CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 47001-23-33-000-2017-00347-01 Nº Interno: 2193-2022 (Expediente digital) Demandante: Tomasa Cárdenas Miranda Demandados: E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega Medio de control: Proceso Ejecutivo – Ley 1080 de 2021 Tema: Apelación auto – Medida cautelar Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada contra el auto de 1 de octubre de 2020, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por medio del cual se decretó como medida cautelar el embargo y retención de los dineros depositados en la cuenta corriente y/o ahorros del Banco de Bogotá de la ciudad de Ciénaga y Santa Marta, en las que sea titular la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga.

ANTECEDENTES Con escrito de 23 de julio de 2019 la señora Tomasa Cárdenas Miranda, por intermedio de apoderado judicial, solicitó al Tribunal Administrativo del Magdalena que se decretara como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega posee en el Banco Bogotá en las ciudades de Ciénega y Santa Marta.

Enfatizó, que la medida procede como excepción al principio de inembargabilidad, pues la obligación exigida es de naturaleza laboral y proviene de una sentencia judicial, toda vez que, han trascurrido más de 7 años desde la expedición de la sentencia del proceso ordinario y más de 3 años desde que se libró mandamiento de pago y pese a los múltiples cobros efectuados, ha sido imposible lograr su pago Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Magdalena con auto de 1 de octubre de 2020, decretó la medida cautelar solicitada, al considerar: “Si bien el Código General del Proceso en su artículo 594 ha reiterado la imposibilidad de embargar los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación y a las cuentas del Sistema General de Participación, lo cierto es que de conformidad a (sic) dispuesto por la Honorable Corte Constitucional en sentencia C-543 de 2013, dicha prohibición debe ser valorada atendiendo a las excepciones que al respecto se han impuesto por la Máxima Guardiana del Estatuto Constitucional, esto es, que a fin de dar aplicación correcta a la mentada pauta legal, no puede soslayarse la pasibilidad de ordenar la imposición de una medida de embargo sobre dichos recursos cuando se pretenda el pago de acreencias de contenido laboral o contenidas en decisiones judiciales y las originadas en títulos emanados del Estado, siempre y cuando por parte de la entidad estatal deudora no se hubiesen atendido los plazos que la ley dispone para su cancelación. Aunado lo anterior, se tiene que el asunto sub lite comprende una obligación producto de una sentencia judicial, por tanto advierte esta Agencia Judicial que la medida de embargo solicitada, emerge como procedente y/o idónea, de conformidad al precepto jurisprudencial decantado por la Honorable Corte Constitucional y el máximo jerarca de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en la cual se ha establecido como excepción para el principio de inembargabilidad la situación que se registra en el sub iuris respecto de la obligación ejecutada, máxime si se tiene en cuenta que la misma se hizo exigible en vía judicial.

(…) En ese sentido, y como quiera que el ejecutante pretende que se decrete una medida cautelar con el objetivo de proteger los intereses que le asisten como consecuencia de la condena impuesta en sentencia de calenda de 27 de septiembre de 2007 proferida por el Tribunal Administrative del Magdalena dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, seguido por la señora TOMASA CARDENAS MIRANDA en contra en contra de la E.S.E. HOSPITAL SAN CRISTOBAL DE CIENAGA y confirmada por el H. Consejo de Estado a través de sentencia de calenda 01 de marzo de 2012; por lo que al encontrarse las sentencias judiciales dentro del listado de las excepciones del principio de inembargabilidad que cobija el presupuesto de las entidades y órganos del Estado, se considera procedente acceder a la solitud de embargo presentada.

Finalmente, se calcularé el monto máximo de la medida a decretar tomando como base la suma por la cual se ordenó seguir adelante con la ejecución, esto es, CIENTO DOS MILLONES SETECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL TRESCIENTOS SETETA (SIC) Y NUEVE PESOS $102.754.379) más un cincuenta por ciento (50%) del valor ejecutada, esto es, CINCUENTA Y UN MILLONES TRESCIENTOS SETENTA Y SIETE MIL CIENTO OCHENTA Y NUEVE PESOS (51.377.189) limitando el embargo a un valor total de CIENTO CINCUENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO TREINTA Y UN MIL QUINIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS ($154.131.568)” 1.1.

Del recurso de apelación El apoderado judicial de la entidad ejecutada interpuso recurso de apelación contra dicha decisión, argumentando: “(…) No obstante lo anterior, el suscrito considera que el Honorable Magistrado dejó de lado lo establecido por el Máximo Órgano de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa mediante auto del 25 de marzo de 2019, en el cual avoca conocimiento para unificar jurisprudencia respecto de la interpretación del principio de inembargabilidad que protege los recursos y bienes públicos en el marco de los artículos 594 y 597 ordinal 1 del Código General del Proceso, y el parágrafo 2o del artículo 195 de la Ley 1437 de 2011 y demás normas que lo consagran.

Lo anterior, teniendo en cuenta que en la providencia aquí atacada ordena el embargo y retención de los dineros depositados en cuentas del Banco de Bogotá en los cuales la entidad que represento sea titular, sin aclarar en la parte resolutiva del proveído, que dicho embargo debiera realizarse con apego al principio de inembargabilidad consagrado en el artículo 594 del CGP (…).

(…) Continuando con el anterior pronunciamiento, es de anotar la importancia jurídica que representa dicho estudio que deberá realizar el H. Consejo de Estado, y que a la fecha no ha culminado, teniendo en cuenta la trascendencia económica y necesidad de unificar jurisprudencia sobre el controvertido principio de inembargabilidad de los recursos, bienes y rentas del estado, pues i) repercute directamente en la materialización del derecho a la tutela judicial efectiva de quienes son titulares de creencias a cargo de las entidades públicas y, ii) impacta las finanzas del Estado” CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 del CPACA, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021; 150, 243 (numeral 5) de la ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021 y; 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, C.P.A.C.A. modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la entidad ejecutada. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub examine, procede como medida cautelar, el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que posee la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega, en el Banco de Bogotá en las ciudades de Ciénaga y Santa Marta; con el objetivo de lograrse el pago de una obligación de carácter laboral contenida en una sentencia judicial ejecutoriada.

Principio de inembargabilidad de los recursos públicos Inicialmente, la Corte Constitucional en Sentencia C-546 de 1992, al analizar la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 - normativa que reglamenta lo relativo al Presupuesto General de la Nación – respecto de la inembargabilidad de los bienes y rentas incorporados al Presupuesto General de la Nación, señaló que dicha norma era ajustada a la Carta bajo la salvedad de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”, posición que fue reiterada en las sentencias C-013 y C-017 de 1993.

Posteriormente, en la Sentencia C-354 de 1997, la Corte precisó que, aunque por regla general los recursos públicos son inembargables, este principio tiene excepciones “cuando se trate de sentencias judiciales, con miras a garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos a las personas en dichas sentencias”. En el mismo sentido, en sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, en los siguientes términos: “(…) Sin embargo, la jurisprudencia también ha dejado en claro que el principio de inembargabilidad no es absoluto sino que por el contrario debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política.

En esa medida, la facultad del Legislador también debe ejercerse dentro de los límites trazados desde la propia Constitución, como el reconocimiento de la dignidad humana, el principio de efectividad de los derechos, el principio de seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo, entre otros.

Sobre el particular, en la Sentencia C-354 de 1997, MP. Antonio Barrera Carbonell, la Corte señaló: “Corresponde en consecuencia a la ley determinar cuáles son "los demás bienes" que son inembargables, es decir, aquéllos que no constituyen prenda de garantía general de los acreedores y que por lo tanto no pueden ser sometidos a medidas ejecutivas de embargo y secuestro cuando se adelante proceso de ejecución contra el Estado.

Pero el legislador, si bien posee la libertad para configurar la norma jurídica y tiene, por consiguiente, una potestad discrecional, no por ello puede actuar de modo arbitrario, porque tiene como límites los preceptos de la Constitución, que reconocen principios, valores y derechos. En tal virtud, debe atender a límites tales como: el principio del reconocimiento de la dignidad humana, la vigencia y efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, el principio de la seguridad jurídica, el derecho a la propiedad, el acceso a la justicia como medio para lograr la protección de sus derechos violados o desconocidos por el Estado, y la necesidad de asegurar la vigencia de un orden justo.

Es decir, que al diseñar las respectivas normas el legislador debe buscar una conciliación o armonización de intereses contrapuestos: los generales del Estado tendientes a asegurar la intangibilidad de sus bienes y recursos y los particulares y concretos de las personas, reconocidos y protegidos constitucionalmente”.(…) 4.3.- En este panorama, el Legislador ha adoptado como regla general la inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación. Pero ante la necesidad de armonizar esa cláusula con los demás principios y derechos reconocidos en la Constitución, la jurisprudencia ha fijado algunas reglas de excepción, pues no puede perderse de vista que el postulado de la prevalencia del interés general también comprende el deber de proteger y asegurar la efectividad de los derechos fundamentales de cada persona individualmente considerada. 4.3.1.- La primera excepción tiene que ver con la necesidad de satisfacer créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas.

Al respecto, en la Sentencia C-546 de 1992, la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 16 de la Ley 38 de 1989 (inembargabilidad de rentas y recursos del Presupuesto General de la Nación), en el entendido de que “en aquellos casos en los cuales la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias a cargo del Estado surgidas de las obligaciones laborales, solo se logre mediante el embargo de bienes y rentas incorporados al presupuesto de la nación, este será embargable en los términos del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo”.

(…) (…) Este criterio ha sido reiterado en diversas oportunidades, tanto en asuntos de tutela como de control abstracto de constitucionalidad, y apunta a la realización efectiva de derechos laborales reconocidos en sentencia judicial o en actos administrativos que así lo dispongan en forma inequívoca. 4.3.2.- La segunda regla de excepción tiene que ver con el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Así fue declarado desde la Sentencia C-354 de 1997, donde la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), “bajo el entendido de que los créditos a cargo del Estado, bien sean que consten en sentencias o en otros títulos legalmente válidos, deben ser pagados mediante el procedimiento que indica la norma acusada y que transcurridos 18 meses después de que ellos sean exigibles, es posible adelantar ejecución, con embargo de recursos del presupuesto -en primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, cuando se trate de esta clase de títulos- y sobre los bienes de las entidades u órganos respectivos”.

( ). 4.3.3.- Finalmente, la tercera excepción a la cláusula de inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación, se origina en los títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. En la Sentencia C-103 de 1994 la Corte declaró la constitucionalidad condicionada de varias normas del Código de Procedimiento Civil relativas a la ejecución contra entidades de derecho público y la inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación. (…). 4.4.- Las reglas de excepción anteriormente descritas lejos de ser excluyentes son complementarias, pero mantiene plena vigencia la regla general de la inembargabilidad de recursos del Presupuesto General de la Nación. Además, en el caso de la ejecución de sentencias y títulos ejecutivos emanados de la administración, la posibilidad de embargo exige que se haya agotado, sin éxito, el plazo previsto en el Código Contencioso Administrativo para el cumplimiento de las obligaciones del Estado (…)”.

Precisado lo anterior, la Corte Constitucional dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias.

Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible. Caso concreto Sobre el asunto, esta Corporación mediante sentencia de 10 de junio de 2021, indicó que: “(…) [E]n la sentencia C-1154 de 2008, la Corte Constitucional estableció tres excepciones a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, (…) dispuso que los recursos del Presupuesto General de la Nación podrían ser embargados, cuando se trata de: 1.

Créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas. 2. El pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos reconocidos en dichas providencias. 3. Títulos emanados del Estado que reconocen una obligación clara, expresa y exigible (…) [S]e colige que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca obedeció, únicamente, al análisis de los artículos 593 y 594 del Código General del Proceso, a partir de lo cual precisó la imposibilidad de decretar medidas de embargo sobre recursos provenientes del presupuesto general de la Nación, y concluyó que el pago de las sentencias está garantizado a través de los rubros destinados en cada vigencia presupuestal.

(…) [E]s claro para la Sala que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en desconocimiento del precedente constitucional relacionado con las excepciones al principio de inembargabilidad de recursos públicos, lo que, como bien lo señaló la Sección Cuarta de esta corporación, vulnera los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso de la accionante (…)”.

A su vez, la Sección Quinta de esta Corporación, adujó: “(…) en los casos de pagos de sentencias judiciales el juez debe decretar inicialmente el embargo sobre las cuentas destinadas al pago de conciliaciones y sentencias judiciales y de las cuentas de libre destinación y si tales recursos no son suficientes para cubrir el monto de la acreencia deberá decretar el embargo de las que tengan destinación específica, para garantizar el real y efectivo acceso a la administración de justicia. 99.

De la ratio de las sentencias de constitucionalidad que han precisado las excepciones a la regla general de inembargabilidad, resulta forzoso concluir que el artículo 594 del Código General del Proceso debe interpretarse teniéndolas en cuenta, esto es, incluyéndolas a la hora de darle alcance en el caso concreto, a efectos de hacer efectivos derechos y principios de raigambre fundamental, respecto de los cuales la aplicación de la prohibición de embargar recursos del Presupuesto General de la Nación, los tornaría nugatorios. 100.

Lo anterior, por cuanto si la entidad solamente tiene cuentas en las que maneje recursos de naturaleza inembargable, ello llevaría implícita la imposibilidad de cobrar la acreencia y la sentencia judicial que condenó al Estado caería en el vacío o quedaría al arbitrio de la entidad si la paga o no”. Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos consagrados en el Presupuesto General de la Nación no es absoluto, este debe conciliarse con los demás valores, principios y derechos reconocidos en la Carta Política para cada persona, toda vez que, como se vio, una de esas excepciones tiene que ver con el pago de créditos u obligaciones de origen laboral con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, excepción que fue consagrada desde la sentencias C-013 y C-017 de 1993, en la cuales la Corte declaró la constitucionalidad condicionada del artículo 19 del Decreto 111 de 1996 (inembargabilidad del Presupuesto General de la Nación), aún con la existencia en el ordenamiento del artículo 594 del Código General del Proceso, el cual debe interpretarse con los parámetros establecidos por la Corte Constitucional.

En aplicación de dicha tesis, este despacho ha resuelto controversias análogas, en auto de 10 de febrero de 2022, se decidió que en el marco de un proceso ejecutivo es procedente decretar medidas cautelares de embargo a los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación; siempre y cuando, el título ejecutivo tenga como fuente una acreencia de origen laboral o de seguridad social, como lo son el pago de salarios y prestaciones sociales del empleador a la labor del trabajador en el marco de una relación laboral.

En efecto, teniendo en cuenta que en el presente proceso ejecutivo, la señora Tomasa Cárdenas Miranda pretende el pago de la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2007 por el Tribunal Administrativo del Magdalena, confirmada por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado el 1 de maro de 2012, por medio de las cuales, se declaró la nulidad de la Resolución 0369 de 16 de abril de 2012 y ordenó a la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénaga, a liquidar y pagar debidamente indexado en favor de la ejecutante, las cesantías definitivas conforme lo previsto en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, con la respectiva indemnización moratoria a partir del 11 de julio de 2002 y hasta que se haga efectivo el pago de la prestación adeudada De tal suerte que, esta Sala concluye que como lo perseguido es el pago de una obligación laboral contenida en una sentencia judicial ejecutoriada, ello configura uno de los supuestos previstos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, le asiste razón al Tribunal Administrativo de Magdalena al ordenar como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que posee la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega en el Banco de Bogotá en las ciudades de Ciénaga y Santa Marta, limitando su valor a ciento cincuenta y cuatro millones ciento treinta y un mil quinientos sesenta y ocho pesos ($154.131.568 m/cte.); toda vez que, si bien existe una regla general al principio de inembargabilidad de los recursos públicos incorporados al Presupuesto General de la Nación, no es menos cierto que tal postura ha sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de la Corte Constitucional, y de esta corporación, en las providencias mencionadas, en las cuales se han establecido ciertas excepciones; precisamente, con miras a armonizar el principio de inembargabilidad de los recursos públicos con la garantía y vigencia de la Constitución y los derechos fundamentales consagrados en ella.

Así las cosas, la Sala confirmará la providencia de 1 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, que decretó como medida cautelar el embargo y secuestro de las cuentas bancarias que posee la entidad ejecutada en el Banco Bogotá en las ciudades de Ciénaga y Santa Marta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 1 de octubre de 2020, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Magdalena decretó una medida cautelar consistente en embargo y secuestro de las cuentas bancarias que posee la E.S.E. Hospital San Cristóbal de Ciénega en el Banco de Bogotá en las ciudades de Ciénaga y Santa Marta, de conformidad con lo expuesto.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) ​​​                         (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS​​                CARMELO PERDOMO CUÉTER