuentra que también la reparación directa es la acción procedente. Lo anterior porque, terminado el proceso de responsabilidad fiscal con archivo, surge la posibilidad para la parte actora de reparar un supuesto daño antijurídico”14 (Se resalta). 8.

Así entonces, la Sala encuentra procedente el medio de control de reparación directa interpuesto por la actora, por cuanto, según se precisará enseguida, sus pretensiones se encaminan a que le sea reparado un daño surgido por el 11 Consejo de Estado, Sentencia del 3 de julio de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, Radicación número: 15001-23-31-000-2011-00105-01 (54.990) 12 Consejo de Estado, Sentencia del 20 de mayo de 2013, M.P. Hernán Andrade Rincón, expediente 27278. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26.437, CP: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254), CP: Hernán Andrade Rincón y sentencia del 12 de diciembre de 2019, exp. 25000-23-26-000-2012-00051-01 (50339). 14 Consejo de Estado, Sentencia del 2 de agosto de 2024, M.P. Alberto Montaña Plata, expediente (63810) Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 14 cumplimiento del acto administrativo de suspensión, sin perjuicio de que su presunción de legalidad se mantenga. 2.1.

Interpretación oficiosa de la demanda 9. La Sala advierte que en la demanda no se elevaron pretensiones declarativas, situación que, en principio no es compatible con la naturaleza del medio de control impetrado. 10. Con el propósito de escudriñar el alcance y contenido de las súplicas invocadas, resulta menester acudir a la facultad oficiosa del juez para interpretar la demanda, desentrañar la verdadera intención del extremo activo, en desarrollo de lo cual corresponde encauzarlas en atención a los hechos y aspiraciones que le sirven de fundamento.

Este ejercicio halla su razón de ser en la necesidad de que el operador judicial esclarezca lo materialmente pretendido y determine el camino procesal idóneo para definir el conflicto. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia ha señalado: “[Al] encargado de administrar justicia se le atribuye, como misión ineludible interpretar los actos procesales, entre ellos la demanda inicial, a fin de desentrañar el verdadero alcance e intención del demandante al formular sus súplicas, lógicamente sin aislar el petitum de la cusa petendi, buscando siempre una afortunada integración y con ello poder precisar el auténtico sentido o aspiración de quien procura una tutela efectiva de sus derechos”15. 11.

El sistema legislativo procesal regente igualmente ha consagrado ese mismo deber en el numeral 5 del artículo 42 del C.G.P., al tenor del cual le concierne el juez “[a]doptar las medidas (…) para (…) interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia”. 12.

No obstante, la anterior garantía no puede traducirse en un desconocimiento del principio de congruencia, por cuya cuenta se altere la causa petendi. Subyace la obligación de analizar las particularidades de cada caso, sin 15 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia del 12 de marzo de 2019, expediente SL 960-2019, M.P. Giovanni Francisco Rodríguez Jiménez.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 15 apartarse o variar los elementos fácticos en que descansa la controversia, atendiendo al daño que se pide indemnizar y la fuente del que proviene. 13. Llegados a este punto de la controversia, la Sala encuentra que a partir de una interpretación armónica del libelo demandatorio, es decir, con una lectura integrada de las pretensiones y los fundamentos fácticos, se puede evidenciar que lo que procura la actora es la declaratoria de responsabilidad de la Contraloría de Bogotá por los daños producidos con ocasión de haber sido sujeto pasivo de un juicio de responsabilidad fiscal al cabo del cual finalmente fue absuelta.

Así, es claro que no se trata de un juicio ejecutivo sino de un declarativo y, por este cauce se adelantará el análisis del sub lite. 3. Demanda en tiempo 14. El término para formular pretensiones en ejercicio del medio de control de reparación directa, según el artículo 164 numeral 2), literal i) del CPACA, corresponde a dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior. 15.

En el caso concreto, habida consideración que se pretende el pago de los salarios y demás emolumentos dejados de percibir por cuenta de la suspensión del cargo que ocupaba la demandante adoptada en desarrollo del proceso fiscal del que fue absuelta luego de un tiempo, es menester establecer desde cuándo la actora tenía la oportunidad de dirigir una demanda en este sentido.

Al respecto, es necesario tener en consideración una sentencia de la Corte Constitucional, en donde se indicó: “[…] cuando el proceso de responsabilidad termina con una decisión de archivo o de absolución conduce inexorablemente a la reparación del daño causado por la suspensión provisional, lo que de ordinario deberá ser reclamado mediante el uso de las acciones que para tal fin ha previsto el ordenamiento jurídico, particularmente el medio de control de reparación directa ante la jurisdicción contenciosa administrativa”16. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.

En este punto, la Sala advierte que no pasan desapercibidas las posiciones contrarias que esta Corporación ha manifestado respecto de la naturaleza definitorio o preparatoria del acto Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 16 16.

En este sentido, la accionante podía dirigir la reclamación a través de la reparación directa de los perjuicios derivados de la suspensión del cargo una vez se profiriera el fallo sin responsabilidad fiscal -en tanto es partir de entonces cuando surge la eventual antijuridicidad del daño reclamado-, el cual tuvo lugar el 26 de junio de 201317 y quedó ejecutoriado el 13 de agosto de 201318.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que el 25 de marzo de 2014 la actora solicitó conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Cuarta Judicial II para Asuntos Administrativos, autoridad que expidió la constancia de no acuerdo el 21 de mayo de 201419. Así entonces, la demanda presentada el 5 de junio de 2015 fue radicada en oportunidad. 17.

Aunado a lo anterior, también encuentra la Sala que el medio de control tampoco se encontraba caducado en el entendido de que la demandante no conoció, porque no le fue comunicado, el oficio del 5 de diciembre de 2007, por el cual la Contraloría solicito a la Secretaría el levantamiento de la medida de suspensión por haber desaparecido los supuestos fácticos y jurídicos que motivaron su imposición. 4.

Legitimación en la causa 18. La señora Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán se encuentra legitimada en la causa por activa, en razón a que los hechos y pretensiones de la demanda se dirigen al reconocimiento de los perjuicios sufridos por causa de la suspensión del cargo que ocupaba en la Secretaría Distrital de Hacienda. administrativo de suspensión. No obstante, esta discusión no es pertinente en esta instancia, habida consideración que ya la Corte Constitucional fijó un criterio para casos en los que, en concreto, se pretenda la reparación de los perjuicios ocasionados con dicha medida, sin atacar la legalidad del acto, situación esta última que, de nuevo, no es objeto de este fallo.

No obstante, al respecto se pueden consultar las siguientes providencias: Consejo de Estado, en sentencia de 29 de marzo de 2007, expediente 0955-2005, M.P. Dr. Alejandro Ordoñez Maldonado, Consejo de Estado, sentencia de 11 de junio de 2009, Radicación número: 05001-23- 31-000-1996-00480-01(1246-07) y Consejo de Estado, sentencia de 30 de agosto de 2012, radicación número: 11001-03-25-000-2011-00136-00(0434-11 17 Folios 19 a 65 del cuaderno 2 de pruebas.

Quedó acreditado desde primera instancia que la suspensión provisional se llevó a cabo en el marco del proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/08 18 Folio 189 del cuaderno 4. 19 Folios del 10 al 11 del cuaderno e de pruebas. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 17 19.

La Contraloría de Bogotá D.C. se encuentra legitimada en la causa por pasiva, pues fue la entidad que ordenó la suspensión a la señora Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán de su cargo, actuación que en la demanda se presentó como causa del daño. 5. Cuestión preliminar: la inalterabilidad de la causa petendi 20. El libelo introductorio giró en torno al supuesto daño que la Contraloría de Bogotá le causó a la señora Beltrán Lozano por cuenta de haber ordenado la suspensión de su cargo como subdirectora de Obligaciones Pensionales, lo cual se desprende de la lectura de dicho documento procesal, pero puntualmente del siguiente fragmento: “las pretensiones de la presente demanda tiene por objeto la reclamación de la indemnización de los derechos de pagos de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por mi representada desde el momento de la suspensión por orden de la Contraloría Distrital”. 21.

En el escrito de subsanación se añadió un argumento relativo a la supuesta tardanza en el proceso de responsabilidad fiscal surtido por la Contraloría de Bogotá. 22. La parte demandante apeló la sentencia de primera instancia a partir de cinco argumentos base: (i) mora procesal de la Contraloría de Bogotá el proceso de responsabilidad fiscal, (ii) la indagación preliminar debió archivarse y no llevar a cabo la apertura del proceso de responsabilidad fiscal, (iii) que la suspensión le había generado daños y perjuicios a la demandante, los cuales debían ser reparados, máxime si el proceso terminó absolviendo de toda responsabilidad fiscal a la demandante, (iv) el daño estaba plenamente probado, (v) la señora Beltrán Lozano, había presentado una renuncia motivada de su cargo cuando tenía más de un año de suspensión, por lo que “al ser aceptada su renuncia se considera según las normas del código laboral, despido sin justa causa” y (vi) la sanción disciplinaria no le impide a la demandante exigir los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión en la investigación fiscal. 23.

Al respecto, advierte la Sala que el reparo sobre la continuación de la indagación preliminar que, según su dicho, debió terminar con un auto de archivo Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 18 y no de apertura de proceso fiscal, es un nuevo asunto de estudio que no fue planteado en la demanda ni en el escrito de subsanación. 24.

Igualmente, el reproche que hace sobre la excesiva duración de la indagación preliminar, que superó los seis meses consagrados en el artículo 39 de la Ley 610 de 2000, a pesar de que trató de vincularlo con la prolongación del proceso de responsabilidad fiscal, consagrado en el artículo 9 de la Ley en cita, aparece como un argumento nuevo, no solo porque no fue controvertido ni en la demanda ni en su subsanación, sino porque tampoco es un término conexo con el proceso de responsabilidad.

Conclusión que se ampara en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, a saber: Artículo 9°. “Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal. […] La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare”.

De esta norma se evidencia que hay dos términos autónomos, predicables de dos institutos diferenciables. Por un lado, el de caducidad de la acción fiscal que opera desde la ocurrencia del hecho generador hasta la expedición del auto de apertura y de otro, la prescripción de la responsabilidad fiscal cuyo conteo surge desde el auto de apertura hasta un fallo de fondo y en firme. 25.

Finalmente, el censor indica que la señora Beltrán Lozano, había presentado una renuncia motivada de su cargo cuando tenía más de un año de suspensión, por lo que “al ser aceptada su renuncia se considera según las normas del código laboral, despido sin justa causa”, situación que tampoco fue advertida en el libelo demandatorio ni en su subsanación. 26.

Así, la Sala constata que en el recurso de apelación se trató de agregar elementos al sub lite, variando la causa petendi, situación que, como se advirtió no es procedente por contrariar el principio de congruencia que debe informar las decisiones judiciales. En tal virtud, el estudio que se emprenderá se circunscribirá Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 19 a los reparos que se relacionan exclusivamente con la causa petendi formulada en la demanda y su subsanación20. 6.

Problema jurídico 27. Corresponde a la Sala determinar: (i) si hubo mora en el proceso de responsabilidad fiscal imputable a la Contraloría de Bogotá y (ii) si la demandada es responsable por los salarios y demás emolumentos que la actora dejó de percibir durante el período en que estuvo suspendida de su cargo como subdirectora de Obligaciones Pensionales de la Secretaría Distrital de Hacienda. 7.

Análisis de la Sala 28. Con el objetivo de dar solución al problema jurídico anunciado, la Sala abordará el análisis de la responsabilidad del Estado por mora en el proceso de responsabilidad fiscal, en donde se despachará el primer cargo de la apelación relacionado con este punto (6.1.), para continuar el examen de la suspensión de un funcionario público por parte de un ente de control fiscal (6.2.).

Se proseguirá con el estudio de la responsabilidad del Estado por daño especial derivado de un proceso de responsabilidad fiscal, en donde se analizarán los cargos presentados por el apelante en relación con este punto (6.3.). Finalmente, la Sala se ocupará de la fijación de las costas y agencias en derecho (6.4). 6.1. Responsabilidad del Estado por mora en el proceso de responsabilidad fiscal 29.

La mora o retraso en las actuaciones administrativas, como es el caso del proceso de responsabilidad fiscal21 ha sido entendida por la Corte Constitucional como una forma de vulneración del derecho fundamental al debido proceso por el incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna 20 Al respecto, esta Corporación ha dicho: “Conviene señalar que la aplicación del principio iura novit curia hace referencia a la aplicación del régimen jurídico por parte del juez, pero no significa en manera alguna que ello lo faculte para darle un alcance distinto a la demanda, máxime cuando los hechos y pretensiones formulados constituyen el ámbito de juicio e interpretación para adoptar una determinada decisión”.

Consejo de Estado, Sentencia 9 de abril de 2021, M.P. Marta Nubia Velázquez Rico, expediente 63060. 21 Sobre las características de la responsabilidad que se declara a través del proceso fiscal ha dicho esta Corte que es eminentemente administrativa. Corte Constitucional. T-297 de 2006. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 20 actuación por parte del funcionario competente22.

El Consejo de Estado, por su parte ha indicado: “De conformidad con lo expuesto, la mora judicial o administrativa que configura vulneración del derecho fundamental al debido proceso desborda el concepto de plazo razonable”23 30. Adicionalmente, frente a la mora en procesos administrativos, la Corte Constitucional ha indicado: “Aunque los desarrollos de la jurisprudencia internacional, acogidos por la jurisprudencia de esta Corporación, respecto del derecho a un debido proceso sin dilaciones injustificadas y a la determinación del plazo razonable, se han efectuado fundamentalmente respecto del debido proceso judicial, la extensión que hace el artículo 29 de la Constitución colombiana de las garantías del debido proceso a las actuaciones administrativas, autoriza aplicar estos criterios al asunto bajo examen.

La Convención Americana de Derechos Humanos, dispone en su artículo 8.1, entre otras cosas, que toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías, dentro de un plazo razonable por un Tribunal o Juez imparcial, competente e independiente. El desarrollo jurisprudencial que de esta prescripción normativa han realizado los órganos interamericanos de protección –Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos- acoge los parámetros fijados por la Corte Europea de Derechos Humanos, en punto del derecho de los sujetos a que los Estados tramiten sin dilaciones injustificadas los procesos que están bajo su jurisdicción”24. 31.

No obstante, la misma providencia fue enfática en determinar que el simple atraso en el proceso administrativo no se erige como elemento suficiente para declarar la responsabilidad del Estado, en cabeza de la entidad instructora del procedimiento, toda vez que debía analizarse si las partes habían cumplido con sus cargas procesales. Así, se advirtió: “Ha destacado la Corte la relevancia en el análisis de la procedibilidad de la acción de tutela cuando se alega la existencia de mora en el trámite de los procesos o en las actuaciones administrativas, la determinación del cumplimiento de sus obligaciones en el impulso de los procesos, de las partes en el mismo. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-297/06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 23 Consejo de Estado, Sentencia del 15 de diciembre de 2015, M.P. Gabriel Valbuena Hernández.

Radicación número: 11001-03-15-000-2015-02866-00(AC). 24 Corte Constitucional, Sentencia T-297/06, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 21 Si bien el operador jurídico es el director del proceso y sus deberes están taxativamente consagrados en la normatividad correspondiente, no pueden las partes desatender sus cargas en el transcurso del mismo”25 (Se resalta) 32.

Ahora bien, en materia de responsabilidad fiscal la norma que disciplina los términos del respectivo proceso se encuentra en el artículo 9 de la Ley 610 de 2000, que reza así: “Artículo 9°. Caducidad y prescripción. La acción fiscal caducará si transcurridos cinco (5) años desde la ocurrencia del hecho generador del daño al patrimonio público, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal.

Este término empezará a contarse para los hechos o actos instantáneos desde el día de su realización, y para los complejos, de tracto sucesivo, de carácter permanente o continuado desde la del último hecho o acto. La responsabilidad fiscal prescribirá en cinco (5) años, contados a partir del auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho término no se ha dictado providencia en firme que la declare” (Se resalta) En el aparte resaltado de la norma en cita se observa que, el término razonable que el legislador ha previsto para el proceso de responsabilidad fiscal corresponde a cinco años, desde el auto de apertura hasta el fallo con o sin responsabilidad. 33.

En el caso concreto, se advierte que el proceso de responsabilidad fiscal que dio origen al litigio corresponde al radicado 50100-0078/08. Frente al cual la Sal encuentra probado que: - La Contraloría de Bogotá expidió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/08 el 19 de junio de 2008, por el “reconocimiento fraudulento de pensiones de jubilación”26.

Por lo cual, esta instancia se aparta de lo dicho por el Tribunal, en cuanto a que el auto de apertura se expidió el 19 de junio de 2009. - El 26 de junio de 2013, la Contraloría de Bogotá D.C. profirió fallo sin responsabilidad dentro del proceso 50100-0078/08, en donde se resolvió: “Artículo Primero: Fallar sin responsabilidad fiscal el proceso de 25 Ibidem. 26 Folio 72 del cuaderno 4.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 22 responsabilidad fiscal N°50100-0078/08, por el manejo de los recursos en la entidad Secretaría de Hacienda del Distrito […] en el que están vinculados los señores: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán”.

De tal manera, para la Sala se encuentra acreditado que los cinco años consagrados en la norma del artículo 9 de la Ley 610 de 2000 fueron excedidos por seis días. 34. No obstante, como se advirtió, el superar el término legal consagrado para un trámite o proceso, que además es marginal, no conduce per se a la declaratoria de responsabilidad del Estado, pues debe analizarse si la parte cumplió con las cargas procesales que tenía asignadas.

En vínculo con lo anterior, la Sala observa que la norma en cita no solo se limitó a consagrar un término razonable de duración del proceso de responsabilidad fiscal, sino que, esencialmente estableció un mecanismo para proteger al particular precisamente de la mora procesal en que pudiera incurrir el órgano de control fiscal en el curso de dicho proceso.

Este mecanismo se concreta en la prescripción de la responsabilidad fiscal, que puede ser invocado por el implicado para precaver los efectos dañosos que se pueden presentar cuando se ha excedido el término de cinco años sin obtener un fallo de fondo y en firme. Es decir, se trata de una figura procesal encaminada a beneficiar al particular, por lo mismo, es una verdadera carga, en el sentido más lato de la noción como “una conducta facultativa, establecida en interés de un sujeto, cuyo desconocimiento deviene en consecuencias desfavorables para el mismo”27.

Y es que no puede ser diferente el entendimiento, toda vez que, de antaño, la activación de la figura de la prescripción ha sido condicionada a la alegación de parte28, por lo tanto, al ser la prescripción un mecanismo consagrado en la ley para precaver el daño que pudiera sufrir el particular con la mora en el proceso, es evidente que su alegación es carga de la parte que está siendo investigada. 35.

En consecuencia, la Sala advierte que no obra medio probatorio en este proceso que dé cuenta que la demandante hubiere ejercido las cargas procesales 27 Consejo de Estado, Sentencia del 16 de julio de 2021, expediente 53272. 28 Providencia que dictó la Sección Tercera el 27 de mayo de 2004. Exp: 24.371. Actor: Willman Quintero González.

Demandado: Instituto Nacional de Adecuación de Tierras (INAT). Consejero Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enríquez. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 23 que la ley le imponía para beneficio propio; puntualmente, la invocación de la prescripción del proceso de responsabilidad fiscal, una vez cumplido el plazo legal para su configuración. Así entonces, siguiendo la locución latina ‘Nemo auditur propriam turpitudinem allegans’, no puede pretender la demandante imputar un daño a la Contraloría cuando ella misma tenía a su disposición el mecanismo legal procedente e idóneo para evitarlo y decidió no actuar en esta vía. 36.

Así entonces, con el objetivo de responder al primer problema jurídico planteado, la Sala advierte que la mora en el proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/08 no es imputable a la Contraloría de Bogotá, pues la demandante tenía la carga de solicitar la prescripción de la responsabilidad fiscal para precaver la causación de perjuicios derivados del retardo en la decisión final.

Situación que puede ser analizada también a partir del hecho de la víctima. Corolario de lo anterior, el cargo de la apelación, en relación con la responsabilidad de la Contraloría de Bogotá por la mora en el proceso de responsabilidad fiscal, no prospera. 6.2. De la suspensión de funcionario público por parte de un ente de control fiscal 37.

La competencia del Contralor General de la República para suspender a los funcionarios públicos de su cargo tiene sustento constitucional, puntualmente en el numeral 8 del artículo 268 de la Constitución Política, que reza así: “Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: 8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos fiscales, penales o disciplinarios”. Esta competencia constitucional radicada en el Contralor General, se hace extensible a los contralores de los demás órdenes territoriales, conforme al inciso 6 del artículo 272 de la Constitución Política, que consagra: Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 24 “Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal”.

Así entonces, es claro que la Constitución Política le otorgó al Contralor General de la República y a los demás contralores de los distintos órdenes territoriales, la competencia discrecional de suspender a los funcionarios públicos de sus cargos. 38. Ahora bien, como lo ha establecido la jurisprudencia de la Corte Constitucional “la suspensión provisional no implica entonces que el investigado siempre resulte condenado, ni mucho menos que sea fiscalmente responsable porque puede darse el caso […] donde el funcionario público suspendido termina absuelto de toda responsabilidad”29.

En el mismo sentido, debe tenerse en consideración la siguiente sentencia de constitucionalidad proferida por la Corte Constitucional, en donde se aclara la naturaleza de la medida de suspensión, así: “La figura de la suspensión del cargo tiene una doble connotación. De un lado, es una sanción, la cual como se explicó, no puede ser impuesta por la contraloría, por ser de naturaleza disciplinaria.

De otro lado, es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal. Ahora bien, esta última figura goza de pleno respaldo constitucional, como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268 superior dispone que la contraloría podrá exigir la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”30 (Se resalta).

De ahí que, la suspensión solicitada por la Contraloría no tenga el carácter de sanción, únicamente de medida cautelar durante el curso de una investigación, a lo que se aúna que, se trata de una medida de raigambre constitucional. 39. Es así como, si bien una medida provisional de suspensión ha sido adoptada conforme a derecho y su legalidad no ha sido desvirtuada, esto no es óbice para que en caso de que se cause un daño antijurídico este no deba ser 29 Corte Constitucional, Sentencia T-416 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-484 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 25 reparado, situación que es eventualmente podría ser analizada desde el título de imputación de daño especial, como a continuación pasa a precisarse. 6.3. Responsabilidad del Estado por daño especial en el proceso de responsabilidad fiscal 40.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 90 de la Constitución, el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por la acción o la omisión las autoridades públicas. En desarrollo de este postulado constitucional y con el fin de estructurar la responsabilidad patrimonial del Estado corresponde el análisis sobre la existencia de un daño que estando debidamente demostrado determina el posterior juicio de imputación para efectos de imponer la eventual obligación reparatoria en cabeza del demandado.

En ese orden y para satisfacer la finalidad primaria de la responsabilidad patrimonial de Estado, el primer elemento que debe analizarse es la configuración de un daño sin cuya existencia resulta improcedente adentrarse en el estudio de los demás requisitos estructurales de la responsabilidad, pues no habrá objeto para un juicio de imputación que incluye, entre otros, la calificación de antijuridicidad a las voces del artículo 90 C.P. 41.

De esta manera entonces, el daño entendido como la afectación, vulneración o lesión a un interés legítimo y lícito31 32 es el primer elemento que debe quedar certera y suficientemente probado -en tanto no es posible presumirlo- sin cuya existencia y demostración no surge la obligación indemnizatoria. En este sentido la doctrina nacional expone: “[E]l daño es la razón de ser de la responsabilidad, y por ello, es básica la 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 2 de junio de 2023, Expediente 61.340. 32 Por su parte, el Doctrinante Juan Carlos Henao define el daño como“…toda afrenta a los intereses lícitos de una persona, trátese de derechos pecuniarios o de no pecuniarios, de derechos individuales o de colectivos, que se presenta como lesión definitiva de un derecho o como alteración de su goce pacífico y que, gracias a la posibilidad de accionar judicialmente, es objeto de reparación si los otros requisitos de la responsabilidad civil –imputación y fundamento del deber de reparar- se encuentran reunidos”.

En Le dommage. Analyse à partir de la responsabilité civile extracontractuelle de l’État en droit colombien et en droit français, tesis doctoral, universidad de París 2 Panthéon-Assas, sustentada el 27 de noviembre de 2007. Definición reiterada en el artículo: “Las formas de reparación en la responsabilidad del estado: hacia su unificación sustancial en todas las acciones contra el estado”, publicado en la Revista de Derecho Privado, Universidad Externado de Colombia, n.º 28, enero-junio de 2015; y en la obra colectiva “La responsabilidad extracontractual del Estado”.

XVI jornadas internacionales de derecho administrativo. Universidad Externado de Colombia, 2015, p. 35. Esta definición de Daño fue adoptada por la Corte Constitucional en sentencia SU 080 de 2020 Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 26 reflexión de que su determinación en sí, precisando sus distintos aspectos y su cuantía, ha de ocupar el primer lugar, en términos lógicos y cronológicos, en la labor de las partes y juez en el proceso.

Si no hubo daño o no se puede determinar o no se le pudo evaluar, hasta allí habrá de llegarse; todo esfuerzo adicional, relativo a la autoría y a la calificación moral de la conducta del autor resultará necio e inútil”33. 42. El daño –para que sea indemnizable– debe ser cierto34, es decir, que su existencia sea real, demostrada sin duda alguna y no eventual o hipotética; debe ser personal, es decir que solo quien lo sufre puede demandar su reparación35.

Y también debe ser determinado o determinable, esto es, que se puedan concretar claramente sus características. 43. Conforme a lo anterior, la Sala pasará a valorar el material probatorio aportado para establecer si se configuró o no el daño deprecado por la actora, así: - Resolución 484 del 30 de abril de 2003, expedida por la Secretaría Distrital de Hacienda, por la cual se nombró a la señora Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán como subdirector Técnico de la Subdirección de Obligaciones Pensionales de dicha entidad36. - Oficio 35000003801 del 8 de marzo de 2004, con referencia ‘solicitud de suspensión de funcionario por irregularidades advertidas en la Subdirección de Obligaciones Pensionales”, dirigido por Oscar González Arana, Contralor de Bogotá, para el momento de los hechos, al señor Pedro Rodríguez Tobo, secretario de Hacienda de Bogotá. En este documento se lee: “Sin perjuicio de las acciones que se adelantaran por parte de este organismo de control, tendientes a verificar la existencia o no de daño al patrimonio con ocasión de la expedición de las resoluciones, o las que resultaren de la 33 Hinestrosa, Fernando.

Responsabilidad extracontractual: antijuridicidad y culpa. Citado por Henao, Juan Carlos. El daño, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1998, pp. 36. 34 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de diciembre de 2006, Expediente No. 13.186 “…el perjuicio debe ser cierto, como quiera que el perjuicio eventual no otorga derecho a indemnización. El perjuicio indemnizable, entonces, puede ser actual o futuro, pero, de ningún modo, eventual o hipotético.

Para que el perjuicio se considere existente, debe aparecer como la prolongación cierta y directa del estado de cosas producido por el daño, por la actividad dañina realizada por la autoridad pública”. Ver en el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 13 de abril de 2000, Expediente No. 11.892: “En el caso concreto, sin embargo, no es necesario avanzar en el análisis de la antijuridicidad del daño sufrido, pues como se dejó expuesto antes, no hay lugar a reparar el perjuicio moral reclamado porque no se probó su existencia.” 35 Henao Pérez Juan Carlos, El Daño, Universidad Externado de Colombia, Primera Edición Julio 1998, P. 88 y 104. 36 Folio 64 del cuaderno 3.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 27 indagación preliminar en trámite, acorde con los otros hechos denunciados por los funcionarios de dicha dependencia en sus declaraciones, le solicito en los términos del numeral 8° del artículo 268 de la Constitución Política y del numeral 13 artículo 109 del Decreto 1421 de 1993, proceda su Despacho a decretar la suspensión de los siguientes funcionarios: […] JUANA LOZANO BELTRAN, Subdirector de Obligaciones Pensionales”37. - La solicitud de la Contraloría de Bogotá se hizo efectiva por medio de la Resolución 288 del 9 de marzo de 2004, expedida por el secretario Distrital de Hacienda38. - El 30 de marzo de 2004, la Secretaría Distrital de Hacienda dio respuesta al derecho de petición dirigido por la señora Juana Lozano Beltrán, en dicha respuesta se precisó que la suspensión del pago de salarios y prestaciones sociales había quedado efectuada desde el 10 de marzo de 2004, que correspondía a la fecha en la que se comunicó la Resolución 288 de 200439. - La demandante estuvo vinculada a la Secretaría Distrital de Hacienda hasta el 19 de junio de 2005, fecha a partir de la cual se hizo efectiva su renuncia. Tal como consta en la certificación expedida el 21 de octubre de 201540, por la Subdirección de Talento Humano de la Secretaría Distrital de Hacienda. - El 5 de diciembre de 2007, la Contraloría Distrital suscribió el oficio 200768118, por medio del cual levantó la suspensión del cargo de la demandante41, en los siguientes términos se refirió: “En la actualidad, en la Subdirección del Proceso de Responsabilidad Fiscal, cursan los procesos números 50100-0078/04,50100- 0079/04 y 50100-080/04, en donde se encuentran vinculadas las referidas personas; pese a que la suspensión no originó con ocasión de estos procesos, pero estando superada la etapa probatoria en los mismos, se considera que no existen los fundamentos de hecho y de derecho para mantener la medida aludida, y como quiera que la indagación preliminar que dio lugar a ella no ha concluido por parte de la Dirección. Sectorial de Gobierno, pero que se relacionan directamente con los hechos investigados, resulta procedente su levantamiento por las razones antes citadas”. 37 Folio 4, 5 y 6 del cuaderno 4. 38 Folios 7 y 8 del cuaderno 4. 39 Folio 110 del cuaderno 3. 40 Folio 345 del cuaderno 4. 41 Folio 12 cuaderno 4.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 28 44. De los medios probatorios en cita se desprende que la demandante fue suspendida de su cargo como subdirectora de obligaciones pensionales de la Secretaría Distrital de Hacienda desde el 10 de marzo de 2004 hasta el 19 de junio de 2005, fecha en la que renunció a su cargo.

Así, hasta acá se encuentra demostrado el daño alegado consistente en la cesación de los pagos de sus emolumentos salariales con ocasión de la medida de suspensión del ejercicio de su cargo, no obstante, el carácter antijurídico de este daño y, por tanto, la virtud de ser reparado depende de un análisis ulterior a partir de la figura del daño especial. 45.

El daño especial se configura cuando se evidencia “una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, fruto del perjuicio especial y anormal que debe soportar el administrado”42, de manera que, de la naturaleza especial y anormal del daño se configura la antijuridicidad, elemento que, junto con los otros ya expuestos, derivan en que el perjuicio puede ser imputable y, por ende, reparable.

Así lo ha entendido esta Corporación cuando ha señalado: “(…) el principio de equidad. Es éste, y no otro elemento, el que conduce al juez a la convicción de que el daño que se causó es por esencia antijurídico; y que, por consiguiente, si no se encuentra fundamento a la reparación del mismo en la falla del servicio, debe buscarse en otro de los posibles regímenes de responsabilidad estatal”43.

De manera que, cuando el fallador encuentra acreditada la existencia del daño especial, este mismo sirve de título de imputación para la responsabilidad del Estado. Al respecto, el Consejo de Estado ha establecido: “A partir de ese momento esta Corporación ha construido una extensa línea jurisprudencial respecto del daño especial, en la cual el título de imputación tiene fundamento en la equidad y en la solidaridad como materialización del reequilibrio ante una ruptura de la igualdad frente a las cargas públicas, fruto del perjuicio especial y anormal que debe soportar el administrado”44.

Este aparte ilustra la función del daño especial, como figura que opera en doble vía, pues su acreditación lleva a que el daño sea antijurídico y, por tanto, indemnizable a ese mismo título. Esto, por cuanto, en términos de la providencia 42 Consejo de Estado, Sentencia del 3 de mayo de 2007, M.P. Enrique Gil Botero, radicación número: 50001-23-26-000-1991-06081-01(16696). 43 Ibidem 44 Ibidem.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 29 citada, cuando el particular ha sufrido un perjuicio anormal, debido a la ruptura de la igualdad en las cargas públicas, se está en presencia de un daño antijurídico, pues no tiene el deber jurídico de soportarlo, en esa medida el Estado está llamado a reequilibrar las cargas públicas reparándolo. 46.

En este punto, debe recordarse, lo que se advirtió en precedencia, en torno a que la jurisprudencia de la Sección Tercera ha reconocido que el Estado responde bajo el título de daño especial, a pesar de la legalidad del acto administrativo, cuando impone gravámenes excepcionales que rompen el principio de igualdad de las personas frente a las cargas públicas45. 47.

Una vez clarificado el alcance y función del daño especial, la Sala se ocupará de establecer si en el presente caso se verifican los supuestos vistos para su configuración, a partir de los siguientes elementos de prueba: - La Contraloría de Bogotá expidió auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/08 el 19 de junio de 2008, por el “reconocimiento fraudulento de pensiones de jubilación”46. - El 26 de junio de 2013, la Contraloría de Bogotá D.C. profirió fallo sin responsabilidad fiscal dentro del proceso 50100-0078/08, en donde se resolvió: “Artículo Primero: Fallar sin responsabilidad fiscal el proceso de responsabilidad fiscal N°50100-0078/08, por el manejo de los recursos en la entidad Secretaría de Hacienda del Distrito […] en el que están vinculados los señores: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán”.

Decisión que se adoptó con fundamento en lo siguiente: “En términos generales, a lo largo del plenario no existe prueba suficiente que comprometa la responsabilidad de los aquí vinculados, por el contrario existe evidencia que tanto las firmas y los documentos aportados que sirvieron de fundamento para aportar por el status de pensionado son falsos y corresponden a imitaciones situaciones y hechos ajenos a la conducta de los señores Eduardo Boerto Rey y Ximena Juana Lozano Beltrán. 45 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 3 de abril de 2013, exp. 26.437, CP: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 52001-23-31-000-2000-00003-01(34254), CP: Hernán Andrade Rincón y sentencia del 12 de diciembre de 2019, exp. 25000-23-26-000-2012-00051-01 (50339). 46 Folio 72 del cuaderno 4.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 30 Esta subdirección de Responsabilidad Fiscal falla sin responsabilidad fiscal al consorcio FPB, y a las sociedades que lo integran: la Fiduciaria La Previsora S.A. y la Fiduciaria cafetera-Fiducafá S.A.;

Dr EDUARDO VICENTE BOTERO REY y a la Directora de Crédito Público47 Dra. XIMENA JUANA FRANCISCA LOZANO BELTRÁN; al encontrar que los hechos se generaron por causas exógenas al actuar de los implicados, como se expuso a lo largo de este proveído”. 48. Ante este panorama fáctico, la Sala considera pertinente poner de presente algunas providencias ilustrativas para el caso, a saber: “La Sala sostendrá que, por regla general, una investigación de tipo penal, disciplinario o fiscal constituye una carga que los ciudadanos deben soportar con el fin de que el Estado pueda esclarecer los hechos y conductas que amenacen determinados bienes jurídicos tutelados y, en consecuencia, pueda impartir justicia y consolidar un Estado de derecho.

En ese sentido, la mayoría de veces, es posible concluir que tales investigaciones no constituyen daños antijurídicos que deban ser reparados sino justamente actuaciones tendientes a dirimir controversias y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo”48 (Se resalta) En el mismo sentido, “La jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, ha señalado que, en principio, los ciudadanos en general y con mayor razón los servidores públicos, se encuentran en el deber jurídico de soportar las investigaciones –penales y administrativas– que se surtan en su contra”49 (Se resalta) Bajo este discernimiento, es claro que los particulares deben soportar la carga de ser investigados y con ello los efectos de los actos o procedimientos que se expidan o se lleven a cabo en el curso de dicha actuación. Puntualmente, en el curso de una investigación fiscal, como se indicó en el aparte precedente, el Contralor General de la República o los contralores de los demás órdenes territoriales tienen la potestad discrecional de solicitar la suspensión del cargo del funcionario que esté siendo investigado, con el fin de preservar el recurso público. 47 Advierte la Sala que la demandante no se desempeñaba como directora de Crédito Público, por lo que esta inclusión en el fallo sin responsabilidad correspondió a un error de digitación. Como ha quedado probado a partir de la Resolución 434 del 17 de junio de 2005 y los demás documentos, la actora tenía el cargo de Subdirectora de Obligaciones Pensionales. 48 Consejo de Estado, Sentencia del 2 de agosto de 2024, M.P. Alberto Montaña Plata, expediente (63810) 49 Consejo de Estado, Sentencia del 2 de mayo de 2013, M.P. 26467.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 31 49. En el mismo sentido, resulta pertinente observar un pronunciamiento de esta Corporación en materia penal, que resulta ilustrativo para el caso que nos ocupa, a saber: “En desarrollo de la investigación se recaudaron elementos probatorios para dictar resolución de apertura de instrucción contra el señor Reyes Torres por el supuesto delito de prevaricato por omisión y en dos ocasiones se decretó la preclusión de la investigación a favor del procesado, decisiones que fueron impugnadas por parte del Ministerio Público, lo que permitió que el proceso se adelantara ante el Juzgado Quinto Penal de Villavicencio, el cual, después de adelantar el trámite procesal pertinente, profirió sentencia absolutoria a favor del señor Reyes Torres.

Sin embargo, la Sala no puede pasar por alto que dicho proceso penal no trascendió a ningún tipo de decisión contraria al procesado o que le impusiera algún tipo de pena o sanción, pues, como quedó evidenciado con las pruebas obrantes en el expediente, el mencionado juzgado penal dictó sentencia absolutoria y el Tribunal Superior declaró la prescripción de la acción penal y, como consecuencia, la cesación del procedimiento.

Lo anterior no permite concluir que con la decisión o el proceso como tal se demostrara la ocurrencia de algún daño. En este proceso únicamente se acreditó la circunstancia de estar vinculado al proceso penal, como lo señaló el Tribunal a quo, situación a la cual se encuentran expuestos todos los servidores públicos, funcionarios judiciales y demás ciudadano”50 (Se resalta) Este pronunciamiento, aplicado al sub lite, sirve para reiterar lo dicho, en cuanto a que, el fallo absolutorio en el proceso de responsabilidad fiscal no es suficiente para demostrar la ocurrencia de un daño. Igualmente, tal como se mencionó en la providencia en cita, en este caso tampoco se impuso ninguna sanción la cual hubiera podido generar un daño antijurídico, toda vez que, tal como se indicó previamente, la medida de suspensión del cargo no es constitutiva de sanción. Al respecto, se recuerda que la sentencia C-484 de 2000, previamente citada, se estableció “La figura de la suspensión del cargo […] es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar”. 50.

En consecuencia, para esta Sala es claro que la suspensión provisional ordenada dentro de la investigación que llevó a la apertura del proceso de responsabilidad fiscal 50100-0078/08 no originó un daño antijurídico para la señora Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán, puesto que, pese a que en el 50 Consejo de Estado, Sentencia del 13 de agosto de 2020, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico, expediente 62679.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 32 fallo del 26 de junio de 2013 se resolvió que la demandante no había incurrido en la presunta responsabilidad fiscal que motivó la suspensión de su cargo, lo cierto es que la actora, como cualquier particular y máxime aquellos vinculados a la función pública, debía soportar la carga de ser investigada y de todos los actos que en ese iter se sucedieran, como la suspensión provisional de su cargo. 51.

La aludida ausencia de un daño antijurídico también se corrobora por el hecho de la renuncia presentada por la señora Lozano Beltrán a su cargo. A propósito de esta cuestión, se encuentra acreditado en el expediente que el 25 de mayo de 2005 la Secretaría Distrital de Hacienda recibió la ‘renuncia irrevocable’ de la funcionaria Lozano Beltrán, en donde expresó: “Como quiera que la suspensión ha ocasionado la falta de mi ingreso a mi familia [sic] al punto de tener un sinnúmero de deudas pendientes y procesos en curso por el incumplimiento de obligaciones familiares […] me veo en la obligación de aceptar ofrecimiento de trabajo en inferiores condiciones a las que tengo actualmente con mi vínculo laboral con la Secretaría de Hacienda Distrital, pero que me permitirá por lo menos sufragar en alguna medida los gastos pendientes de mi familia”51.

Por su parte, la Secretaría Distrital de Hacienda expidió la Resolución 434 del 17 de junio de 2005, en donde resolvió: “aceptar a partir de la fecha, la renuncia presentada por Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán […] al cargo de Subdirector Técnico código 088 grado 03, Subdirección de Obligaciones Pensionales […]52”. De lo anterior, puede establecerse que la demandante por voluntad propia decidió retirarse del cargo de subdirectora de Obligaciones Pensionales de la Secretaría Distrital de Hacienda, de manera que mal podía alegar un daño antijurídico derivado del no pago de salarios y prestaciones desde que se hizo efectiva la suspensión hasta la presentación de la demanda, por cuanto está acreditado que, incluso antes de haberse levantado la orden de suspensión, la actora se retiró voluntariamente de su ejercicio, decisión motivada por una nueva oferta de trabajo, a través de la cual solventaría las necesidades económicas que ahora aduce haber sufrido, tal como lo manifestó la señora Beltrán Lozano en el 51 Folio 172 del cuaderno 3. 52 Folio 176 del cuaderno 1.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 33 fragmento de la renuncia, citado en precedencia. Situación que constituye una razón más para evidenciar la inexistencia de un daño antijurídico. 52. De ahí que no se demostró una situación de desequilibrio en la igualdad de las cargas públicas que haya generado un perjuicio anormal o especial en comparación a los que los demás ciudadanos y, especialmente, servidores públicos que por razón de sus funciones y de la conexidad de estas con el bienestar colectivo deben sobrellevar53. 53.

Así entonces, con el objetivo de responder al segundo interrogatorio planteado por la Sala, se establece que no se demostró la configuración de un daño antijurídico por el hecho de que la demandante hubiera sido investigada en un juicio de responsabilidad fiscal y la suspensión provisional, por lo que no se reúnen los supuestos para declarar la responsabilidad de la accionada. 54.

Por otra parte, se advierte que los reproches del impugnante, según los cuales, en primer lugar, la sanción disciplinaria no le impedía a la demandante exigir los daños y perjuicios ocasionados por la suspensión en la investigación fiscal y, en segundo lugar, que estos daños y perjuicios se encontraban plenamente probados, se despachan desfavorablemente, por cuanto su procedencia estaba condicionada a que se hallara responsable a la demandada del daño deprecado; como ello no fue así, no hay lugar a analizar el mencionado reparo. 6.4.

Resolución sobre costas y agencias en derecho 6.4.1. Costas 55. El artículo 188 del CPACA remitió en el tema de costas procesales al Código de Procedimiento Civil, actualmente Código General del Proceso. En el 53 Se aclara que este juicio compete exclusivamente al juez de lo Contencioso Administrativo, por lo que en nada vincula lo dicho por la Secretaria Distrital de Hacienda, en el oficio 2004EE32356 del 30 de marzo de 2004, en respuesta al derecho de petición formulado por la demandante el 10 de marzo del mismo año, en el cual le indicó: “De no establecerse la responsabilidad fiscal, ni que las autoridades penales y disciplinarias dispongan lo contrario, tendrá derecho al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el momento de la suspensión hasta el levantamiento de ésta” (Folio 110 del cuaderno 3) Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 34 artículo 365 del CGP, se establece un criterio objetivo de condena en costas, que impone condenar en este asunto a la parte vencida en este litigio. 56.

Así las cosas, el artículo 361 del CGP establece que las costas están integradas por la totalidad de las expensas sufragadas durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. 57. El artículo 365 del cuerpo normativo citado, en el numeral 1, dispone que se “condenará en costas a la parte vencida en el proceso o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación”. 58.

En consecuencia, se condenará en costas a la parte demandante, quien interpuso el recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, debido a que este no prosperó. La liquidación de las costas la hará de manera concentrada el Tribunal a quo, en los términos del artículo 366 del Código General del Proceso54. 6.4.2. Agencias en derecho 59.

Para la condena en agencias en derecho correspondientes a esta instancia, conforme lo consagrado en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En ese sentido se observa que: (i) Se trata de un proceso de reparación directa, cuyas pretensiones equivalían a la suma de $12.052.686.255.

(ii) En cuanto a la duración y la complejidad de la gestión procesal, se observa que la Contraloría de Bogotá debió atender el proceso de manera diligente y oportuna, a través de sus apoderados judiciales, incluso presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. 54 A cuyo tenor: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.

Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 35 (iii) De conformidad con lo dispuesto por el Consejo Superior de la Judicatura en el acuerdo vigente para la fecha en que se presentó la demanda55, en materia de tarifas de agencias en derecho se tiene en cuenta lo siguiente: ACUERDO 1887 DE 2003 (Junio 26) Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho (…) Artículo 2º—Concepto.

Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, (…). Artículo 3º—Criterios. El funcionario judicial, para aplicar gradualmente las tarifas establecidas hasta los máximos previstos en este acuerdo, tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración útil de la gestión ejecutada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, autorizada por la ley, la cuantía de la pretensión y las demás circunstancias relevantes, de modo que sean equitativas y razonables.

Las tarifas por porcentaje se aplicarán inversamente al valor de las pretensiones. (…). Artículo 5º—Fijación de tarifas. Las tarifas máximas de agencias en derecho se establecen en salarios mínimos mensuales legales vigentes, o en porcentajes relativos al valor de las pretensiones de la demanda reconocidas o negadas en la sentencia. Artículo. 6º—Tarifas.

Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…). III CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (…) 3.1.3. Segunda instancia. Sin cuantía: Hasta siete (7) salarios mínimos mensuales legales vigentes. Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. 60. A partir de lo expuesto, se fijan las agencias en derecho en la segunda instancia en el 0,01% de las pretensiones correspondientes a $ de $12.052.686.255., es decir, la suma de $1.205.268.

Esta condena deberá incluirse en el auto de liquidación de costas a cargo de la parte vencida, en este caso la demandante. 55 La demanda se presentó el 5 de junio de 2015. El Acuerdo 1887 de 2003 se encontraba vigente para ese momento. Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 36 FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

SEGUNDO: CONDENAR en costas en segunda instancia a la parte demandante, las cuales serán liquidadas por el Tribunal de primera instancia, de acuerdo a lo previsto en el artículo 366 del Código General del Proceso. Como agencias en derecho en segunda instancia, se fija la suma de $1.205.268, en favor de la Contraloría de Bogotá D.C.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Radicación 25000-23-36-000-2015-01267-02 (68408) Demandante: Ximena Juana Francisca Lozano Beltrán Demandado: Contraloría de Bogotá D.C. Acción: Reparación directa 37 Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.