Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 250002315000202201015-01 Solicitante: Yessika Tatiana Barrera Barrera Concejal: María Clara Name Ramírez Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por la Solicitante contra la sentencia de 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. La señora Yessika Tatiana Barrera Barrera -en adelante la Solicitante- pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura, entre otros1, de la Concejal de Bogotá D.C., señora María Clara Name 1 Se resalta lo siguiente: i) la señora Yessika Tatiana Barrera Barrera presentó la solicitud de pérdida de investidura, inicialmente, contra Dora Lucía Bastidas Ubaté, Edwuard Anibal Arias Rubio, Julián Espinoza Ortiz, María Clara Name Ramírez, Martín Rivera Alzate y Julián David Ramírez Sastoque.
El proceso se identificó con el NUR 250002315000202200981-00; ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 12 de septiembre de 2022 proferido en el proceso identificado con NUR 250002315000202200981- 00, admitió la solicitud contra Dora Lucía Bastidas Ubaté, ordenó escindir la solicitud en relación con los demás concejales y remitir copias integrales por cada concejal a la Secretaría General del Tribunal a efecto de que se sometiera a reparto cada solicitud individualmente considerada, entre los Magistrados del Tribunal; 2 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ramírez, porque, a su juicio, incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, sobre violación del régimen de conflicto de intereses, por la conducta descrita en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20113.
Pretensiones 2. La pretensión que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura4 es la siguiente: “[…] II. PRETENSIONES 1. Que se declare la Pérdida de Investidura de […] MARÍA CLARA NAME RAMÍREZ, […] como concejales de Bogotá. 2. Que se realicen las demás declaraciones derivadas de la pérdida de investidura de […] MARÍA CLARA NAME RAMÍREZ, […] como concejales de Bogotá […]”.
Presupuestos fácticos 3. La Solicitante indicó, en síntesis, los siguientes hechos y argumentos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Manifestó que las señoras María Clara Name Ramírez y Dora Lucía Bastidas Ubaté, entre otros, fueron elegidas como concejales de Bogotá D.C., en representación del Partido Alianza Verde, para el periodo constitucional 2020- 2023. 3.2.
Señaló que en sesión plenaria de 17 de mayo de 2022 fueron presentados escritos de recusación contra, entre otros, la Concejal Bastidas Ubaté; y que el Presidente del Concejo de Bogotá D.C., en esa misma sesión, sometió a votación en bloque la precitada recusación. Asimismo, afirmó que la Concejal Name Ramírez participó, con su voto negativo y en bancada, en la decisión sobre no impartir trámite a la recusación formulada contra su compañera de bancada, sin manifestar impedimento en virtud a lo previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437. iii) el Tribunal, mediante auto de 21 de septiembre de 2022, proferido en el proceso identificado con el NUR. 250002315000202201015-00, admitió la solicitud en relación con la señora María Clara Name Ramírez. 2 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 Cfr. Índice 2 de SAMAI.
Ver documento electrónico denominado “001 ESCRITO DE DEMANDA.pdf”. 3 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Causal de pérdida de investidura alegada y argumentos que sustentan la solicitud 4. La Solicitante manifestó que el artículo 312 de la Constitución prevé que la “Ley determinará las calidades, inhabilidades e incompatibilidades de los Concejales […]”.
Asimismo, señaló que el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 determina como causal de pérdida de investidura la violación del régimen de conflicto de intereses. 5. Explicó que los el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, sobre conflicto de interés y causales de impedimento y recusación, establece que todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas, podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por “[…] [h]aber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]”. 6.
Indicó que, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, los supuestos para la configuración del conflicto de interés son: i) tener el acusado la calidad de concejal; ii) existir un interés directo, particular y concreto por el miembro de la corporación pública de elección popular o alguna de las personas señaladas en la ley, distinto al propio de la función pública o al que le asiste a la comunidad en general, que le impida a este participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración; iii) la no manifestación de impedimento frente al asunto que es motivo de decisión; iv) haber conformado el quorum o participado en el debate o votación del asunto; y v) que su participación tenga lugar en un asunto de conocimiento funcional del concejal. 7.
Señaló que en este caso se encontraba probada la condición de concejal de la señora Name Ramírez; su interés directo, particular y concreto, descrito taxativamente en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, que le impedía participar en el trámite de la recusación presentada contra su compañera de bancada. Asimismo, que la Concejal no manifestó impedimento en la sesión de 17 de mayo de 2022 y, por el contrario, participó en el trámite de la precitada recusación, en el marco de un asunto de conocimiento funcional de la concejal. 4 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 8.
La Concejal, por conducto de apoderado, dentro de la oportunidad procesal correspondiente, se refirió a la solicitud de pérdida de investidura5 y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 8.1. Se pronunció sobre los presupuestos fácticos de la solicitud en el sentido de señalar que: i) no es cierto que se haya sometido a consideración el trámite de las recusaciones porque lo que se sometió a consideración de la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. en la sesión de 17 de mayo de 2022, fue una proposición o moción de trámite consistente en el rechazo de plano de unas recusaciones que no cumplían los requisitos establecidos en el reglamento del Concejo; ii) no le asistía el deber legal de manifestar impedimento por la causal prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, en virtud del trámite de rechazo de plano de las recusaciones que no cumplían requisitos formales; y iii) no participó con su voto positivo o negativo en el trámite de fondo de alguna recusación presentada contra la Concejal Bastidas Ubaté. 8.2.
En relación con la controversia, indicó que la Solicitante propuso una interpretación errada del ámbito de aplicación del artículo 11 de la Ley 1437 que además no desarrolla las razones en que sustenta la existencia del precitado conflicto de interés por una situación particular, actual y concreta que colisione con el interés general y en relación con la sesión plenaria realizada el 17 de mayo de 2022.
Agregó que mucho menos se probó el elemento subjetivo. 8.3. En relación con la conducta, explicó que el mandato previsto en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 no le es exigible a la Concejal de Bogotá D.C. porque su fuero y las normas que regulan de manera especial el régimen de sus actuaciones en su condición de concejal, la excluyen de su ámbito de aplicación en los términos del artículo 322 de la Constitución Política y del artículo 2 de la Ley 1437. 8.3.1.
Al respecto, explicó que la norma especial aplicable a los concejales de Bogotá D.C. es la Ley 1421 de 21 de julio de 19936, y la Ley 136, en especial, su artículo 70; y, en esa medida, teniendo en cuenta que la solicitud se presentó en 5 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Ver documento electrónico denominado “016 CONTESTACION DE LA DEMANDA”. 6 “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá”. 5 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con una norma de la Ley 1437, realizar el estudio sobre el artículo 70 de la Ley 136 implicaría violación de sus derechos de contradicción y de defensa y rompería el principio de congruencia entre lo pedido y la sentencia. 8.4.
En relación con la conducta, el régimen de conflicto de intereses y la declaratoria de impedimentos, manifestó, por un lado, que la forma en que se presentan los hechos no corresponde a lo que realmente ocurrió en la sesión plenaria; y, por el otro, que a la Concejal no le asistió ni le asiste ningún interés particular en la decisión que se adoptó. 8.5.
Afirmó que en la sesión plenaria de 17 de mayo de 2022 no se resolvió sobre el fondo de alguna recusación presentada contra algún concejal y explicó que en esa sesión se advirtió que en forma sistemática y con el objeto de impedir una elección en forma temeraria, se estaban presentado escritos de recusación contra algunos concejales, los cuales no cumplían con los requisitos previstos en el Acuerdo 741 de 25 de junio de 20197. 8.6.
Manifestó que lo anterior motivó que el presidente del Concejo sometiera, en una moción de procedimiento, a consideración de los concejales, el rechazo de plano de dichas recusaciones por considerar que no cumplían con los requisitos formales establecidos en el reglamento; decisión que se sometió a consideración y en la que, según explicó, “[…] se conoce en el procedimiento administrativo como una decisión intermedia o de mero trámite, que no decide de fondo una situación jurídica […]”. 8.7.
Indicó que la decisión adoptada no resolvió en forma definitiva sobre el fondo de las recusaciones y, en especial, sobre la situación particular de la Concejal Bastidas Ubaté. Es decir, que no se probó en el marco de las normas que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura la existencia de un interés particular y concreto de la Concejal y por ello no se supera ese primer punto de análisis de las situaciones previstas en el artículo 11 de la Ley 1437.
Agregó que en este caso ese análisis “[…] debe circunscribirse a la actuación a la que perteneció dicho debate, y es el de la elección del Contralor Distrital, que encarna en sí mismo el interés general, pues es deber de la corporación del cabildo realizar dicha elección, no puede sustraerse de este […]” y que, por el contrario, lo cierto 7 “Por el cual se expide el reglamento interno del Concejo de Bogotá, Distrito Capital”. 6 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es que adelantar el procedimiento y eliminar los obstáculos de ese trámite obedecía a un interés superior. 8.8.
Señaló que, en todo caso, argumentar que “[…] los miembros de las corporaciones públicas, [deben] ausentarse o declararse impedidos para adelantar la votación de decisiones en relación con sus compañeros contradice los postulados constitucionales […]” y para el efecto y como fundamento, cita un aparte de la sentencia C-337 de 2006 proferida por la Corte Constitucional8. 8.9.
Por último, en relación con el elemento subjetivo, explicó que en la solicitud de pérdida de investidura no se hizo mención a este elemento y que, en todo caso, la Concejal actuó “[…] con pleno apego a las normas que regulan sus actuaciones en condición de Concejal de la Capital, todas sus actuaciones han sido desplegadas en el pleno convencimiento de actuar dentro del marco de lo dispuesto en la ley, y con la finalidad única de hacer prevalecer el interés general sobre los intereses particulares, tanto los suyos como los de cualquiera otro que pueda pretender torpedear el ejercicio de las funciones constitucionales y legales asignadas al Concejo de Bogotá […]”.
La audiencia pública prevista por el artículo 12 de la Ley 1881 9. La audiencia pública9 tuvo lugar el 24 de octubre de 2022 con la asistencia y participación de la Concejal y su apoderado; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia10 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia de 15 de noviembre de 2022, en primera instancia, resolvió “NEGAR la solicitud de pérdida de investidura de la concejal de Bogotá D.C. María Clara Name Ramírez, […] según lo expuesto en la parte considerativa de la presente providencia […]”. 8 La cita es la siguiente: “[…] En efecto, en materia del procedimiento de resolución de los impedimentos, ninguna norma de la Carta Política como de la Ley 5 de 1992, expresamente prohíbe, y de manera general, que el Congresista que se ha declarado impedido pueda participar en la decisión de los impedimentos presentados por otros congresistas, pues lo que si les está vedado es participar en la decisión de su propia solicitud de impedimento, así como cuando se les acepta un impedimento, procede excusar del deber de votar que tienen.
Un entendimiento contrario de las disposiciones que regulan el tema, puede traer como consecuencia la imposibilidad de definir los impedimentos que se presenten por varios Congresistas a la vez, llegándose en la práctica a lo que se denominó un ‘callejón sin salida’, pues podría en un momento dado reducirse el quórum decisorio a un quantum inferior al necesario para resolverlos […]”. 9 Cfr. Índice 2 de SAMAI.
Documentos denominados “026 ACTA DE AUDIENCIA” y “027 REGISTRO AUDIO Y VIDEO AUDIENCIA PUBLICA”. 10 Cfr. Índice 2 de SAMAI. Documento denominado “029 SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA”. 7 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 11.
El Tribunal consideró que el asunto a resolver era “[…] determinar si la concejal de Bogotá D.C., María Clara Name Ramírez, incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses previsto en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, con ocasión a que en la sesión del cabildo celebrada el 17 de mayo de 2022, no manifestó impedimento para votar en el trámite de la recusación presentada en contra de la concejal Dora Lucía Bastidas Ubaté, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 numeral 14 de la Ley 1437 de 2011 […]”. 12.
Luego de enunciar los hechos probados y los marcos normativo y desarrollos jurisprudenciales de la pérdida de investidura y de la causal invocada objeto de estudio, consideró el Consejo de Estado ha “[…] precisado que las normas constitucionales y legales no pueden precisar in extenso las situaciones que impliquen un conflicto de intereses, porque se trata de un concepto jurídico indeterminado, lo cual implica que en el ejercicio hermenéutico el Juez deberá observar las coordenadas de la realidad o las circunstancias que rigen cada caso concreto, no siendo pertinente inferir reglas generales cuando se trata de conflicto de intereses […]”. 13.
Consideró que la Ley 1437 es posterior y que esta no es incompatible con los presupuestos de la Ley 136, en especial, sus artículos 55 y 70, teniendo en cuenta además que la prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 resulta aplicable a los concejales y no comporta una aplicación extensiva inapropiada. 14. Consideró que se encontraba probado que la señora Name Ramírez ostenta la condición de Concejal de Bogotá D.C., para el período 2020-2023 y, con el objeto de determinar la existencia o no de interés, consideró que lo que se sometió a consideración de la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. y en la que participó y votó la Concejal, fue si se tramitaba o no la recusación presentada contra su compañera de bancada, la Concejal Bastidas Ubaté. 15.
Consideró que la decisión se “[…] circunscribía a aprobar o negar el inicio del trámite atendiendo al cumplimiento o no de requisitos formales que la solicitud habría de cumplir de conformidad con lo establecido en el artículo 118 del Reglamento del Concejo Distrital, bajo el entendido de algunos de los concejales 8 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que intervinieron en el debate (y que conforme a la votación resultó ser la posición mayoritaria), de que el Reglamento exige una tarifa presupuestal para que esas solicitudes de recusación puedan ser tramitas y resueltas de fondo al interior del cabildo, a más de la convicción colectiva de que debían estar presentes la totalidad de los concejales para examinar si la recusación reunía o no dichos requisitos formales, estimándose que esa discusión era distinta a la resolución del fondo de la misma […]”.
Por ello, consideró que lo que se puso en consideración de la Concejal fue un asunto de trámite y admisibilidad de una petición, sin abordarse el estudio de fondo. 16. Consideró que no se probó la existencia de un interés directo, de carácter privado, en cabeza de la Concejal Name Ramírez, que prevaleciera sobre los intereses públicos, al encontrarse en poder de adoptar una decisión de dar trámite o no a la recusación planteada en contra de su compañera de lista y agregó que dicha situación no derivó en provechos indebidos representados en derechos subjetivos, ventajas u enriquecimiento en su favor, o una exoneración de desventajas, por las cuales hubiere debido presentar impedimento. 17.
Explicó que, por el contrario, que no se desvirtuó la presunción de buena fe y que lo probado es que sus actos se orientaron a dar prevalencia al interés general del Distrito Capital de Bogotá, en el marco de sus responsabilidades como Concejal. 18. Por lo anterior, consideró que no se probó el supuesto del elemento objetivo, relativo a la existencia de un interés directo, particular y actual y que, por ello, no se realizaría el estudio del elemento subjetivo.
El recurso de apelación presentado por la Solicitante 19. La Solicitante presentó recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia proferida por el Tribunal y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura, lo cual fundamentó en los siguientes términos11: “[…] De conformidad con los planteamientos que se hicieron en la Demanda, se indicó que la concejal MARÍA CLARA NAME RAMÍREZ, incurrió en la causal de conflicto de intereses, en dos oportunidades diferentes, esto es, cuando sin declararse impedido, deliberó y votó por la terna conformada por el Señor Julián 11 Cfr. Documento denominado “035 RECURSO DE APELACION DEMANDANTE”. 9 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mauricio Ruiz, y cuando deliberó y votó para que no se tramitara la recusación interpuesta en su contra.
De cara a lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó la solicitud de pérdida de investidura, como quiera que, en el primer supuesto, relativo a no haberse declarado impedido para deliberar y votar por la RECUSACION en su contra, resulta inminente pensar que el solo hecho de votar la recusación le asigna responsabilidad, cuando el deber ser por el simple hecho era impedirse y NO participar de la votación. Por ende, no le asiste razón al Tribunal frente al primer supuesto planteado como uno de los argumentos para lograr la pérdida de investidura de la Concejal MARÍA CLARA NAME RAMÍREZ, referente a no haberse declarado impedida para deliberar y votar por la RECUSACION, adicional quiera que exigir la prueba del dolo o la culpa, sería lo mismo que desnaturalizar por completo dicha acción, y premiar a quienes con simples actuaciones contravengan todo el ordenamiento jurídico.
Sin embargo, dentro de la acción se brindó información y pruebas suficientes para poder inferir dicho dolo, pues se evidencio de manera objetiva que el acá concejal VOTO cuando no podía realizarlo. Exigir en este caso una prueba directa del dolo, sería lo mismo que exigir la práctica de la tortura al concejal para que manifieste de su propia boca que actuó con dolo.
Si votar a su favor no constituye un conflicto de interés que comporte dolo en sí mismo, de aquí en adelante nada podrá ser catalogada como un conflicto de interés, a no ser que se reforme la constitución y se avale la tortura para poder conseguir a través de ese medio o de otros medios ilegales la confesión del concejal. Dicho de otra manera, si aquí no existe un conflicto de interese, no lo existirá en ninguna parte, pues brilla de bulto que lo que hubo fue una violativa de la normatividad objetiva […]”.
Traslado del recurso de apelación 20. Surtido el traslado del recurso de apelación, la Concejal se pronunció sobre el recurso de apelación12. La Solicitante y el Ministerio Público guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 21. La Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura; vi) el marco normativo y 12 Cfr. Índice 8 de Samai.
Documento electrónico denominado “8_250002315000202201015012RECIBEMEMORIAL20230201150726”. 10 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desarrollo jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses; vii) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 22. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial, su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 15013 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; y iv) el artículo 13 del Acuerdo 80 expedido el 12 de marzo de 201915: la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 23.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 24. Vistos los artículos 32816 y 32017 de la Ley 1564, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por el apelante.
Problema Jurídico 25. Corresponde a la Sala determinar con fundamento en el recurso de apelación, si, por un lado, en el caso sub examine es procedente o no el estudio de los argumentos planteados por la Solicitante en el recurso de apelación referentes a que la Concejal María Clara Name Ramírez: “[…] incurrió en la causal de conflicto de intereses, en dos oportunidades diferentes, esto es, cuando sin declararse 13 Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 14 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 15 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado 16 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 17 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 11 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impedido (sic), deliberó y votó por la terna conformada por el Señor Julián Mauricio Ruiz, y cuando deliberó y votó para que no se tramitara la recusación interpuesta en su contra […]”. 26.
Seguidamente, en caso de encontrar que es procedente el estudio de los argumentos planteados por la Solicitante en el recurso de apelación, determinar si la señora María Clara Name Ramírez incurrió o no en los elementos objetivo y subjetivo de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, sobre violación del régimen de conflicto de intereses, por la conducta establecida en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. La calificación habilitante 27.
Vistos los artículos 5, literal “b”, y 22 de la Ley 1881, la Sala considera que se encuentra probada la calidad de concejal para el periodo 2020-2023 de la señora María Clara Name Ramírez, según consta en el formulario E-26CON expedido por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Acuerdo núm. 002 de 10 de diciembre de 2019 expedido por el Consejo Nacional Electoral, por medio de la cual se resuelve el desacuerdo declarado mediante la Resolución núm. 008 del 25 de noviembre de 2019 por los Delegados del Consejo Nacional Electoral y se declara la elección de Concejales de Bogotá D.C. periodo 2020-202318. 28.
En este caso, la investidura de la Concejal se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad y su condición no fue cuestionada durante el proceso ni en el recurso de apelación, lo cual la hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. 18 Cfr. Ver documento “003 ANEXO DEMANDA” que corresponde a la copia del formulario E-26CON expedido por los Miembros de la Comisión Escrutadora en relación con las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019 y el documento “004 ANEXO DEMANDA”, que corresponde al Acuerdo núm. 002 de 10 de diciembre de 2019 expedido por el Consejo Nacional Electoral. 12 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 29.
Vistos los artículos 18419 de la Constitución Política; 14320 de la Ley 1437 y las leyes 136, y 617 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 30. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio21 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 31.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 32.
La Sala Plena22 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que 19 Constitución Política.
Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 20 Ley 1437 de 2011. Artículo 143. Pérdida de Investidura.
A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 21 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 13 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 33.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional23 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 34.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201024. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 35.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad y congruencia. 23 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 24 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 14 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, conforme con la jurisprudencia de las altas cortes25, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo26. 37.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”27. 38.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo28.
El principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura 39. Visto el artículo 281 de la Ley 1564, sobre el principio de congruencia, aplicable en virtud del artículo 21 de la Ley 1881, se establece que “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este Código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieran sido alegadas si así lo exige la ley […]”. 25 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 26 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 27 Normativa aplicable a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1881, según el cual “[…] Las disposiciones contenidas en esta ley serán aplicables, en lo que sea compatible, a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados […]”. 28 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 15 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40.
Esta Corporación29 ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 41.
Asimismo, esta Corporación ha considerado30, “[…] que el principio de congruencia procesal se ha definido como, “el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes (en lo civil, laboral, y contencioso- administrativo) […] sea de oficio o por instancia del ministerio público o del denunciante o querellante (en el proceso penal), para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas”31, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre ésta y los hechos que se esgrimen en la demanda […]”; y agregó que se trata de un principio que tiene como finalidad garantizar a las partes e intervinientes el debido proceso.
Marco normativo y jurisprudencial de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses 42. Visto el numeral 2.º del artículo 55 de la Ley 136, “[…] [l]os concejales perderán su investidura por: […] 2. Por violación del régimen de […] conflicto de intereses. […]”. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01 30 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de marzo de 2018.
Proceso identificado con el número único de radicación 110010325000201300838- 00. C.P. doctor César Palomino Cortés. 31 Devis Echandía, Hernando, Teoría General del Proceso, II (Editorial Universidad, Argentina, 1985), p.533. 16 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
La Sala Plena ha definido el conflicto de intereses32 “[…] como aquella conducta en que incurre un servidor público, contraria a la función pública, en la que, movido por un interés particular prevalente o ausente del interés general, sin declararse impedido, toma una decisión o realiza alguna gestión propia de sus funciones o cargo, en provecho suyo, de un familiar o un tercero y en perjuicio de la función pública.
Por ello, la norma exige que, ante la pugna entre los intereses propios de la función y los particulares del funcionario, éste deba declararse impedido, pues es la manera honesta de reconocer la existencia de esa motivación y el deseo de cumplir con las funciones del cargo de manera transparente e imparcial […]”. 44. Esta Sección33 tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses y señaló que esta “[…] solo se configura con un interés directo, particular y concreto, […] en el asunto objeto de estudio, frente al cual tiene poder de decisión, en razón de sus funciones […]”; y agregó que “[…] la Sala Plena34 ha sido enfática en sostener que si el interés se confunde con el que asiste a todas las personas o a la comunidad en general, en igualdad de condiciones, no existe conflicto, pues en tal caso estaría actuando en interés de la colectividad y no en el suyo propio […]”. 45.
De conformidad con lo anterior, el conflicto de interés se configura cuando el miembro de la corporación pública de elección popular, en ejercicio de sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias, participa en la discusión o votación de un asunto en el cual tiene un interés directo, particular y concreto. 46. Asimismo, es indiferente para la configuración de la causal que la participación tenga lugar únicamente durante la etapa de discusión o en la etapa de votación en la medida en que la sola participación en cualquiera de esas etapas estructura el conflicto de intereses y, en consecuencia, la causal de pérdida de investidura. 32 Véase, por ejemplo: Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 2 de abril de 2019, C.P. Oswaldo Giraldo López; proceso identificado con el número único de radicación 11001- 03-15-000-2018-04626-00(PI); y Sentencia del 28 de noviembre de 2017. C.P. César Palomino Cortés. Expediente radicación: 11001-03-25-000-2005-00068-00(IJ). 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 14 de marzo de 2007, C.P. Camilo Arciniegas Andrade, identificada con núm. único de radicación 68001-23-15- 000-2006-00003-01. 34 Sentencia de 23 de agosto de 1998.
Expediente AC-1675. Actora: Aura Nancy Pedraza Piragauta y Concepto de 27 de mayo de 1999. Expediente 1191. Actor: Ministro del Interior. 17 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47. En suma, para que se estructure el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de interés se deben acreditar los siguientes supuestos: i) que se demuestre la calidad de concejal; ii) que se demuestre la existencia de un interés directo, particular y actual en cabeza del concejal o de su cónyuge, compañero permanente o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, en un asunto que el concejal conozca en razón de sus funciones constitucionales y legales; y iii) que el concejal participe en el debate o votación del asunto, sin manifestar impedimento frente al asunto que configura el interés. El conflicto de intereses derivado de la causal de impedimento y recusación prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 48.
Visto el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437, sobre conflicto de interés y causales de impedimento y recusación, cuando el interés general propio de la función pública entre en conflicto con el interés particular y directo del servidor público, este deberá declararse impedido. Asimismo, todo servidor público que deba adelantar o sustanciar actuaciones administrativas, realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas podrá ser recusado si no manifiesta su impedimento por, entre otros, “[…] [h]aber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores […]”. 49.
En los términos de la norma indicada supra, se considera que el impedimento se presenta cuando el servidor público pone de manifiesto una situación que, a su juicio, afecta su imparcialidad y que lo imposibilita para conocer de una actuación administrativa; y la recusación ocurre cuando dicha situación es dada a conocer por cualquier ciudadano en el marco del procedimiento de que se trate y en los términos del artículo 70 de la Ley 136, que prevé que “[…] [c]ualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se haya comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella […]”35. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 19 de septiembre de 2019. Proceso identificado con el NUR 130012333000201800738-01. C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 18 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50. El Consejo de Estado en sentencia de 19 de septiembre de 201936 consideró que la norma regula dos situaciones diferentes: i) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores; y ii) haber hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular integradas también por el interesado en el período electoral coincidente con la actuación administrativa o en alguno de los dos períodos anteriores.
Sobre el particular, esta Sala explicó lo siguiente: “[…] Nótese que dicha norma emplea la letra «o», como una conjunción disyuntiva que denota «[…] diferencia, separación o alternativa entre dos o más personas o ideas […]» – Diccionario de la Lengua Española[37] –, lo que indica, entonces, que existen dos alternativas que la configuran, a saber, i) el hecho de que la lista sea inscrita por el interesado y ii) la situación de que la lista sea integrada por el interesado.
La palabra «inscrita» – primera alternativa de la norma – es el participio irregular del verbo inscribir – Diccionario de la Lengua Española[38] – siendo inscribir «[…] 2. tr. Apuntar el nombre de una persona entre los de otras para un objeto determinado […]»[39], que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa apuntó – ante las autoridades electorales – la lista de candidatos a cuerpos colegiados con el objeto de que estos participaran en la contienda electoral respectiva.
La palabra «integrada» – segunda alternativa de la norma – es el participio del verbo integrar[40] – Diccionario de la Lengua Española – siendo integrar «[…] 1. tr. Dicho de diversas personas o cosas: Constituir un todo […] 2. tr. Completar un todo con las partes que faltaban […] 3. tr. Hacer que alguien o algo pase a formar parte de un todo […] 4. tr.
Comprender ( II contener). […]»[41], concepto distinto a inscribir y que en el contexto de la norma analizada – numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 de 2011 – implica que el interesado en la actuación administrativa hacía parte y constituía la lista de candidatos a cuerpos colegiados que participarían en la contienda electoral respectiva […]”.
Análisis del caso concreto 51. De conformidad con el marco normativo y de conformidad con los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta sentencia: la Sala 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 19 de septiembre de 2019. Proceso identificado con el NUR 130012333000201800738-01.
C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. 37 https://dle.rae.es/?id=QlqTEX0|Qlr66uc|Qltkqeu 38 https://dle.rae.es/?id=LjeeytK 39 https://dle.rae.es/?id=LjZ6dL7 40 https://dle.rae.es/?id=LqKFoJI 41 https://dle.rae.es/?id=LqKFoJI 19 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto.
La improcedencia del estudio de argumentos que no fueron planteados por la apelante en la oportunidad procesal correspondiente 52. La Sala deberá determinar si, en el caso sub examine, es procedente o no el estudio de los argumentos planteados por la Solicitante en el recurso de apelación para sustentar la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, según los cuales la Concejal “[…] incurrió en la causal de conflicto de intereses, en dos oportunidades diferentes, esto es, cuando sin declararse impedido (sic), deliberó y votó por la terna conformada por el Señor Julián Mauricio Ruiz, y cuando deliberó y votó para que no se tramitara la recusación interpuesta en su contra […]”.
Lo anterior teniendo en cuenta que se trata de argumentos que no fueron planteados en la solicitud de pérdida de investidura presentada contra la precitada Concejal u objeto de debate en primera instancia. 53. De conformidad con el artículo 281 de la Ley 1564, sobre congruencia, “[…] [l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]”; asimismo, la norma establece que “[…] [n]o podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta […]”. 54.
Esta Sección en diversas oportunidades42 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió […]” porque ello constituiría vulneración del principio de congruencia y, en 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo: Sentencia de 7 de mayo de 2015, Expediente: 2005-00270 y Sentencia de 8 de junio de 2016, Expediente 2006-00234, C.P. Dra. MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO 20 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consecuencia, de los derechos del debido proceso, contradicción y de defensa de la parte que resulte afectada. 55.
Lo anterior cobra relevancia en esta clase de procesos, en la medida en que, por tratarse de un trámite sancionatorio, es imperiosa la necesidad de velar por la protección de los derechos fundamentales del sujeto pasivo de la solicitud de pérdida de investidura43 y es que, como lo consideró esta Sección en sentencia de 13 de octubre de 201644, “[…] la institución de la pérdida de investidura tiene un evidente carácter sancionatorio y entraña sanciones de mucha gravedad.
Por una parte, se le priva al demandado de la calidad que tenía y es separado de las funciones que ejercía y, por la otra, acarrea una inhabilidad permanente consistente en que el afectado no puede volver a ejercer cargos de elección popular […]”. La solicitud de pérdida de investidura, en el caso concreto 56. En el caso sub examine, se observa que la señora Yessika Tatiana Barrera Barrera pidió que se decretara la pérdida de investidura de la Concejal argumentando que esta incurrió en la causal prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, por no manifestar impedimento en virtud de la conducta prevista en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437 y teniendo en cuenta que: 56.1.
La Concejal María Clara Name Ramírez y la Concejal Dora Lucía Bastidas Ubaté fueron elegidas como concejales de Bogotá D.C., en representación del Partido Alianza Verde, para el periodo constitucional 2020-2023 y por ello habían “[…] hecho parte de la misma lista de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas e integradas también por el interesado, en el período electoral coincidente con la actuación administrativa […]”. 56.2.
En sesión plenaria de 17 de mayo de 2022 fueron presentados escritos de recusación contra, entre otros, la Concejal Bastidas Ubaté; y que el Presidente del Concejo de Bogotá D.C., en esa misma sesión, sometió a votación en bloque la precitada recusación. 43 Corte Constitucional, sentencia C-237 de 2012. 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 13 de octubre de 2016; proceso identificado con el número único de radicación 810012339000201600014-01.
C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés 21 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56.3. La Concejal Name Ramírez participó, con su voto negativo, en la decisión sobre no impartir trámite a la recusación formulada contra su compañera de lista y de bancada, sin manifestar impedimento en virtud a lo establecido en el numeral 14 del artículo 11 de la Ley 1437.
La sentencia proferida, en primera instancia, en el caso concreto 57. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró en la sentencia que el problema jurídico consistía en resolver “[…] si la concejal de Bogotá D.C., María Clara Name Ramírez, incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de conflicto de intereses previsto en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 de 1994, con ocasión a que en la sesión del cabildo celebrada el 17 de mayo de 2022, no manifestó impedimento para votar en el trámite de la recusación presentada en contra de la concejal Dora Lucía Bastidas Ubaté, de conformidad con lo establecido en el artículo 11 numeral 14 de la Ley 1437 de 2011 […]”. 57.1.
Al respecto, negó el decreto de la pérdida de investidura de la Concejal por considerar que no incurrió en la causal de pérdida de investidura toda vez que, respecto al trámite de la recusación contra la Concejal Dora Lucía Bastidas Ubaté, lo que se sometió a consideración de la plenaria del Concejo de Bogotá D.C. y en la que participó y votó la Concejal Name Ramírez, fue si se tramitaba o no la recusación presentada contra su compañera de bancada y que, por ello, la decisión que se puso en consideración fue un asunto de trámite y admisibilidad de una petición, sin abordarse el fondo del asunto. 57.2.
Adicionalmente consideró que, en todo caso, no se probó el interés cualificado para la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura y que, al no encontrar probado el elemento objetivo, no era necesario el estudio del elemento subjetivo. Los argumentos del recurso de apelación, en el caso concreto 58. La Sala observa que los argumentos planteados por la Solicitante, en el recurso de apelación, indicados en el numeral 19 supra de esta providencia, se aducen por primera vez en el proceso en la medida en que, por un lado, en este caso no se controvierte que la Concejal Name Ramírez hubiere incurrido en violación del régimen de conflicto de intereses con ocasión de haber participado 22 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en la elección del Contralor Distrital de Bogotá; ni mucho menos que la causal de pérdida de investidura se hubiere configurado porque hubiere participado en la “deliberación y voto” de alguna recusación interpuesta “en su contra”. 59.
En relación con el último argumento, se reitera que la solicitud de pérdida de investidura, sub examine, se inició por la participación de la Concejal Name Ramírez en la negativa al trámite de la recusación presentada contra una compañera de bancada y no precisamente por el trámite de una recusación interpuesta “en su contra”, lo cual implica que se trata de un argumento novedoso en sede del recurso de apelación que, como se dijo, debió ser expuesto en la solicitud de pérdida de investidura con el objeto de garantizar el derecho del debido proceso y de contradicción y de defensa de la Concejal. 60.
En consecuencia, esta Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento en relación con los argumentos nuevos, planteados por la Solicitante de la pérdida de investidura en el recurso de apelación, indicados supra. Análisis de la sustentación del recurso de apelación presentado por la Solicitante, en el caso concreto 61. La Sala, teniendo en cuenta las consideraciones anteriores y una vez analizado el recurso de apelación presentado por la Solicitante, observa que si bien se interpuso el recurso contra la sentencia de 15 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso “[…] NEGAR la solicitud de pérdida de investidura de la concejal de Bogotá D.C. María Clara Name Ramírez […]”, en cuanto no encontró probada la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, lo cierto es que no se formularon reproches específicos y congruentes con los presupuestos fácticos y causa petendi de la solicitud de pérdida de investidura y que fundamentaron la decisión adoptada por el Tribunal, en primera instancia. 62.
Al respecto, la Sala considera que la Ley 1881 impone al recurrente la obligación de sustentar el recurso de apelación; es decir, de exponer las razones de disenso o los reparos contra la decisión proferida, en primera instancia. En otras palabras, “[…] el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o 23 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos […]”45. 63.
El artículo 320 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201246 establece que “[…] el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]”; en consecuencia, corresponde al apelante presentar argumentos orientados a desvirtuar la decisión adoptada por la autoridad judicial, en primera instancia, y el juez debe estudiar los argumentos contenidos en la sustentación del recurso de apelación para soportar la decisión de confirmar, modificar o revocar la providencia. 64.
En los casos en que el recurso carezca de desarrollo conceptual o no contenga argumentos contra la providencia recurrida, el juez debe confirmar la decisión objeto del recurso. 65. Sobre el particular, la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 5 de marzo de 201547, consideró lo siguiente: “[…] Bajo los parámetros normativos aludidos, resulta fácil concluir que el recurso de apelación se encuentra establecido para que el afectado con una decisión judicial le formule reparos, inconformidades o cuestionamientos, lo que conlleva a que la parte que lo interponga dirija su sustentación a esos aspectos.
Esta posición ha sido prohijada por la Sala de tiempo atrás, y fue reiterada recientemente en la sentencia del 13 de marzo de 2013 al resolver el recurso de apelación dentro del radicado No. 2006-01241. En dicha ocasión, la Corporación se permitió confirmar la línea jurisprudencial que ha seguido en este aspecto en los siguientes términos: “Sobre el punto de la sustentación del recurso de apelación, esta Corporación ha precisado lo siguiente: “Si bastara al recurrente afirmar en todos los casos, al impugnar una decisión judicial, que se atiene a lo afirmado y sostenido en el curso de la instancia, sobraría en absoluto la exigencia perentoria contenida en el inciso segundo del artículo 212 del C.C.A. La necesidad de que el recurrente aporte argumentos en contra de los fundamentos del fallo apelado, los cuales constituyen la base de estudio de la decisión de segundo grado, es reafirmado por el inciso subsiguiente al sancionar con la deserción del recurso la omisión del requisito en estudio. 45 Consejo de Estado, Sección Primera; sentencia de 5 de marzo de 2015.
Proceso identificado con el número único de radicación 170012331000201100611-02. C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala. 46 “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones […]”. 47 Consejo de Estado, Sección Primera; sentencia de 5 de marzo de 2015. Proceso identificado con el número único de radicación 170012331000201100611-02.
C.P. doctor Guillermo Vargas Ayala. 24 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al no haber expuesto el recurrente las razones que motivaron su disconformidad con las motivaciones y conclusiones de la sentencia que puso fin a la primera instancia, no le es permitido al ad quem hacer un nuevo estudio de fondo acerca de las pretensiones invocadas, sin incurrir en palmario quebranto de la norma procedimental que exige la debida sustentación del recurso de apelación.” (Sentencia de 6 de junio de 1987, Exp: 338, C.P.: Dr. Samuel Buitrago Hurtado) En otra oportunidad, señaló: “Tal exigencia implica que el recurrente en el escrito de sustentación señale el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez ad quem para decidir el recurso.
La competencia de éste queda pues limitada a confrontar la providencia recurrida con los motivos de inconformidad aducidos por el recurrente. No puede, por consiguiente, el juez de segundo grado analizar la providencia recurrida en aspectos diferentes a los controvertidos en el escrito de sustentación del recurso.” (Sentencia de 17 de julio de 1992, Exp: 1951, C.P.: Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz) Posteriormente, manifestó: De acuerdo con la jurisprudencia. “… el deber de sustentar este recurso (el de apelación) consiste precisa y claramente en dar o explicar por escrito la razón o motivo concreto que se ha tenido para interponer el recurso, o sea para expresar la idea con un criterio tautológico, presentar el escrito por el cual, mediante la pertinente crítica jurídica, se acusa la providencia recurrida a fin de hacer ver su contrariedad con el derecho y alcanzar por ende su revocatoria o modificación.” (Corte Suprema de Justicia, Providencia de agosto 30 de 1984, M.P. Dr. Humberto Murcia Ballén, Código de procedimiento Civil, José Fernando Ramírez Gómez, Colección Pequeño Foro, pág. 319) (Auto de Sala Unitaria de 17 de marzo de 1995, Exp. 3250, C.P. Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez).
En esta ocasión la Sala prohíja y reitera los criterios atrás expuestos, en cuanto a que el presupuesto sine qua non de la sustentación del recurso de apelación es la referencia clara y concreta que el recurrente haga de los argumentos que el juez de primera instancia consideró para tomar su decisión, para efectos de solicitarle al superior jerárquico funcional que decida sobre los puntos o aspectos que se plantean ante la segunda instancia, tendientes a dejar sin sustento jurídico aquellos, pues precisamente al juzgador de segundo grado corresponde hacer dichas confrontaciones, en orden a concluir si la sentencia merece ser o no confirmada.” Toda vez que la finalidad del recurso de apelación es que el superior estudie la cuestión decidida en la providencia de primer grado y la revoque o reforme, es necesario que en dicho recurso se expongan las razones por las cuales no se comparten las consideraciones del a quo, en orden a que el juzgador confronte los fundamentos de la providencia con los argumentos que sustentan la inconformidad del apelante.
Por consiguiente, cuando el recurso se muestra insuficiente dado que se limita a apelar en virtud de un enunciado sin desarrollo conceptual, tal y como acontece en este asunto, el Juez no tiene más remedio que confirmar la decisión […]”. 25 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 66.
Asimismo, la Sección Primera del Consejo de Estado en providencia de 18 de agosto de 202048 consideró lo siguiente: “[…] De conformidad con los artículos 320 y 322 numeral 3 del Código General del Proceso, aplicables por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, el recurso de apelación tiene como objetivo controvertir uno o varios de los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo.
Es decir, por medio de la apelación el recurrente debe exponer razones de hecho y de derecho tendientes a controvertir los fundamentos de la decisión adoptada por el a quo, con el fin de que ésta sea revocada o modificada. En este caso, el recurrente no expone un argumento tendiente a controvertir si la excepción que él denominó “inexistencia del acto acusado” es previa, mixta o de fondo; por el contrario, plantea una discusión sobre la cual el a quo ha indicado que decidirá en la sentencia, consistente en que el acto objeto de control judicial no constituye un acto administrativo […]”. 67.
Lo anterior implica que la obligación de sustentar el recurso de apelación tiene como objeto el de establecer el ámbito o marco procesal a que debe circunscribirse el juez de segunda instancia para resolver el recurso, lo cual constituye una carga obligatoria para el recurrente so pena que, una vez concedido el recurso, se confirme la decisión. 68.
La Sala considera que, con base en lo planteado por la Solicitante en el recurso de apelación, no es posible realizar un estudio sobre la configuración o no de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses en la medida en que, excluyendo los argumentos novedosos del recurso y que se aducen por primera vez en el proceso, se observa que no se planteó ningún argumento específico contra la decisión adoptada por el Tribunal en cuanto no encontró probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, razón suficiente para confirmar la decisión objeto del recurso. 69.
Adicionalmente, es importante resaltar que la Solicitante manifestó en el recurso de apelación que la sentencia proferida por el Tribunal, al exigir la prueba del dolo o la culpa, desnaturalizó por completo el medio de control y premió a la Concejal. Asimismo, expresó que la consecución de una prueba directa sobre el dolo es compleja y que, en todo caso, en el proceso se decretaron y practicaron pruebas sobre la conducta dolosa. 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; providencia de 18 de agosto de 2020.
Proceso identificado con el número único de radicación 250002341000201400277-01. C.P. doctor Oswaldo Giraldo López. 26 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. Sobre el particular, la Sala observa que el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura no fue objeto de pronunciamiento, en primera instancia, y así lo expresó el Tribunal en la sentencia al considerar que “[…] [a]sí, no encontrándose cumplido ese factor de existencia de interés privado directo contrario al interés general, imprescindible para tener por acreditado el conflicto de interés, no hay lugar a realizar juicio subjetivo de la conducta, por inexistencia de ésta.
Luego, no es procedente descender a evaluar si la concejal María Clara Name Ramírez, actuó con dolo o culpa grave […]”. 71. La Sala considera que, con base en lo planteado por la Solicitante en el recurso de apelación, no es posible realizar un estudio de la sentencia proferida por el Tribunal, en la medida en que no se planteó ninguna inconformidad en relación con la configuración o no del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura, sino que se refirió a otros aspectos y percepciones que no constituyeron el fundamento de la decisión, como la configuración o no del elemento subjetivo. 72.
En ese orden, no es necesario ni procedente realizar el estudio del elemento subjetivo porque en este caso no se probó la configuración del elemento objetivo, lo cual implica además que se debe confirmar la sentencia proferida por el Tribunal el 15 de noviembre de 2022. 73. En suma de todo lo anterior y atendiendo a que, conforme se explicó supra: i) no es procedente el análisis de los argumentos novedosos planteados en el recurso de apelación por la Solicitante; y ii) que en el caso sub examine, el recurso de apelación carecía de desarrollo conceptual o no contenía argumentos en relación con la configuración o no del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación del régimen de conflicto de intereses: lo procedente en este caso es confirmar la sentencia de 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual se negó la pérdida de investidura de la Concejal.
Conclusiones de la Sala 74. La Sala confirmará la sentencia de 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto dispuso negar la pérdida de investidura de la Concejal, María Clara Name Ramírez. 27 Núm. Único de radicación: 250002315000202201015-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 15 de noviembre de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó la pérdida de investidura de la Concejal, señora María Clara Name Ramírez, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente Salva Voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.