1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-05490-00 Accionante: GIOVANNI PEÑUELA DÍAZ Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial — declara improcedencia por falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 8 de septiembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El 2 de septiembre de 2025, el señor Giovanni Peñuela Díaz, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela en contra la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y a la «primacía de la realidad sobre las formalidades». 2.
La anterior transgresión se la adjudica a las siguientes providencias: i) la 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionados a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. Asimismo, se dispuso la vinculación de (i) la E.S.E. Hospital San Antonio de Chía, y (ii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia del 30 de septiembre de 2022 dictada por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el actor3, y ii) el fallo del 2 de noviembre de 2023 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó esta decisión. 3.
En concreto, la parte actora formuló la siguiente pretensión: Que se declaren sin valor ni efecto las sentencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Zipaquirá, de fechas 2 de noviembre de 2023 y 30 de septiembre de 2022, respectivamente, dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de Giovanni Peñuela Díaz contra la ESE Hospital San Antonio de Chía. Que cumplido lo anterior, se ordene a las autoridades accionadas procedan a dictar nueva sentencia, manteniendo a salvo los derechos fundamentales del actor4. 1.2.
Hechos 4. El señor Giovanni Peñuela Díaz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho5 en contra del Hospital San Antonio de Chía E.S.E. (en adelante el Hospital), con el fin de que se reconociese que el contrato de prestación de servicios que celebró con la entidad prestadora de salud encubría una verdadera relación laboral6. 5.
Al medio de control se le asignó el número de radicado 25899-33-33-003- 2019-00092-00 y le correspondió al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, quien, mediante la providencia del 30 de septiembre de 2022 negó las pretensiones de la demanda por la falta de pruebas para demostrar que durante el periodo referido por el actor hubo una prestación personal del servicio, remuneración y subordinación respecto del empleador. 6.
Inconforme, el señor Peñuela Díaz7 apeló la decisión. En segunda instancia, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de la sentencia del 2 de noviembre de 2023, confirmó el fallo del juzgado accionado. Si bien encontró superado los presupuestos de 3 Proceso identificado con el radicado 25899-33-33-003-2019-00092-00/01. 4 Transcripción literal del escrito de tutela. 5 Demandó el acto administrativo del 19 de julio de 2018 y la Resolución núm. 077 del 30 de octubre de 2018, mediante las cuales se negó y se confirmó la decisión de no reconocer el vínculo laboral, respectivamente. 6 El actor prestó sus servicios al hospital desde el 3 de agosto de 2009 hasta que el 30 de abril de 2018 fue desvinculado, a su juicio, sin justa causa. 7 Adujo que el juez debió trasladar la carga de la prueba al hospital, pero que, en cualquier caso, bastaba con los testimonios para probar la relación laboral, pues allegar los contratos físicos no es la única manera de demostrar dicho vínculo.
Respecto a la subordinación, indicó que las metas u objetivos impuesto por la entidad eran plena prueba para superar este aspecto. Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remuneración y prestación personal del servicio, consideró que no se probó la subordinación. Lo último, teniendo en cuenta que en las instalaciones hospitalarias se requiere fijar unos turnos para que los médicos puedan materializar las labores contratadas, lo cual no obedece a un capricho del contratante, sino que es un indicador de coordinación. 7.
Insatisfecho con la decisión, el accionante promovió el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Esto, al estimar que el tribunal demandado desconoció la sentencia del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado8, pues no valoró correctamente las pruebas y no tuvo en consideración los parámetros estipulados respecto del criterio de temporalidad y subordinación en los contratos de prestación de servicios. 8.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la providencia del 28 de marzo de 2025, rechazó de plano el recurso interpuesto por la parte actora. Indicó que la providencia alegada como desestimada no era aplicable a su caso porque no estableció un criterio unificado de cómo valorar las pruebas para determinar los elementos constitutivos de una relación laboral. 9.
Se destaca que el argumento central del actor fue que el tribunal se equivocó al no encontrar probados los elementos de la relación laboral; no obstante, la subsección referida expuso que en el fallo del 9 de septiembre de 2021 únicamente se unificaron los puntos relacionados con «(i) la temporalidad de los contratos de prestación de servicios, (ii) el término de referencia para la no solución de continuidad para efectos de la prescripción de los derechos laborales y (iii) la devolución de los aportes de salud cuando se configura la relación laboral». 1.3.
Sustento de la vulneración 10. El accionante afirmó que las autoridades judiciales accionadas, al proferir las providencias controvertidas9, incurrieron en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y fáctico, por las siguientes razones: - Defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial: adujo que el Consejo de Estado ha definido que no es necesario allegar el contrato físico a un proceso en el que se busque demostrar la existencia de una relación laboral10 y que, en casos como el suyo, ha indicado que el 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, rad. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016). 9 Es decir, las sentencias de primera y segunda instancia dictadas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicado 25899-33-33- 003-2019-00092-00. 10 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de enero de 2013, rad. 85001-23-31- 000-2000-00239-01 (21130).
Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de turnos es evidencia de la subordinación11; sin embargo, afirmó que se ignoraron las posturas establecidas por el órgano de cierre.
Por otro lado, expuso que el tribunal desconoció el carácter excepcional del contrato de prestación de servicios en el marco del desarrollo de funciones públicas. - Defecto fáctico: indicó que se valoraron inapropiadamente las pruebas obrantes en el expediente, dado que con dichos elementos probatorios era evidente la subordinación en la prestación de sus servicios en el hospital12. 1.4.
Intervenciones 11. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B. Solicitó que se negara el amparo pretendido, debido a que no hubo vulneración alguna de los derechos fundamentales del actor, puesto que en la providencia controvertida se valoraron exhaustivamente las pruebas obrantes en el expediente. 12.
En particular, estimó que el accionante pretende convertir la tutela en una tercera instancia con el fin de obtener una sentencia a su favor, pues insiste en el desconocimiento del precedente después de que la Sección Segunda del Consejo de Estado rechazó de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. Asimismo, a su juicio, no se cumple con el requisito de inmediatez. 13.
Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá13. Expuso que por medio de la Resolución núm. UDAER22-113 del 15 de septiembre de 2022, emitida por el Consejo Superior de la Judicatura, se cambió la denominación del entonces Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, pasando a ser el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. 14.
Por otro lado, sostuvo que no ha vulnerado derecho fundamental alguno del actor y, en todo caso, precisó que resulta improcedente la tutela porque se pretende reabrir discusiones ya zanjadas en el proceso ordinario. 15. E.S.E. Hospital San Antonio de Chía. Consideró que la presente acción de tutela se tornaba improcedente, dado que el accionante insiste en los argumentos debatidos en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, rad. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Además de la providencia referida, hizo alusión a varias sentencias, mas no las identificó debidamente. 12 En concreto, presentó argumentos tendientes a desestimar el criterio que adoptó el tribunal al concluir que no existió el elemento de la subordinación respecto de los testimonios que fueron practicados al interior del proceso. 13 Si bien se notificó inicialmente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, el referido despacho remitió la notificación al Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá, el cual intervino debidamente.
Índice 9 de Samai. Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, adujo que no se cumplió con los presupuestos de subsidiariedad e inmediatez, porque el actor no interpuso el recurso extraordinario de revisión y está controvirtiendo una sentencia que quedó ejecutoriada hace más de 16 meses.
II. CONSIDERACIONES 16. La Sala declarará la improcedencia de la acción constitucional presentada por el señor Giovanni Peñuela Díaz. En tal sentido, se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de la relevancia constitucional. 2.1. Cuestión previa 17. Si bien el actor cuestiona la sentencia del 2 de noviembre de 2023, dictada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y la providencia proferida el 30 de septiembre de 2022 por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá14, esta Sección se limitará al estudio del fallo de segunda instancia. 2.2.
Caso concreto 2.2.1 La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencias judiciales 18. El Consejo de Estado15 y la Corte Constitucional16, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales17 y a la configuración de algún defecto especial18 en el que puede incurrir una autoridad judicial.
Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 19. De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 14 Ahora, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 16 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 17 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii)subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 18 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 20.
En este orden, la Sección pasará a estudiar los requisitos generales de procedencia referidos, en el caso sub examine. 21. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 22.
La Sala advierte que el señor Giovanni Peñuela Díaz está legitimado en la causa por activa, porque integra la parte demandante dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en el que se dictó la providencia que se reprocha mediante esta vía. Por otro lado, se evidencia que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca está legitimada en la causa por pasiva por haber proferido la decisión controvertida dentro del trámite objeto de la litis. 23.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional19, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 24. En este caso, a juicio de la parte tutelante, la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos sustantivo, por desconocimiento del precedente judicial y fáctico.
En particular, indicó que: (i) ignoró la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado20 respecto de los elementos probatorios que permiten demostrar la existencia de una relación laboral; (ii) desconoció que, tratándose del desarrollo de funciones públicas, la regla general es celebrar contratos de trabajo y no de prestación de servicios; y (iii) hubo una deficiente valoración de las pruebas obrantes en el expediente, puesto que era evidente la subordinación que padeció mientras prestó sus servicios en el Hospital. 19 Sentencia SU-215 de 2022. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, rad. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016), y Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 30 de enero de 2013, rad. 85001-23-31-000-2000-00239-01 (21130).
Además de la providencia referida, hizo alusión a varias sentencias, mas no las identificó debidamente. Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25.
La Sala considera que la solicitud de amparo no supera el requisito de la relevancia constitucional. Esto, debido a que la parte actora pretende reabrir un debate probatorio ya zanjado, sin que se cumpla con la mínima carga de argumentación encaminada a evidenciar la presunta transgresión de sus garantías constitucionales que justifique la intromisión del juez de tutela, pues el actor se limitó a expresar sus inconformidades frente al análisis probatorio del tribunal accionado, y tampoco explicó que reglas de unificación jurisprudencial aplicables a su caso se desconocieron. 26.
En este punto, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el requisito bajo estudio. En estos casos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de una garantía iusfundamental. 27.
Así las cosas, para la colegiatura resulta evidente que los reproches de la accionante reflejan una mera inconformidad con el criterio adoptado por el juez de lo contencioso-administrativo, por estimar que no se cumplió con el elemento de la subordinación para acreditar la relación laboral entre él y el hospital. Esto, al concluir que en las instalaciones hospitalarias se requiere fijar unos turnos para que los médicos puedan materializar las labores contratadas, lo cual no obedece a un capricho del contratante, sino que es un indicador de coordinación. 28.
En ese orden, se observa que el actor pretende convertir este trámite constitucional en una instancia adicional, dado que los cargos traídos a esta sede se limitan a una discusión sobre la valoración probatoria realizada por el juez ordinario, la cual es contraria a los intereses del accionante. 29. Además, se tiene que el actor interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, en el cual reprochó que el tribunal desconoció una de las sentencias que estima ignorada en la presente acción constitucional21, con base en los mismos argumentos de la solicitud de tutela22, lo que también da cuenta del uso de este mecanismo como una nueva instancia para plantear las mismas discusiones ya zanjadas por los jueces de lo contencioso-administrativo. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de septiembre de 2021, rad. 05001-23- 33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
En esa oportunidad, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió rechazarlo de plano, debido a que la providencia alegada como desestimada no era aplicable a su caso porque no estableció un criterio unificado de como valorar las pruebas para determinar los elementos constitutivos de una relación laboral. 22 Esto es, estimar que el tribunal demandado desconoció múltiples providencias del Consejo de Estado y en particular la sentencia del 9 de septiembre de 2021 proferida por la Sección Segunda de la corporación (estimada como desconocida en el recurso extraordinario).
Además, en el referido recurso expuso que el tribunal no valoró correctamente las pruebas y no tuvo en consideración los parámetros estipulados respecto del criterio de temporalidad y subordinación en los contratos de prestación de servicios. Accionante: Giovanni Peñuela Díaz Accionados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, y otro Radicado: 11001-03-15-000-2025-05490-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30.
En tales términos, el ejercicio de esta acción carece de relevancia constitucional, comoquiera que su objeto es constituir una nueva instancia procesal para elevar las inconformidades del actor frente a la decisión judicial que fue desfavorable a sus intereses, sin que se advierta prima facie una cuestión que comprometa sus garantías fundamentales. 2.3.
Conclusión 31. Por lo anterior, esta Sección concluye que, en el caso concreto, no se cumple con el requisito de relevancia constitucional. En ese sentido, se declarará la improcedencia de la acción de tutela presentada por el señor Giovanni Peñuela Díaz. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA:
PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela interpuesta por el señor Giovanni Peñuela Díaz.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx