CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Expediente N° 08001-23-33-000-2012-00004-02 Número interno: 2742-2020 Demandante: Nápoles Jesús Ricardo Álvarez Demandado: Nación – Procuraduría General de la Nación Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 4 de julio de 2019 por el Tribunal Administrativo del Atlántico- Sala de Decisión de Conjueces, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Napoleón Jesús Ricardo Álvarez en contra de la Nación – Procuraduría General de la Nación, presentada el día 5 de julio de 2012, tendiente a (1) declarar la nulidad de la Resolución SG No. 093 del 23 de enero de 2012 que negó el pago de su sueldo en los términos establecidos en el Decreto 610 de 1998.
Y, a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó (2) que en sentencia constitutiva de derecho sea reconocida retroactivamente la nivelación salarial ordenada en la Ley 4 de 1992, en porcentaje que permita superar la desigualdad económica existente dentro del régimen salarial, prestacional y pensional aplicable a los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, en aplicación de los principios de equidad, respeto de los derechos adquiridos, no desmejora de los salarios y prestaciones sociales, igualdad, proporcionalidad, nivelación, favorabilidad, progresividad de los derechos aborales o conforme resulte probado en el proceso.
(3) sea reconocido como factor salarial determinante para el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación del actor, de manera retroactiva la bonificación por compensación creada mediante el Decreto 610 de 1998, o en su defecto el resultante de la nivelación del ingreso base de liquidación y el monto de la pensión en porcentaje que garantice el respeto de los antes mencionados en el numeral anterior y los de derechos adquiridos conforme a la Ley 2 de 1984, la Ley 63 de 1988, el artículo 1 de la Ley 210 de 1987 y los Decretos 78 de 1990 y 144 de 1991, desde el momento del reconocimiento pensional.
(4) realizar la liquidación y pago retroactivo de los aportes correspondientes a este nuevo factor salarial o el aumento de la asignación básica mensual, a la entidad de previsión social que tenga a su cargo para el momento de la sentencia, el reconocimiento y pago de las prestaciones pensionales del actor. Lo anterior, con la finalidad de que las prestaciones pensionales se reconozcan bajo los mismos factores que sirvan de base para calcular los aportes.
(6) reconocer las sumas reconocidas debidamente indexadas. (7) condenar el pago de intereses. (8) dar aplicación al artículo 193 del CPACA. y (9) condenar en costas y agencias en derecho. La contestación de la demanda La entidad Nación- Procuraduría General de la Nación contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Fundamentó su defensa en el argumento según el cual el actor laboró como procurador departamental desde el 26 de diciembre de 1994 al 22 de agosto de 1999, por lo que no ostento la calidad de procurador judicial, ya que laboró en la entidad como procurador departamental.
A su turno adujo que la bonificación por compensación prevista en el Decreto 610 de 1998 se hizo extensiva a los procuradores judicial II, quien actúan de manera permanente como agentes del Ministerio Público, en aplicación al artículo 280 de la Constitución Política, a cuyo tenor “los agentes del Ministerio Público tendrán las mismas calidades, categorías, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”.
Señaló que la bonificación por compensación creada mediante Decreto 610 de 1998, tuvo como propósito equiparar los ingresos de los servidores públicos que se relacionan en el artículo 2 de dicha norma a un porcentaje determinado en relación con los ingresos percibidos anualmente por los magistrados de las Altas Cortes, la cual se hizo extensiva a los procuradores judiciales II que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público.
Señaló que el retiro del actor se produjo el 22 de agosto de 1999, por lo que cualquier expectativa salarial o prestacional quedó extinguido por el fenómeno jurídico de la prescripción. Finalmente, propuso las excepciones de extinción de la obligación por prescripción y genérica. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico- Sala de Decisión de Conjueces, a través de sentencia del 4 de julio de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, bajo los siguientes argumentos: Señaló que el demandante ingresó al cargo de procurador departamental, el 26 de julio de 1994, momento en el cual los requisitos para el ejercicio del cargo eran los establecidos para los magistrados de Tribunal, situación que venía determinada desde el Decreto 717 de 1978.
Adujo que para el momento de la posesión estaba vigente el Decreto 104 de 1994, por medio del cual se dictaban disposiciones en materia salarial y prestacional para servidores de la Rama Judicial, del Ministerio Público y de la Justicia Penal Militar, en las que se observan equivalencias en las remuneraciones establecidas para magistrados auxiliares, magistrados de Tribunal y equivalente, con los cargos de procuradores especiales grado 22, procuradores provinciales, agrarios y departamental, que ejercía el demandante, las cuales determinaban grado de equivalencia entre este y los magistrados de Tribunal.
Señaló que el Gobierno Nacional, en ejercicio de las facultades otorgadas para la reglamentación de la Ley 4 de 1992 determinó excluir de la bonificación por compensación establecida mediante los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012 a los procuradores departamentales, lo cual constituye un legítimo ejercicio de la facultad reglamentaria, puesto que el gobierno fue dotado de facultades para determinar el nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño, determinando, en consecuencia, que el cargo de procurador departamental saldría de la escala salarial, en el cual se encuentran los magistrados tribunal, reglamentación que determina que en la actualidad los requisitos para ejercer este cargo, sean diferentes a los establecidos para los magistrados.
Adujo que si bien en el cargo de procurador departamental fue excluido de la bonificación por compensación de los Decretos 610 de 1998 y 1102 de 2012, encuentra un derecho adquirido dentro de la escala salarial e la se encontraba el demandante, a devengar el 80% de lo percibido por todo concepto por los magistrados de las altas cortes, conforme a las regulaciones establecidas en los Decretos 78/90 y 144/91, máxime cuando al ingresar al cargo, se imponían como requisitos para su ejercicio los mismos establecidos para el cargo de magistrado de tribunal, siendo esta la razón por la cual mantenían equivalencia con los cargos de esta escala salarial, situación que se mantuvo hasta la expedición del Decreto 610 de 1998.
Por lo tanto, señaló que al demandante le asiste el derecho a percibir el 80% de lo de vengado por todo concepto por los magistrados de las Altas Cortes, no solo por ser esta la escala en la cual se encontraba el cargo para el momento de su posesión, sino porque, además, los Decretos 78/902 y 144/91, elevaron la remuneración al porcentaje señalado, siendo estas las condiciones que determinaron el ingreso y ejercicio del cargo de procurador departamental, por el demandante.
Refirió que, según el análisis realizado respecto a la escala, grado salarial y requisitos para el cargo de procurador departamental, advierte una equivalencia entre los procuradores que ejercen funciones de Ministerio Público ante funcionarios judiciales y los procuradores departamentales, equivalencia que no está determinada por el ejercicio de funciones judiciales, sino por las responsabilidades y requisitos exigidos para el ejercicio del cargo.
Desde la expedición del Decreto 717 de 1978 encontramos una equivalencia entre estos cargos, sin atención al ejercicio de funciones judiciales, situación que no varió con la Constitución Política de 1991, pues en decretos posteriores conservaron la misma escala salarial hasta la expedición del Decreto 610 de 1998. Manifestó que, el artículo 10 del Decreto 717 de 1978, sitúa en la misma escala salarial a los procuradores departamentales y a los fiscales del Ministerio Público ante el Tribunal Superior de Distrito, Tribunal Superior de Aduanas y Tribunal Administrativo, estableciendo en el artículo 16 que los fiscales tendrían como límite de remuneración el que corresponda a los funcionarios ante los cuales ejercen sus funciones.
Indicó que si bien, el Gobierno Nacional podía establecer el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial y el Ministerio Público, no estaba facultado para desmejorar los derechos adquiridos de quienes ingresaron al cargo bajo unos condicionamientos, que determinaban una equivalencia en los requisitos y responsabilidades establecidos para el cargo de magistrado de Tribunal, como de hecho ocurrió con el demandante, quien excluido de la bonificación por compensación, no fue nivelado en el porcentaje en que si lo fueron otros funcionarios dentro de la escala salarial que tenían al posesionarse en el cargo de procurador departamental.
Concluyó que, el demandante solicitó el reconocimiento extensivo de la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 o en su defecto el reconocimiento de la escala salarial contemplada en las leyes 63 de 1988, Ley 10 de 1987, Decretos 78 de 1990 y 144 de 1991, pretensión a la cual se accedió extendiendo sus efectos en materia pensional, lo cual dado el carácter constitutivo de la sentencia, determinan la imprescriptibilidad de los aportes pensionales y del ajuste de la prestación por este concepto.
Finalmente, decidió declarar no probada ninguna excepción, la nulidad de los actos administrativos demandados, y a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: “(…)
CUARTO. - CONDENAR, a título de restablecimiento del derecho, a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, a reconocer y pagar al demandante, NAPOLEÓN DE JESÚS RICARDO ÁLVAREZ (…) lo siguiente: -Reconocer como factor salarial dentro de la reliquidación de su pensión de vejez, porcentaje equivalente al ochenta por ciento (80%) mensual de lo que por todo concepto devenga como salario un magistrado de Alta Corte, con retroactividad a la fecha en que obtuvo el estatus de pensionado y así, sucesivamente, hasta cuando se extingan los derechos a dicha pensión vitalicia de jubilación”.
También en la sentencia se ordenó dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 195 del CPACA. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La entidad demandada presentó recurso de apelación en el que sostuvo que el cargo de procurador departamental no es equiparable al de magistrado de Tribunal, en tanto cuanto no ejercen intervención alguna, y no hay norma que establezca que los procuradores judiciales deben estar en el mismo rango que los magistrados de Tribunal.
Es por ello que, si bien el artículo 280 de la Constitución Política establece lo pertinente en relación con los agentes del Ministerio Público, se trata de una norma que no es aplicable en el presente caso, si se tiene en cuenta que no ejercen intervención y que en el presente caso no estamos ante un agente. Afirmó que la nivelación del 80% fue concedida para los procuradores judiciales II por el hecho de la intervención judicial y estos servidores públicos tiene un régimen salarial que la Procuraduría General de la Nación ha respetado.
Señaló que la entidad demandada no fija los salarios, acata lo que al respecto establece el Gobierno Nacional. A pesar de la autonomía administrativa, financiera y presupuestal que tiene la Procuraduría General de la Nación, no le están dadas atribuciones legales en materia de fijación de salarios y prestaciones de sus servidores, pues tal como el mismo legislador lo previó, dicha condición y capacidad corresponde expresamente al Gobierno Nacional en virtud de lo dispuesto por el literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política y la Ley 4 de 1992. 1.5 Alegatos de conclusión de segunda instancia La parte demandante y demandada alegaron de conclusión y reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación, respectivamente.
El Ministerio Público no intervino. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la siguiente pregunta: ¿tiene derecho Napoleón de Jesús Ricardo Álvarez al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes, al haber desempeñado el cargo de procurador departamental?, o en su defecto, ¿tiene derecho a la nivelación ordenada en la Ley 4 de 1992, en concordancia con la Ley 2 de 1984, Ley 63 de 1988, artículo 1 de la Ley 10 d 1987 y los Decretos 78 de 1990 y 144 de 1991? Por otro lado, se deberá establecer si en el presente caso operó el fenómeno de la prescripción. La argumentación de la Sala frente a la remuneración del procurador departamental.
En primer lugar, es del caso traer a colación el Decreto 717 de 1978, establece lo siguiente: “ARTÍCULO
2. DE LA NOCIÓN DE EMPLEO. Se entiende por empleo el conjunto de funciones, deberes y responsabilidades que han de ser atendidos por una persona natural, para satisfacer necesidades permanentes de la administración de justicia y del Ministerio Publico. Los deberes, funciones y responsabilidades de los distintos empleos son establecidos por la Constitución, la ley o el reglamento, o asignados por autoridad competente.
(…)
ARTÍCULO
4. DE LA ASIGNACIÓN MENSUAL. La asignación mensual correspondiente a cada cargo estará determinada por sus funciones y responsabilidades, así como por los requisitos exigidos para su ejercicio, según la denominación y el grado establecidos por el presente Decreto. Se entiende por denominación la identificación del conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades que constituyen un empleo.
Por grado, el número de orden que índica la asignación mensual del empleo, dentro de una escala progresiva, según la complejidad inherente al ejercicio de sus funciones. Igualmente, la norma contempló para la Rama Judicial el cargo de magistrado de Tribunal Superior como grado 21, y en el Ministerio Público el cargo de procurador regional grado 21.
Por otro lado, la Ley 10 de 1987, precisó: “Artículo 1º En ningún caso la remuneración mínima mensual de los cargos de Magistrados auxiliares creados por el artículo 72 de la Ley 2a. de 1984, será inferior al ochenta por ciento (80%) de la remuneración total que devenguen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado.
Parágrafo 1º Esta remuneración se aplicará cuando la suma de la asignación básica y las primas mensuales resultare inferior al porcentaje señalado en el presente artículo”. Por su parte la Ley 63 de 1988, dispuso: “Artículo 1º. La remuneración mínima mensual de los Magistrados de los Tribunales Superiores, Contencioso-Administrativo de Aduana y Fiscales no podrá ser inferior a la señalada en el artículo 1º. de la Ley 10 de 1987 para los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Parágrafo 1º. Esta remuneración se aplicará cuando la suma de la asignación básica y las primas mensuales resultare inferior”. Posteriormente, el Decreto 78 de 1990, contempló: “Artículo 3o. La remuneración mínima mensual del Secretario General de la Procuraduría General de la Nación y del Procurador Auxiliar, será el equivalente al 85% de la que, por concepto de asignación básica y gastos de representación, corresponda al Procurador General de la Nación. La remuneración mínima mensual de los Procuradores Delegados Grado 22, de los Procuradores Regionales y Agrario Grado 21, no podrá ser inferior a la señalada en el artículo 1° de la Ley 63 de 1988, para los Magistrados del Tribunal Superior.
Los Profesionales Universitarios Grado 21 de la Procuraduría General de la Nación, devengarán por concepto de asignación básica mensual, la suma de trescientos mil pesos ($300.000) M/cte. Parágrafo 1o. Esta remuneración se aplicará cuando la suma de la asignación básica y las primas mensuales resultare inferior al porcentaje establecido en dicho artículo”.
(Resaltado fuera de texto) Posteriormente, el Decreto 1742 de 1990, estableció la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, en el que suprimió el cargo de procurador regional grado 21, y creó, entre otros, el cargo de procurador departamental grado 21, perteneciente al nivel ejecutivo. Así mismo, el Decreto 144 de 1990, al establecer la escala de remuneración de la Rama Jurisdiccional, el Ministerio Público y la Justicia Penal Militar, frente al procurador departamental, señaló lo siguiente: “ARTICULO 3o.
La remuneración mínima mensual del Secretario General de la Procuraduría General de la Nación y del Procurador Auxiliar, será el equivalente al ochenta y cinco por ciento (85%) de la que, por concepto de asignación básica y gastos de representación, corresponda al Procurador General de la Nación. La remuneración mínima mensual de los Procuradores Delegados Grado 22, el Jefe de Oficina de Investigaciones Especiales Grado 22, de los Procuradores Departamentales, Intendenciales, Comisariales y Provinciales Grado 21, Procuradores Agrarios Grado 21, no podrá ser inferior a la señalada en el artículo 1º de la Ley 63 de 1988, para los Magistrados del Tribunal Superior.
El cincuenta por ciento (50%) del salario mensual tendrá el carácter de gastos de representación”. (Resaltado fuera de texto) Luego, se expidió la Ley 4 de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”., estableció en el artículo 14 una prima especial, entre otros, para los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación. Ahora, mediante Decreto 902 de 1992, creo una prima especial de servicios equivalente al 30% de la asignación básica y los gastos de representación, para los cargos señalados en los artículos 5 y 6, entre estos el procurador departamental, veamos: “ARTÍCULO 5 La remuneración mensual del Viceprocurador General De la Nación, será de ochocientos quince mil quinientos ochenta pesos ($ 815.580.00).
El sesenta y cuatro por ciento (64%) de esta remuneración tendrá el carácter de gastos de representación, únicamente para efectos fiscales.
ARTÍCULO 6 La remuneración mínima mensual del Secretario General de la Procuraduría General de la Nación y del Procurador Auxiliar, será de setecientos setenta mil doscientos sesenta pesos ($ 770.270.00). El cincuenta por ciento (50%) de esta remuneración tendrá el carácter de gastos de representación, únicamente para efectos fiscales. La remuneración mínima mensual de los Procuradores Delegados Grado 22, el Asesor Jefe de la Oficina de Investigaciones Especiales Grado 22, de los Procuradores Departamentales y Provinciales Grado 21, Procuradores Agrarios Grado 21, el Veedor Grado 22, y el Secretario Privado Grado 22 del Procurador, será de setecientos veinticuatro mil novecientos setenta pesos ($724.960.00).
El cincuenta por ciento (50%) del salario mensual tendrá el carácter de gastos de representación, únicamente para efectos fiscales.
PARÁGRAFO. Esta remuneración se aplicará cuando la suma de la asignación básica y las primas mensuales resultaren inferiores al valor establecido en este artículo.
ARTÍCULO 7 Los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente Decreto tendrán derecho a una prima especial de servicios mensual equivalente al treinta por ciento (30 %) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial”. A su vez, mediante el Decreto 54 de 1993, se estableció el régimen salarial y prestacional para los empleados públicos de la procuraduría General de la Nación que ingresaran partir de la vigencia de dicho decreto, o que estando vinculados se acogieran al mismo.
Frente a los procuradores departamentales indicó lo siguiente: “ARTICULO 8. A partir del 1o. de enero de 1993, la remuneración mensual de los Procuradores Departamentales grado 21 y los Procuradores Provinciales grado 21 de la Procuraduría General de la Nación; los Defensores Regionales grado 21 y el Secretario Privado grado 21 de la Defensoría del Pueblo, será de UN MILLÓN OCHOCIENTOS SETENTA Y CINCO MIL PESOS ($1.875.000), discriminados así: asignación básica SETECIENTOS VEINTIÚN MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($721.154); gastos de representación SETECIENTOS VEINTIÚN MIL CIENTO CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($721.154) y prima especial CUATROCIENTOS TREINTA Y DOS MIL SEISCIENTOS NOVENTA Y DOS PESOS ($432.692)”.
A su vez, para los procuradores judiciales, indicó: “ARTICULO 9. A partir del 1o. de enero de 1993, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales grado 21 ante los tribunales Administrativo, de Aduana, Superior y de Orden Público, y los Procuradores Agrarios grado 21, será de UN MILLÓN OCHOCIENTOS DOCE MIL QUINIENTOS PESOS ($1.812.500), discriminados así: asignación básica SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL CIENTO QUINCE ($697.115); gastos de representación SEISCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL CIENTO QUINCE ($697.115) y prima especial CUATROCIENTOS DIECIOCHO MIL DOSCIENTOS SETENTA PESOS ($418.270).
ARTICULO 10. Los Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial tendrán derecho a una prima especial equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico. Esta prima es incompatible con la prima especial de que tratan los artículos 4 a 9 inclusive, del presente decreto”. Así mismo, el Decreto 51 de 1993 estableció que «los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho ·a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992» Posteriormente, el Decreto 2026 de 1995, estableció la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, ubicando el cargo de procurador departamental dentro de la planta globalizada de la entidad.
Así mismo, el Decreto 2025 de 1995 frente a la remuneración de los procuradores departamentales, estableció lo siguiente: “ARTÍCULO 9. A partir de la vigencia del presente Decreto, la remuneración mensual de los Procuradores Departamentales y los Procuradores Distritales II de Santafé de Bogotá será de dos millones seiscientos setenta y siete mil ciento veinticinco pesos ($2.677.125.00) moneda corriente, discriminados así: asignación básica un millón veintinueve mil seiscientos sesenta y tres pesos ($1.029.663.00) moneda corriente; gastos de representación un millón veintinueve mil seiscientos sesenta y tres pesos ($1.029.663.00) moneda corriente, y prima especial seiscientos diecisiete mil setecientos noventa y nueve pesos ($617.799.00) moneda corriente”.
(…)
ARTÍCULO 18. La prima técnica y la prima especial de que trata el presente Decreto no tendrán carácter salarial, para ningún efecto legal”. A su vez, para los procuradores judiciales, dispuso: “ARTÍCULO 13. A partir de la vigencia del presente Decreto, la remuneración mensual de los Procuradores Judiciales I será de un millón setecientos cuarenta mil ciento treinta y dos pesos ($1.740.132.00) moneda corriente.
De esta remuneración el treinta por ciento (30%) se considerará prima especial sin carácter salarial de conformidad con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, aplicable a los Jueces de la República”. La argumentación de la Sala frente a la bonificación por compensación La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto.
El marco normativo de la bonificación por compensación y la jurisprudencia vigente El Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, por medio de la cual fijó el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de allí que en su artículo 15 estableció una prima especial de servicios para ciertos funcionarios, para igualar sus ingresos a los ingresos anuales percibidos por los Congresistas, en otras palabras, se buscó equiparar el salario tanto de los Magistrados de las Altas Cortes, así como los demás funcionarios del primer nivel como Fiscal General, Procurador General de la Nación, Registrador, etc.
En este orden de ideas, como la intensión del legislador fue la de crear una escala salarial que guardara proporcionalidad entre los diferentes niveles jerárquicos de la Rama Judicial y Fiscalía General de la Nación, en cumplimiento de este precepto, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998, a través de la cual se creó la Bonificación por Compensación, cuyo tenor literal es el siguiente: “ARTÍCULO 1o.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2o del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. …” (Subrayas y negrillas fuera de texto). Las consideraciones que dieron lugar a esta decisión quedaron consignadas en el mismo Decreto de la siguiente manera: “Que el Gobierno Nacional acordó con los representantes de los funcionarios mencionados en el considerando anterior, un esquema que gradualmente permita superar la desigualdad económica entre los dos niveles mencionados, así: Para el año que corresponda a la vigencia fiscal para la cual se apruebe por primera vez la apropiación presupuestal correspondiente, se aplicará un ajuste a los ingresos laborales que iguale al sesenta por ciento (60%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado;
Para la vigencia fiscal siguiente, el ajuste igualará al setenta por ciento (70%) de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; A partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal, los ingresos laborales serán igual al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. …” (Negrilla fuera de texto).
El fin de la expedición del Decreto 610 de 1998 adicionado por el Decreto 1239 de 1998, mediante el cual se estableció la bonificación por compensación, fue, como ya se dijo, fue la de crear el segundo nivel y así acabar la desigualdad salarial existente entre magistrados de alta corte y demás funcionarios del sector judicial. Esta bonificación consiste en un ajuste de carácter permanente que, sumado a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales, iguale el ochenta por ciento (80%) (para el año 2001 y en adelante) de los ingresos que por todo concepto laboral perciben los magistrados de alta corte.
La norma señala de manera taxativa que a partir del año correspondiente a la tercera vigencia fiscal; (esto es, 1º de enero de 2001) los ingresos laborales serán iguales al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; lo cual indica que para obtener el porcentaje de la Bonificación por Compensación, se toma el 80 % de todos los conceptos laborales que devenguen los magistrados de las altas cortes, tal como quedó establecido en la Sentencia de Unificación dictada por esta Sala de Conjueces incluida la cesantía de los Congresistas, en donde se dijo: “… Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos. …” (Subraya y negrilla fuera de texto).
Posteriormente se expidió el Decreto 4040 de 3 de diciembre de 2004, por el cual se creó la Bonificación de Gestión Judicial para los magistrados de tribunal y otros funcionarios, con el siguiente tenor literal: “… La Bonificación de Gestión Judicial, pagadera mensualmente, solo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, y hará parte integral del ingreso base de liquidación debiendo cotizarse mensualmente sobre lo devengado, incluyendo esta Bonificación. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto).
Luego, como consecuencia de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 mediante sentencia ejecutoriada de 28 de enero de 2012, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado; el Decreto 1102 de 24 de mayo de 2012, modificó la Bonificación por Compensación para los magistrados de los tribunales y demás cargos homólogos, así: “… Artículo 1°.A partir del 27 de enero de 2012, la Bonificación por Compensación que vienen percibiendo con carácter permanente los Magistrados de Tribunal, Magistrados de Consejo Seccional, Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Magistrados Auxiliares de las Altas Cortes, Abogados Asistentes y Abogados Auxiliares del Consejo de Estado, Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito, Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia, Directores Ejecutivos Seccionales de Administración Judicial, Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado y Corte Constitucional y Secretario Judicial del Consejo Superior de la Judicatura y los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal, antes señalados, equivaldrá a un valor que sumado a la asignación básica y demás ingresos laborales iguale al ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación, pagadera mensualmente, sólo constituye factor salarial para efecto del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en los mismos términos de la Ley 797 de 2003. …” (Se subraya y negrillas fuera de texto). De las normas transcritas se colige que, por mandato expreso de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (cuando estuvo vigente), y el actual 1102 de 2012, la Bonificación por Compensación que allí se regula, sólo constituye factor salarial como parte del ingreso base de cotización del Sistema General de Pensiones y del Sistema General de Seguridad Social en Salud; disposiciones frente a las cuales no se modifica el marco legal vigente que fija los factores que se deben tener en cuenta para liquidar las diferentes prestaciones sociales, es decir, la Bonificación por Compensación no constituye factor salarial para la liquidación y pago de dichos emolumentos.
Posteriormente, la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado expusieron las reglas de unificación en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que, si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. Ahora bien, en cuanto a la prescripción, su medición exige ver la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional, intervenida por la jurisprudencia, para poder establecer su conteo.
Para ello se presente a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de esa evolución: Respecto al análisis de la prescripción trienal, es necesario hacer alusión al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 que disponen: “Las acciones estipuladas en este Decreto prescribirán en tres años, contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible”.
Contempla la misma normativa que el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad competente, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual. Ahora bien, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, creó una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios.
Luego, el 31 de diciembre de 1998 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2668 que dispuso derogar los Decretos 610 y 1239 de 1998. Este acto administrativo fue objeto de demanda ante la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien, a través de Sala de Conjueces mediante sentencia de 25 de septiembre de 2001, declaró la nulidad. Quedando debidamente ejecutoriada el 5 de octubre de 2001.
En consecuencia, la declaratoria de nulidad del Decreto 2668 de 1998, retrotrajo la situación normativa al estado anterior, es decir, que los Decretos 610 y 1239 de 1998, retornaron a la vida jurídica, por lo tanto, es a partir de allí -desde la ejecutoria de la mencionada sentencia de nulidad- que los beneficiarios de la Bonificación por Compensación estaban facultados para solicitar su reconocimiento y hasta tres (3) años después, es decir, hasta el 5 de octubre de 2004, so pena, de aplicar la prescripción trienal de que trata el Decreto 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969.
Luego, el 3 de diciembre de 2004 el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4040, por el cual creó una Bonificación de Gestión Judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, con carácter permanente, que sumada a la asignación básica y demás ingresos laborales igualara al setenta (70%) de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de las Altas Cortes.
Este acto administrativo también fue demandado en acción de simple nulidad ante el Consejo de Estado, demanda que fue resuelta por Sala de Conjueces mediante sentencia de 14 de diciembre de 2011 por la cual declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, quedando ejecutoriada el 27 de enero de 2012. Ahora, si bien es cierto que a través de la ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, se hizo exigible el derecho al reconocimiento y pago de la diferencia en el porcentaje que contempla el Decreto 610 de 1998 y el 4040 de 2004, y que por tal razón no se aplicaría la prescripción; también lo es que, entre el período comprendido entre la ejecutoria de la sentencia que anuló el Decreto 2668 de 1998 y la fecha de expedición del Decreto 4040 de 2004, sí procede decretarla, pues en este lapso no hubo ambigüedad o dualidad de normas, esto es del 5 de octubre de 2001 al 3 de diciembre de 2004.
Lo anterior, significa que para cada caso deben verificarse las fechas de la reclamación administrativa, la de causación del derecho, y la fecha de exigibilidad del mismo. Finalmente, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de Napoleón Jesús Ricardo Álvarez: Que el actor prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, como procurador departamental, desde el 26 de diciembre de 1994 al 28 de julio de 1999.
Que percibió como remuneración mensual: sueldo, gastos de representación y prima especial no salarial. Así mismo, devengo prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios, bonificación por servicios y para el año 1997 prima de nivelación mensual. Mediante Resolución No. 15932 del 27 de junio de 2001, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció pensión de vejez al actor, efectiva a partir del 24 de agosto de 1999.
Que el día 6 de enero de 2012 el demandante realizó la petición a la entidad demandada. Mediante Oficio No. 093 del 23 de enero de 2012, la Procuraduría General de la Nación negó lo solicitado por el actor. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se concluye lo siguiente: -Frente a la bonificación por compensación La Constitución Política prevé en el artículo 280 que los agentes del Ministerio Público “tendrán las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados y jueces de mayor jerarquía ante quienes ejerzan el cargo”.
Frente a esta norma, la Corte Constitucional en la sentencia C-245 de 1995 al declarar la inexequibilidad del artículo 4º de la Ley 27 de 1992 que regulaba cuáles eran los cargos de libre nombramiento y remoción, consideró sobre su alcance que para “garantizar los intereses públicos o sociales, que el que los delegados y agentes del Procurador ante la rama jurisdiccional, como colaboradores activos en la labor de administrar justicia, en cuanto ayudan al juez al discernimiento de lo que es justo y ajustado al imperio de la ley, deban poseer las mismas calidades intelectuales, culturales y morales de los magistrados y jueces ante quienes ejercen el cargo, e igualmente gozar, en lo que atañe al aspecto económico vinculado a su situación laboral, de las mismas categorías, remuneración, derechos y prestaciones sociales.”(Resaltado por la Sala).
En el mismo sentido en la sentencia C-101 de 2013, en la cual se determinó que los cargos de procuradores judiciales son de carrera administrativa y no de libre nombramiento y remoción, consideró la Corte sobre el artículo 280 de la Carta Política que, a partir de la colaboración entre los agentes del Procurador y los jueces, tiene razón de ser, su equiparación en lo que se refiere a las calidades exigidas y los derechos.
En esta sentencia, se reiteró lo considerado en el fallo C-146 de 2001, consistente en que entre “unos y otros -agentes del ministerio público y autoridades judiciales- deben recibir el mismo trato, en la circunstancia normativa prevista, respecto de la remuneración a la que tienen derecho.” En este orden de ideas y según el alcance que la Corte Constitucional ha establecido del artículo 280 de la Constitución Política, el cual propende por una equiparación u homologación entre los agentes del Ministerio Público y los jueces o Magistrados ante los cuales ellos actúan, según se consideró en sentencias C- 245 de 1995, C-146 de 2001 y C-101 de 2013, concluye la Sala, conforme lo ya sostenido por esta Corporación, que el constituyente primario previó que se debe dar el mismo tratamiento en materia de calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones, a los agentes del Ministerio Público frente a los jueces ante los cuales actúan.
Ahora bien, haciendo referencia a las normas que regularon la bonificación por compensación, se advierte que el Decreto 610 de 1998, creo dicha prestación para los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.
Luego, mediante el Decreto 4040 de 2004 (declarado nulo), que reguló la Bonificación de Gestión Judicial, señaló que podrían optar por la misma, entre otros, los servidores de la Procuraduría General de la Nación que actúan de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados de Tribunal. Posteriormente, el Decreto 1102 de 24 de mayo de 2012 que modificó la Bonificación por Compensación indicó que devengarían tal prestación a partir del 27 de enero de 2012, los funcionarios vinculados a la Procuraduría General de la Nación, en empleos en los que actúen de manera permanente como agentes del Ministerio Público ante los Magistrados del Tribunal.
Así, el Gobierno Nacional a través de los Decretos 610 de 1998, 4040 de 2004 (declarado nulo) y el Decreto 1102 de 2012 desarrolló el mandato constitucional del artículo 280, los cuales tienen como destinatarios a los Agentes del Ministerio Público. En consecuencia, el demandante al no haberse desempeñado como agente del Ministerio Público, sino como procurador departamental, no tiene derecho al reconocimiento de la bonificación por compensación, pues dicho cargo no es beneficiario de tal prestación, como lo sostuvo el a quo.
Sumado a lo anterior, la Sala advierte que el actor se vinculó a la entidad demandada el 26 de diciembre de 1996, por lo que el régimen aplicable es el contemplado en el Decreto 54 de 1993, por lo que no es posible hacerle extensible las prerrogativas señaladas en el Decreto 78 de 1990 y el Decreto 144 de 1991, y en consecuencia hacerlo beneficiario de la bonificación por compensación. -De la nivelación salarial de la Ley 4 de 1992 En primer lugar, es del caso señalar que la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que el derecho a la igualdad, establecido en el Artículo 13 de la Carta Política, no plantea una igualdad matemática, sino una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas circunstancias.
Con base en este derecho fundamental es que se ha dado desarrollo al principio de “a trabajo igual, salario igual”. Por tal razón, no se puede dar un trato discriminatorio entre trabajadores que, cumpliendo una misma labor con las mismas responsabilidades, sean objeto de una remuneración diferente. Al respecto, la Corte Constitucional, al referirse al trato discriminatorio en materia laboral, mediante Sentencia T - 079 del 28 de febrero de 1995, magistrado ponente Alejandro Martínez Caballero, señaló lo siguiente: “Es obvio que la discriminación salarial atenta contra la IGUALDAD como derecho fundamental constitucionalmente protegido e inherente a la relación laboral.
Lo cual implica, en principio, que habrá discriminación cuando ante situaciones iguales se da un trato jurídico diferente, por eso se proclama el principio A TRABAJO IGUAL SALARIO IGUAL. (…)” Sin embargo, la Corte Constitucional en la referida providencia también precisó: “ surge como factible la perspectiva de salarios distintos siempre y cuando la diferenciación sea razonable (cantidad y calidad del trabajo, art. 53 C.P.), y sea objetiva y rigurosamente probada por el empleador.” Con base en lo anterior, se tiene que el principio de “a trabajo igual, salario igual” responde a un criterio relacional, propio del juicio de igualdad.
Por ende, para acreditar su vulneración debe estarse ante dos sujetos que, al desempeñar las mismas funciones y estar sometidos al mismo régimen jurídico de exigencias de cualificación para el empleo, son comparables y, no obstante, ello, reciben una remuneración diferente. Entonces, resulta que la discriminación salarial injustificada debe basarse en la inexistencia de un parámetro objetivo, discernible y razonable que justifique la diferenciación. Así, la jurisprudencia constitucional ha catalogado como razones admisibles de diferenciación salarial, entre otras, (i) la aplicación de criterios objetivos de evaluación y desempeño;
(ii) las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y (iii) la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos.
De acuerdo con lo expuesto, se encuentra que la protección constitucional del principio de a trabajo igual, salario igual tiene sustento en la eficacia de los principios mínimos del trabajo, tanto de remuneración acorde con la cantidad y calidad de la labor, como de especialmente la primacía de la realidad sobre las formas dentro de la relación laboral.
Con todo, la protección de ese principio constitucional depende de las circunstancias que se acrediten en cada caso particular, en donde los elementos probatorios permitan advertir el desconocimiento del derecho a la igualdad entre iguales. Por otra parte, se destaca que para demostrar la violación del derecho a la igualdad a partir de la comparación entre supuestos de hechos diferentes y entre personas cobijadas por regímenes distintos, como lo plantea la parte demandante en este proceso, se “exige un análisis constitucional encaminado a justificar que los que son diferentes deben ser tratados igual, lo cual sólo esta constitucionalmente ordenado en circunstancias extraordinarias de manifiesta desproporcionalidad no compensada por otros beneficios”.
Frente a lo solicitado por el actor de que se reajuste sus salarios y prestaciones conforme a la Ley 4 de 1992, es del caso señalar que, conforme al recuento normativo realizado en párrafos anteriores, el Decreto de 78 de 1990 y el Decreto 144 de 1991 dispusieron que la remuneración mínima mensual de los Procuradores Regionales (cargo suprimido en 1990) y del procurador departamental, no podría ser inferior a la señalada en el artículo 1° de la Ley 63 de 1988, para los Magistrados del Tribunal Superior, es decir, no podría ser inferior al ochenta por ciento (80%) de la remuneración total que devenguen los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los Consejeros de Estado.
Posteriormente, con la expedición de la Ley 4 de 1992 se estableció los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre estos los servidores de la Procuraduría General de la Nación. En desarrollo de la anterior normativa, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 54 de 1993, que reguló el régimen salarial y prestacional de los servidores de la Procuraduría General de la Nación, el cual en sus artículos 1º y 2º, dispusieron lo siguiente: “ARTICULO 1.
El régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto será de obligatorio cumplimiento para quienes se vinculen al servicio con posterioridad a la vigencia del mismo y no se tendrá en cuenta para la determinación de la remuneración de otros funcionarios de cualquiera de las ramas del poder público, organismos o instituciones del sector público.
ARTICULO 2. Los servidores públicos vinculados a la Procuraduría General de la Nación y a la Defensoría del Pueblo podrán optar, por una sola vez, antes del veintiocho (28) de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido, continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a dicha fecha”.
(Resaltado fuera de texto). Así las cosas, se advierte que para el momento de la vinculación del demandante a la Procuraduría General de la Nación como procurador departamental, el 26 de diciembre de 1994, el régimen salarial y prestacional que regulaba la situación de los servidores públicos de la entidad demandada, era el previsto en el Decreto 54 de 1993, por lo que al haberse vinculado el demandante en vigencia de dicho precepto, los Decretos 78 de 1990 y 144 de 1991 no son aplicables a la situación salarial y prestacional del actor, como equivocadamente lo señaló el a quo.
Así mismo, la Sala advierte que, si bien el demandante no ejerció funciones de agente de Ministerio Público, el mismo Decreto 51 de 1993 (régimen no acogidos) estableció que los funcionarios a los que se referían los artículos 5 y 6 de dicho decreto (procuradores departamentales, entre otros), tendrían derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del decreto 903 de 1992.
Así mismo, el artículo 10 Decreto 54 de 1993 (régimen de acogidos y nuevos) estableció que la prima especial devengada por los procuradores judiciales derivada del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, es diferente e incompatible con la prima especial dispuesta en los artículos 4 a 9 de la misma norma (entre los cuales está contemplado el cargo de procurador departamental).
Por lo tanto, el demandante devengó durante su vinculación prestaciones distintas a los procuradores delegados ante el Ministerio Público, pero encaminadas también a mantener la nivelación salarial de que trata dicha ley marco, por lo que no se advierte un trato desproporcionado. Ahora bien, si en gracia de discusión se llegare a afirmar que al demandante le pudiera asistir algún derecho de la nivelación de sus salarios y prestaciones en aplicación a la Ley 4 de 1992, la Sala debe dar aplicación a la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, en lo que tiene que ver con la prescripción trienal, en la cual se indicó: “Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993.
Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 –acogidos al Decreto 57 de 1993-, se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir,, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad, por lo que la parte demandante interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante la entidad demandada el día 6 de enero de 2012 (fls. 48 y s.s.) por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el 6 de enero de 2009, pero como en el caso bajo estudio el actor se retiró del servicio el día 28 de julio de 1999, por tanto, dirá esta sala, que se aplicará de manera irrestricta la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. De conformidad con lo anterior, se procederá a revocar la sentencia de primera instancia, que había accedido a las pretensiones de la demanda.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandante. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO. Revocar el fallo de primera instancia proferido el día 4 de julio del 2019, por el Tribunal Administrativo del Atlántico- Sala de Decisión de Conjueces, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Napoleón Jesús Ricardo Álvarez en contra de la Nación- Procuraduría General de la Nación y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. NO CONDENAR en costas.
TERCERO. - Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ausente con excusa JORGE HERNÁN BELTRÁN PARDO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA