Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 9 de junio de 2025 Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Inmediatez Síntesis del caso: La parte actora enjuició la sentencia de segunda instancia mediante la cual la autoridad judicial accionada revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Dora Isabel Portilla Pino contra el Tribunal Administrativo de Nariño. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte actora. 1.2. Posición de la parte accionada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte actora 1. El 13 de mayo de 2025, Dora Isabel Portilla Pino, por medio de apoderado, presentó una acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad social, igualdad, vida, salud y mínimo vital, con ocasión de la Sentencia de 18 de octubre de 2022, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 52001-33-33-003- 2017-00314-00/01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “6.1. Declarar que con la sentencia del 18 de octubre de 2022 del Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó el fallo dictado por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Pasto, por medio de Sentencia del 22 de enero de 2020 dentro del proceso contencioso administrativo promovido por la señora 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela.
Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 DORA ISABEL PORTILLO PINO contra la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL-, EJERCITO NACIONAL se desconocen los derechos fundamentales del actor a la seguridad social, igualdad, debido proceso, vida en condiciones dignas y humanas, salud, mínimo vital y el principio de estabilidad económica y social para los allegados del causante. 6.2.
Dejar sin efectos y validez jurídica la Providencia Judicial del 18 de octubre de 2022 del Tribunal Administrativo de Nariño, que revocó el fallo dictado por el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Pasto, por medio de Sentencia del 22 de enero de 2020 dentro del proceso contencioso administrativo promovido por la señora DORA ISABEL PORTILLO PINO contra la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- EJERCITO NACIONAL. 6.3.
En consecuencia le solicitó respetuosamente, como forma de protección de los derechos y principios fundamentales invocados, y en la forma en que la Corporación lo disponga, esto es devolviendo el expediente a la Sala de lo Contencioso Administrativo de Nariño para que emita una nueva sentencia en la cual se observe el precedente de la Corte Constitucional o de manera directa, se ordene a la NACIÓN- MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL- EJERCITO NACIONAL, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes favor de la señora DORA ISABEL PORTILLO PINO, con ocasión del fallecimiento de hijo JHONNY ALEJANDRO ALARCÓN PORTILLA (Q.E.P.P), como beneficiaria, a partir del 25 de diciembre de 2011, junto con el retroactivo correspondiente e intereses moratorios a que haya lugar.” 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se identificaron los siguientes: 4. 1) El 18 de octubre de 2017, Dora Isabel Portilla Pino presentó una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, en la que ssolicitó la nulidad de la Resolución No. 9178 de 28 de diciembre de 2012, mediante la cual la entidad demandada negó la pensión de sobrevivientes a su favor, como madre de Johnny Alejandro Alarcón Portilla, quien falleció cuando prestaba el servicio militar obligatorio.
A título de restablecimiento del derecho, pidió el reconocimiento de dicha pensión a partir de 25 de diciembre de 2011. 5. 2) El 22 de enero de 2020, el Juzgado 3 Administrativo de Pasto accedió a las pretensiones. Determinó que la norma aplicable al caso era la Ley 100 de 1993, ya que su aplicación resultaba más favorable conforme con la jurisprudencia vigente.
Verificó el cumplimiento de los requisitos exigidos en los artículos 46 y 47 de dicha ley para acceder a la pensión de sobrevivientes debido a que Johnny Alejandro Alarcón Portilla prestó 67.78 semanas de servicio y su madre, la señora Portilla Pino, dependía económicamente de él. En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo demandado y reconoció el derecho de la accionante a percibir la pensión de sobreviviente en calidad de madre del soldado regular fallecido, a partir de25 de diciembre de 2011, pero con efectos fiscales desde el 18 de septiembre de 2017.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 6. 3) Inconforme con dicha decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, en el cual sostuvo que la muerte de Johnny Alejandro Alarcón Portilla no daba lugar al reconocimiento de dicha pensión, ya que el Decreto 2728 de 1968, norma vigente para el momento de los hechos, no consagró este derecho a favor de los soldados conscriptos, limitándose a reconocer una compensación por muerte a sus beneficiarios.
Sostuvo que no se demostró la dependencia económica de la madre del fallecido, ya que, para el momento de los hechos, ella tenía 39 años, se encontraba en edad productiva, y no se probó que careciera de ingresos o que padeciera alguna condición de salud que le impidiera trabajar. 7. 4) Mediante Sentencia de 18 de octubre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.
Determinó que, para el 25 de diciembre de 2011, fecha de la muerte de Johnny Alejandro Alarcón Portilla, quien se incorporó a las fuerzas militares como soldado regular y murió en simple actividad, no existía una norma que estableciera el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes. 8. Señaló que, en principio, la norma aplicable al caso era el Decreto 2728 de 1968, la cual únicamente contemplaba como prestación la compensación por muerte equivalente a 24 meses de sueldo básico de un cabo segundo o marinero.
No obstante, conforme con la Sentencia de Unificación de 12 de abril de 20182, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, y con fundamento en el principio de favorabilidad, los beneficiarios de quien falleció en simple actividad con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993 se podían beneficiar de la pensión de sobrevivientes. 9.
Sin embargo, sostuvo que, en el presente caso, no se tenía derecho a la aludida pensión porque, de conformidad con los testimonios del proceso, la accionante no dependía económicamente de los ingresos de su hijo fallecido, pues la ayuda que él le brindaba era esporádica y no se demostró que, durante el lapso en el que prestó el servicio militar, le hubiera destinado algún recurso.
En esa medida, indicó que existía certeza de que Dora Isabel Portilla Pino no dependía económicamente de su hijo y que el aporte de Johnny Alejandro Alarcón Portilla no era la base principal de sustento de la familia, ya que en las declaraciones no hubo alusión a una suma cierta ni fija, además estaba demostrado que la señora Portilla Pino estaba en edad productiva y se dedicaba al arreglo de casas y oficinas. 2 Radicación No. 81001-23-33-000-2014-00012-01 (132-15).
CE-SUJ-SII-010-2018. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 10.
Como fundamento de la vulneración, la parte actora alegó que el Tribunal Administrativo de Nariño incurrió en un defecto fáctico y en un desconocimiento del precedente constitucional. 11. Sostuvo que el análisis realizado fue inadecuado, debido a que se hizo una apreciación irrazonable de la declaración extrajuicio rendida por Mariela Sánchez Sánchez, el 19 de junio de 2014, así como del Formato de Seguro de Vida Subsidiado de las Fuerzas Militares de Colombia, en el cual Johnny Alejandro Alarcón Portilla manifestó que su única beneficiaria era su madre.
Igualmente, cuestionó la valoración de la declaración de los testigos Aydee Arias Zamora y Bernardo Emilso Portilla Pino, quienes dieron cuenta de la dependencia económica de la señora Portilla Pino y del monto mensual de lo que le aportaba su hijo. Por ende, indicó que los testimonios evidenciaban la ayuda constante y permanente del causante hacia ella, motivada por sus múltiples patologías. 12.
Añadió que el tribunal se apartó del precedente constitucional3 según el cual no se requiere de una dependencia económica absoluta para obtener la pensión de sobrevivientes. Adujo que la accionada opto por aplicar una interpretación contraria a la sostenida por la Corte Constitucional, lo que conllevó a la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso.
Asimismo, afirmó que se apartó de la Sentencia CE-SUJ-SII-010-2018 del Consejo de Estado, que refuerza y precisa los criterios bajos los cuales debe analizarse el acceso a la pensión de sobrevivientes en el caso de personas que prestan el servicio militar obligatorio y mueren mientras se encontraban activamente vinculadas a la fuerza pública. 1.2.
Posición de la parte accionada y demás vinculados4 13. El Tribunal Administrativo de Nariño5 sostuvo que la Sentencia de 18 de octubre de 2022 fue proferida de conformidad con el estudio de la demanda, las pruebas aportadas al proceso, las alegaciones de las partes, el precedente jurisprudencial y la normativa constitucional y legal relacionada con el tema, lo que conllevó a revocar la decisión de primera instancia. 14.
Recalcó que el acceso a la administración de justicia no implicaba una declaración total y positiva de las pretensiones de los actores en detrimento de la normatividad. Manifestó que no era posible que, vía tutela, la accionante pretendiera deducir consecuencias favorables, sobre la base 3 Corte Constitucional, Sentencias C-111 de 2006, C-1035 de 2008 y T-076 de 2003 y T-619 de 2010. 4 Mediante Auto de 19 de mayo de 2025, el despacho ponente (1) admitió la acción de tutela, (2) tuvo como demandado al Tribunal Administrativo de Nariño y (3) vinculó al Juzgado 3 Administrativo de Pasto y al Ministerio de Defensa Nacional – Ejército Nacional, como terceros con interés en el asunto. 5 Índice 10 del aplicativo SAMAI.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 de un supuesto desconocimiento del orden jurídico que nunca ocurrió. Adicionalmente, precisó que desde la emisión de la providencia cuestionada trascurrieron 2 años y 7 meses, por lo que no se cumplía con el requisito de inmediatez y resultaba improcedente la acción de tutela. 15.
El Juzgado 3 Administrativo de Pasto6 afirmó que las actuaciones que adelantó se surtieron en su integridad con observancia de la ley procesal y que la sentencia que resolvió de fondo el asunto fue dictada conforme con el acervo probatorio obrante en el plenario, por lo que no se configuraba la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante.
En consecuencia, solicitó que se negara el amparo solicitado. 16. El Ministerio de Defensa – Ejército Nacional guardó silencio, pese a haber sido debidamente notificado7.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusión. 2.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 17. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de inmediatez, por los motivos que pasan a explicarse: 18.
La Corte Constitucional8 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción misma.
Aunado a ello, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto. 19. En ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio y análisis de la inmediatez se debe efectuar a partir del concepto de razonabilidad, (se trascribe) “teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”. 20.
Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, estableció, como regla general, que 6 Índice 12 del aplicativo SAMAI. 7 Índice 8 del aplicativo SAMAI. 8 Sentencia SU-018 de 2018. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014.
Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia objeto de reproche constitucional.
No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que (se trascribe) “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”. 21. Para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante. 22.
En el presente caso, resulta claro que la solicitud de amparo está orientada a que se deje sin efectos la Sentencia de 18 de octubre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 52001-33-33-003-2017-00314-01, por lo que, al revisar el expediente de dicho proceso, la Sala logró acreditar que la providencia enjuiciada fue notificada el 26 de octubre de 202210. 23.
Así las cosas, se tiene que, entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (26 de octubre de 2022) y la presentación de la acción de tutela (13 de mayo de 2025) transcurrieron más de 2 años y 6 meses, por lo que el plazo que dejó pasar la parte actora para acudir ante el juez de tutela con el propósito de solicitar el amparo de su derecho fundamental, de cara a la decisión de segunda instancia del Tribunal Administrativo de Nariño, no resultó ser razonable. 24.
Sin perjuicio de lo anterior, se pone de presente que, en el escrito de tutela, la parte actora refirió que el mencionado requisito sí se cumplía, ya que (se trascribe): “En el caso sub-examine se encuentra acreditado el requisito de la inmediatez, teniendo en cuenta que mediante Auto de Sustanciación del 14 de marzo de 2024, el Juzgado Tercero Contencioso Administrativo del Circuito de Pasto aprobó la liquidación de costas, es decir habría trascurrido sólo (1) año desde que la decisión quedo en firme o si se tuviera en cuenta la fecha de la sentencia del Tribunal Administrativo de Pasto, habrían transcurrido alrededor de (2) años, por lo que se considera que se está ante un periodo razonable y oportuno de acuerdo a la jurisprudencia constitucional. 10 El mensaje de datos fue enviado el 24 de octubre de 2022.
Tal y como consta en la página web de la Rama Judicial – Consulta de Procesos Nacional Unificada. Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 7 de 8 Ahora bien, si en gracia de discusión el juez constitucional considera que no se encuentra acreditado el requisito de inmediatez, es pertinente destacar lo señalado por la Corte a través de su jurisprudencia, en particular mediante la sentencia T-246 de 2015, la cual señaló que el Juez de tutela debe realizar una valoración de los hechos que configuran el caso concreto cuando la acción no se presenta en un término prudencial y razonable: “La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual”.
Bajo el anterior panorama, es pertinente señalar que la vulneración de los derechos fundamentales de la señora DORA ISABEL PORTILLA PINO sigue latente, pues con la negativa en el reconocimiento de la pensión de sobreviviente, mi poderdante vive en condiciones de vulnerabilidad y están en peligro sus derechos al MÍNIMO VITAL, SEGURIDAD SOCIAL, IGUALDAD, VIDA EN CONDICIONES DIGNAS Y HUMANAS y SALUD.
Por lo anterior, resulta improcedente que el paso del tiempo sea invocado como un obstáculo insalvable para siquiera permitir un análisis de fondo sobre los hechos que motivan esta solicitud de amparo, de manera que, acoger una interpretación estrictamente literal del principio de inmediatez, sin considerar el contexto específico del caso, no solo desconoce el acceso a la justicia, sino que además perpetúa la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se reclama.
En virtud de lo expuesto, se ruega S.S analizar las circunstancias del caso en concreto de la señora DORA ISABEL PORTILLA PINO con la finalidad de que los derechos fundamentales de mi poderdante no sean menoscabados.”, 25. En atención a lo trascrito, la Sala considera que, aunque la accionante sostuvo que el requisito de inmediatez se acreditaba desde el auto de liquidación de costas, la Sala ha de precisar que aquel no incide en el cómputo del término de inmediatez y, en todo caso, fue proferido el 14 de marzo de 2024, es decir, más de 1 año antes de la presentación de la tutela, como bien lo reconoció la parte actora 26.
Además, frente al argumento de que la presunta vulneración de sus derechos fundamentales “sigue latente” o, en otros términos, genera un daño continuado, la Sala estima que no puede ser de recibo, comoquiera que, de aceptar esa hipótesis, dado que todas las sentencias generan determinados efectos que perduran en el tiempo, se estaría en todos los casos, ante daños continuados, razón por la cual, el plazo de inmediatez no tendría razón de existir. 27.
En esa medida, lo invocado por la parte actora no se encuadra en ninguno de los supuestos especiales o circunstancias relacionadas en el Radicación: 11001-03-15-000-2025-02833-00 Accionante: Dora Isabel Portilla Pino Accionado: Tribunal Administrativo de Nariño Referencia: Acción de tutela. Sentencia de primera instancia Decisión: Declara improcedente _________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 párrafo 21 de esta providencia, que permitan aceptar una interposición después de ese plazo, pues, con la emisión de la Sentencia de 18 de octubre de 2022, la parte actora debió actuar en un plazo razonable, pues, permitir que entre el momento en que se profirió la providencia cuestionada y la presentación de la acción de tutela transcurra un lapso excesivo, compromete la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada11. 2.2.
Conclusión 28. Tras corroborar que no se superó el requisito de inmediatez, la Sala se abstendrá de pronunciarse sobre los demás requisitos de procedibilidad y declarará la improcedencia de la acción de tutela. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por Dora Isabel Portilla Pino, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier solicitud y/o recurso contra esta deberá dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTINEZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 11 Corte Constitucional, T-001 de 2022. 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.