-'1 1 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO • SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación—Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Demandado: Luis Carlos Ochoa Cadavid Referencia: Medio de control de repetición Tema: Repetición. Subtema 1: Presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. Subtema 2: Régimen legal aplicable-Ley 678 de 2001.
Subtema 3: Elemento subjetivo-Culpa grave. Omisión en el ejercicio de las funciones, no acreditada. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión del 5 de mayo de 20051, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra, la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, el 7 de septiembre de 2017, que accedió a las pretensiones de la demanda.
1. SÍNTESIS DEL CASO El Ministerio de agricultura y Desarrollo Rural, como sucesor procesal del extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA), fue condenado a pagar salarios y prestaciones sociales al señor Buenaventura Flórez, en virtud de la declaración de existencia de una relación laboral encubierta mediante contratos de prestación de servicios celebrados desde el 2 de enero de 1987 hasta el 22 de septiembre de 2003.
El ente accionante pretende que la suma pagada en cumplimiento de la sentencia condenatoria sea reembolsada por Luis Carlos Ochoa Cadavid, en condición de ex gerente liquidador del INCORA, porque, a su juicio, actuó con culpa grave por omisión del ejercicio de sus funciones, pues el instituto no ejerció la defensa judicial en el proceso promovido por el médico Flórez Pico ni presentó recurso de apelación contra la sentencia condenatoria.
II.
ANTECEDENTES 2.1. El 3 de diciembre de 2008, el apoderado designado por el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición en contra de Luis Carlos Ochoa Cadavid, para que se declare su responsabilidad patrimonial a título de culpa grave, por omisión del ejercicio de sus funciones como gerente liquidador del INCORA y, como consecuencia, se condene al pago de trecientos cuarenta y un millones seiscientos mil setecientos cincuenta y dos pesos ($341.600.752), que el organismo debió pagar en cumplimiento de la sentencia dictada por el Juzgado único Promiscuo de Saravena, Arauca, el 19 de diciembre de 2006, en un proceso ordinario labora12. ' Según consta en el acta núm. 15 suscrita en esa fecha por la Sección Tercera de esta Corporación. 2 Folio 2 del c. 1. 1 11.
Expediente: 8100-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 2.1.1. Como fundamentos fácticos de las anteriores; pretensiones, el ministerio demandante enunció, en síntesis. que: (i) Luis Carlos Ochoa Cadavid fue nombrado gerente liquidador del INCORA mediante Decreto 4222 de 15 de diciembre de 2004;
(u) el Juzgado Único Promiscuo de Saravena, Arauca, notificó la demanda laboral, presentada por el señor Buenaventura Flórez, al director del instituto, Luis Carlos Ochoa, el 30 de marzo el 2005; (iii) el representante del instituto no presentó escrito de contestación de la demanda, no controvirtió las pruebas presentadas ni asistió a las audiencias, comportamiento que "se tomó como un indicio grave en contra de la entidad";
(iv) contra la sentencia condenatoria, expedida el 19 de diciembre de 2006 por el Juzgado Promiscuo de Saravena, el representante del instituto no presentó recurso de apelación "a pesar de tratarse de un proceso de primera instancia"; (y) terminado el proceso de liquidación del INCORA, dispuesto en el Decreto 1292 de 2003, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumió los derechos y obligaciones del institut03. 2.1.2.
A modo de sustento jurídico de la pretensión de reembolso, el ente territorial hizo referencia al artículo 90 de la Constitución Política, al artículo 77 del Código Contencioso Administrativo, en adelante CCA, y al artículo 63 del Código Civil, para sustentar la atribución de responsabilidad patrimonial en contra del demandado a título de culpa grave, por la falta de diligencia debida enprocurar la defensa técnica del instituto durante el proceso ordinario laboral que culminó con sentencia condenatoria4. 2.2.
El Tribunal Administrativo de Arauca admitió la demanda mediante auto de 4 de febrero de 2009. Tras intentar fallidamente la notificación personal de la demanda en la dirección de residencia del accionado, e! tribunal procedió a realizar "notificación por aviso" fechado el 7 de diciembre de 20;1 0, remitido a una dirección reportada en la ciudad de Bogotá6. 2.3.
Encontrándose el proceso en segunda instancia para decidir el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia, esta Corporación, por auto de 2 de julio de 2014, declaró la nulidad de todo lo actuado por indebida notificación del auto admisorio de la demanda —alegada por el accionado— porque, para la fecha en que fue emitida la providencia y se comunicó el aviso, Luis Carlos Ochoa tenía domicilio en Medellín, no en Bogotá. Asimismo, el despacho sustanciador constató que la primera intervención deF accionado fue para alegar la nulidad, motivo por el que descartó el saneamiento de la causal y decidió aplicar lo previsto en el artículo 330 del CPC "para efectos de la notificación del auto- admisorio de la demanda" por conducta concluyente7. 2.4.
El apoderado de Luis Carlos Ochoa presentó escrito de contestación de la demanda en el que propuso las siguientes excepcionés: (i) caducidad, porque el proceso no inició dentro de la oportunidad prevista en la norma procesal por causa de la declaración de nulidad, pues, a su juicio, el término feneció antes de la notificación del auto admisorio;
(u) falta de legitimación en la causa por activa, porque el Ministerio había perdido competencia para ejercer la acción de repetición por encontrarse vencido "el término de 6 meses establecido en el artículo 8 de la ley 678 de 2001 para la presentación de la demanda"; (iii) inexistencia de responsabilidad por la sentencia condenatoria, porque las circunstancias que llevaron a la falta de defensa técnica del Instituto "se enmarcan en e/ principio de la 3 Folio 3 del c. 1.
Folios 5-9 del c. 1. Folio 154 del c. 1. 6 Folios 161,171 y 187 c. 1. Folio 440 del c. 1-2. 2 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural buena fe y confianza, puesto que el Dr. Ochoa estaba convencido de que el equipo jurídico estaba actuando diligentemente"; (iv) falta de configuración de culpa grave, ya que las funciones a cargo del gerente liquidador no le imponían vigilar directamente los procesos judiciales promovidos en contra del instituto, en atención a que "existe una distribución de funciones debida y legalmente establecida en donde corresponde a la oficina jurídica tramitar y llevar el control de tales actuaciones".
Para sustentar lo anterior, el demandado argumentó que la directora de la oficina jurídica, Sonia Patricia Ramírez, en los informes de actividades mensuales, afirmó "haber ejercido coordinación del área legal, seguimiento y control de los procesos", además de actuar "como supervisora de los contratos de los abogados a cargo del área jurídica" e "interventora' funciones en virtud de las cuales certificó que el abogado Fernando José Tovar "había contestado la demanda presentada en Arauca por el señor Buenaventura Flórez Pico".
Aclaró, además, que si bien el juzgado promiscuo de Saravena, el 31 de enero de 2005, citó al liquidador del INCORA para notificar la demanda, la coordinadora de la oficina jurídica, Sonia Ramírez, por oficio de 2 de febrero del mismo año, manifestó que era necesario efectuar "la notificación personal al liquidador ( ) so pena de nulidad".
Por último, manifestó que "el demandado no es el firmante de 'la notificación personal de la demanda', fue suplantado en su firma1,8. 2.5. En la etapa probatoria, el tribunal incorporó los documentos aportados con la demanda, declaró válidos los medios de prueba decretados y practicados en el proceso antes de la declaración de nulidad, ordenó expedir oficios al Ministerio de Agricultura y decretó la práctica de testimonios, así como de un dictamen pericia¡, para confrontar el acto de notificación personal de la demanda tramitada por el juzgado promiscuo de Saravena con los poderes que había otorgado el demandado, con el propósito de establecer si todos fueron firmados por Ochoa Cadavid9.
En la etapa de alegaciones, el apoderado del ministerio reiteró que la condena devino por la conducta gravemente culposa asumida por el gerente liquidador al omitir la defensa del Incora en el proceso judicial promovido por Buenaventura Flórez10. El demandado insistió en que no se configura la conducta gravemente culposa que se le atribuye, porque la defensa del instituto fue encomendada por la directora de la oficina jurídica, Sonia Patricia Ramírez, al abogado Fernando Tovar. 2.6.
El Tribunal Administrativo de Arauca, en sentencia del 7 de septiembre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones 12. En primer término, declaró no probadas las excepciones, pues constató que la demanda fue presentada por el ente que pagó la condena, distinto es que la norma también habilite al Ministerio Público y al Ministerio de Justicia a ejercer la acción cuando la entidad facultada no lo hace dentro de los seis meses siguientes al pago.
Asimismo, afirmó que el conteo del término de dos años para el ejercicio oportuno de la acción cesó con la presentación de la demanda, el 3 de diciembre de 2008, no con su admisión, como lo afirmó el demandado. En segundo término, refirió los cuatro presupuestos de estimación de las pretensiones de repetición, así: (i) la condición de servidor o exservidor público del demandado;
(II) la decisión judicial que condene a una entidad pública a reparar un Folio 456 c. 1-2. Folio 485 c. 1-2. 10 Folio 497 c. 1-2. 11 Folio 509 c. 1-2. 12 Folio 568 del c. ppal. 3.71 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural daño antijurídico; (iii) la acreditación del pago total de lacondena; y (iv) la conducta dolosa o gravemente culposa del agente. 2.6.1.
En cuanto al primer presupuesto, encontró demostrado que Luis Carlos Ochoa ejerció el cargo de gerente liquidador del INCORA durante el trámite del proceso judicial que culminó con la sentencia condenatoria; cargo que le imponía "intervenir en los procesos judiciales y tener su manejo, informar sobre ellos y pagar sus obligaciones ( ), con lo que se establece su participación determinante en la responsabilidad que se le asignó a la entidad". 2.6.2.
Respecto al segundo presupuesto, constató que el INCORA fue condenado al pago de una suma de dinero en un proceso laboral ordinario, a través de sentencia expedida el 19 de diciembre de 2006 por el Juzgado único Promiscuo de Saravena, Arauca. 2.6.3. Con respecto al tercer elemento, consideró que. el acto administrativo por medio del cual el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reconoció y ordenó el pago de la suma de condena, y el oficio en el que consta.la transferencia a la cuenta bancaria reportada por el beneficiario, acreditaron suficientemente el cumplimiento de la obligación contenida en la sentencia condenatoria. 2.6.4.
En cuanto a la conducta del accionado, afirmó que los documentos allegados al expediente dan cuenta de que el Juzgado único PFomiscuo de Saravena, por medio de oficios fechados el 13 de enero y el 28 de febrero de 2005, citó al gerente del INCORA para llevar a cabo la diligencia de notifiqación de la demanda, con indicación del nombre del demandante, el número del expediente y la naturaleza del asunto; comunicaciones que fueron respondidas "de manera expresa por el Instituto el 4 de febrero de 2005, haciendo caso omiso de la citación, pues en su lugar pidió que se le notificara por intermedio del Gobernador de Açauca".
Agregó que el 11 de marzo del mismo año, "( ) de nuevo, en forma expresa, el Instituto le responde al Juzgado ( ), solicitando que se le notifique pero esta vez pide que se le notifique a través del Tribunal Contencioso de Cundinamarca. Con estos datos en su poder, oficiales y surgidos del propio Juzgado y conocidos en forma expresa por la entidad, era suficiente para que el INCORA en liquidación y su liquidador se hiciera parte en el proceso, lo registraran en sus bases de datos, otorgaran poder y efectuaran estricta vigilancia y seguimiento sobre su desarrollo.
Pero en su lugar sé omitió asumir el cuidado y la representación judicial del proceso ( ). Su inactividad impidió la defensa de los intereses oficiales y generó la condena de la entidad pública que había sido puesta a su cuidado, con lo que le es aplicable el artículo 6 de la Ley 678 de 2001". Consideró, además, que si bien el informe suscrito ponla jefe de la oficina jurídica de la época da cuenta de que el abogado Tovar Corrales contestó la demanda presentada por Buenaventura Flórez, ese documento "no se ratificó ni confrontó con el alegado informe del abogado ( ), ni tampoco se ácreditó el otorgamiento de poder para el caso ( ).
Se resalta y reitera que a pesar de no haber probado Ochoa Cada vid que en verdad otorgó el poder, y pese a que tenía el dominio del hecho, la ausencia de controles y de vigilancia sobre el proceso y sobre sus subalternos quedó en evidencia y son aspectos que reafirman la responsabilidad del demandado". 1411. Por lo expuesto, concluyó que la omisión de defensa técnica en el proceso judicial en el que resultó condenado el INCORA no tuvo como única causa el comportamiento culposo del demandado, pues se demostró que "también intervino 4 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la oficina jurídica y sus integrantes y las supervisoras de los contratos de prestación de servicios", motivo por el que condenó a Ochoa Cadavid al pago del 50% de la suma de condena, sin incluir los intereses moratorios causados por la demora en el pago de la sentencia condenatoria. 2.7.
El demandado interpuso recurso de apelación en el que afirmó que el tribunal omitió el análisis de todos los documentos aportados al expediente o incurrió en "una equivocada apreciación", pues el oficio de 2 de febrero de 2005 remitido por la jefe de la oficina jurídica Sonia Patricia Ramírez al juzgado único promiscuo de Saravena, el manual de funciones, los informes de actividades de la oficina jurídica y los testimonios decretados dan cuenta de que la ausencia de defensa técnica en el proceso judicial que culminó con sentencia condenatoria devino por irregularidades cometidas en el área legal y la oficina jurídica.
No es posible considerar que el demandado "debía estar pendiente del devenir de cientos de procesos que tenía la entidad, cuando ello es imposible y nadie está obligado a lo imposible, puesto que su cargo era de gerente liquidador no de director jurídico o director de procesos ( ); es imposible materialmente concentrar todas las funciones que requieren ser adelantadas dentro de una organización del Estado, en cabeza de un solo individuo" 13 Adujo, además, que no se encuentra demostrada la violación inexcusable de normas de obligatorio cumplimiento, porque el demandado actuó bajo el convencimiento de que el proceso judicial estaba siendo atendido, como lo informó la jefe de la oficina jurídica, a través de un documento público, válido y auténtico.
"Es inadmisible que el a quo pretenda que quien fungía como gerente liquidador ( ) realizara verificaciones de los informes rendidos por un abogado que debía responder, informar y someterse a la verificación de la oficina jurídica". Respecto a la apreciación de los testimonios, afirmó que el tribunal "descontextualizó" el relato de las personas que conocieron de manera directa lo ocurrido, por haber ejercido labores en la oficina jurídica, porque no valoró sus dichos en conjunto, simplemente concluyó que, si bien la responsabilidad de lo ocurrido recae en la oficina jurídica, el gerente faltó al deber de "elegir bien y controlar y vigilar bien". 2.8.
La apelación fue concedida por el tribunal14 y admitida por esta Corporación mediante auto de 14 de marzo de 201815. En providencia de 25 de julio de 2018, el despacho sustanciador negó el decreto de pruebas en segunda instancia, porque la solicitud presentada por el accionado no se adecuaba a ninguno de los eventos previstos en el artículo 214 del CCA.
Observó, además, que el interesado "no manifestó oposición alguna en contra de dicha etapa procesal" y que el auto de terminación del periodo probatorio tampoco fue recurrido por las partes16. 2.9. En auto posterior, se corrió traslado para alegaciones de las partes y el concepto del Ministerio Público`. Esta oportunidad fue aprovechada por el apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el sentido de afirmar que el accionado incurrió en una conducta gravemente culposa por "la omisión negligente"de ejercer la defensa técnica del INCORA en el proceso laboral ordinario en el que resultó condenado el instituto al haberse tenido por ciertos los hechos de 13 Folio 583 del c. ppal. 14 Folio 643 del c. ppal. 15 Folio 646 del c. ppal. 16 Folio 656 del e. ppal. 17 Folio 674 del e. ppal. 5 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la demanda18.
Por su parte, el demandado reiteró lo expuesto en el recurso de apelación19. El Ministerio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales —quien actualmente forma parte de esta Subsección— presentó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, porque, a su juicio, la omisión de defensa técnica que dio lugar a la condena en contra del INCORA devino por el "actuar negligente y descuidado" del entonces gerente liquidador, "quien a las claras no obró conforme a sus deberes para que fuesen ejecutados los actos procesales mínimos'°. 2.10.
El Magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento, por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado. Los magistrados Guillermo Sánchez Luque y Jaime Enrique Rodríguez Navas —sin la intervención del magistrado Nicolás Yepes Corrales, quien se apartó de la Sala cuando este punto fue debatido— resuelven declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, porque la situación descrita está enmarcada en la causal descrita en el artículo 141.12 del Código General del Proceso, motivo por el cual aceptará el impedimento formulado.
W. PROBLEMAS JURÍDICOS 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código Genral del Proceso (CGP) - aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia unificada 21— el "recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juez de segundo grado, consiste en "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley" como( lo establece el artículo 328 del CGP. Esclarecido lo anterior, se debe rememorar que, comp lo planteó el a qu022, la estimación de las pretensiones de repetición pende-de la constatación de la concurrencia de cuatro (4) presupuestos, a saber: (¡).,la condición de servidor o exservidor público de la persona contra la que se repite;,,(¡¡) la obligación reparatoria a cargo del Estado;
(iii) el pago efectivo de la obligación reparatoria; y (iv) la conducta dolosao gravemente culposa del servidor o exservidor público. Siendo los primeros tres elementos de carácter objetivo y el último de carácter subjetiv023. Siguiendo el anterior lineamiento, se verifica que en la sentencia recurrida el juzgador de primera instancia encontró acreditados los cuatro presupuestos de procedibilidad de la acción de repetición, esto es, la condición de agente del estado del accionado como gerente liquidador del INCORA, la obligación reparatoria a cargo del instituto en virtud de una sentencia judicial, el.pago de la condena por el Ministerio de Agricultura, de acuerdo con lo dispuesto en el proceso de supresión y 18 Folio 675 del c. ppal. 20 Folio 721 del c. ppal. 21 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014,,- exp. 49299. 22 Apartado 2.5. 23 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056;
Sección Tercera, sentencia del 27 de diciembre de 2006, exp. 22099; Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, exp. 24844; Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 21109, exp. 30329; Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 25694; Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2011, exp. 33407; Sección Tercera, Subsección C, sentencia de del 19 de julio de 2017, exp. 55025;
Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de junio del 2018, exp. 54692; Sección Tercera, Subsección C; sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 58789; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de enero de 2020, exp. 42037. 6 19 Folio 679 de¡ c. ppal. - Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural liquidación, y la configuración de la conducta gravemente culposa atribuida a Luis Carlos Ochos, único elemento rebatido en esta instancia por el demandado. 3.2.
Así las cosas, al haber quedado zanjada la litis sobre tres presupuestos requeridos para la prosperidad de la pretensión de repetición, la Subsección procederá a determinar si se encuentra acreditado el elemento subjetivo concerniente a la culpabilidad del demandado. En función del cargo de alzada referido y de la competencia que le asiste, la Sala procede a resolver el siguiente problema jurídico: 3.2.1.
¿La falta de defensa técnica en el proceso laboral ordinario que culminó con sentencia condenatoria en contra del INCORA es atribuible al accionado a título de culpa grave, en condición de exgerente liquidador, por violación inexcusable del ejercicio de las funciones relacionadas con la representación y defensa judicial del instituto? IV.
CONSIDERACIONES 4.1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición, según lo prescrito por el artículo 7 (inciso 11) de la Ley 678 de 200 124. En consonancia con lo anterior, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, conforme lo establecido por el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 199825, así como el mencionado artículo 7 (inciso 3°) de la Ley 678 de 200126. 4.2.
El plazo para el ejercicio oportuno de la presente acción comenzó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 2001, esto es, después del cuatro (4) de agosto de dos mil uno (2001)27, pues la sentencia expedida por el Juzgado único Promiscuo de Saravena, Arauca, en el proceso ordinario laboral en el que resultó condenado el INCORA, fue expedida el diecinueve (19) de diciembre de dos mil seis (2006)28.
Ahora, de acuerdo con el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, la acción de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años contados a partir del día siguiente a aquel en el que el organismo hubiera pagado la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo con que cuenta la administración para el pago de las condenas, en este caso, de dieciocho (18) meses, según el inciso 40 del artículo 177 del Código Contencioso Administrativ029 (CCA), vigente a la fecha de expedición de la sentencia condenatoria. 24 LEY 678 DE 2001.
"Artículo 7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición [ ]". 25 CCA. "Artículo 129. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales administrativos [ ]". 26 LEY 678 DE 2001.
"Artículo 7. Jurisdicción y competencia. Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto».
En el presente asunto, se observa que la primera instancia del presente asunto fue resuelta por el mismo Tribunal que emitió la sentencia condenatoria de la cual surgió la obligación de pago del ente estatal y que ahora pretende le sea reembolsada. 27 Según el articulo 31 de la Ley 678 de 2001, "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias", y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001. 28 Folio 16 del c. 1. 29 CCA.
"Articulo 177. [ ] Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria". 7 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Se encuentra acreditado, con certificación expedida por 1a coordinadora del grupo de Tesorería del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura!, que esa cartera efectuó el pago total de la condena impuesta en contra del liquidado INCORA el catorce (14) de mayo de dos mil ocho (2008), fecha en la que consignó la suma de trecientos cuarenta y un millones seiscientos mil setecientos cincuenta y dos pesos ($341.600.752)30.
El pago se produjo así, dentro de los dieciocho (18) meses siguientes a la expedición de la sentencia condenatoria. Por lo tanto, como la demanda que inició este proceso fue radicada el tres (3) de diciembre de dos mil ocho (2008)31, la acción de repetición fue incoada oportunamente. 4.3. En cuanto a la legitimación en la causa, está acreditado que la acción de repetición fue ejercida a través del apoderado designado por el funcionario a cargo de la oficina jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollq Rural32, por lo que, al ser el ente que realizó el pago de la condena en virtud de lo dispuesto en el decreto 1292 de 2003, yque ordenó la supresión y liquidación del INCORA33, le asiste legitimación por activa para presentar la pretensión de reembols034.
Con respecto al demandado, se encuentra demostrado que, durante la época en que transcurrió el proceso laboral ordinario que culminó con sentencia condenatoria en contra del INCORA (marzo de 2005 a diciembre de 2006). Luis Carlos Ochoa Cadavid se desempeñó como gerente liquidador del Instituto, según consta en la certificación expedida por la coordinadora del Grupo de Gestión Integral de Entidades Liquidadas del Ministerio de Agricultura, conforme a la cual el señor Ochoa ejerció dicho empleo desde el 17 de diciembre de 2004 hasta el 31 de diciembre de 2007.
En ese orden, el accionado se encuentra legitimado en la causa por pasiva. Régimen jurídico aplicable al asunto 4.4. Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos36.
En ese orden, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior37, pero si ocurrieron con 30 Folio 64 del c. 1. 31 Folio l3vto de¡ c. 1. 32 Folios 1, l4yl5 de¡ c. 1. 33 Artículo 26. "Procesos judiciales.
El Gerente Liquidador deberá continu,ár atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vig.entes.
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación de/Instituto Colombiáno de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos.". 34 Ley 678 de 2001, articulo 8. "Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, debe,$ ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.
Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la éntidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitarla acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces". 35 Folio 356 del c. 1-2. 36 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 8 de mano de 2007, exp. 30330. 31 "Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar 8 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural posterioridad, será la ley citada la que rija el análisis del dolo o la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, "sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 20 de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)".
Por ende, como en este caso la conducta omisiva atribuida al accionado durante el proceso ordinario laboral que terminó con sentencia condenatoria inició en marzo de dos mil cinco (2005), con la notificación de la demandada al INCORA, la normativa aplicable a los aspectos sustanciales también lo es la Ley 678 de 2001. Consideraciones relativas al problema jurídico planteado 4.5.
Aduce el accionado en el recurso de apelación que la ausencia de defensa técnica en el proceso laboral ordinario que culminó con sentencia condenatoria en contra del INCORA, no puede ser considerada como una actuación gravemente culposa por inexcusable omisión del ejercicio de sus funciones como gerente liquidador, porque la ejecución y supervisión de la actividad estaba a cargo de sus colaboradores, quienes aseguraron haber cumplido el deber de atender la representación judicial del instituto oportunamente.
En los términos del citado artículo 63 del Código Civil, la culpa es una conducta reprochable por violación al deber de cuidado, al no prever los efectos nocivos de los actos o al confiar imprudentemente en poder evitar aquellos que se previeran38. Con el juicio sobre la culpa se imputa así la obligación de reparar un daño previsto o que, siendo previsible, confió imprudentemente en su capacidad de evitarlo, teniendo en cuenta que el ejercicio de una función o servicio público implica unos deberes expresamente establecidos en la ley o el reglamento —derivados de las funciones detalladamente definidos en estos39— que el funcionario o servidor se ha comprometido a cumplir40.
En consecuencia, este no podrá excusar su responsabilidad arguyendo la ignorancia de los conocimientos necesarios para su ejercicio, ya que ello lo colocaría en una culpa inicial41. La culpa grave, a su vez, al la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitara las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6° y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. llEs igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia ".
CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de junio de 2018. Expediente No. 54692 38 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 26 de febrero de 2015, exp. 32.207; del 30 de agosto de 2017, exp. 45.295; del 1 de octubre de 2018, exp. 46.328; del 29 de noviembre de 2019, exp. 43056; y del 7 de septiembre de 2020, exp. 49069, entre otras. 39 Constitución Política.
Articulo 122, inc. 11. 'No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente". 40 Constitución Política. Articulo 122, inc. 2°. "Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Çonstitución y desempeñar los deberes que le incumben". 41 "Culpa profesional.- La culpa prof?sional, o sea, aquella en que pueden incurrir los profesionales (abogados, médicos, matronas, farmacéuticos, ingenieros, etc.) y ciertos funcionarios (notarios, conservadores, archiveros, oficiales del Registro Civil, receptores, secretarios de los tribunales, etc.) en ejercicio de sus respectivas profesiones o cargos, puede ser contractual y delictual o cuasidelictual. [ ] La responsabilidad profesional delictual o cuasidelictual civil queda regida por el derecho común: el profesional o funcionario es responsable del dolo y de toda especie de culpa que cometa en ejercicio de su respectiva profesión o cargo, de acuerdo con los principios expuestos en los número anteriores, y no únicamente de la culpa lata o grave.
La ley no ha hecho distinciones" (Alessandri Rodríguez, Arturo. De la Responsabilidad Extra-Contractual en el Derecho Civil Chileno, T. 1, 2a edición, Ed. Conosur, 1983, pp. 201-203). 9 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tenor del referido artículo 63 del Código Civil, implica un comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario en la causación del daño. El elemento subjetivo implica que la actuación del servidor público, conforme a la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico, hubiera estado dirigida a la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado (dolo), o que sea calificable como una infracción directa a la Constitución o a la ley o como una inexcusable omisión o extralimitación en el ejerckio de las funciones (culpa grave).
En este juicio, resulta oportuno establecer: (i) si la actuación está directamente relacionada con el daño que motivó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, (u) si el comportamiento fue de,terminante en la ocurrencia de esa afectación, teniendo en cuenta las funciones contempladas en la ley y el grado de diligencia atribuible al servidor público en razón de los requisitos del cargo, la jerarquía o la retribución económica recibida y, (iii) cuál fue el grado de participación del agente 4.6.
Para determinar si, de acuerdo con lo anterior, el demandado actuó con culpa grave, procede la Sala, a continuación, a analizar las pruebas practicadas en este proceso que dan cuenta de su proceder. 4.6.1. Pues bien, en el expediente se encuentra acreditado, con la certificación laboral expedida por la oficina de recursos humanos del Ministério de Agricultura, que Luis Carlos Ochoa Cadavid ejerció el cargo de gerente liquidador del INCORA desde el 17 de diciembre de 2004 hasta el 31 de diciembre de 200742v 4.6.2.
Asimismo, se encuentra acreditado con el acta de notificación personal de la demanda laboral ordinaria presentada por el señor Buenaventura Flórez, que el demandado, en su condición de gerente liquidador, el 30 de marzo de 2005, suscribió el documento con el que se entendió notificado del proceso judicial en el que se pretendió la declaración de existencia de una relación labral encubierta por contratos de prestación de servicios43. 4.6.3.
La pretensión fue concedida a través de sentenciadictada por el juzgado único promiscuo de Saravena, Arauca, el 19 de diciembre de 2:006, la cual cobró ejecutoria el 15 de enero de 2007, por no haberse interpuesto rec4rso de apelación44. Frente a la falta de defensa técnica del INCORA durante el trámite del proceso laboral, la sentencia condenatoria puso de presente lo siguiente 45: "Admitida la demanda por auto de diciembre 14 de 2004, disponiéndose su notificación y de ella correr traslado a la entidad demandada, la que'se surtió en marzo 30 de 2005 (folio 119), dejando transcurrir y vencer en silencio el término de traslado para ejercer el derecho de contradicción, procediéndose a señalar fecha para la audiencia de conciliación y primera de trámite, la que se celebró en égosto 26 de 2005 (folios 146 y 147) a la que no asistió la parte demandada y no habiendo ánimo conciliatorio se continuó con la ruta procesal de la primera audiencia de trámite, se abrió a pruebas el proceso, se decretaron las solicitadas por las partes,,las que se recaudaron en las siguientes audiencias a las que tampoco compareció laparte demandada.
Luego; para los efectos procesales dentro de este asunto, en virtud de la no contestación de la demanda se tendrá este hecho como un inicio grave encontra del demandado, artículo 31 del C. de P. del T. y S. S. ( ), y en razón a la inasistencia de la parte demandada a la audiencia de conciliación, se presumen ciertos todos los hechos de la demanda susceptibles de confesión, como así lo dispone el artículo 77 del C. de P. del T. y S.S.,,. 42 Folio 105 del c. 2. 43 Folio 113 del c. 2. '' Folios 12 y 51 vto, del c. 2. 45 Folio 21 del c. 2. 4 10 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 4.6.4.
Lo expuesto denota, en primer lugar, que la omisión de defensa técnica descrita en la providencia condenatoria ocurrió durante la época en que el demandado ejercía el cargo de gerente liquidador del INCORA, hecho probado que exige determinar seguidamente si la conducta que dio lugar a la condena en el proceso laboral ordinario, al constituir un indicio grave en contra del instituto y presumirse ciertos los hechos de la demanda susceptibles de confesión, es atribuible a Ochoa Cadavid, en condición de gerente liquidador, por la inexcusable omisión en el ejercicio de sus funciones. 4.6.5.
En lo atinente a las funciones del cargo de gerente liquidador, el Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, por medio del cual el presidente de la república ordenó la supresión y liquidación del INCORA, dispuso que dicho funcionario adelantaría, "bajo su inmediata dirección y responsabilidad el proceso de liquidación", para lo cual ejercería, entre otras funciones, las siguientes: "1.
Actuar como representante legal de la entidad en liquidación ( ); 6. Dar aviso a los jueces de la República de/inicio del proceso de liquidación, con el fin de que terminen los procesos ejecutivos en curso contra la entidad, advirtiendo que deben acumularse al proceso de liquidación y que no se podrá continuar ninguna otra clase de proceso contra la entidad sin que se notifique personalmente al Liquidador.
( ); 13. Contratar personas especializadas para la realización de las diversas actividades propias del proceso de liquidación, cuando sea necesario ( ); 14. Transigir, conciliar, comprometer, compensar o desistir, judicial o extrajudicialmente, en los procesos y reclamaciones que se presenten dentro de la liquidación, hasta el monto autorizado por la Junta Liquidadora y atendiendo las reglas sobre prelación de créditos establecidos en la ley" (art. 6).
Respecto a los procesos judiciales iniciados durante el proceso de liquidación, el decreto mencionado previó que el gerente liquidador debía "continuar atendiendo" el trámite judicial, "hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio de/Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad ( ).
El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de éstos" (art. 26). 4.6.6. Respecto a la facultad de contratar personal especializado para la realización de las diversas actividades del instituto en liquidación, se encuentra acreditado en el expediente con el contrato de prestación de servicios nro. 340 de 2004, que la gerente liquidadora que precedió al hoy demandado, el 9 de noviembre de 2004, suscribió contrato con Sonia Patricia Ramírez Gaitán "para la asesoría integral en materia jurídica del instituto", con las siguientes actividades a su cargo: "1) Asesorar a la Gerencia Liquidadora y demás dependencias de la entidad en la rama del derecho y coordinar las actividades de los funcionarios y contratistas asignados al área de asesoría jurídica ( ) 2) Proyectar conceptos, instrucciones y directrices para la aplicación de las normas ( ) 3) Velar por el cumplimiento de los requisitos jurídicos precontractuales, contractuales y postcontractuales de los convenios y contratos que correspondan y avalarlos para la firma del gerente liquidador. 4) Atender y responder consultas, recursos y peticiones ( ) 5) Representar y asistirjudicial o extrajudicialmente a la entidad en el trámite y solución de los asuntos de cará cter jurídico ( ) 6) Emitir conceptos jurídicos1,46. 46 Folio 158 del c. 2. 11 12 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural A su turno, el demandado, en ejercicio de las facultades atribuidas como representante legal del INCORA, suscribió contrato defprestación de servicio nro. 015 con el abogado Fernando José Tovar Corrales, el 3 de enero de 2005, para que realizara, entre otras actividades, "la representación judicial y extrajudicial del INCORA en los procesos que cursen en Bogotá", por el término de seis meses, periodo que venció el 8 de julio de 2005, según consta en el acta de liquidación suscrita por el contratista y el gerente liquidador Luis Carlos Ochoa47. 4.6.7.
En lo concerniente a la distribución de las funciones y actividades en el área legal y la oficina jurídica, el informe de gestión y acta de entrega del contrato suscrito por Sonia Patricia Rodríguez muestra que, en su condición de jefe de la oficina jurídica, se encargó de conformar una base de datos con el inventario de los procesos judiciales en los que era parte el INCORA, logró la contratación de abogados externos para continuar con la defensa de los intereses del instituto, e informó que "los expedientes que fueron remitidos en cajas por las regionales a las oficinas centrales, fueron clasificados, organizados y ¿Jepurados en archivadores que se encuentran en el área le gal" 48.
A su vez, el informe de actividades suscrito por Zamira Abusaid Rocha, en condición de coordinadora legal por el periodo comprendido entre julio de 2005 y enero de 2007, da cuenta de que, en ejercicio de sus funciones,.unificó la información en la base de datos de procesos judiciales, que "alimentó y. organizó el señor Andrés González; se verificó continuamente la información, con el fin de que esta fuera depurada y analizada.
Este ejercicio nos permitió que el doctor Pedro Angarita, abogado contratado especialmente para el efecto, tuviera un efectivo control de los procesos judiciales". De acuerdo con el informe de. la coordinadora legal, la "depuración y análisis" de la base de datos con 409 procesos judiciales activos, arrojó como resultado: "Recomendaciones puntuales sobre procesos que merecen especial atención;
Establecimiento de semáforos paras, atención de las diferentes etapas procesales y requerimientos; Preparación oportuna de los documentos y diligencias que se deban surtir; Apoyo de lo. abogados apoderados; Determinación puntual de los procesos no apoderados; Determinación de las pretensiones en contra de la entidad ( ) Permanentemente se le solícita a los abogados apoderados la actualización de la información de los procesos en los que el Incora es parte, en el sistema SGP "4. 4.6.8.
En ejercicio de las funciones y actividades señaladas, se encuentra demostrado que Sonia Patricia Ramírez, en condición de coordinadora del área jurídica del INCORA, remitió sendos oficios al juzgado único promiscuo de Saravena, Arauca, el 4 de febrero y el 11 de marzo de 2005, con destino al proceso laboral del señor Buenaventura Flórez, por medio de los cuales "recomienda efectuar la debida notificación mediante despacho comisorio a través del tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca y/o por intermedio del señor Gobernador del Departamento", dado que, según explicó, el Decreto 1292 de 2003, por medio del cual se ordenó la supresión y liquidación d& instituto, dispuso efectuar la diligencia en forma personal al gerente liquidador, "sÓ pena de nulidad" 50. 4.6.9.
El acta de notificación personal de la demanda laboral ordinaria presentada por Buenaventura Flórez, da cuenta de que la diligenciáfue suscrita por el gerente liquidador, Luis Carlos Ochoa, el 30 de marzo de 2005, en el municipio de Saravena, 47 Folios 188 y 190 del c. 2. 48 Folio 500 del c. 2-2. 49 Folio 486 del c. 2-2. 50 Folios 262 y 263 del c. 2-1.
Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Arauca. Es del caso precisar que, si bien en la etapa probatoria se decretó la práctica de un dictamen pericia¡ grafológico para desvirtuar la autenticidad del acta de notificación suscrita con el nombre de Luis Carlos Ochoa, el demandado no presentó prueba en tal sentido ni manifestó inconformidad frente a la preclusión de la etapa probatoria sin la práctica del cotejo;
"dicha decisión no fue recurrida por las partes" 51 En ese orden, se entiende que la prueba documental inicialmente cuestionada es auténtica. 4.6.10. Por último, la certificación suscrita por la jefe de la oficina jurídica, Sonia Patricia Ramírez, como "interventora", acredita que el abogado contratista del INCORA, Fernando José Tovar Corrales, "durante el periodo comprendido entre el 3 de marzo y el 2 de abril de 2005", realizó, entre otras actuaciones, "la contestación de la demanda presentada por Buenaventura Flórez (Arauca)1,52. 4.6.11.
En ese escenario, viene oportuno precisar que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el contrato de interventoría "es una consultoría a través de la cual las entidades públicas ejercen su potestad de coordinación, dirección y control de la ejecución de contratos", conforme al deber impuesto a las entidades en el artículo 14.1 de la Ley 80 de 1993.
En razón a ello, corresponde al interventor "la labor de controlar que la obra se realice en los términos del respectivo contrato, tanto en lo que respecta a las especificaciones técnicas como en los términos contractuales1,54, seguimiento que supone conocimiento especializado en la materia. A su turno, la supervisión consiste en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico "ejercida por la misma entidad estatal" sobre el cumplimiento del objeto contractual, "cuando no requieren conocimientos especializados", actividad para la cual se puede contratar "personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios1,55.
Conforme al derrotero jurisprudencia¡ citado y los hechos narrados en presedencia, es válido concluir que, tanto la jefe de la oficina jurídica como la coordinadora del área legal tenían a su cargo la supervisión de las actividades relativas al control y vigilancia de los procesos judiciales en los que era parte el INCORA, así como la coordinación de las labores de los abogados encargados de la defensa 51 Folio 256 del c. ppal., auto de 25 de julio de 2018 que denegó la solicitud de pruebas presentada por el demandado en segunda instancia. 52 Folio 166 del c. 2. 53 Ley 80 de 1993.
"Artículo 14. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato: 1110. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer e/control y vigilancia de la ejecución del contrato. [ ]" 54 CONSEJO DE ESTADO, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 10 de agosto de 2006, rad. 1767;
Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2013, exp. 24996, Subsección B, sentencia de 28 de febrero de 2013, Subsección C, sentencia de 14 de octubre de 2021, exp. 50623. 55 Ley 1474 de 2011, artículo 83. "Supervisión e interventoría contractual. Con el fin de protegerla moralidad administrativa, de prevenir la ocurrencia de actos de corrupción y de tutelar la transparencia de la actividad contractual, las entidades públicas están obligadas a vigilar permanentemente la correcta ejecución del objeto contratado a través de un supervisor o un interventor, según corresponda.
La supervisión consistirá en el seguimiento técnico, administrativo, financiero, contable, y jurídico que sobre el cumplimiento del objeto del con/rato, es ejercida por la misma entidad estatal cuando no requieren conocimientos especializados. Para la supervisión, la Entidad estatal podrá contratar personal de apoyo, a través de los contratos de prestación de servicios que sean requeridos.
La interventoría consistirá en el segt ¡imiento técnico que sobre el cumplimiento del contrato realice una persona natural o jurídica contratada para tal fin por la Entidad Estatal, cuando el seguimiento del contrato suponga conocimiento especializado en la materia, o cuando la complejidad o la extensión del mismo lo justifiquen. No obstante, lo anterior cuando la entidad lo encuentre justificado y acorde a la naturaleza del contrato principal, podrá contratare! seguimiento administrativo, técnico, financiero, contable, jurídico del objeto o contrato dentro de la interventoría. Por regla general, no serán concurrentes en relación con un mismo contrato, las funciones de supervisión e interventoría. Sin embargo, la entidad puede dividir la vigilancia del contrato principal, caso en el cual en el contrato respectivo de interventoría, se deberán indicar las actividades técnicas a cargo del interventor y las demás quedarán a cargo de la Entidad a través del supervisor.
El contrato de Intervenforia será supervisado directamente por la entidad estatal.". 13 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural judicial del instituto, función que les imponía corroborar- el cumplimiento del objeto contractual, que implica el seguimiento de las actuaciones efectivamente realizadas por dichos profesionales en los procesos judiciales, más aún cuando se encuentra demostrado que el jefe del área tenía a su cargo el inventario de los procesos, con "depuración y análisis" de los expedientes, a partir de lo cual presentaba "recomendaciones puntuales sobre procesos que merecían especial atención" y el "establecimiento de semáforos para atención de las diferentes etapas procesales y requerimientos". 4.6.12.
En concordancia con la distribución de funciones referida, la testigo Sonia Patricia Ramírez Gaitán, convocada a este contencioso por solicitud de la parte demandada, manifestó que estuvo vinculada a través de contrato de prestación de servicios, como jefe de la oficina jurídica del INCORA, hasta julio de 2005, por lo que conoció al demandado cuando fue nombrado gerente liquidador en diciembre de 2004.
Afirmó que entre sus funciones se encontraba la de emitir conceptos, presentar asesorías, asistir a reuniones y presentar constancias de funciones. En cuanto a la coordinación de los procesos judiciales preciso que, para la época en que llegó el señor Ochoa, no se tenía certeza de la cantidad, naturaleza y estado en que se encontraban, motivo por el cual, en su condición de jefe de la oficina jurídica, inició indagación para elaborar el inventario de los asuntos; información que entregaba al gerente de manera periódica.
En cuanto al proceso laboral ordinario que motivó la condena en contra del INCORA, afirmó que lo recuerda porque "venía haciéndose una indebida notificación", por lo que procedió a devolverlo al despacho judicial "para que lo hiciera en debida forma". Agregó que "regresó y lo recuerdo, pregunté qué estaban demandando y quién era esa persona ( ), en su momento había unos abogados que llevaban todos los procesos judiciales contra el Incora y yo misma, de eso si estoy segura, hice el reparto de ese expediente, porque tenía que evacuarse en forma inmediata, hice el reparto a uno de los abogados de la jurídica ( ), al dr. Fernando Tovar" 56. 4.6.13.
Por su parte, el testigo Pedro Eliecer Angarit afirmó que trabajó en el INCORA a través de contrato de prestación de servicios, desde octubre de 2005 hasta noviembre de 2007, como coordinador de los procesos del área administrativa y supervisor de 4 abogados externos. Agregó que su función "prácticamente era [la de] vigilar la labor que cumplían, que adelantaban en los procesos como poderdantes por parte del Incora ( ).
Los abogados rendían informe al dr. Ochoa bajo supervisión mía, yo era el encargado de adelantar la vigilancia de la labor de esos abogados". Manifestó no recordar el proceso laboral ordinario promovido por Buenaventura Flórez, porque para esa época la oficina tenía más de 450 procesos judiciales57. 4.6.14. Por último, Claudia Zamira Abusaid Rocha, relató que inició labores como coordinadora legal a finales de julio de 2005, que continuó con la elaboración del inventario de procesos judiciales y logró la contratación de vigilancia especial, para el seguimiento de las actuaciones de los asuntos que tenían identificados, medidas que fueron coordinadas con el gerente liquidador.
Manifestó que los abogados de la oficina jurídica presentaban informe de los procesos judiciales que tenían a su cargo y, después de algún tiempo, conocieron que varios fueron "engavetados", hicieron 'lo máximo que se pudo hacer ( ), tenían que enfrentarse contra las cosas de los viejos ( ) la gente que uno tenía que dejar en la liquidación" y refirió a Fernando Tovar como "el abogado más viejo1,58. 56 CD, folio 325 del c. 2-1 hora 8:49:20. 57 CD, folio 325 del c. 2-1, hora 9:11:00. 58 CD, folio 325 del c. 2-1, hora 9:27:15. 14 L Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 4.6.15.
El relato de los testigos sobre la distribución de competencias en el área jurídica del instituto, ofrece credibilidad, ya que fueron rendidos de manera espontánea y coherente por personas que tuvieron conocimiento directo de los hechos por razón del ejercicio de sus funciones en la coordinación legal y en la oficina jurídica del INCORA, durante el periodo en que se tramitó el proceso laboral que culminó con la sentencia impuesta en contra del instituto (marzo de 2005 a enero de 2007).
Ahora, la valoración conjunta de los testimonios denota coincidencia frente a la distribución de funciones y actividades en la coordinación legal y la oficina jurídica, en específico, las relacionadas con: (i) el inventario y control de los procesos judiciales en los que era parte el INCORA, (u) la coordinación de las tareas asignadas a los abogados, (iii) la supervisión sobre el cumplimiento de la defensa técnica encargada a dichos profesionales y, (iv) la presentación de informes de actividades del abogado al jefe de oficina y coordinador del área legal, y de ellos al gerente liquidador.
La apreciación en conjunto de los medios de prueba documentales relacionados en precedencia acreditan, en síntesis, que el demandado Luis Carlos Ochoa, en condición de gerente liquidador del INCORA, ejecutó las funciones atribuidas a su cargo, en cuanto: (i) ejerció la representación legal de la entidad; (u) contrató "personas especializadas" para la asesoría jurídica del instituto, tanto en la coordinación de las actividades del área, como en la supervisión de los funcionarios y contratistas encargados de la defensa judicial y extrajudicial del instituto y, (iii) atendió el trámite proces'al iniciado por Buenaventura Flórez, a través de la coordinadora de la oficina jurídica, Sonia Patricia Ramírez Gaitán, y del abogado Fernando José Tovas., quien, en ejercicio de la defensa técnica del Instituto, afirmó haber presentado escrito de contestación de la demanda, como da cuenta la constancia firmada por Ramírez Gaitán, en condición de "interventora", coordinadora de la oficina jurídica.
En ese orden, los testimonios guardan armonía con la información contenida en los documentos allegados al expediente como prueba, pues son contestes al relatar que la supervisión, vigilancia y control de los procesos judiciales en los que era parte el INCORA, así como la coordinación de los abogados que ejercían la defensa judicial del instituto, estuvo a cargo del jefe de la oficina jurídica y de la coordinadora legal. 4.6.16.
Pues bien, en el contexto de distribución de funciones y competencias antes descrito no se vislumbra el actuar negligente u omisivo atribuible a Luis Carlos Ochoa, pues se encuentra suficientemente demostrado que, en condición de gerente liquidador del INCORA, tuvo plena convicción, a partir de la información reportada por la jefe de la oficina jurídica, que el proceso ordinario laboral promovido en contra del Instituto estaba siendo atendido por el abogado externo Fernando Tovar, quien, en ejercicio de la defensa técnica, rindió informe en el que aseguró haber presentado escrito de contestación de la demanda, actividad que fue constatada por la coordinadora del área jurídica, como supervisora de la ejecución del objeto del contrato de prestación de servicios suscrito por el profesional del derecho.
Frente al análisis del presupuesto subjetivo en el marco de la acción de repetición, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, consideró59: 59 Corte Constitucional, sentencia SU-259 de 6 de agosto de 2021. 15 J Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107-02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural "Primero ( ) la valoración de la culpabilidad exige establecer en el agente, en punto de la culpa grave, que este pudo preverla irregularidad en la cual incurriría y el daño que podría ocasionar y aún así no lo hizo o confió imprudentemente en poder evitarlo; y, además, que tal conocimiento se tuvo de manera inequívoca y expresa.
Segundo. ( ) a menos de existir razones claras para considerar que un funcionario de apoyo se ha desviado de sus competencias b ha dejado de sujetarse al ordenamiento jurídico violando el artículo 6 de la Constitución, los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en su criterio y seguirlas opiniones emitidas en cada caso.
Por ello, en el contexto de la acción de repetición la culpa grave impone valorar (i) el ambiente en el que se produce la decisión de/funcionario público; (u) la naturaleza y complejidad de la organización de la que hace parte y (iii) la distribución de roles y responsabilidades para la toma de decisiones. Tercero. ( ) el principio de confianza --que si bien no es absoluto ni puede convertirse en la mampara para escudar el propio descuido o la propia mala fe—en virtud del cual cuando se trata de actividades complejas (como la administrativa) el reparto de roles y competencias implica que cada uno de los involucrados en la dicha tarea compleja, puede confiar en que los demás copartícipes desarrollan de manera correcta su rol ( ) Un pensamiento en contrario implicaría el fracaso de las tareas administrativas como un todo, pues, si el director de la entidad debe cerciorarse a pie juntillas, que cada uno de sus subalternos ha actuado conforme a su rol, entonces la función administrativa colapsaría porque el superior jerárquico debería verificar —lista de chequeo en mano—que sus subalternos han obedecido su catálogo funcionarial".
Así, en punto al juicio de culpabilidad del demando en repetición, resulta válido afirmar que, en el caso bajo estudio, el demandado no podía prever las falencias cometidas tanto por el personal encargado de la coordinación y supervisión de la atención de los procesos judiciales, como por el abogado que tuvo a su cargo la defensa judicial del Incora en el proceso laboral que culminó con la sentencia condenatoria objeto de la pretensión de reembolso, pues el comportamiento de dichos colaboradores se ajustaba al ejercicio ordinario de las actividades asignadas, conforme al grado de jerarquía de cada uno, lo que revestía de certeza los reportes que le presentaban a Ochoa Cadavid en condición de gerente liquidador.
Además, no pude pasarse por alto que al abogado a cargo de la defensa de la entidad en liquidación le asistía el deber de tender con celosa diligencia sus encargos profesionales, de acuerdo con el artículo 47.6 del Decreto 196 de 1971, entonces vigente. El ente accionante tampoco aportó prueba alguna que revelara circunstancias que pudieran llevar al entonces gerente liquidador a considerar que el personal de la oficina jurídica no actuaba conforme a lo estipulado en los contratos de prestación de servicios, más aun cuando la jefe de la oficina, como supervisora del objeto contractual, certificó el cumplimiento de las actividades reportadas por el abogado externo que afirmó haber ejercicio el derecho de defensa del instituto; aseveración que solo fue desvirtuada en instancia judicial, cuando el juez promiscuo, en la sentencia condenatoria, manifestó que la falta de contestación de la demanda constituía un indicio grave en contra del instituto y que la inasistencia a la audiencia de conciliación permitía tener como ciertos los hechos susceptibles de confesión. En este orden de ideas, resulta forzoso concluir que la respuesta al problema jurídico planteado es negativa, pues en el sub examine el organismo accionante no demostró que la falta de defensa técnica en el proceso laboral ordinario que culminó con sentencia condenatoria en contra del INCORA fuera atribuible al demandado, a título de culpa grave, por la violación inexcusable del ejercicio de las funciones relacionadas con la representación y defensa judicial del Instituto; por el contrario, se encontró acreditado que en su condición de gerente liquidador, realizó las actividades necesarias para garantizar la defensa técnica de la entidad, a través de 16 Cópiese, Notifíquese y Cúmplase LL JAIME EFIQUE RODRÍGUEZ NAVAS GUILL MO SÁIIÇIH.LUQUE 1 Expediente: 81001-23-31-000-2008-00107.02 (60442) Demandante: Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural la contratación de personal idóneo para la coordinación del área jurídica y la representación judicial del instituto. 4.6.
En definitiva, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la demanda, porque no se encontró acreditado el supuesto de hecho constitutivo de culpa grave atribuido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural al accionado Luis Carlos Ochoa Cadavid, en condición de gerente liquidador del INCORA.
V. COSTAS De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, vigente para la época de presentación de la demanda, sólo hay lugar a la imposición de condena en costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente. Como en este caso no se observa que las partes hubiesen actuado de esa manera, no hay lugar a condena alguna en ese sentido.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: REVOCAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Arauca el 7 de septiembre de 2017, que accedió a la acción de repetición presentada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contra Luis Carlos Ochoa Cadavid. En su lugar:
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de repetición.
CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia. Magistrado MaTstrado 17