Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., once (11) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES LABOR EMPRESARIAL Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Sanción por enviar información por fuera del plazo.

Sanción por enviar información incompleta. Falta de competencia de la UGPP. Liquidación parcial de la sanción. Desconocimiento de principios del proceso sancionatorio. Falsa motivación (Ley 4 de 1913). Irretroactividad de la ley. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B que decidió lo siguiente1: “PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda de conformidad con la parte considerativa.

SEGUNDO: Por no haberse causado, no se condena en costas en esta instancia judicial.

TERCERO

NOTIFÍQUESE a las partes la presente providencia a las siguientes direcciones electrónicas: (…)

CUARTO: Se INFORMA a las partes que las solicitudes de aclaración o complementación frente a la presente providencia deberán remitirse en el término respectivo (…)

QUINTO: En firme esta providencia, archívese el expediente previa devolución de los remanentes de gastos del proceso, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias y anotaciones de rigor.”

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previa expedición del Pliego de Cargos Nro. RPC 2017-00277 del 31 de octubre de 2017, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) profirió la Resolución Nro. RDO 2018-01981 del 18 de junio de 2018 en la que sancionó a la demandante por no suministrar la información solicitada dentro del término establecido (períodos de enero de 2011 a diciembre de 2013).

Contra la anterior decisión se presentó el recurso de reconsideración, que fue resuelto en la Resolución Nro. RDC 2019-01065 del 26 de junio de 2019, en el 1 Samai del Tribunal. Índice 23 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sentido de modificar el monto de la sanción.2 ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: “PRETENSIONES PRINCIPALES: Solicitamos a su señoría que mediante sentencia que haga tránsito a cosa juzgada, declarar la nulidad TOTAL de los siguientes actos administrativos: • ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LAS QUE RECAE LA NULIDAD TOTAL: 3.

Resolución Sanción RDO-2018-01981 del dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018), “Por medio de la cual se profiere Resolución Sancionatoria a ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES LABOR EMPRESARIAL, identificada con NIT. 900.037.182-7, por no suministrar la información solicitada dentro del plazo establecido”, determinando una sanción por la suma de CIENTO CINCUENTA Y TRE (sic) MILLONES NOVENTA Y UN MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA PESOS M/CTE ($153.091.450). 4.

Resolución RDC-2019-01065 del veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución número RDO-2018-01981 del dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018), a través de la cual se profirió resolución sanción a ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES LABOR EMPRESARIAL, con NIT. 900.037.182- 7, por no suministrar información dentro del plazo establecido, determinado una de deuda por valor de CIENTO CINCUENCTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA Y CUATRO MIL VEINTICINCO PESOS M/CTE ($152.954.025).

PRETENSIONES SUBSIDIARIAS: De manera cordial y como pretensión subsidiaria solicito a su señoría, que, en caso de no conceder la pretensión principal de nulidad total de los actos administrativos mencionados, se realice un análisis detallado de cada uno de los cargos imputados en la presente demanda, y se realice la reliquidación de la presunta deuda fijada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal de los siguientes actos, declarando la nulidad parcial y restablecimiento del derecho: • ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD 5.

Resolución Sanción RDO-2018-01981 del dieciocho (18) de junio de dos mil dieciocho (2018), “Por medio de la cual se profiere Resolución Sancionatoria (…) 6. Resolución RDC-2019-01065 del veintiséis (26) de junio de dos mil diecinueve (2019) “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración (…) SOBRE EL RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO: Como consecuencia de la declaratoria de nulidad total o parcial de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho de la demandante en la siguiente forma: • Por concepto de daño emergente: 1.

Reconocimiento del pago de los gastos incurridos en la defensa jurídica ejercida durante el proceso administrativo. 2. Reconocimiento de los gastos incurridos por concepto de la prestación personal de servicio auxiliar administrativo durante el trámite del procedimiento de fiscalización adelantando por la Unidad Administrativa Especial “UGPP”, toda vez que la sociedad 2 Samai del Tribunal.

Índice 12. 3 Samai. Índice 2. Expediente digital. PDF demanda y anexos Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ASOCIACIÓN DE TRABAJADORES INDEPENDIENTES LABOR EMPRESARIAL, apoyó la defensa jurídica con capital humano durante un año. • CONDENA EN COSTAS Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.” A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 23, 29 y 338 de la Constitución Política; 127 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo; 703 y 714 del Estatuto Tributario; 59 de la Ley 4 de 1913; 30 de la Ley 1393 de 2010; 5, 7 y 13 de la Ley 1437 de 2011; 50 de la Ley 1739 de 2014; 311 y 313 de la Ley 1819 de 2016; y 19 y 21 del Decreto 575 de 2013.

Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera. 1. Falta de competencia de la UGPP Sostuvo que, si bien el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó un sistema de control, determinación y cobro de los aportes en cabeza de la UGPP, no señaló de manera precisa los funcionarios que debían desempeñar cada una de las etapas del proceso de fiscalización o sancionatorio.

Además, dicha norma tampoco indicó la manera en que la entidad podía solicitar a los aportantes la información para la determinación de las obligaciones, el funcionario que tenía esa facultad, ni reguló la sanción por no entrega completa de la información de períodos previos a la creación de la Ley 1607 de 2012, que entró en vigencia en 2013.

En el desarrollo de los procesos de fiscalización los aportantes se ven obligados a presentar documentos privados que están protegidos por mandato constitucional, por tanto, solo el legislador, y no el reglamento, es quien puede establecer las competencias y procedimientos para el control de las contribuciones. Explicó que el Gobierno, en desarrollo de sus facultades extraordinarias, expidió el Decreto Ley 169 de 2008, pero no asignó funciones o competencias en cabeza de algún funcionario, tampoco desconcentró ni transfirió las potestades para la toma de decisiones en las oficinas de la entidad.

Esto solo se dio con el Decreto 5021 de 2009, empero éste carecía de fuerza de ley al haber sido expedido por fuera del término que le otorgó el Congreso al ejecutivo para ejercer la potestad legislativa extraordinaria, por ende, era improcedente tenerlo en cuenta este proceso. Consideró que el Decreto 575 de 2013 otorgó a la UGPP facultades que afectaban el derecho a la intimidad de los obligados, dado que permitía solicitar información y documentos privados.

De manera que este decreto, en el que se fundamentaron los actos demandados, no podía ser aplicado por ser contrario a la Constitución. 2. Omisión de la UGPP en la revisión de la información y expedición de liquidaciones parciales. Adujo que la sociedad remitió la información solicitada dentro de los términos otorgados por la UGPP, sin embargo, la demandada, en aplicación de un criterio meramente subjetivo, profirió el pliego de cargos sin explicar cuál fue la presunta documentación no remitida, vulnerando así el derecho de defensa y contradicción ante la imposibilidad de pronunciarse sobre los asuntos sancionados.

En aplicación del principio in dubio pro disciplinario, en caso de existir duda sobre la entrega de la información el asunto debía ser favorable al investigado. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Alegó el desconocimiento del artículo 5 del Decreto 3033 de 2013 que dispone que la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales debía proferir liquidaciones parciales de la sanción por no enviar la información por períodos consecutivos inferiores a 180 días, sin embargo, en el presente caso la entidad dejó transcurrir 1.113 días (40 meses) sin expedir dichos actos (6 en total), lo que hubiese generado un menor valor a pagar.

Agregó que la demora de la demandada en establecer si necesitaba datos adicionales a los remitidos por la empresa no podía imputarse como una sanción, pues implicaría avalar la propia negligencia del Estado en contra de los particulares. 3. Proporcionalidad y razonabilidad de la sanción. Inexistencia del juicio de reproche Aunque la UGPP indicó la aplicación del principio de favorabilidad, lo cierto era que la sanción no atendió la Ley 1607 de 2012, puntualmente los principios de proporcionalidad y razonabilidad, los cuales prescriben un juicio de reproche de la conducta en la empresa en negarse a entregar la información o mostrar negligencia absoluta, lo cual no ocurrió, en la medida que la sociedad remitió los documentos solicitados dentro de los plazos otorgados para ello.

Por el contrario, la Administración no profirió las liquidaciones, como se indicó en el cargo anterior. Sostuvo que era inviable condenar a la empresa por una sanción cuando no existía valor alguno adeudado al sistema de la protección social por los períodos requeridos. Además, debía existir una graduación de la sanción frente a la conducta y a la cantidad de actuaciones desplegadas por la Administración. Refirió que en materia tributaria sancionadora debían atenderse principios del ius puniendi como son razonabilidad, legalidad, y proporcionalidad. 4.

Falsa motivación del pliego de cargos Adujo que para el conteo de los días para calcular la sanción no existía norma especial que indicara que se tratan de días calendario, por lo que la UGPP debía acatar lo dispuesto en el artículo 70 del Código Civil, subrogado por el artículo 62 de la Ley 4 de 1913. Indicó que el artículo 261 de la Ley 223 de 1995 supera la remisión al Estatuto Tributario consagrada en la Ley 1151 de 2007.

Este aspecto debía unificarse al interior de la UGPP debido a la disparidad de criterios, puesto que al contestar una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se indicó que las solicitudes registradas en la página web están sujetas al horario del centro de atención al ciudadano. 5. Irretroactividad de la ley. Falta de motivación. Violación al principio de legalidad Explicó que el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 únicamente contempló como conducta sancionable la omisión en el suministro de la información solicitada por la entidad dentro del plazo establecido para ello, por lo cual no puede sancionar por la no entrega de la misma.

En todo caso la conducta fue desvirtuada con la entrega de la documentación con el Radicado Nro. 20147361836092 del 2 de julio de 2019. Sólo hasta la entrada en vigencia del artículo 341 de la Ley 1819 de 2016, el legislador incluyó dos conductas nuevas (incompletitud o inexactitud), las cuales no Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 son concurrentes entre sí, sin embargo, tanto en la resolución sanción como en el pliego de cargos la UGPP indicó en diferentes oportunidades todas las conductas (no envío, extemporaneidad, incompletitud e inexactitud), confundiéndolas entre sí y desconociendo que todo ocurrió en el año 2014, evidenciándose una aplicación retroactiva de la norma. 6.

Desconocimiento de los principios sancionatorios Planteó que por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, la demandada debió observar los principios del régimen sancionatorio, haciendo énfasis en los de lesividad, proporcionalidad y gradualidad. Oposición de la demanda La entidad demandada controvirtió las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente4: Frente al primer cargo explicó que por mandato de las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012, el Decreto Ley 169 de 2008, los Decretos 575 y 3033 de 2013 y demás normas concordantes, la UGPP cuenta con facultades para adelantar los procesos de fiscalización tendientes a verificar la correcta liquidación y pago de los aportes, así como solicitar documentos, imponer sanciones y expedir los respectivos actos de determinación de la obligación. Respecto al segundo cargo planteó la imposibilidad de aplicar los principios “in dubio pro disciplinado” e “in dubio pro administrado”, debido a que estaba demostrado que la sociedad no remitió la información solicitada en el plazo otorgado, constituyéndose el hecho sancionable por el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012.

Así mismo, a la actora se le garantizó el debido proceso, por cuanto tuvo la oportunidad de pronunciarse frente a los hechos imputados e interponer los recursos legales. De conformidad con los artículos 178, 179 y 1805 de la Ley 1607 de 2012, la UGPP cuenta con el término de 5 años, contados a partir de la conducta reprochable, para adelantar las acciones de fiscalización y sancionatorias.

Adicionalmente, desde el requerimiento de información a la actora se le señaló de manera clara la documentación que debía ser remitida, sin que se tratara de una carga desproporcionada, de manera que la sanción enjuiciada atendió únicamente al número de días que la empresa tardó en dar respuesta a lo solicitado. Precisó que las liquidaciones parciales que establece el artículo 5 del Decreto 3033 de 2013 son actuaciones previas a la expedición del pliego de cargos y de carácter facultativo, es decir, meros actos de trámite que contienen información susceptible de ser modificada en la resolución sancionatoria, que constituye la decisión definitiva.

En este caso, al evidenciarse que la empresa no envío la documentación requerida, emitió liquidaciones parciales sanción, en las cuales calculó la mora en la entrega de los datos, advirtiéndole que se encontraba inmersa en la conducta sancionable. De igual manera, independiente de la expedición o no de las liquidaciones parciales, el deber del aportante era suministrar lo requerido por la Administración dentro de los términos dados para ello, máxime cuando el fin del proceso de fiscalización no 4 Samai del Tribunal.

Índice 12 5 Modificado por el artículo 50 de la Ley 1739 de 2014 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 era sancionar al administrado sino recaudar la información necesaria para la correcta determinación de las contribuciones.

Sobre los cargos tercero y quinto adujo que la no entrega o la remisión tardía de la información se encuentra regulada en los artículos 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012, los cuales no contemplaron la graduación de la conducta, por lo que era procedente la imposición del monto determinado por el legislador (5 UVT por cada día de retraso) sin ponderar su cálculo, como lo pretendía la demandante.

Por esta razón, no fueron vulnerados los principios de proporcionalidad o gradualidad. Destacó que el proceso sancionatorio y el de determinación de los aportes eran diferentes e independientes, debido a que el primero perseguía la conducta en la omisión o el envío extemporáneo de la información pedida por la entidad, y el segundo, tenía como fin la correcta determinación y pago de los aportes al sistema de seguridad social.

En cuanto al cargo cuarto manifestó que para el conteo de términos en meses se dio aplicación a lo señalado en el artículo 62 de la Ley 4 de 1913, en consecuencia, una vez notificado el pliego de cargos, el plazo para responderlo finalizaba a los 3 meses, y como ello no ocurrió la entidad emitió la resolución sancionatoria. Destacó que todas las actuaciones se adelantaron con apego al debido proceso y el respeto de las normas que regulan la materia.

Respecto al cargo sexto sostuvo que el proceso observó lo dispuesto en el artículo 180 de la Ley 1607 de 2012 sin que ello implicara irregularidad alguna. Así mismo, los actos fueron debidamente motivados aplicando los principios tributarios invocados por la demandante. Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, negó la nulidad de los actos acusados6. 1.

Facultad de la UGPP para expedir los actos acusados Consideró que por mandato de la Ley 1151 de 2007, el Decreto Ley 169 de 2008 y el Decreto 5021 de 2009, la UGPP contaba con la potestad para solicitar a los aportantes los documentos o explicaciones necesarias para establecer la existencia de hechos que generaran obligaciones en materia de contribuciones parafiscales, así como proferir requerimientos, liquidaciones oficiales y cualquier otro acto de determinación. A su vez, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012 otorgó a la demandada la facultad de iniciar acciones sancionatorias, con la notificación del requerimiento de información o la expedición del pliego de cargos dentro de los 5 años siguientes a la configuración de la conducta reprochable, disposición que fue reglamentada en el Decreto 3033 de 2013.

Precisó que los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 radicaron en la Subdirección de Determinación de Obligaciones la competencia de emitir las actuaciones necesarias en el proceso sancionatorio. Si bien la ley no determinó los formatos que debían ser diligenciados o entregados y en qué tiempo, ello no era óbice para 6 Samai del Tribunal.

Índice 23 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 desconocer las facultades de la UGPP de solicitar la información que considerara indispensable para el desarrollo de su función. Conforme a lo reglado en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el procedimiento aplicable era el establecido al momento en que se configuró el hecho sancionable, es decir, el vencimiento del término otorgado con el requerimiento de información expedido el 11 de marzo de 2014, luego, era claro que para ese momento el marco sancionatorio estaba definido en los artículos 179 y 180 de la Ley 1607 de 2012.

De manera que no era cierto que la entidad careciera de facultades para requerir la información correspondiente para las vigencias 2011 a 2013, o la inexistencia de un marco jurídico, sin que ello implicara el desconocimiento al derecho del habeas data. Negó el cargo. 2. Sobre el término otorgado para dar respuesta al requerimiento de información y el conteo de días para el cálculo de la sanción Expuso que, en razón a la solicitud de prórroga presentada por la actora, el término para el envío de la documentación solicitada en el requerimiento de información culminó el 11 de abril de 2014.

Aunque la ley no estableció un plazo para que el aportante respondiera ese requerimiento, lo cierto era que el artículo 261 de la Ley 223 de 1995 dispuso un período mínimo de 15 días calendario, de manera que se trataba de un aspecto discrecional de la Administración que por sí mismo no constituía una transgresión al debido proceso. En este caso la UGPP brindó a la sociedad un total de 30 días calendario desde la notificación del requerimiento para allegar la información y el hecho que la misma se solicitara en formatos Excel, PDF o bajo algún criterio de parametrización tampoco constituía una vulneración al debido proceso, toda vez que desde el inicio de la actuación administrativa, se refirió con claridad la forma en que debía ser aportado cada documento, exigencias que, en todo caso, no eran ajenas a los requisitos con que debía llevarse la contabilidad.

Agregó que como la UGPP concedió un plazo en días calendario, en las mismas condiciones debía calcularse el tiempo en que se incurría en la infracción, por tanto, no era procedente contabilizar el término solo con los días hábiles como lo entendía la actora. No prosperó el cargo. 3. Falta de configuración del hecho sancionable Sostuvo que el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, en su redacción original indicó que las personas obligadas a suministrar información a la UGPP que no lo hicieran en el plazo establecido para ello se harían acreedoras a una sanción equivalente a 5 UVTS por cada día de retraso.

Por su parte, el artículo 314 de la Ley 1819 de 2016, incluyó expresamente como conductas sancionables el suministro incompleto y la presentación inexacta de la información. Así, desde la expedición de la Ley 1607 de 2012, el Congreso previó como hecho sancionable la no entrega de los documentos requeridos dentro del plazo otorgado, aspecto que era el debatido en el presente caso, por lo que era evidente que la norma si contempló la conducta tipificada en los actos.

Negó el cargo 4. Falsa motivación Insistió en que el plazo para la remisión de la información venció el 11 de abril de Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2014, sin embargo, la primera entrega solo se dio hasta el 29 de abril de 2015, es decir, por fuera del término otorgado.

Sumado a esto, evidenció que la demandada verificó los soportes allegados y expidió cuatro liquidaciones parciales debido a que la documentación fue incompleta. Precisó que el 29 de abril de 2017 a sociedad entregó los balances de prueba, auxiliares contables de la nómina, las cuentas contables de servicios y diversos para el año 2013, los cuales fueron solicitados desde el inicio de la actuación, es decir que solo hasta esa fecha debía entenderse por satisfecho el requerimiento de información y que la misma fue allegada de manera extemporánea 1.113 días después del vencimiento del plazo.

Anotó que la UGPP inicialmente calculó la sanción sobre 1.114 días, sin embargo, al resolver el recurso de reconsideración la liquidó con 1.113. Además, en los actos se indicaron los fundamentos fácticos y jurídicos para la procedencia de esta, al encontrarse probado que la demandante entregó la información por fuera del plazo otorgado.

No prosperó el cargo. 5. Principios de favorabilidad y gradualidad de la sanción Consideró que para la liquidación de la sanción le era más favorable a la sociedad lo establecido en el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, norma vigente al momento del hecho sancionable, tal como lo hizo la entidad, en razón a que la modificación introducida por la Ley 1819 de 2016 arrojaba un mayor valor.

Manifestó que las reglas fijadas por el Consejo de Estado sobre la gradualidad y proporcionalidad en materia sancionatoria resultan procedentes únicamente cuando el marco normativo era anterior a la Ley 1819 de 2016, toda vez que los hechos sancionables por la DIAN utilizaban la expresión “hasta”. Como en el presente caso el régimen aplicable estaba taxativamente regulado en 5 UVT por cada día de retraso, no había lugar a establecer un margen de gradualidad por la comisión de la infracción. Negó el cargo.

Finalmente, se abstuvo de condenar en costas debido a que no se encontraron acreditas en el proceso. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia por lo que pasa a exponerse7: 1. Falta de competencia de los funcionarios de la UGPP para expedir los actos acusados Reiteró que la Ley 1151 de 2007 no señaló los funcionarios que debían desempeñar cada una de las etapas del proceso de fiscalización o sancionatorio.

Tampoco indicó la manera en que la entidad podía solicitar a los aportantes la información para la determinación de las obligaciones, ni los empleados que tenían esa facultad y omitió regular la sanción por no entrega de la información completa de los períodos previos a la Ley 1607 de 2012. Explicó que el Decreto Ley 169 de 2008 no contempló el régimen de los empleados de la UGPP por dependencia, por tanto, este cargo no podía ser analizado a la luz de dicha normativa. 7 Samai del Tribunal.

Índice 26 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Insistió en la inaplicación de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013. El primero porque fue expedido por fuera del término de los 6 meses concedidos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 y el segundo al vulnerar ampliamente el derecho a la intimidad de las personas cuando se solicita información y documentos privados protegidos por el artículo 15 de la Constitución Política, en consecuencia, debía omitirse su aplicación por ser contrario a la norma superior. 2.

Omisión de la UGPP en la revisión de la información y expedición de liquidaciones parciales. Artículo 5 del Decreto 3033 de 2013 Adujo, nuevamente, la entrega en término de la información solicitada y la aplicación de un criterio meramente subjetivo, dado que el pliego de cargos omitió explicar cuál fue la documentación no remitida. De manera que, en aplicación del principio in dubio pro disciplinario, en caso de existir duda sobre la entrega de la información, el asunto debía ser favorable al investigado.

Planteó el desconocimiento del artículo 5 del Decreto 3033 de 2013, el cual establece la obligación a cargo de la entidad de expedir las liquidaciones parciales de la sanción por no enviar información por períodos consecutivos no mayores a 180 días. Sin embargo, la entidad dejó transcurrir 1.113 días (40 meses) para proferir dichos actos, lo que hubiese generado una menor sanción. 3.

Proporcionalidad y razonabilidad de la sanción. Inexistencia del juicio de reproche Reiteró que los actos acusados no atendieron los principios de proporcionalidad y razonabilidad, pues solo es exigible la sanción al negarse a entregar la información o ser negligente, condiciones no acreditas por la UGPP puesto que la sociedad fue diligente al remitir todo lo pedido dentro de los plazos otorgados.

Alegó la improcedencia de una sanción porque no se determinó ningún ajuste al aporte al sistema de la protección social por los períodos requeridos por la entidad. A esto se suma que debía graduarse la pena teniendo en cuenta la conducta y la cantidad de actuaciones desplegadas por la entidad, pues debían observarse los principios de razonabilidad, legalidad, y proporcionalidad. 4.

Falsa motivación Insistió en que el conteo de los días de incumplimiento debía darse en días hábiles, en aplicación del artículo 62 de la Ley 4 de 1913, siendo improcedente la aplicación de la Ley 223 de 1995 al exceder la remisión hecha en la Ley 1151 de 2007. Destacó que no existe postura unificada en la UGPP al respecto, para lo cual hizo mención a una contestación presentada en otro proceso. 5.

Irretroactividad de la ley. Violación al principio de legalidad Como en la demanda, indicó que los actos acusados le imputaron, además de la conducta de no envió de la información, que fue la única que contempló la Ley 1607 de 2012, las de incompletitud, extemporaneidad e inexactitud, las cuales solo fueron desarrolladas con la Ley 1819 de 2016, norma posterior a la ocurrencia de los hechos. 6.

Desconocimiento de los principios sancionatorios Planteó que la demandada omitió aplicar los principios del artículo 197 de la Ley Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 1607 de 2012, haciendo énfasis en los de lesividad, proporcionalidad y gradualidad Oposición al recurso La parte demandada no se pronunció en esta oportunidad Ministerio Público El agente del Ministerio Público guardó silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia que negó la nulidad de las Resoluciones Nro. RDO-2018-01981 del 18 de junio de 2018 y RDC-2019-01065 del 26 de junio de 2019, mediante las cuales la UGPP le impuso la sanción por no suministrar la información dentro del plazo establecido.

Previo a resolver el asunto de fondo, la Sala debe pronunciarse sobre el impedimento para conocer el proceso manifestado por el consejero Milton Chaves García8 con fundamento en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, debido a que su esposa tiene interés directo en las resultas del mismo, pues actualmente se encuentra en curso ante esta Corporación una demandada presentada por ella contra los artículos 21 del Decreto 575 de 2013 y 20 del Decreto 5021 de 2009, expedidos por el Gobierno. La Sala considera que, en el presente caso, los hechos alegados configuran la causal de impedimento invocada por el magistrado Milton Chaves García, toda vez que en la presente litis se discute la aplicación de las normas aludidas.

En consecuencia, se declarará fundado el impedimento y se le separará del conocimiento del proceso. Así las cosas, se estudiará: i) la competencia de los funcionarios de la UGPP para proferir los actos acusados; ii) la aplicación retroactiva de la ley y conteo de los términos, iii) la presunta omisión en la revisión de la información remitida a la entidad y la expedición de las liquidaciones parciales y iv) el desconocimiento de principios que rigen el sistema sancionatorio. 1.

Falta de competencia de la UGPP Para la demandante los funcionarios de la entidad no tenían facultad para expedir los actos acusados en la medida que la Ley 1151 de 2007 omitió señalar los empleados que debían adelantar las etapas de los procesos sancionatorios, ni indicó la manera en que debía solicitarse la información a los aportantes.

Afirmó que los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, debían ser inaplicados porque fueron expedidos por fuera del plazo de los 6 meses dispuestos por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 para su reglamentación. Además, porque el artículo 21 del Decreto 575 vulneraba el derecho a la intimidad de las personas. Para dilucidar este aspecto, la Sala reiterará en lo pertinente el análisis efectuado 8 Samai.

Índice 14 Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 en la sentencia del 15 de octubre de 2021, exp.23623, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto9. En esa ocasión se expuso que “los Decretos 5021 de 2009 (derogado) y 575 de 2013, fueron dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que prevé los principios y reglas generales que debe observar el Gobierno para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.

Así se desprende de la primera parte del contenido de los citados decretos al aludir a las mismas como fundamento de competencia para su expedición”. Además, la remisión al artículo 189 de la Constitución y al artículo 54 de la Ley 489 de 1998 obedeció a la voluntad del legislador, que en el inciso sexto del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que “la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional”.

Pone de presente lo anterior que la facultad prevista en la Ley 1151 de 2007, artículo 156, fue desarrollada mediante los Decretos 168 y 169 de 2008, los que claramente la invocan como su fundamento, mismos que fueron expedidos dentro de los 6 meses siguientes a la vigencia de la ley, como correspondía, y adicionalmente que, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, fueron proferidos en desarrollo de la facultad consagrada en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política para “modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”.

Lo anterior resulta suficiente para desestimar los argumentos de la demandante relacionados con la falta de competencia del Gobierno Nacional en razón de la expedición extemporánea del Decreto 5021 de 2009, de cara al artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Por lo tanto, no procede la excepción de inconstitucionalidad propuesta por la recurrente.

Ahora bien, el precedente aquí reiterado también, dijo que, “la facultad de la UGPP para solicitar información a los aportantes no surge de alguno de los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno Nacional, sino de la propia Ley 1151 de 2007 en cuyo numeral ii) del artículo 156 se dispuso que la UGPP «[…] podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos […] ”.

Con base en lo anterior, la Subdirección de Determinación de Obligaciones y la Dirección de Parafiscales son competentes para proferir las resoluciones sanciones, así como resolver los recursos de reconsideración que los contribuyentes interpongan contra las primeras, tal como ocurrió en el presente caso. No prospera el cargo. 2. Irretroactividad de la ley.

Violación al principio de legalidad Indica la sociedad que los actos acusados le imputaron además de la conducta de no envío de la información, que fue la única que contempló la Ley 1607 de 2012, las de incompletitud, extemporaneidad e inexactitud, las cuales solo fueron establecidas con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 1819 de 2016, norma posterior a los hechos objeto de discusión. 9 Reiterada en sentencia del 24 de febrero de 2022, exp.24670 C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y recientemente en sentencia del 7 de marzo de 2024, exp.27774 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Según el principio de legalidad, para sancionar a un contribuyente se requiere que la conducta infractora y la sanción se describan de forma precisa y previa en la ley.

Al respecto, la Corte Constitucional10 se ha referido al principio de legalidad en los siguientes términos: “(…) el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos materia de la investigación-lex previa.

En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber: material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica.

Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la Constitución Política que establece el principio de legalidad, al disponer que “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine la legalidad de dicha actuación, ya sea por acción u omisión.” (Resaltado de la Sala) Para la discusión que nos ocupa, el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 estableció que “las personas y entidades obligadas a suministrar información a la UGPP, así como aquellas a las que esta entidad les haya solicitado informaciones y/o pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información solicitada.”.

Dicha norma es clara en determinar que el hecho infractor consiste en la no entrega de la información dentro del plazo establecido por la entidad para ello. Posteriormente, el numeral 3 del artículo 314 de la Ley 1819 de 2016 dispuso que “los aportantes a los que la UGPP les solicite información y/o pruebas que no la suministren dentro del plazo establecido, o la suministren en forma incompleta o inexacta, se harán acreedoras a una sanción hasta de 15.000 UVT, a favor del tesoro nacional, que se liquidará de acuerdo con el número de meses o fracción de mes de incumplimiento (…)”.

Lo anterior denota que la nueva legislación contempló, además de la sanción por no suministrar la información dentro del plazo establecido, la del envío incompleto y la entrega inexacta de lo solicitado. Sobre este último asunto se pone de presente que la Sala en sentencias 8 de junio de 2023 (exp.26649) y del 10 de agosto de 2023 (exp.27571)11, indicó que la sanción por enviar información incompleta o inexacta solo fue prevista con la expedición de la Ley 1819 de 2016, siendo entonces improcedente que la UGPP endilgara estas conductas a los contribuyentes para períodos anteriores a su tipificación en el ordenamiento jurídico.

Encuentra la Sala que, mediante el Requerimiento de Información Nro. 20146200604471 del 11 de marzo de 2014, la UGPP solicitó a la sociedad que remitiera, entre otros, balances de pruebas, auxiliares contables, nóminas, estatutos, planillas PILA, con el fin de revisar la correcta liquidación y pago de los aportes correspondientes a los períodos de enero de 2011 a diciembre de 2013.

En este acto se concedieron 15 días calendario para entregar la información, plazo que se vencía el 27 de marzo de 2014. 10 Sentencia de la Corte Constitucional C 412 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Ambas con ponencia de la consejera Stella Jeannette Carvajal Basto Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Por solicitud de la actora de fecha 18 de marzo de 2014, la entidad le concedió una prórroga para cumplir con lo solicitado mediante el Oficio Nro. 20146201088441 del 31 de marzo de 2014, otorgándole como plazo máximo para la entrega de la información el 11 de abril de 201412.

Ahora bien, la aportante atendió el llamado de la entidad de manera parcializada en diferentes fechas13, así14: NRO. RADICADO FECHA 20147361083672 29 de abril de 2014 20145141100822 2 de mayo de 2014 20147361617012 16 de junio de 2014 20147361836092 2 de julio de 2014 201740031264942 29 de abril de 2017 En el pliego de cargos y los actos acusados la UGPP le imputó a la demandante la sanción prevista en el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, norma que solo contempló como conducta sancionable el suministro de la información por fuera del plazo otorgado, sin consideración a si la misma estaba completa o no. Sin embargo, la Sala estima que dicho juicio de reproche se superó con la primera entrega de la documentación, esto es el día 29 de abril de 2014, por ende, solo hasta ese momento la entidad podía actuar a la luz de lo previsto en la Ley 1607 de 2012.

Entre tanto, para las demás fechas en que fue remitida la información faltante, en realidad se trató del envío incompleto de la misma, lo cual, como quedó expuesto, solo nació a la vida jurídica como tipo sancionatorio con la promulgación de la Ley 1819 de 2016, es decir, que para el momento en que fue expedido el requerimiento de información el 11 de marzo de 2014, dicha conducta aun no estaba vigente, de ahí que fuera imposible su aplicación. Así las cosas, la Sala estima que la sanción impuesta por la entrega de información por fuera del plazo se interrumpió con la entrega de la misma el 29 de abril de 2014, lo que conlleva entonces a la aminoración de los días en que la demandante estuvo inmersa en la conducta objeto de debate.

Comoquiera que la ampliación del plazo para la entrega de la información venció el 11 de abril de 2014, para el momento en que se remitió la primera parte de lo pedido, esto es, el día 29 del mismo mes y año, se causaron 18 días de retraso y no los 1113 imputados por la UGPP. Ahora, respecto a las demás entregas de la información, destaca la Sala que corresponden al tipo sancionatorio de entrega incompleta, la cual solo fue tipificada con la Ley 1819 de 2016, por lo que no hay lugar a sancionar a la sociedad actora por esta conducta.

En consecuencia, la Sala declarará la nulidad parcial de los actos demandados con el fin de reducir los días de retraso en la entrega de la información, puesto que, 12 Así se lee de las páginas 1 a 2 del Pliego de Cargos Nro. RPC 2017-00277 del 31 de octubre de 2017 13 Al respecto la demandante se limita a decir que entregó la información dentro del plazo, pero no desvirtuó las entregas parciales que se indicaron en el pliego de cargos. 14 Las fechas en que fue entregada la información están consignadas en el pliego de cargos, que a su vez con concordantes con las señaladas en la resolución sanción y el acto que resolvió el recurso de reconsideración. Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 como se dijo, la omisión finalizó con la primera entrega realizada el 29 de abril de 2014. 3.

Sobre la información remitida y la expedición de las liquidaciones parciales La sociedad afirma que remitió la información solicitada por la UGPP dentro de los plazos otorgados para ello, sin embargo, la entidad al expedir el pliego de cargos no señaló cual era la documentación faltante. Afirmó que, ante la duda de la entrega de lo pedido, el caso debía resolverse a favor del investigado.

Según el parágrafo 2º del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el pliego de cargos constituye el acto mediante el cual la entidad inicia sus acciones sancionatorias. A su vez, la Sección ha sostenido que la finalidad de este acto previo es “que el administrado conozca la presunta infracción que se le imputa y, como garantía del debido proceso, pueda ejercer su derecho de defensa.

Por ello, al formular el pliego de cargos, la administración debe imputar al administrado, de manera precisa, las presuntas infracciones e indicarle las sanciones que corresponden”.15 En el Pliego de Cargos Nro. RPC 2017-00277 del 31 de octubre de 201716, la Administración señaló, entre otras cosas, las distintas oportunidades en que la sociedad aportó la información. Posteriormente imputó la conducta reprochada en los siguientes términos: “Con base en lo dispuesto en la norma citada, se propone la sanción por no suministrar dentro del plazo establecido la información solicitada, calculada desde el día siguiente a la fecha del vencimiento para entregar la información hasta la fecha de entrega de la totalidad de la información, la cual corresponde a mil ciento catorce (1.114) días de incumplimiento y, en aplicación del numeral 3º del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, (…)” (énfasis de la Sala).

De conformidad con lo anterior, la Sala estima que el aludido acto cumplió con la finalidad que la ley y la jurisprudencia le exigen, dando cuenta de la conducta sancionada, cuestión diferente es que el cálculo de los días de retraso en la entrega de la información no corresponda al tipo como se indicó anteriormente. A esto se suma que en el Requerimiento de Información Nro. 20146200604471 del 3 de marzo de 201417, la entidad enlistó los documentos que la demandante debía remitir para facilitar las tareas de la verificación de la correcta liquidación y pago de los aportes al sistema de seguridad social, de lo que se desprende que la interesada tenía conocimiento de lo que se le estaba solicitando.

Finalmente, se pone de presente que la demandante se limita a manifestar que aportó la información solicitada en el tiempo requerido, sin desvirtuar las fechas señaladas por la UGPP. En ese sentido, no prospera el reparo en cuestión. La sociedad también alega que en el proceso administrativo no se emitieron las resoluciones parciales liquidando la sanción como lo exigía el artículo 5 del Decreto 3033 de 201318, lo que hubiera generado un menor monto a pagar. 15 Consejo de Estado.

Sección Cuarta, sentencia del 12 de febrero de 2020, exp.24541, C.P. Milton Chaves García 16 Samai del Tribunal. Índice 12. 17 Así se lee del pliego de cargos que transcribió la información solicitada en el requerimiento de información y lo reconoce la actora en el hecho 2 de la demanda 18 Artículo 5º. Del procedimiento para la liquidación y cobro por no suministro de la información. La sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información, prevista en el numeral 3 del artículo Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Sobre el particular, la Sala advierte que en el expediente administrativo consta que la UGPP expidió las liquidaciones parciales de la sanción19, señalándole a la sociedad la información faltante y el monto a pagar por el retraso, así20: Radicado Fecha 201515200899031 14 de diciembre de 2015 201615203321711 2 de noviembre de 2016 201715200852191 23 de marzo de 2017 Lo anterior desvirtúa el reproche de la demandante en cuanto a la falta de expedición de las resoluciones de sanción parciales, máxime cuando no presentó reparó puntual sobre estos actos.

A esto se suma, que la Sala ya determinó que el plazo en el que se incurrió la conducta fue menor al calculado por la UGPP e incluso anterior a la expedición de la primera liquidación parcial. No prospera el cargo. 4. Falsa motivación Para la sociedad, el artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, que regula la sanción por no suministrar la información dentro del término establecido por la UGPP, no previó que los días para calcular el retraso en la entrega de la documentación se contabilizaban en días calendario, razón por la cual debía acudirse al artículo 62 de la Ley 4 de 1913, que prevé que serán días hábiles.

A su vez, señala que el artículo 261 de la Ley 223 de 1995, que establece que el plazo mínimo para entregar la información es en días calendario, es inaplicable porque no hace parte de las disposiciones a las que remite el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007. Para resolver el asunto, se tiene que, según el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012 (vigente para el momento del requerimiento de información) dispone que: “las personas y entidades obligadas a suministrar información a la UGPP, así como aquellas a las que esta entidad les haya solicitado informaciones y/o pruebas, que la no la suministren dentro del plazo establecido para ello, se harán acreedoras a una sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información solicitada.” Por su parte, el artículo 5 del Decreto 3033 de 2013 establece el procedimiento para la liquidación y cobro por no suministrar información así: “La sanción de cinco (5) UVT por cada día de retraso en la entrega de la información, prevista en el numeral 3 del artículo 179 de la Ley 1607 de 2012, se contabilizarán desde el día siguiente a la finalización del término otorgado para dar respuesta al requerimiento de información o pruebas, hasta la fecha en que se entregue la 179 de la Ley 1607 de 2012, se contabilizará desde el día siguiente a la finalización del término otorgado para dar respuesta al requerimiento de información o pruebas, hasta la fecha en que se entregue la información requerida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

No obstante lo anterior, se harán liquidaciones parciales de esta sanción por períodos consecutivos no mayores a 180 días hasta la entrega de la información respectiva sin que el plazo total supere el término de caducidad aplicable a la Unidad, según lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012.” 19 Pueden ser consultadas en los antecedentes administrativos. 1.

Requerimiento de información. LIQS PARCIALES. 20 En el pliego de cargos la entidad afirmó que la primera liquidación parcial de la sanción fue proferida el 30 de abril de 2014, con radicado Nro. 20146201719021, situación que no fue controvertida por la interesada, toda vez que se discutió únicamente la falta de expedición de esas liquidaciones previas.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 información requerida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)” De las citadas normas puede inferirse que al hacer referencia a las expresiones “que no la suministren dentro del plazo establecido para ello” y a la “finalización del término otorgado para dar respuesta”, esta Sala entiende que la entidad está facultada para fijar el plazo para entregar la información, lo que de contera implica que lo pueda ordenar en días hábiles o calendario, y en caso de incumplimiento es deber imponer la sanción de los 5 UVT por cada día de retraso, sin que se haga distinción de si los días son hábiles o calendario.

La Sala considera improcedente acudir a la Ley 4 de 1913, en especial al artículo 6221 invocado por la parte actora, comoquiera que dicha norma habla de cómo deben contarse los plazos, aspecto que no se refleja en la sanción impuesta, pues dicha circunstancia se predicaría en la entrega de la información y no en el conteo de los días de retraso, que es lo que regula la sanción. Así mismo, tal como lo dijo el Tribunal en la sentencia de primera instancia, si la conducta sancionable se configura a partir del vencimiento del plazo para entregar la información, obligación fijada en días calendario22, es razonable que el retraso para determinar el incumplimiento de la obligación debía calcularse de la misma forma y no en días hábiles como lo pretende la actora.

Ahora, como se indicó, la Sala recalculó los días de retraso, los cuales corresponde a 18 días calendario. Se advierte que en este cargo la sociedad también alegó la falsa motivación de los actos demandados, señalando lo siguiente: “(…) solicitamos a la Subdirección de Determinación que unifique los criterios de razonamiento jurídico en cada uno de los actos administrativos de los procesos sancionatorios, ya que se ha evidenciado que respecto a los días calendarios mantienen diferentes criterios, y sin menos cabo de la reserva legal que funge los expedientes me permito traer a colación lo argumentado por el abogado de la unidad dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho perseguido por (…) dentro de la contestación de la demanda en respuesta al hecho 13 lo siguiente: ´A través de la página web de la Unidad el representante legal de (…) presentó las excepciones al mandamiento de pago, sin embargo es preciso aclarar que este fue enviado a las 8:30 de la noche, es decir, fuera de/horario laboral dela (sic) Unidad que es de ocho de la mañana a cinco de la tarde (negrita del texto) De conformidad con lo expuesto por el abogado de la unidad, las solicitudes enviadas a través de la página web están sujetas al mismo horario del centro del Centro (sic) de atención al ciudadano, razón por la cual no existe un criterio legal por parte de la UGPP para establecer los días hábiles, ni muchos menos el horario de atención (…)23” Ahora bien, se observa que los argumentos de la falsa motivación no están dirigidos al juez contencioso, sino que se trata de una solicitud a la UGPP con la finalidad de que se pronuncie sobre los días hábiles y el horario de atención. Sin perjuicio de lo anterior, se observa que la presunta contradicción o disparidad de criterios de la UGPP no fue demostrada en el presente caso, pues además de que la presunta contestación no obra en el expediente, lo cierto es que desde el 21 ARTICULO 62.

En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. 22 Aspecto que fue destacado por la sentencia de primera instancia y frente a la cual la recurrente no dijo nada. 23 Página 12 del recurso de apelación y 26 de la demanda.

Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 pliego de cargos y los actos demandados, la Administración siempre hizo mención a días calendarios. No prospera el cargo. 5.

Desconocimiento de principios en el procedimiento sancionatorio Se advierte que en los cargos 3 y 6 la demandante invoca los principios que rigen las sanciones en materia tributaria. En el primero de ellos señaló que no actuó con negligencia porque entregó los documentos solicitados en los términos otorgados, que debía graduarse la sanción teniendo en cuenta las actuaciones desplegadas por la UGPP y que no era razonable la imposición de la sanción cuando no debía valor alguno por aportes al sistema.

En el otro cargo, se limitó a transcribir el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012, destacando los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad. Así los cosas, el estudio de la Sala se limitará a estos 3 principios. Hechas esas precisiones, se destaca que la multa referida se impuso a partir de que la demandante incumplió su deber de remitir la información solicitada por la UGPP dentro del término otorgado para ello, para lo cual la demandada no estaba obligada demostrar el grado de daño que se le causó al fisco, pues la infracción derivó en que la entidad tuviera que ejercitar su potestad sancionadora debido al incumplimiento en el recaudo de la información necesaria para la verificación de la liquidación de los aportes.

Esto demuestra que la actuación fue lesiva para la administración, toda vez que la no entrega de documentos a la administración impide el despliegue oportuno de las acciones de fiscalización para la verificación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales, tal como quedó consignado en los actos acusados.

La sociedad también alegó la improcedencia de la sanción debido a que no se adelantó un proceso de liquidación que determinara los valores adeudados al sistema por los períodos en que la entidad requirió la información. Sobre este asunto, la Sección ha sostenido que “los actos sancionatorios y los de determinación oficial del impuesto son actuaciones diferentes, que siguen procedimientos diversos y se justifican en hechos independientes”24.

En ese contexto, es irrelevante para la procedencia de la sanción que la UGPP hubiere adelantado o no el proceso de liquidación de los aportes respecto de los períodos que solicitó la información, más aún cuando la sanción no fue por omisión o inexactitud en el pago de los aportes. Por otro lado, se advierte que la voluntad del legislador consistió en sancionar una conducta y el consecuente pago de una suma de dinero una vez se incurriera en ella, sin indicar algún criterio para graduar la multa.

Ahora bien, como en este caso el retardo fue por 18 días calendario y no los 1113 que calculó la UGPP, la Sala aplicará el principio de favorabilidad, por lo que se 24 Consejo de Estado. Sección Cuarta, sentencia del 20 de agosto de 2020, exp.22756 (2020 CE-SUJ-4-001). C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 comparará la sanción que debería imponerse tanto con la Ley 1607 de 2012 como la Ley 1819 de 2016, con el fin de fijar la que resulte menor entre las dos.

Ley 1607 de 2012 Ley 1819 de 2016 Días de retraso en el suministro de la información Valor 5 UVT25 Sanción Numero de meses o fracción de mes UVT Sanción 18 $137.425 $2.473.650 1 30 $824.550 Así las cosas, la sanción impuesta a la demandante corresponde a $824.550 De las demás pretensiones de la demanda: La parte actora también solicitó, a título de daño emergente, el pago de los gastos incurridos en la defensa y apoyo jurídico durante el proceso administrativo, aspectos que a juicio de la Sala hacen parte de la condena en costas26.

Para resolver la discusión, se observa en primer lugar que prosperan parcialmente las pretensiones de la parte y que en el expediente no obra prueba de las costas causadas como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011), razón por la cual es improcedente su reconocimiento.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley. FALLA 1. Declarar fundado el impedimento manifestado por el consejero Milton Chaves García, en consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 2.

Revocar la sentencia de primera instancia del 29 de junio de 2023 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. En su lugar, se dispone: “PRIMERO: Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones Nro. RDO-2018-01981 del 18 de junio de 2018 y RDC-2019-01065 del 26 de junio de 2019, mediante las cuales la UGPP le impuso a la demandante sanción por no suministrar la información dentro del plazo establecido.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena que la actora se encuentra obligada al pago de la sanción por no suministro de la información dentro del plazo establecido por la suma de $824.550, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia del Consejo de Estado.”

TERCERO: Negar las demás pretensiones 3. Sin condena en costas en ambas instancias. 25 La UVT en el año 2014 era de $27.485. 26 En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia del 1 de agosto de 2024, exp.27863, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-37-000-2019-00768-01 (28307) Demandante: Asociación de Trabajadores Independientes Labor Empresarial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador