Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Subtema 2: reintegro al cargo en provisionalidad, prepensionado. Subtema 3: defectos fáctico y por desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado resuelve el recurso de impugnación interpuesto por el señor José Filadelfo Monroy Carrillo en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO El señor José Filadelfo Monroy Carrillo interpuso solicitud de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral, los cuales consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la providencia que esta autoridad profirió el 27 de junio de 2024, dentro del expediente identificado con el radicado núm. 41001-23-33-000-2017-00097-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2. El señor José Filadelfo Monroy Carrillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Procuraduría General de la Nación, con las pretensiones de que se declarara la nulidad del Decreto núm. 3754 del 8 de agosto de 2016, y, en consecuencia, se ordenara su reintegro hasta que fuera incluido en la nómina de pensionados, así como el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Para fundamentar su demanda, el señor Monroy Carrillo explicó que mediante el Decreto 3754 de 2016 fue desvinculado del cargo de procurador judicial II, momento en el cual tenía la condición de prepensionado porque contaba con más de 60 años y pertenecía al régimen de ahorro individual con solidaridad «con dos bonos pensionales y, además, con 22 años de servicio laborados en distintas entidades del Estado». 4.
El Tribunal Administrativo del Huila, mediante sentencia del 17 de julio de 2020, negó las pretensiones de la demanda, toda vez que su desvinculación obedeció al mejor derecho de la persona que ganó el concurso para ocupar el cargo de procurador judicial II. Apelada esta decisión, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de providencia del 27 de junio de 2024, la confirmó al no encontrar probada la condición de prepensionado del demandante.
Al respecto, expuso las siguientes razones: Que, es beneficiario del régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y cuenta con dos bonos pensionales, como él mismo lo acepta en el hecho 13 de la demanda. Que, conforme reporte expedido por Colfondos el 1º de noviembre de 2016, cotizó desde el mes de junio de 1975 con porcentajes en salario mínimos que oscilan entre 1,86 y 4,49 -con ponderación en 4,29-; y que, contaba, en esa fecha, con 1.147,11 semanas cotizadas17.
No se encuentra acreditado en el expediente el capital que el demandante tenía en su cuenta individual para la fecha en que se profirió el acto administrativo que lo retiró del servicio. Sin embargo, teniendo en cuenta el tiempo de cotización y los porcentajes de la misma, bien puede inferirse, que supera el 110% del salario mínimo legal mensual vigente. 5.
De lo expuesto, el Tribunal concluyó que, de acuerdo con el artículo 64 de la Ley 100 de 1993 y las sentencias del 22 de octubre de 2022 de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado1 y SU-003 de 2018 de la Corte Constitucional, el demandante no tenía la condición de prepensionado al momento en que fue desvinculado de la Procuraduría General de la Nación, por cuanto solo le faltaba el requisito de edad para adquirir la pensión, ya que contaba con el capital necesario para ser beneficiario de la prestación en el régimen de ahorro individual con solidaridad. 6.
Además, indicó que el cargo en el que se encontraba el señor Monroy Carrillo fue ocupado por una persona que superó el concurso de méritos y que contaba con derechos de carrera administrativa. Por las razones expuestas, el Tribunal confirmó la decisión de primera instancia. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 7. La parte actora solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 1. [Q]ue se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la reparación integral del señor José Filadelfo Monroy Carrillo, los cuales fueron transgredidos por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, con ocasión de la expedición de la sentencia de 27 de junio de 2024, dentro del proceso con radicado número 41-001-23-33-000-2017-00097-01 (0221-2021), al incurrir en defecto fáctico y desconocimiento del precedente. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene a la autoridad accionada a dictar nueva decisión en la que realice una nueva valoración probatoria y aplique el precedente 1 Expediente núm. 25000-23-42-000-2016-05246-01. Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contenido en la sentencia SU-446 de 2011 para la resolución del presente caso, sin exceder las facultades que le son propias al juez de la segunda instancia2. 8.
Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente, porque no solicitó las pruebas necesarias que le permitieran advertir que el capital que infirió que tenía no había sido efectivamente cotizado.
Además, no tuvo en cuenta las pruebas aportadas al proceso que acreditaban que el señor Monroy Carrillo tenía la condición de prepensionado. 9. Por otra parte, el accionante resaltó que se desconoció la sentencia SU-446 de 2011, que estableció las reglas para la provisión de cargos de personas prepensionadas. 2.3. Trámite procesal 10.
La tutela correspondió a la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que, a través del despacho ponente, profirió auto el 30 de enero de 2025, en el que admitió la solicitud de tutela, requirió el expediente ordinario en medio digital y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4. Intervenciones 11. La Procuraduría General de la Nación solicitó que se declare improcedente el amparo constitucional, ya que el escrito de tutela no supera el requisito de subsidiariedad, pues aseguró que «no se observa que la parte accionante informe del proceso por medio del cual inició el cobro de los salarios y emolumentos por los medios y mecanismos idóneos»3. 2.5.
Sentencia de primera instancia 12. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 14 de febrero de 20254, en la que declaró improcedente la tutela interpuesta por el señor José Filadelfo Monroy Carrillo. Fundamentó su decisión en que la solicitud de amparo no superó el requisito de relevancia constitucional, pues el accionante no aportó las pruebas, a pesar de ser su obligación hacerlo.
Agregó que la jurisprudencia que citó sí se aplicó al caso, pues para adquirir la condición de prepensionado en el régimen de ahorro individual debe faltar el requisito de semanas cotizadas. 2.6. Impugnación 13. El señor José Filadelfo Monroy Carrillo presentó recurso de impugnación en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2025, en el que reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela.
Manifestó que el fallo es incongruente al ser de primera instancia 2 Se transcribe incluso con errores del texto. 3 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07066-00, índice 22, certificado 4001FEBC7377073B 09B79DB29FA98F90 639BE13C17B37E26 331790E8E4F05A54. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07066-00, índice 33, certificado C3BC5E0BCC17AD1A 540D76220338473D BE3292015F0804C6 370AFDA5F867BEF8.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y afirmar en sus consideraciones que confirma una decisión de la misma naturaleza.
Reiteró que el asunto tiene relevancia constitucional porque se discute el derecho a la seguridad social. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia del 14 de febrero de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 15. La legitimación en la causa por activa del señor José Filadelfo Monroy Carrillo se encuentra acreditada, por cuanto fue la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se expidió la sentencia que, a su juicio, desconoció sus derechos fundamentales. 16. También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, porque es la autoridad judicial que emitió la providencia dentro del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho que se cuestiona en esta acción constitucional. 3.3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 17. Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado5 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional6. 18.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. (ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. (iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado.
(iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. (v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. (vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales7 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela.
En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución8.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 19. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional9 ha precisado, en su jurisprudencia, el deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa y con claridad sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia10. 20.
En primera instancia, el juez constitucional consideró que el escrito de tutela que presentó el señor Monroy Carrillo no superó el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la carga de la prueba se encuentra en las partes y la facultad oficiosa del juez es potestativa. Asimismo, indicó que la decisión no desconoció el precedente que mencionó el actor, ya que la sentencia de unificación invocada también establece cómo se configura la condición de prepensionado en el régimen de ahorro individual. 21.
Pues bien, esta Sala no comparte el anterior criterio, en la medida en que la discusión acerca de la valoración de pruebas, así como la aplicación de precedentes jurisprudenciales, está íntimamente relacionada con el derecho al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, por ende, negar las pretensiones en el caso concreto con la posible configuración de alguno de los defectos que la Corte Constitucional ha definido como causales de procedencia, podría comprometer y afectar los derechos fundamentales de José Filadelfo Monroy Carrillo. 7 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 8 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 9 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 202: La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Por los motivos expuestos, esta subsección tendrá por superado el requisito de relevancia constitucional y continuará con el estudio de los demás presupuestos de procedibilidad y, si a ello hay lugar, emitirá una decisión de fondo. 23.
Respecto de los cargos de la tutela, el accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para proteger sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 24. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho porque la providencia proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 27 de junio de 2024 quedó ejecutoriada el 17 de julio siguiente y la demanda de tutela se presentó el 19 de diciembre de ese año11, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional12 y del Consejo de Estado13 como razonable. 25.
La parte actora en el escrito de amparo expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no exponen una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 26. Según lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas, en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 27. La Sala debe decidir si revoca o modifica el fallo de primera instancia del 14 de febrero de 2025 que declaró improcedente la solicitud de amparo. Para ello, deberá establecer si la autoridad accionada incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente en la sentencia del 27 de junio de 2024, que confirmó la decisión de negar las pretensiones de reintegro al cargo que ejercía al momento de su desvinculación de la entidad y el pago de prestaciones sociales dejadas de percibir. 28.
Para el efecto se estudiarán las generalidades de los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial, y el caso concreto. 3.4.1. Generalidades del defecto fáctico 29. De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»14.
Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»15 objeto de tutela. Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 11 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-07066-00, índice 2, certificado núm. 845E5CB20329DB3A 140C9E9548A096F3 615D69A0F2602F97 994EFADD6FB15FAE. 12 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente n.º 11001-03-15-000-2012-02201-01. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 15 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»16.
Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»17. 31.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso18. 32.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial19, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»20. 33.
Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello. 16 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 18 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 19 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 20 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]21. 3.4.2.
Generalidades del defecto por desconocimiento del precedente 34. El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues se constituyen en un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas. 35.
Al respecto, la Corte Constitucional22 ha considerado que el precedente se define como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo». 36. Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases, a saber: «(i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia»23. 37.
Así, el precedente horizontal supone que, en principio, un juez individual o colegiado no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias, por lo que su carácter vinculante se deriva del respeto por la línea argumentativa y decisoria que ha establecido previamente en sus providencias, en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima e igualdad24, lo cual no impide que los jueces, según el asunto sometido a su conocimiento, puedan exponer de forma clara, suficiente y razonable los argumentos que justifican separarse del sentido de sus decisiones previamente proferidas. 38.
Por su parte el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, comoquiera que debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. 39. En este orden, toda decisión adoptada por los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones que se dirija a resolver un problema jurídico originado bajo similares circunstancias fácticas y jurídicas al asunto sometido a consideración del juez debe ser tenida en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad, especialmente el contenido de la ratio decidendi, «ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»25, salvo si existen razones jurídicas particulares que impongan modificarlo. 21 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 24 Corte Constitucional, sentencia T-489 de 2013. 25 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40. Conforme lo expuesto, la jurisprudencia constitucional26 ha precisado que el desconocimiento del precedente ocurre cuando la autoridad judicial modifica su posición frente a un determinado asunto o se separa del criterio establecido por su superior jerárquico, sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente. 41.
Por ello, la Corte Constitucional permite siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. En caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación de los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.5.
Caso concreto 42. En el asunto bajo estudio, el señor Monroy Carrillo presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Procuraduría General de la Nación, con la pretensión de que se declarara nulo el Decreto núm. 3574 del 8 de agosto de 2016 mediante el cual fue retirado del servicio y, en consecuencia, se le pagaran los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir hasta su reintegro, toda vez que tenía la condición de prepensionado. 43.
En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Huila, en fallo del 17 de julio de 2020, no accedió a las súplicas de la demanda. Apelada dicha decisión, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado emitió sentencia el 27 de junio de 2024 en la que la confirmó. 44. Por su parte, el accionante argumentó en el escrito de tutela, específicamente, que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en el defecto fáctico por inferir que el actor no tenía la condición de prepensionado.
Agregó que en el proceso ordinario no se probó el capital que tenía en el régimen de ahorro individual al momento de los hechos y que el juez debió pedir, de manera oficiosa, las pruebas que le permitieran definir el asunto. 45. Además, manifestó que la autoridad accionada incurrió en defecto por desconocimiento del precedente judicial al no tener en cuenta lo dispuesto en la sentencia SU-446 de 2011 que estableció reglas para la provisión de cargos, así como la especial protección de las personas que les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión. 46.
Pues bien, de la revisión de la sentencia objeto de controversia, la Sala observa que, contrario a lo que sostuvo el tutelante, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado sí valoró los documentos que aportaron las partes al proceso ordinario de los cuales pudo concluir que el demandante: i) era beneficiario del régimen de ahorro individual con solidaridad; ii) cotizó desde junio de 1975 con porcentajes de salario mínimos que oscilan entre 1,86 y 4,49 y con una ponderación de 4,29; y iii) de 26 Corte Constitucional, sentencia SU-113 de 2018.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acuerdo con el tiempo cotizado y los referidos porcentajes, contaba con un capital que permitía una pensión superior al 110% del salario mínimo legal mensual vigente. 47.
En ese orden, de las pruebas obrantes en el expediente ordinario, la autoridad accionada encontró que el demandante no tenía la condición de prepensionado, toda vez que contaba con el capital necesario para obtener su pensión en el régimen en el que estaba afiliado. 48. En este punto, es importante destacar que el actor buscó, precisamente, lograr el reintegro al considerar que tenía la condición de prepensionado, por ende era su obligación aportar toda la documentación necesaria para demostrar dicha condición; sin embargo, no lo hizo y pretende trasladar la carga de la prueba al juez administrativo. 49.
En ese contexto, es pertinente indicar que el artículo 167 del Código General del Proceso establece que «[i]ncumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen». La Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad de esa norma, precisó lo siguiente: Con todo, en este punto es necesario aclarar que la norma acusada no puede ser interpretada al margen de los fines y principios que orientan el Código General del Proceso y que por lo mismo tienen fuerza vinculante.
Ello significa que el juez, como director del proceso, ha de estar vigilante para dar cumplimiento a su misión en el marco de un Estado Social y Democrático de Derecho, ya sea al acudir a sus atribuciones oficiosas en el decreto y práctica de pruebas, o bien para hacer una distribución razonable de la carga probatoria según la posición en la que se encuentren las partes en cada caso. [Subrayado fuera de texto]. 50.
En tal sentido, es claro que la facultad de decretar pruebas de oficio es potestativa del juez cuando las particularidades del caso lo exigen. En el asunto bajo estudio, si bien el ad quem no determinó el monto cotizado por el accionante en el régimen de ahorro individual, lo cierto es que, de los documentos aportados al expediente ordinario, sí pudo establecer que contaba con capital suficiente para obtener una pensión que superara el 110% del salario mínimo legal mensual vigente. 51.
Por otra parte, cabe resaltar que, frente al defecto por desconocimiento del precedente, la sentencia SU-446 de 2011 que invocó la parte actora estableció lo siguiente: Sin embargo, la Fiscalía General de la Nación, pese a la discrecionalidad de la que gozaba, sí tenía la obligación de dar un trato preferencial, como una medida de acción afirmativa a: i) las madres y padres cabeza de familia; ii) las personas que estaban próximas a pensionarse, entiéndase a quienes para el 24 de noviembre de 2008 -fecha en que se expidió el Acuerdo 007 de 2008- les faltaren tres años o menos para cumplir los requisitos para obtener la respectiva pensión; y iii) las personas en situación de discapacidad. 52.
De lo citado, es posible afirmar que la mencionada sentencia no era aplicable al caso del tutelante, puesto que no cumplió con los requisitos para tener la condición de prepensionado. Además, resulta pertinente tener en cuenta que la Subsección accionada sustentó su decisión en la sentencia SU-003 de 2018, que abordó la materia Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en discusión cuando el requisito faltante es la edad, como ocurrió en el caso concreto, para adquirir la pensión: 61.
Así las cosas, en principio, acreditan la condición de “prepensionables” las personas vinculadas laboralmente al sector público o privado, que están próximas (dentro de los 3 años siguientes) a acreditar los dos requisitos necesarios para obtener la pensión de vejez (la edad y el número de semanas -o tiempo de servicio- requerido en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida o el capital necesario en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad) y consolidar así su derecho a la pensión. 62.
La “prepensión” protege la expectativa del trabajador de obtener su pensión de vejez, ante su posible frustración como consecuencia de una pérdida intempestiva del empleo. Por tanto, ampara la estabilidad en el cargo y la continuidad en la cotización efectiva al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, para consolidar los requisitos que le faltaren para acceder a su pensión de vejez. 63.
Igualmente, tal como lo ha considerado esta Corte, en especial en relación con los cargos de libre nombramiento y remoción, en aquellos supuestos en los que solo resta el requisito de edad (dado que se acredita el número de semanas de cotización o el tiempo de servicio, en el caso del Régimen de Prima Media con Prestación Definida), no se ha considerado que la persona sea titular de la garantía de “prepensión”, en la medida en que la consolidación del derecho pensional no está sujeta a la realización de cotizaciones adicionales al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 64.
En consecuencia, cuando el único requisito faltante para acceder a la pensión de vejez es el de la edad, dado que se acredita el cumplimiento del número mínimo de semanas de cotización, en caso de desvinculación, no se frustra el acceso a la pensión de vejez, de allí que no haya lugar a considerar que la persona sea beneficiaria del fuero de estabilidad laboral reforzada de prepensionable, dado que el requisito faltante, relativo a la edad, puede ser cumplido de manera posterior, con o sin vinculación laboral vigente. 53.
Con base en lo anterior, esta corporación no encuentra que se configure el defecto por desconocimiento del precedente invocado por el señor José Filadelfo Monroy Carrillo, porque la providencia que afirmó que había sido desconocida no resultaba aplicable al caso, y, por otra parte, el Consejo de Estado basó la decisión en una sentencia de unificación de la Corte Constitucional más reciente, vigente y aplicable al momento de proferir el fallo. 54.
En tal sentido, la Sala considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en los defectos fáctico y por desconocimiento del precedente judicial alegados en el escrito de tutela, ya que la sentencia del 27 de junio de 2024 abordó y analizó la jurisprudencia y las pruebas recaudadas en el proceso, bajo los principios de autonomía judicial y sana crítica, lo que le permitió concluir que el señor José Filadelfo Monroy Carrillo no tenía la condición de prepensionado y que la entidad demandada no tenía un margen de maniobra para mantenerlo vinculado.
IV. CONCLUSIONES 55. Por las razones expuestas, esta Sala modificará la sentencia del 14 de febrero de 2025, proferida en primera instancia por la Subsección B de la Sección Tercera del Radicado: 11001-03-15-000-2024-07066-01 Accionante: José Filadelfo Monroy Carrillo Accionado: Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, que declaró improcedentes las pretensiones de amparo para, en su lugar, negar la solicitud de tutela, por las razones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral primero de la sentencia del 14 de febrero de 2025 que profirió la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
PRIMERO: NEGAR la tutela interpuesta por el señor José Filadelfo Monroy Carrillo en contra de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx. AC/DACJ/SEJV