CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad Radicación: núm. 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia Terceros: Fundación Casa Museo Obregón, Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas Tema: Bienes baldíos / adjudicación y enajenación / bienes de uso público: inalienables, inembargables e imprescriptibles / parque Alejandro Obregón / carta urbana catastral SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, Julio César Villalba Leones, en contra de la sentencia de 11 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, por medio de la cual se declaró la nulidad de las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 1996.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Julio César Villalba Leones, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra del municipio de Puerto Colombia, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…]

1. ES NULA la Resolución No. 260 del día 26 de Mayo de 1994, por medio de la cual se adjudica un Lote de Terreno en la Jurisdicción del Municipio de Puerto Colombia - Atlántico al señor ALFREDO ANTONIO ORELLANO BERDUGO, Acto Administrativo suscrito por el señor VICTOR CEDEÑO SERJE en calidad de Alcalde de Puerto Colombia- Atlántico y FLOR SUAREZ VERGARA como Secretaria De Despacho (sic).

2. ES NULA la Resolución No. 578 del día 2 de Diciembre de 1996, por medio de la cual se Enajena Un predio Municipal al señor JOSE M. BARRAZA VARGAS, Acto Administrativo suscrito por el señor CARLOS DE LA 1 Folios 33 a 43 C pp. 2 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia ASUNCION, en su calidad de Alcalde Municipal de Puerto Colombia Atlántico y FLOS SUAREZ VERGARA como Secretaria de Despacho (sic). 3.

Que como consecuencia de las anteriores Declaraciones se Declare también que son NULOS Los Actos de Inscripción llevados a cabo por La Oficina De Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla, en relación con las siguientes anotaciones: a) Apertura de Matrícula No. 040-296241 de fecha 12 de Diciembre de 1996, escritura pública No. 1605 del día 3 de Diciembre de 1996 otorgada por La Notaría Única de Puerto Colombia.

Acto registrado: código 101 Compraventa de Municipio de Puerto Colombia a JOSE BARRAZA VARGAS. b) Apertura de Matrícula No. 040-264176 de fecha 6 de Septiembre de 1994, Escritura Pública No. 1725 del día 22 de Junio de 1994, otorgado en la Notaría Segunda de Barranquilla. Acto registrado: Código 106 adjudicación del Municipio de Puerto Colombia a ALFREDO ANTONIO ORELLANO BERDUGO (sic) […]” (mayúscula del original).

I.1.1. Los hechos de la demanda2 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3. El apoderado de la parte demandante señaló que, mediante la Resolución 260 de 26 de mayo de 1994, el alcalde de Puerto Colombia adjudicó a título gratuito al señor Alfredo Antonio Orellano Berdugo un bien baldío ubicado en la calle 3ª No. 26-229, que se protocolizó a través de la escritura pública 1725 de 22 de junio de 1994 y le correspondió el folio de matrícula inmobiliaria 040-264176. 4.

Mencionó que dicha adjudicación se realizó por cuanto el municipio de Puerto Colombia confirmó que el señor Alfredo Antonio Orellano Berdugo cumplió con los requisitos previstos en los artículos 1° y 3° (numerales 3°, 4° y 6°) del Acuerdo 14 de 1992, esto es, la posesión de 5 años, especificó el inmueble, construyó casa de material, techo de Eternit, sala, comedor, cocina, dos cuartos y, que no era propietario o poseedor de otro inmueble de propiedad municipal. 5.

De igual manera, aseguró que, mediante la Resolución 578 de 2 de diciembre de 1996, el alcalde de Puerto Colombia enajenó al señor José Manuel Barraza Vargas un bien baldío ubicado en la calle 3ª No. 26A-24, la cual se protocolizó con la escritura pública 1605 de 3 de diciembre de 1996 y le correspondió el folio de matrícula inmobiliaria 040-296241. 6.

Indicó que dicha venta se realizó toda vez que el ente territorial verificó que el señor José Manuel Barraza Vargas cumplió con los requisitos establecidos en los artículos 1°, 2° y 5° (literales c, d, y e) del Acuerdo 29 de 1996, esto es, con la posesión material del inmueble por más de 12 años, que estaba inscrito en el IGAC, que pagó el impuesto predial al municipio, realizó especificaciones del inmueble, 2 Folios 34 a 36 C pp. 3 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia que dicho inmueble era propiedad del municipio y que no era poseedor de otro inmueble municipal.

I.1.2. Fundamentos de derecho y el concepto de violación3 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 7. La parte demandante propuso el cargo de nulidad relacionado con la falsa de motivación para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Acuerdo 14 de 21 de agosto de 1992, artículos 1° y 3° (numerales 3°, 4° y 6°) y;

(ii) Acuerdo 29 de 7 de septiembre de 1996, artículos 1°, 2° y 5° (literales c, d, y e). I.1.2.2. El concepto de violación 8. El apoderado de la parte demandante aseguró que las resoluciones acusadas se encuentran viciadas de nulidad, toda vez que el municipio de Puerto Colombia adjudicó y enajenó bienes baldíos a los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas sin verificar los requisitos establecidos en los Acuerdos 14 de 1992 y 29 de 1996. 9.

Particularmente, señaló que el señor Alfredo Antonio Orellano Berdugo “[…] ni antes ni después de la Adjudicación ha ejercido actos de señor y dueño sobre el Lote de Terreno que le fue adjudicado por el Municipio de Puerto Colombia (sic) […]”. Asimismo, sostuvo que “[…] nunca construyó ni ha construido Casa de Material, con techo de Eternit, constante de sala, comedor, cocina y dos cuartos en el Lote de Terreno que le fue adjudicado en el Municipio de Puerto Colombia – Atlántico (sic) […]”. 10.

Afirmó que el ente territorial no corroboró que el señor Alfredo Antonio Orellano Berdugo cumpliera con los requisitos de los artículos 1° y 3° (numerales 3°, 4° y 6°) del Acuerdo 14 de 1992, esto es, que tuviera la posesión material del inmueble por más de 5 años ininterrumpidos, tampoco constató las especificaciones del inmueble, ni que se tratara de una vivienda de interés social y no evidenció si era propietario o poseedor de otro inmueble municipal. 11.

Respecto de la situación del señor José Manuel Barraza Vargas, mencionó que “[…] no era poseedor del Lote de Terreno en forma directa ni por otra persona que lo tuviera a su nombre antes ni después de la expedición de la Resolución No. 578 de Diciembre (sic) 2 de 1996 […]”. 12. Sostuvo que el municipio de Puerto Colombia no corroboró si el señor José Manuel Barraza Vargas cumpliera con los requisitos de los artículos 1°, 2° y 5° (literales c, d y e) del Acuerdo 29 de 1996, esto es, la posesión material del inmueble por más de 12 años ininterrumpidos, tampoco verificó que si estaba inscrito en el 3 Folios 37 a 40 C pp. 4 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia IGAC y que pagara el impuesto predial al municipio, además de revisar las especificaciones del inmueble, ni que dicho inmueble fuera propiedad del municipio y, mucho menos, constató si era propietario o poseedor de otro inmueble municipal. 13.

Así las cosas, el demandante aseguró que los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas “[…] no fueron ni son poseedores de los lotes de terreno que el Municipio (sic) de Puerto Colombia les adjudicó o enajenó […]”. 14. Finalmente, precisó que el demandante era quien ejercía actos de posesión desde hacía 4 años para lo cual rellenó el terreno, construyó un kiosco para vender comida y sembró plantas.

II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1. Intervención del municipio de Puerto Colombia4 15. El municipio de Puerto Colombia no contestó la demanda, a pesar de haber sido notificado del auto admisorio de la demanda en debida forma. II.2. Intervención de los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas5 16.

Los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas no contestaron la demanda, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio de la demanda en debida forma. II.3. Intervención de la Fundación Casa Museo Obregón6 17. La Fundación Casa Museo Obregón intervino dentro de la actuación judicial7, para lo cual señaló que los bienes adjudicados no eran baldíos sino bienes de uso público de acuerdo con la escritura pública 2474 de 30 de noviembre de 1981, a través de la cual el municipio de Puerto Colombia recibió de la sociedad Compañía Urbanizadora S.A. una cesión obligatoria con destinación para un parque. 18.

Subrayó que de acuerdo con el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT, los bienes hacían parte del parque Alejandro Obregón y del cual “[…] ha solicitado a la administración municipal sea entregado en comodato […] para el desarrollo de un proyecto cultural […]”, por lo que no podía ser objeto de actos materiales de posesión. 4 Folios 46 a 47 C pp. 5 Folios 49 a 50, 82 y 92 C pp. 6 Folios 127 a 133 C pp y 220 a 226 C 2. 7 Folios 127 a 133 C pp. 5 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia 19.

Precisó que el parque Alejandro Obregón fue dividido en tres partes para adjudicarlo ilegalmente por el ente territorial a los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo, mediante la Resolución 260 de 26 de mayo de 1994, a José Manuel Barraza Vargas, a través de la Resolución 548 de 2 de diciembre de 1996 y, a los señores Wilinton Arrieta Maury, Ernesto José Calle Catalán y Olga Borda Buitrago, mediante la Resolución 579 de 2 de diciembre de 1996, esta última revocada por el alcalde de Puerto Colombia, a través de la Resolución 2013-09-02-002 de 10 de septiembre de 2013, al considerar que se trataba de un bien de uso público. 20.

Finalmente, puso de presente que, el demandante busca la declaratoria de nulidad de los actos en tanto pretendía usucapir el bien, tal como lo manifestó en una demanda de pertenencia presentada en el Juzgado 8 Civil del Circuito de Barranquilla, dentro del proceso 08001-31-03-011-2013-00152-00. III. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 21.

El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, a través de la sentencia de 11 de noviembre de 20168, decidió: “[…]

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 1996 expedidas por el Alcalde Municipal de Puerto Colombia, por medio de las cuales adjudicó y enajenó un lote de terreno a favor de los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José M. Barraza Vargas, respectivamente (sic).

SEGUNDO: ORDENAR a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Barranquilla cancelar la inscripción de adjudicación y enajenación de los predios con folio de Matrícula Inmobiliaria 040-264176 y 040-296241, respectivamente.

TERCERO: COMUNICAR esta sentencia al Municipio de Puerto Colombia (Atl.), para los fines legales a que haya lugar, conforme al artículo 123 de la Ley 388 de 1997 […]” (mayúscula y negrilla del original). 22. El a quo mencionó que el problema jurídico a resolver era determinar si las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 1996 se encuentran viciadas de nulidad, por cuanto fueron expedidas por el municipio de Puerto Colombia con falsa motivación. 23.

Para resolver, el Tribunal de la primera instancia recordó que, de acuerdo con los artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 7° de la Ley 137 de 1958, todo terreno que tuviere la condición de baldío y se encontrara en zona urbana dejó de ser propiedad de la Nación para pasar a ser bien inmueble de propiedad del respectivo municipio, con la obligación de venderlos a particulares, con preferencia y a precio favorable. 24.

En el caso concreto, al a quo observó que, según el testimonio rendido dentro del proceso y el dictamen pericial, el cual no fue objetado por las partes, en dichos 8 Folios 370 a 386 C 2. 6 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia bienes no existía ningún tipo de actos posesorios como la construcción de una casa con techo de Eternit, sala, comedor, cocina, dos cuartos, así como tampoco que se evidenciaba trabajos de movimiento de tierra o rellenos o la construcción de un kiosco. 25.

En ese sentido, el juez de la primera instancia consideró que ni el municipio de Puerto Colombia, ni los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Varga demostraron el cumplimiento de los requisitos previstos en los artículos 1° y 3° (numerales 3°, 4° y 6°) del Acuerdos 10 de 1992 y los artículos 1°, 2° y 5° (literales c, d y e) del Acuerdo 29 de 1996, por lo que los actos administrativos demandados debían declararse nulos por falsa motivación, para lo cual explicó: “[…] de las pruebas allegadas al plenario no se evidencia que los señores Alfredo Orellano Berdugo y José Barraza Vargas hayan ejercido la posesión sobre los lotes de terrenos adjudicados y enajenados por el tiempo que señalan cada uno de los acuerdos que fundamentan los actos demandados, no obra la prueba sumaria de la posesión material, ni las construcciones realizadas en dichos predios, ni mucho menos se aportó el certificado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi que acredite que los peticionarios no son propietarios o poseedores de otro inmueble de propiedad Municipal, por lo que resulta imperioso concluir que le asiste razón al demandante y que las resoluciones acusadas fueron expedidas bajo la causal de nulidad de falsa motivación […]”. 26.

Finalmente y en cuanto al argumento de la Fundación Casa Museo Obregón, el juez de la primera instancia advirtió que los actos administrativos también eran nulos al haber adjudicado y enajenado unos terrenos que tienen características de bien de uso público, por cuanto allí se encuentra ubicado el Parque Alejandro Obregón conforme lo estableció el Plan Básico de Ordenamiento Territorial – PBOT y de acuerdo con el oficio de 29 de octubre de 2014 emitido por el jefe de la oficina jurídica del municipio de Puerto Colombia, consideración que fue plasmada en la Resolución 2013-09-02-002 de 2 de septiembre de 2013, a través de la cual revocó la adjudicación del predio ubicado en la calle 3ª No. 26-54 al señor Wilinton Arrieta Maury. 27.

El a quo recordó que los inmuebles de uso público son inalienables, imprescriptibles e inembargables, por lo que la adjudicación y enajenación a los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas constituían una violación al artículo 63 de la Constitución Política y el artículo 674 del Código Civil, los cuales prevén que los bienes de uso público son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio, por lo que en consecuencia no era posible reconocer sobre ellos dominio particular. 28.

De acuerdo con todo lo anterior, el Tribunal de la primera instancia concluyó que los actos administrativos demandados se encontraban falsamente motivados debido a que no obraban en el proceso elementos de juicio que permitieran constatar la veracidad y certeza de la decisión de la administración “[…] determinado ello por la ausencia de actividad probatoria de los interesados […]”, y, 7 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia además, constató que los lotes objeto de análisis son espacio público de propiedad del municipio de Puerto Colombia, por lo que ordenó comunicar dicha decisión al municipio de Puerto Colombia para los fines legales a que haya lugar según el artículo 123 de la Ley 388 de 1997.

IV. RECURSO DE APELACIÓN 29. Mediante escrito de 6 de diciembre de 20169, el apoderado de Julio César Villalba Leones presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria del ordinal 3° de la sentencia de 11 de noviembre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, autoridad judicial que consideró que los terrenos son de uso público y, en consecuencia, ordenó comunicar dicha decisión al municipio de Puerto Colombia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997. 30.

El apoderado del recurrente sostuvo que el juez de la primera instancia no podía determinar que los inmuebles objeto de nulidad son de uso público, por cuanto las pruebas obrantes en el expediente indican que no están dentro del área del parque Alejandro Obregón. 31. Explicó que según el Decreto Compilado 0283 de 2008, dicho parque se encuentra sobre el costado norte de la calle 3ª, entre las carreras 27 y 28, esto es, a más de una cuadra de diferencia de los inmuebles objeto de análisis, toda vez que sus direcciones son calle 3ª No. 26-229 y calle 3ª No. 26A-24. 32.

Aunado a lo anterior, puso de presente que al expediente no se allegó la escritura pública 2474 de 30 de noviembre de 1981, en la que el municipio de Puerto Colombia aparentemente recibió de la sociedad Compañía Urbanizadora S.A. dicha área en cesión. 33. Igualmente, anotó que, el predio al que se refiere la Resolución 2013-09-02-002 de 2 de septiembre de 2013, la cual revocó la Resolución 579 de 2 de diciembre de 1996, no fue objeto de demanda. 34.

Además, indicó que el objeto del peritaje era demostrar precisamente que en los mencionados lotes no existía la construcción de una casa como lo indicó la Resolución 260 de 26 de mayo de 1994, de ahí que no fuera objetado por el demandante. 35. Agregó que el a quo le dio alcance al artículo 123 de la Ley 388 de 1997, cuando dicha norma fue expedida después de la emisión de los actos acusados.

Agregó que, según el certificado emitido por los fiscales de la secretaría de Planeación del municipio de Puerto Colombia no se indica que se traten de bienes de uso público. 9 Folios 388 a 396 C 2. 8 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia 36.

Advirtió que la Fundación Casa Museo Obregón intentaba desconocer los “[…] derechos ya adquiridos por más de Veinticuatro (24) años de posesión quieta, pacífica e ininterrrumpida y pública, por parte de mi representado […]”. V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 37. El recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 17 de febrero de 201710. 38.

Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 22 de agosto de 201711 se admitió el recurso interpuesto y; se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto. A lo cual, la Fundación Casa Museo Obregón12 reiteró sus argumentos relacionados con la naturaleza de bien de uso público de los terrenos. El municipio de Puerto Colombia, Julio César Villalba Leones, Alfredo Antonio Orellano Berdugo, José Manuel Barraza Vargas y Ministerio Público guardaron silencio. 39.

Finalmente, mediante auto de 12 de agosto de 202413, se negó el decreto de pruebas solicitadas por el demandante y la Fundación Casa Museo Obregón. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 40. De conformidad con el artículo 129 del CCA14, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, en concordancia con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 201915, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. 10 Folios 399 C 2. 11 Folio 4 C 4. 12 Folios 6 a 10 C 3. 13 Índice 6 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 14 “(…) El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión (…)”. 15 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 9 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia VI.2.

La formulación del problema jurídico 41. De acuerdo con las prescripciones del artículo 328 del CGP16, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA y en los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, la Sala debe analizar si los inmuebles a que se refieren las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 1996, por medio de las cuales el alcalde de Puerto Colombia adjudicó y vendió lotes a los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas son de uso público. 42.

Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación de los actos administrativos acusados; (ii) el análisis del caso concreto y; (iii) conclusión. VI.2.1. La identificación de los actos demandados 43. El señor Julio César Villalba Leones demandó las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 199617, expedidas por el alcalde de Puerto Colombia, cuyos textos son los siguientes: VI.2.1.1.

Resolución 260 de 26 de mayo de 1994 “[…] RESOLUCIÓN No. 260 (Mayo 26 de 1.994) Por medio de la cual se adjudica un lote de terreno en la jurisdicción del municipio de Puerto Colombia. El Alcalde Municipal de Puerto Colombia, en uso de sus facultades, en especial las que le confiere la Ley 28 de 1978, artículo 130 del Decreto 1333 de 1.936, y

CONSIDERANDO

Que a éste (sic) Despacho se presentó ALFREDO ANTONIO ORELLANO BERDUGO […] mediante memorial petitorio solicitó la adjudicación de un lote de terreno ubicado en el perímetro urbano del municipio de Puerto Colombia dicho lote lo viene poseyendo desde hace más de 5 años, quieta, pacífica, tranquila e ininterrumpidamente sín (sic) ser molestado por persona o autoridad alguna.

Que el lote de terreno solicitado por ALFREDO A. ORELLANO BERDUGO tiene las siguientes medidas y linderos a saber: NORTE, Doce (sic) metros (12) con vía 2; SUR Doce (sic) metros (12 mts) con Familia (sic) Osorio; OESTE Veinte (sic) metros (20 mts) con Terreno del bien común en el predio anteriormente descrito se encuentra construida casa de material, techo de eternit, sala, comedor, cocina, dos cuartos.

Ref. Catastral No. 010200080007000. 16 Artículo 328. “[…] Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. Antes artículo 357 del CPC. 17 Folios 8 a 9, 21 a 22 y 167 C pp y 251 y vto C 2. 10 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia Que el lote de terreno que solicita en adjudicación ALFREDO A. ORELLANO BERDUGO es de propiedad del municipio de Puerto Colombia de acuerdo con la Ley 137 de 1.959, donde la Nación adjudica a los municipios tierras nacionales y comunes esta Ley (sic) se toma como título ordinario y por ende desde allí parte la tradición del inmueble.

Que en cumplimiento de requisitos enumerados por el Honorable Concejo de Puerto Colombia, según Acuerdo No. 014 de Agosto (sic) de 1.992, se determina cierta rectitud para adjudicar predios urbanos y rurales.

RESUELVE

ARTÍCULO PRIMERO: Adjudiquese (sic) a ALFREDO A. ORELLANO BERDUGO, el lote de terreno ubicado en le (sic) perímetro urbano del municipio de Puerto Colombia, en la C 3 # 26 – 229 Pto. Col. Cuyas medidas y linderos aparecen en los considerandos en la parte motiva de ésta (sic) Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: El Alcalde (sic) de Puerto Colombia dá (sic) en posesión a ALFREDO A. ORELLANO BERDUGO, el lote de terreno adjudicado de acuerdo al Artículo (sic) Primero (sic) de la presente Resolución.

ARTÍCULO TERCERO: El (la) adjudicado (a) ALFREDO A. ORELLANO BERDUGO queda obligado (a) por medio de la presente Resolución a solicitar el avalúo del inmueble ante la sección de catastro de Agustín Codazzi.

ARTÍCULO CUARTO: Los impuestos catastrales deben ser cancelados en la Tesorería Municipal de Puerto Colombia o quien hagas las veces.

ARTÍCULO QUINTO: El original de la presente Resolución deberá reposar en el Despacho de la Alcaldía (sic) para su archivo y copia de la misma debe ser anexada a la Escritura (sic) que expida la Notaría.

ARTÍCULO SEXTO: Contra la presente Resolución de adjudicación cabe el recurso de Reposición ante éste (sic) Despacho y el de Apelación ante el señor Gobernador del Atlántico dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de notificación […]” (mayúsculas y negrillas del original). VI.2.1.2. Resolución 578 de 2 de diciembre de 1996 “[…] RESOLUCIÓN N° 578 (Diciembre 02 de 1.996.

(sic) “POR MEDIO DEL CUAL SE ENAJENA UN PREDIO MUNICIPAL” El alcalde Municipal de puerto (sic) colombia (sic) en uso de sus facultades Constitucionales, legales y las que le confiere el Acuerdo 029 de Septiembre (sic) de 1.996, Ley 137 de 1.959 y CONSIDERANDO: A) Que JOSÉ M. BARRAZA VARGAS, mayor de edad, natural de Pto. Col., […] y mediante memorial petitorio solicitó se le enajene el predio de propiedad Municipal(sic) ubicado en la CL. 3. # 26A-24, cuyas medidas y linderos: 11 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia NORTE: 36.00 mts.

Linda con La Cl. 3 SUR: 40.00 Mts. Linda con DIAGONAL 3 ESTE: 20. Mts. Linda con GRELLANO BERDUGO ALFREDO OESTE: _____________ Linda con _______________ Referencia Catastral N° 01.02-0158-001-00 B) Que el acuerdo (sic) 029 de 1.996, la Ley 137 de 1.959, y demás disposiciones legales, le dan facultades al Señor (sic) Alcalde (sic) para enajenar predios Municipales, ya sean que aparezcan como tal en la referencia catastral o en cabeza de particulares como falsa tradición, estableciéndose así los requisitos a pedir para la venta de predios Municipales.

C) Que, JOSE (sic) BARRAZA VARGAS ha llenado todos todos (sic) los requisitos exigidos por el Artículos (sic) Quinto (sic) de (sic) Acuerdo 029 de 1.996, emanado del Honorable Concejo Municipal. D) Que, JOSE (sic) BARRAZA VARGAS su predio se encuentra contenido en el Estrato (sic) 2 (DOS) por lo tanto debe cancelar la suma de $ 16.000. m/l. a favor del Municipio de Puerto Colombia como pago de la Enajenación del Municipio.

E) que, (sic) en cumplimiento de los requisitos exigidos por el Honorable Concejo Municipal de Puerto Colombia, según Acuerdo N° (sic) 029 de 1.996 y demás disposiciones legales. Por todo lo anterior expuesto, el Alcalde (sic) Municipal (sic) de Puerto Colombia, RESUELVE:

ARTÍCULO PRIMERO: Enajenese (sic) a favor de JOSE (sic) M. BARRAZA VARGAS el predio que tiene en posesión, ubicado en CL. 3 # 26A. (sic) -24 cuyas medidas y linderos se encuentran contenidas en el considerando de la parte motiva de la presente Resolución.

ARTÍCULO SEGUNDO: La presente Resolución de ENAJENACION (sic) constituye un CONTRATO DE COMPRA VENTA, y solo necesita de su protocolización ante notaría para constituirse en Escritura (sic) Pública (sic).

ARTÍCULO TERCERO: Las (sic) gastos notariales y demás, corren por cuenta del comprador; registarla (sic) en la Oficina de Instrumentos Públicos del Círculo de Barranquilla.

ARTÍCULO CUARTO: Contra la presente Resolución proceden los recursos que ls (sic) ley establece, para ésta clase de actos (Reposici´on) (sic) […]” (mayúscula y negrilla del original). VI.2.2. Cuestión previa 44. La Sala considera necesario pronunciarse sobre la naturaleza de la acción para controvertir actos administrativos de adjudicación y enajenación de baldíos.

Al respecto, se recuerda que esta Sección ha señalado que el acto administrativo por medio del cual se declara la adjudicación de esta clase de bienes es susceptible de 12 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia control judicial tanto de la acción de nulidad18 como la de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, la idoneidad del medio judicial impetrado dependerá, en todo caso, de la situación concreta del demandante y de los fines que motiven el ejercicio de la acción. 45.

Esta Corporación de manera reiterada y uniforme ha considerado que la acción de simple nulidad solo procede, excepcionalmente, en contra de los actos administrativos particulares y concretos, cuando la situación de carácter individual comporte un interés para la comunidad que afecte grave y evidentemente el orden social y económico, así mismo cuando no implica un restablecimiento automático de un derecho particular y concreto. 46.

Así las cosas, en este tipo de eventos, la sentencia debe producir efectos respecto de la restauración del orden jurídico en abstracto, pero no puede conllevar también el restablecimiento del derecho subjetivo que pueda haberse producido19. Al respecto, esta Sección ha indicado lo siguiente20: “[…] Ahora bien, la Jurisprudencia de esta Corporación21, en desarrollo de la teoría de los móviles y las finalidades, ha sostenido que la acción de nulidad procede contra actos creadores de situaciones jurídicas individuales y concretas, “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto, por afectar de manera grave y evidente el orden público social o económico”.22 (…) También, en la sentencia de 4 de marzo de 2003, la Sala Plena del Consejo de Estado precisó que la acción de nulidad contra actos administrativos particulares, procede únicamente cuando la anulación del acto no implica el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el actor sostenga que no es esa su finalidad23 […]” (negrilla fuera de texto). 18 “[…] Artículo 132.

Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 11. De las acciones de nulidad contra las resoluciones de adjudicación de baldíos […]”. 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 2 de marzo de 2017.

Rad.: 2011-00660-01. MP: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 14 de septiembre de 2023. Rad.: 2010-02086-01. MP. Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 6 de octubre de 2017.

Rad.: 2008-00447-01. M.P.: Dra. María Elizabeth García González. 21 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 10 de agosto de 1996. MP. Dr. Daniel Suárez Hernández. Posición que ha sido reiterada de manera uniforme por esta Corporación, entre otras, en las siguientes providencias: Autos de la Sección Primera de 1° de julio y 4 de noviembre de 1999.

Rad.: 5444 y 5372. MP. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola; Auto de la Sección Segunda de 1° de junio de 2000. Rad.: 2220-99. MP. Dra. Ana Margarita Olaya Forero; Auto de la Sección Primera de 30 de marzo de 2000. Rad.: 6053. MP. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; Auto de la Sección Primera de 27 de septiembre de 2001. Rad.: 2000-1038-01.

MP. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero; Auto de la Sección Primera de 14 de febrero de 2002. Rad.: 6581. MP. Dra. Olga Inés Navarrete Barrero; Auto de la Sección Cuarta de 12 de abril de 2002. Rad.: 12627. MP. Dra. Ligia López Díaz; Sentencia de 19 de septiembre de 2013 (2019815). MP. Dra. María Elizabeth García González y de 4 de julio de 2013 (2015721).

MP. Dra. María Claudia Rojas Lasso. 22 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 26 de octubre de 1995. Rad.: 3332. MP. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez. 23 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 4 de marzo de 2003. Rad.: 1999-05683 (IJ-030). MP. Dra. Manuel Santiago Urueta Ayola. 13 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia 47.

De acuerdo con esta postura, la acción de nulidad contra actos administrativos particulares procede únicamente cuando la anulación del acto no implique el restablecimiento automático de un derecho particular y concreto, pues en el evento contrario la acción que corresponde es la subjetiva, esto es, la de nulidad y restablecimiento del derecho, así el demandante sostenga que no es esa su finalidad24. 48.

En ese orden de ideas, la situación que plantea el señor Julio César Villalba Leones es que los actos demandados están viciados de nulidad por falsa motivación, por cuanto el municipio de Puerto Colombia no verificó que los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas cumplieran con los requisitos de adjudicación y enajenación de bienes baldíos previstos en los Acuerdos 14 de 1992 y 29 de 1996. 49.

La Sala observa que el demandante no formuló pretensión de restablecimiento del derecho para que se le reconociera la propiedad del bien y, mucho menos, se evidencia que con la nulidad de los actos se presentaría un restablecimiento automático de carácter particular. 50. Es importante destacar que el demandante, Julio César Villalba Leones, promovió una acción civil de pertenencia ante el Juzgado 8° Civil del Circuito de Barranquilla25, en el proceso radicado con el número 08001-31-03-011-2013-00152-00.

En esa demanda, su objetivo era usucapir el bien objeto de la controversia, lo que indica que es en el ámbito civil donde pretende obtener la adjudicación del derecho de dominio sobre los bienes objeto de análisis y no en el contencioso. 51. Para la Sala, dicha situación permite colegir que el demandante no busca el restablecimiento de un derecho a través de esta acción, sino que está utilizando los mecanismos civiles correspondientes para obtener la propiedad por prescripción adquisitiva. 52.

Cabe advertir que el Juzgado 8° Civil del Circuito de Barranquilla profirió sentencia el día 30 de septiembre de 2015, en la cual negó las pretensiones de la demanda de prescripción extraordinaria adquisitiva de dominio presentada por el ahora demandante, para lo cual consideró lo siguiente26: “[…] El demandante solicita que se declare que adquirió por prescripción extraordinaria el dominio del inmueble ubicado en la calle 3 No. 26A-24 de Puerto Colombia (Atlántico), inscrito bajo el folio de matrícula inmobiliaria número 040-296241, con todas sus mejoras, tales como un kiosco social, una media agua en construcción, siembra de árboles frutales y de pan coger y que se encuentra comprendido dentro de los siguientes linderos: Norte, mide 36 metros y linda con la calle 3;

Suroccidente, mide 40 metros y linda con predios que son o 24 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 4 de marzo de 2003. Rad.: 1999-05683 (IJ-030). MP. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola. 25 Según página de consulta de la Rama Judicial, el señor Julio César Villalba Leiones presentó demanda de pertenencia del presentada en el Juzgado 8° Civil del Circuito de Barranquilla, dentro del proceso 08001-31- 03-011-2013-00152-00. 26 Ibidem. 14 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia fueron de ORELLANO BERDUGO ALFREDO y; por el Este, mide 40 metros y linda con la diagonal 3A.

Inmueble en forma irregular según Escritura Pública No. 182 del 10 de junio de 1998 de la Notaría de Puerto Colombia. Pide que como consecuencia de dicha declaración se ordene la inscripción de la sentencia en el folio correspondiente y que se condene en costas a la demandada en caso de oposición. […] EL CASO CONCRETO: Una vez estudiado el expediente contentivo del presente caso, resulta evidente que la demandante no acreditó que hubiera ejercido en forma ininterrumpida y pública posesión sobre el bien pretendido en usucapión en la forma que indicara en su demanda.

En efecto, en la demanda se señalaron como hechos posesorios la construcción de un muro de contención, la de un kiosco social, el cercamiento, la siembra de árboles frutales y de pan coger y el inicio de la construcción de una mejora para su habitación, que lo ha habitado hasta la actualidad y que siempre han existido cultivos (hecho segundo).

Empero, en el acta que recoge las incidencias de la inspección judicial que se llevara a cabo, supuestamente, sobre el predio a usucapir (folios 73 y 74), se dejó constancia de que el mismo se encuentra cercado por el lado norte, con una parte destapada por el lado suroccidente y sin división por el lado oeste; que en el lote encontraron sembrados unos árboles y que no encontraron construcción alguna, sólo unos cimientos y un pequeño de contención de tierra y aguas de la carretera aledaña; vale decir, que en el lote no se encontró evidencia de que estuviera habitado por el prescribiente como asevera en la demanda y, en todo caso, sin hallarse evidencia de la realización de las mejoras particularmente el kiosco, pues sólo se encontró el muro de contención aledaño a la carretera y unos cimientos, debiendo en todo caso ponerse de presente que entre la fecha de presentación de la demanda en la que se hablaba del inicio de la construcción de una mejora, 7 de junio de 2013, y la fecha de la inspección judicial, 10 de abril de 2014, había pasado casi un año y que, en todo caso, el perito en su dictamen no sólo corroboró la anterior información sino que además señaló que los cimientos datan de hace más de veinte años (folio 82), quien a folio 83 sólo señaló la existencia de unas 10 palmeras adultas pues el resto de árboles estarían en otros predios como se verá más adelante (folio 83).

De igual manera se tiene que dentro del proceso se recepcionó la testimonial de HUGO ALBERTO RIPOLL VARGAS (folios 192 y 193), quien señaló que el demandante en 1992 tomó posesión del lote o patio y en 1994 puso un negocio de comida que quitó cuando terminaron las construcciones de rellenó el predio y quien, al preguntársele sobre las mejoras que se le han hecho al predio en cuestión sólo manifestó que el demandante lo limpia cada vez que se enmonta y hay un cimiento que hizo porque iba a hacer una casa pero después lo abandonó porque la desarmó, de donde se sigue que para la fecha de la demanda no existirán actos constitutivos del corpus o tenencia que, junto con el animus, son exigidos a todo lo largo del tiempo prescrito en la ley, como sí lo son, por el contrario, actos como arrendar y percibir los cánones, sembrar y recoger las cosechas, cercar, hacer y limpiar desagües, atender a las reparaciones de una casa o terreno dados (CSJ;

Cas. de 27 de octubre de 1945), mismas que como queda visto, no se estarían dando 15 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia actualmente pues según el perito los cimientos tienen más de veinte años y el predio, tal y como quedara sentado, no estaría cercado en su totalidad, sin que del dicho del testigo se desprenda que la canalización o los árboles que allí se encontraron se debieran a la actividad de la parte actora, máxime cuando se reitera, este dijo tener cultivos y estar habitándolo.

Aunado a lo anterior, tenemos que acorde con el peritazgo tampoco estaría demostrado que el inmueble en donde se practicó la inspección y cuyas características se describieran previamente sea el mismo o por lo menos coincida totalmente con aquel cuya usucapión se pretende, toda vez que en tal trabajo el auxiliar de la justicia señaló que el día de la diligencia el demandante mostró una parte del lote cercado, el cual se encuentra localizado al lado noreste, pero que estudiada la carta catastral y el certificado de libertad y tradición del predio de matrícula inmobiliaria 040-296241, se concluyó que el inmueble a usucapir sí está dentro del cercado pero al lado de la diagonal 3A, haciendo vértice con la carrera 3 (folio 80), lo que deja ver que el demandante no tiene claridad de cuál es el predio que dice poseer, aspecto que toma mayor relevancia ya que a folio 81 el perito señala que la porción del lote cercado está comprendido por los predios con referencia catastral No. 001- 002 y una parte del predio 003, apreciándose en los planos visibles a folios 86 y 87 y acorde con las direcciones allá registradas, que el inmueble pretendido en la demanda es únicamente el 0001, mientras que a folio 84 ese mismo trabajo señala textualmente que "el inmueble objeto de la Litis es el que el suscrito ubicó y localizó, pero no era donde se practicó la diligencia, ya que el predio que identificó el señor JULIO CÉSAR VILLALBA, eran predios colindantes y que a su vez el lote está cercado en un solo globo", lo que fuerza concluir que, debido a que el propio demandante se reveló incapaz de reconocer el predio cuya usucapión pretende, no existiría certeza de haberse realizado la inspección judicial de que trata el artículo 407 del CPC en el predio de matrícula 040-296241 o que, cuando menos, la parte actora habría identificado predios colindantes al mismo.

Así las cosas y al no estar satisfechos en su totalidad los elementos relativos al corpus y al animus, se denegarán las súplicas de la demanda, condenando en costas a la demandante, fijando en $644.350,00, equivalentes a un salario mínimo mensual legal vigente el valor de las agencias en derecho a cargo de la demandante y a favor de la parte demandada, de conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 392 del CPC, modificados por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010 y con el artículo 60, numeral 1.1. del Acuerdo No. 1887 de 2003, proferido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura […]” (negrilla fuera de texto). 53.

Como se observa, el demandante solicitó que se declarara la adquisición por prescripción extraordinaria del dominio del inmueble ubicado en la calle 3ª No. 26A- 24 de Puerto Colombia, Atlántico, inscrito bajo el folio de matrícula inmobiliaria 040- 296241. Alegó haber ejercido posesión pública, pacífica e ininterrumpida sobre el bien, realizando diversas mejoras como la construcción de un kiosco social, la siembra de árboles frutales y el cercamiento del lote. 54.

Sin embargo, el Juez 8º Civil del Circuito de Barranquilla al analizar el expediente y las pruebas recaudadas, particularmente la inspección judicial y el dictamen pericial, puso de presente inconsistencias entre lo afirmado en la demanda y la realidad del predio. Durante la inspección, se constató la falta de construcciones y mejoras 16 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia sustanciales en el terreno, encontrándose solo unos cimientos y un muro de contención, en contraste con lo alegado por la demandante.

Además, el perito determinó que dichos cimientos databan de más de veinte años, lo que desvirtuaba cualquier reciente acto posesorio. 55. Si bien reconoció que el demandante había tomado posesión del lote en 1992 y había iniciado algunas construcciones, también señaló que estas fueron abandonadas. Esto, sumado a la falta de pruebas sobre actos constitutivos de posesión continua, tales como la siembra y el mantenimiento regular del terreno, debilitó la posición de la demandante. 56.

Un punto particularmente relevante fue la falta de claridad en la ubicación del predio que se pretendía usucapir. El informe pericial reveló que el demandante mostró una porción del terreno cercado que, según él, correspondía al inmueble descrito en la demanda. No obstante, al analizar la información catastral y el certificado de libertad y tradición, el perito concluyó que el predio señalado por el demandante no coincidía completamente con el que estaba inscrito bajo el folio de matrícula inmobiliaria 040- 296241.

Estimó el juez que el terreno inspeccionado correspondía a un área distinta y colindante al inmueble mencionado, lo cual generó confusión sobre la identificación precisa del predio. 57. Ante la falta de acreditación de los elementos fundamentales de la posesión, tales como el corpus y el animus, y considerando las inconsistencias en la identificación del predio, se concluyó que no se cumplían los requisitos legales para la prescripción extraordinaria. 58.

Por lo anterior, tal como lo indicó el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, el control de legalidad de los actos administrativos acusados deberá analizarse a través de la acción de nulidad, en tanto que el señor Julio César Villalba Leones no solicitó el restablecimiento de un derecho subjetivo particular, como sería la adjudicación del bien en su favor, sino que su demanda se centró en impugnar la legalidad de los actos administrativos por una presunta falsa motivación. 59.

Además, la Sala evidencia que el demandante no pretende un reconocimiento de su derecho de dominio a través de esta acción, ya que la acción civil de pertenencia que promovió ante el Juzgado 8º Civil del Circuito de Barranquilla tenía como fin obtener la adjudicación del derecho de dominio por prescripción adquisitiva, lo cual deja en claro que no busca la propiedad a través del contencioso administrativo. 60.

Nótese, entonces, que la acción de nulidad simple es la adecuada en el caso sub examine, ya que no se pretende el restablecimiento de un derecho particular en el ámbito contencioso administrativo y de la eventual nulidad de los actos acusados tampoco se presentaría un restablecimiento automático del mismo. 17 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia VI.2.3.

Análisis del caso concreto 61. El a quo consideró que los actos administrativos demandados se encontraban falsamente motivados debido a que no obraban en el proceso elementos de juicio que permitieran constatar la veracidad de la decisión de la administración y, en todo caso, advirtió que los inmuebles objeto de análisis son espacio de uso público, esto es, que son inalienables, imprescriptibles e inembargables. 62.

El recurrente circunscribió el recurso de alzada sosteniendo que el a quo desconoció las pruebas obrantes en el expediente que demostraban que dichos bienes son baldíos y no de uso público. 63. Para resolver, la Sala pone de presente que de acuerdo con el artículo 674 del CC, los bienes de uso público pertenecen a todos los habitantes de un territorio, como las calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. 64.

Conforme con la Ley 9ª de 1989, la planificación del desarrollo municipal debe desarrollarse conforme con las técnicas de planeación y coordinación urbana, los cuales debían incluir aspectos como reglamentos del uso del suelo, plan vial de servicios públicos y obras públicas, la asignación de áreas urbanas de interés histórico y cultural. 65.

Según el artículo 5° ibidem, se entiende por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, como los “[…] parques […] zonas verdes y similares […]”. 66.

Asimismo, dicha norma estableció que el destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado, es decir, que los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, “[…] no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito […]”. 67.

De acuerdo con las anteriores disposiciones normativas, esta Corporación27 ha considerado que, al Estado, a través de los alcaldes municipales, distritales y locales, les compete velar por la protección, recuperación y conservación del espacio público, así como por su destinación al uso común sobre cualquier interés particular. 68.

De ahí que, los artículos 72, 82, 102 y 332 de la Constitución Política prevén el deber del Estado de velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, prevaleciendo dicha destinación sobre el interés 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 19 de noviembre de 2009.

Rad.: 2004-00955-01(AP). MP. Dr. Marco Antonio Velilla Moreno. 18 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia particular, como lo son los bienes culturales que conforman la identidad nacional, que en consonancia con el artículo 63 ibidem son inalienables, inembargables e imprescriptibles. 69.

Como puede apreciarse, los bienes de uso público son aquellos cuya titularidad pertenece al Estado y están destinados al uso, goce y disfrute de todos los habitantes del territorio; también están sometidos al régimen de derecho público y; sobre ellos el Estado ejerce derechos de administración y de policía28. 70. Cabe resaltar que las normas de uso y protección del suelo son de orden público y, en consecuencia, de aplicación inmediata, por lo que los particulares no pueden pretender hacer valer la intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana y licencias de esa naturaleza dado que los entes territoriales pueden adoptarlas en defensa del interés común con fundamento en los artículos 1º29, 5830 y 8231 de la Constitución Política. 71.

Por otra parte, de acuerdo con el artículo 675 del CC, los bienes baldíos son bienes que pertenecen a la Nación y carecen de otro dueño, de ahí que pueda realizarse su adjudicación y enajenación a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de utilidad y de beneficio social, económico y ecológico, supuesto que encuentra sustento en los artículos 60, 64, 65, 66 y 334 de la Constitución Política. 72.

Ello justifica las restricciones que ha establecido el legislador para su adjudicación y enajenación, con el fin de que la explotación de los bienes baldíos se integren al proceso de transformación agraria32. 73. Ahora, como lo explicó el Tribunal de la primera instancia, todo terreno que tuviere la condición de baldío y se encontrara en zona urbana dejó de ser propiedad de la Nación para pasar a ser bien inmueble de propiedad del respectivo municipio, con la obligación de adjudicarlos o enajenarlos a particulares, con preferencia y a precio favorable, según las Leyes 137 de 1958 y 388 de 1997, particularmente esta última cuando señaló que “[…] de conformidad con lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos que se encuentren en suelo urbano, en los 28 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 3 de mayo de 2019. Rad.: 2017-00201-01. MP: Dr. Oswaldo Giraldo López. 29 “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés genera […]”. 30 “[…] Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 31 “[…] Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común […]”. 32 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia de 23 de octubre de 1997. Ref.: C – 536. MP. Dr. Antonio Barrera Carbonell. 19 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia términos de la presente Ley, de los municipios y distritos y que no constituyan reserva ambiental pertenecerán a dichas entidades territoriales […]”. 74.

Teniendo en cuenta lo anterior y de acuerdo con el material probatorio, la Sala observa que al expediente se allegó carta catastral urbana33, en el que se identificó que el terreno objeto de análisis fue dividido en tres partes por el municipio de Puerto Colombia, a saber: 75. La Sala encuentra que la imagen corresponde a una carta catastral urbana del municipio de Puerto Colombia, Atlántico, elaborada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC.

En este plano se observan las vías principales cercanas al lote en estudio, como la calle 3ª, la diagonal 3ª, la carrera 26A y la carrera 27. Además, se destacan varias propiedades o lotes identificados como “001”, “002” y “003”. 76. Este tipo de carta catastral detalla los linderos de los predios y es fundamental para identificar la ubicación y los límites precisos de los terrenos, especialmente en procesos como la adjudicación de baldíos o la usucapión. 77.

Los inmuebles que refiere el demandante, estos son los identificados “001” y “002”, tienen las siguientes direcciones: calle 3ª No. 26-229 y calle 3ª No. 26A-24. Al analizar las direcciones en la carta catastral, la Sala corrobora que el predio 33 Folio 29 C pp. 20 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia identificado con la calle 3ª No. 26-229 se encuentra representado en el plano como uno de los lotes ubicados cerca de la calle 3ª y la intersección con la carrera 26A. 78.

La carta catastral muestra una demarcación clara del área donde este lote se localiza, lo que muestra que se trata de un terreno que forma parte de una manzana delimitada por estas vías principales. 79. La ubicación exacta dentro del plano corresponde a uno de los lotes identificado como “002”, al estar localizado en la cercanía inmediata de la calle 3ª y bordeados por la carrera 26A y la diagonal 3ª. 80.

En cuanto al predio inidentificado en la calle 3ª No. 26A-24, este se encuentra también sobre la calle 3ª, pero en una ubicación más próxima a la intersección con la diagonal 3ª y la carrera 27, tal como lo muestra el plano catastral. 81. La identificación de este lote dentro de la carta catastral indica que está próximo a la esquina formada por la carrera 26A y la calle 3ª, lo que coincide con la representación del terreno en estudio. 82.

Cabe señalar que en el expediente obra el oficio de fecha 29 de octubre de 2014 suscrito por el jefe de la oficina jurídica del municipio de Puerto Colombia, en el que informa que el parque Alejandro Obregón está situado en el costado norte de la calle 3ª, entre las carreras 27 y 28. 83. Lo anterior es ratificado en el PBOT34 del municipio de Puerto Colombia en sus artículos 71 (numeral 7°) y 132, los cuales dispusieron que el patrimonio cultural del municipio lo integraba, entre otros, el parque Alejandro Obregón, “[…] ubicado sobre el costado Norte de la calle 3 entre las carrera (sic) 27 y 28 […]”, tal y como se observa a continuación: “[…] Articulo (sic) 71 EDIFICACIONES Y ESPACIOS PUBLICOS (sic) PATRIMONIO CULTURAL.

Del decreto (sic) 0283 de 2008 de compilación del PBOT se encuentra incluido el Parque Alejandro Obregón, ubicado sobre el costado Norte de la calle 3ª, entre las carreras 27 y 28, igualmente en el ARTICULO (sic) 373 TRATAMIENTO DE CONSERVACION (sic) ARQUITECTONICA (sic), numeral 2.2 literal B. Monumentos Municipales aparece inserto el parque Obregón como patrimonio Arquitectónico Municipal […] Que según el decreto (sic) de compilación 0283 de 2008 del PBOT del municipio de Puerto Colombia en la Sección IV PATRIMONIO CULTURAL, Articulo (sic) 71 Edificaciones y Espacios Públicos Patrimonio Cultural Se encuentra el: • Parque Alejandro Obregón, ubicado sobre el costado norte de la calle 3R, entre las Carreras 27 y 28. 34 Folio 297 y 340 C 2. 21 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia Que para este inmueble el Decreto 0283 de 2008 del PBOT establece en el Articulo (sic) 132.

CONSERVACION (sic) URBANA Y ARQUITECTONICA (sic): Define con precisión las áreas con valores patrimoniales y establece para estas un tratamiento preferencial por parte de la administración, de tal manera que eleven realmente sus condiciones ambientales y de funcionamiento con base en la recuperación de sus calidades urbanísticas y arquitectónicas […]” (negrilla fuera de texto). 84.

En la carta urbana catastral la calle 3ª se muestra claramente, junto con las intersecciones de la carrera 27 y la carrera 26A, pero no se observa explícitamente la carrera 28 en el plano visible. Sin embargo, la Sala encuentra que dado que el parque se encuentra en esta zona entre las carreras 27 y 28, sería razonable concluir que el área del parque Alejandro Obregón estaría representada en la parte norte de la carta catastral, hacia la derecha de la carrera 27, tal como está señalado en el plano. 85.

En lo referente a las identificaciones catastrales de los predios objeto de análisis, la Sala encuentra que el parque Alejandro Obregón está ubicado en la carrera 27 No. 3-25, con identificación catastral 010200000410003000000000 y matrícula inmobiliaria 040-16494. Por su parte, los predios situados en la calle 3ª No. 26A- 24, cuenta con identificación catastral 0102000001580001000000000 y matrícula inmobiliaria 040-296241, y el de la calle 3ª No. 26-229, tiene identificación catastral 0102000001580002000000000 y con matrícula inmobiliaria 040-264176, lo cual evidencia que el parque y los terrenos analizados no comparten la misma identificación ni ubicación. 86.

De otra parte, se recibió testimonio35 de uno de los vecinos del lugar quien indicó: “[…] En Barranquilla, a los diecisiete (17) días del mes de agosto de dos mil dieciséis (2016), siendo la fecha y hora señaladas para la diligencia, se constituyó en Audiencia Pública el Tribunal Administrativo de Atlántico, para la recepción del testimonio del señor HUGO ALBERTO RIPOLL VARGAS […], el Magistrado, Dr. JORGE ELIECER FANDIÑO GALLO y su Secretaria Ad Hoc MYRNA MARTINEZ (sic) MAYORGA.

Así mismo, se hizo presente el Dr. ROBERTO CARLOS 'VILLALBA BUELVAS, […] como apoderado de la parte demandante. El Magistrado le manifiesta al testigo que la declaración que va a rendir será bajo la gravedad de juramento, de manera que debe decir todo lo que le conste sobre los hechos que se le pregunten y de que tenga conocimiento, so pena de faltar a la verdad, conducta que se encuentra tipificada en el art, 442 del C.P. como delito de falso testimonio y, bajo ese entendido, le toma el juramento de rigor a la declarante quien jura decir toda la verdad y nada más que la verdad, en lo que supiere y le fuere preguntado.

Seguidamente, se le da inicio a la presente diligencia. Por parte del Despacho se le formulan a la declarante las siguientes preguntas: PREGUNTADO: Por sus generalidades. CONTESTÓ: Mi nombre es Hugo Ripoll, […] soy pensionado del Seguro Social, vivo en el Barrio Prado Mar (sic), calle 2 #26- 149, conozco al señor Julio Cesar (sic) Villalba porque llegó a trabajar en el Barrio que yo vivo.

PREGUNTADO: Sírvase manifestar al Despacho, si conoce de los hechos por los cuales ha llamado a rendir esta declaración. CONTESTÓ: Si (sic) los conozco. 35 Folios 344 a 345 C 2. 22 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia […] PREGUNTADO: Sírvase manifestar el declarante si el Municipio (sic) de Puerto Colombia-Atlántico en alguna ocasión intervino estos lotes con cercados o cualquier tipo de mejoras para la habilitación de los mismos.

CONTESTÓ: Jamás vi yo que el Municipio se hizo cargo de cercar ese lote. PREGUNTADO: Sírvase manifestar el declarante si es de su conocimiento en sus 58 años de ser vecino del sector la construcción de la vía que conduce del Municipio (sic) de Puerto Colombia a Barranquilla y si en este proceso se desagrego (sic) la porción de tierra o lote en referencia. CONTESTÓ: Ese lote nació debido a que eliminaron la carretera porque era muy peligrosa e hicieron del lado arriba la carretera que va hacia Pradomar.

PREGUNTADO: Sírvase manifestar el declarante si en sus 58 años de vecino del sector conoce de la existencia en el mismo del parque Alejandro Obregón y si en algún momento se le ha socializado proyecto alguno a los vecinos del sector sobre la ubicación del parque o sobre la ejecución de cualquier obra referente al mismo. CONTESTÓ: En ningún momento he conocido que ahí era un parque Obregón, lo que si se es que en frente del lote existe una residencia que es propiedad de la familia Obregón de la cual no tiene nada que ver con el lote […]” (negrilla fuera de texto). 87.

Nótese, entonces, que la dirección de los predios no coinciden con la ubicación exacta del parque Alejandro Obregón, ya que se encuentran en un área diferente, aunque cercana. 88. La Sala destaca que, si bien es cierto que el testimonio rendido dentro del presente proceso mencionó que las áreas objeto de análisis hacían parte de una vía pública, la cual luego fue trasladada y, que el informe de peritaje señaló que estaba destinada a retiros laterales de zonas municipales destinadas para servicio público, también lo es, que dicha información no da certeza que se trate de un bien de uso público, tampoco fue comparada con los planes de desarrollo y uso del suelo del municipio para la época. 89.

De otra parte y en cuanto a las áreas de cesiones gratuitas que presuntamente se realizaron mediante la escritura pública 2474 de 30 de noviembre de 1981, se recuerda que estas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.

Están destinadas a regular, con fundamento en el artículo 82 de la Constitución Política, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común36 y se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables. 90. No obstante lo anterior, no era procedente darle alcance probatorio a la escritura pública 2474 de 30 de noviembre de 1981 cuando la misma no fue aportada al expediente y tampoco fue citada en los actos administrativos demandados y no existe prueba que las áreas objeto de análisis sean las mismas. 36 Ibidem. 23 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia 91.

Ahora, si bien el ente territorial a través de la Resolución 2013-09-02-002 de 2 de septiembre de 2013 revocó la adjudicación del predio ubicado en la calle 3ª No. 26-54 al señor Wilinton Arrieta Maury, al considerar que el terreno era parte del parque Alejandro Obregón y, por ende, espacio de uso público, también lo es que la misma no fue demandada y tampoco se refiere a las áreas acá analizadas. 92.

Para la Sala el análisis de los medios de pruebas resultan ser un pilar fundamental en la toma de decisiones judiciales, ya que permite a los jueces valorar la legalidad de los actos administrativos cuestionados. 93. En ese contexto, a diferencia de lo que consideró el a quo, las pruebas obrantes en el expediente no determinan que los predios objeto de nulidad tienen características de bienes de uso público. 94.

Ciertamente, la Sala destaca que no se probó de manera concluyente que los inmuebles en cuestión fueran bienes de uso público y, mucho menos, se demostró sobre cuáles zonas específicas recaería dicha categoría. En ausencia de pruebas claras y definitivas respecto a las áreas y su ocupación, no se debió determinar que los lotes objeto de nulidad son bienes de uso público. 95.

Adicionalmente, la Sala observa que no procedía aplicar el artículo 123 de la Ley 388 de 1997 al considerar que los bienes son de uso público, tal y como el recurrente lo alegó, toda vez que dicha norma se refiere exclusivamente a bienes baldíos y no a bienes de uso público. 96. El artículo 123 establece que, conforme a lo dispuesto en la Ley 137 de 1959, todos los terrenos baldíos ubicados en suelo urbano que no constituyan reserva ambiental pasarán a ser propiedad de los municipios o distritos correspondientes. 97.

La Sala reitera que la nulidad de actos administrativos, como la adjudicación y enajenación de bienes baldíos, procede únicamente cuando existen vicios de legalidad en la expedición de dicho acto. En este caso, determinación y recuperación de las áreas de cesión, que no están determinadas en el caso sub examine, es un asunto independiente y, por ende, no constituye una causal válida para anular los actos acusados. 98.

Por lo tanto, la Sala concluye que no se debía considerar, como una de las razones para declarar la nulidad de las Resoluciones 260 de 26 de mayo de 1994 y 578 de 2 de diciembre de 1996, por medio de las cuales el alcalde de Puerto Colombia adjudicó y vendió lotes a los señores Alfredo Antonio Orellano Berdugo y José Manuel Barraza Vargas, que las áreas constituyen espacio público al ser parte del parque Alejandro Obregón cuando ello no se demostró en el plenario. 24 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia VI.2.4.

Conclusión 99. De la revisión detallada de los documentos aportados y, en particular, de la carta catastral urbana del municipio de Puerto Colombia, Atlántico, elaborada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, la Sala observó las vías principales cercanas al lote en estudio, esto es, la calle 3ª, la diagonal 3ª, la carrera 26A y la carrera 27, además se identificó que los predios identificados como “001” y “002” en el plano catastral, con las direcciones calle 3ª No. 26-229 y calle 3ª No. 26A-24, respectivamente, se encuentran ubicados en esta área delimitada por las vías mencionadas. 100.

Al analizar las ubicaciones exactas en la carta catastral, la Sala concluyó que dichos inmuebles no coinciden con la ubicación del parque Alejandro Obregón, el cual, según lo establecido en el Plan Básico de Ordenamiento Territorial (PBOT) y el oficio de la oficina jurídica del municipio de Puerto Colombia de fecha 29 de octubre de 2014, está situado en el costado norte de la calle 3ª, entre las carreras 27 y 28.

Los predios referidos, por su parte, se encuentran localizados entre las carreras 26A y 27, lo que los sitúa fuera de los límites del parque. 101. Si bien los inmuebles en cuestión están ubicados en las inmediaciones del parque, al no coincidir con el área destinada para el mismo, no pueden ser considerados parte del espacio público que conforma el mencionado parque Alejandro Obregón. 102.

Por lo anterior, la Sala considera que no se debió colegir, entre otras razones, que era procedente la nulidad de los actos administrativos demandados por tratarse de bienes de uso público, cuando no se demostró que dichas áreas lo fueran. 103. Asimismo, tampoco se podía considerar que por tratarse de espacio público se debía ordenar al municipio de Puerto Colombia dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 123 de la Ley 388 de 1997, cuando dicha norma no establece una obligación directa en sí misma, sino que regula la situación de los bienes baldíos en suelo urbano, disponiendo que estos pertenecen a las entidades territoriales.

Igualmente, la disposición no se refiere a bienes de uso público. 104. En este contexto, al aplicar incorrectamente esta disposición a bienes que no califican como espacio público, el a quo confundió los regímenes jurídicos aplicables y basó su decisión en una norma que no corresponde a la naturaleza del bien en discusión, razón por la cual se revocará el ordinal 3° de decisión de instancia, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 105.

Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. 25 Radicación núm.: 08001-23-31-002-1997-12414-01 Demandante: Julio César Villalba Leones Demandado: Municipio de Puerto Colombia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal tercero de la sentencia de 11 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sección C, Escritural, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.